彭 念

【內(nèi)容提要】本文通過梳理冷戰(zhàn)后緬甸面臨的地緣政治環(huán)境和領(lǐng)導(dǎo)人戰(zhàn)略偏好來分析緬甸對華政策。丹瑞執(zhí)政時期中美在東南亞的地緣政治競爭較弱，緬甸卷入大國競爭的風險較小，但緬甸將安全威脅置于首要地位，強調(diào)反抗外部干涉、維護政權(quán)獨立，形成進攻型戰(zhàn)略偏好，緬甸因而采取對華合作戰(zhàn)略，試圖借此平衡美國威脅。登盛執(zhí)政時期，中美在東南亞的地緣政治競爭加劇，緬甸卷入大國競爭的風險和利用大國競爭獲益的機會增大，但緬甸將經(jīng)濟利益置于突出地位，安全威脅感知急劇下降，形成調(diào)和型戰(zhàn)略偏好，因此緬甸既通過對華合作獲取利益，又通過改善緬美關(guān)系降低對華依賴。民盟執(zhí)政時期，緬甸面臨的美國壓力增大、對華合作機會增多，延續(xù)調(diào)和型戰(zhàn)略偏好的緬甸領(lǐng)導(dǎo)人通過強化對華合作削弱美國威脅，同時開展多元化外交平衡中國影響力。軍方再度執(zhí)政后，緬甸面臨的美國壓力急劇上升，持調(diào)和型戰(zhàn)略偏好的緬甸領(lǐng)導(dǎo)人將更加靠近中國以抵御美國壓力。

冷戰(zhàn)后緬甸面臨的地緣政治環(huán)境和領(lǐng)導(dǎo)人戰(zhàn)略偏好發(fā)生變化，二者共同決定了緬甸的對華政策，但學界鮮有關(guān)于此類問題的研究成果?；诖耍疚膹牡鼐壵胃偁幒皖I(lǐng)導(dǎo)人戰(zhàn)略偏好出發(fā)，分析其演變過程和對緬甸對華政策影響。本文第一部分梳理地緣政治競爭和領(lǐng)導(dǎo)人戰(zhàn)略偏好對國家對外行為的影響，并建構(gòu)理論框架；第二部分考察冷戰(zhàn)后緬甸面臨的地緣政治環(huán)境；第三部分研究緬甸領(lǐng)導(dǎo)人的戰(zhàn)略偏好；第四部分分析緬甸的對華政策；第五部分預(yù)測“政變”后緬甸對華政策的走向。

一、問題提出及理論假設(shè)

地緣政治競爭是國家之間為爭奪關(guān)鍵地緣地帶保持均勢或建立霸權(quán)而開展的權(quán)力競爭。[1]Torbjorn L.Knutsen,Halford J.Mackinder,“Geopolitics,and the Heartland Thesis,” The International History Review,Vol.36,No.5,2014,p.835.長期以來，地緣政治競爭被視為是大國之間的“游戲”，但小國比大國的安全脆弱性更大，國際和地區(qū)環(huán)境變化對小國對外戰(zhàn)略決策和行為的影響更為顯著。[2]劉若楠：《次地區(qū)安全秩序與小國的追隨戰(zhàn)略》，載《世界經(jīng)濟與政治》2017年第11期，第66頁。目前有關(guān)小國在大國地緣政治競爭環(huán)境下的對外行為分析較少，聚焦緬甸的案例分析則更少。[3]目前國內(nèi)學界對小國在大國地緣政治競爭環(huán)境中的外交行為分析主要集中在中亞和東歐地區(qū)小國，對東南亞小國的分析相對較少。關(guān)于小國對外行為模式參見韋民：《小國與國際關(guān)系》，北京大學出版社2014年版；關(guān)于中亞小國的論文參見潘志平：《中亞的地緣政治:“大博弈”與“小博弈”》，載《新疆社會科學》2009年第2期；烏蘭圖雅：《地緣政治對蒙古國外交戰(zhàn)略選擇的影響》，載《東北亞學刊》2019年第6期；關(guān)于東歐小國的論文參見葛漢文：《小國的生存之道:冷戰(zhàn)后捷克的地緣政治思想》，載《外交評論》2012年第5期；楊進：《小國大角色—地緣政治中的格魯吉亞》，載《世界知識》2014年第15期；關(guān)于東南亞小國的論文參見李飛、成升魁、于會錄、秦奇、劉曉潔、徐增讓、吳良、張丹、李欣、初冬梅：《國家地緣脆弱性探索——緬甸案例及對中國地緣戰(zhàn)略啟示》，載《地理科學進展》2016年第6期；劉若楠：《次地區(qū)安全秩序與小國的追隨戰(zhàn)略》，載《世界經(jīng)濟與政治》2017年第11期?？禒N雄（D.C.Kang）認為，小國更有可能追隨大國以減輕威脅和獲取收益。[4]D.C.Kang,“Between Balancing and Bandwagoning: South Korea’s Response to China,”Vol.9,No.1,2009,p.6.但小國追隨大國也容易引起參與地緣政治競爭的其他大國的敵視和面臨被所追隨大國拋棄的風險。因此，沃爾特（S.M.Walt）認為小國更有可能搞“大國平衡”外交，以避免被大國控制，或者通過加入弱勢方以增強自身的影響力。[1]S.M.Walt,“Alliance,Balancing and Bandwagoning,” in R.Art＆R.Jervised ed.,International Politics: Enduring Concepts and Contemporary Issues,New York : Pearson Longman,2013,p.125.但小國采取的“大國平衡”策略有可能引起大國的敵視，從而增加小國面臨的安全風險?；诖?，越來越多的學者提出“對沖戰(zhàn)略”，即小國既與地緣政治競爭中的大國保持接觸以獲取收益，同時也利用大國競爭使它們相互制衡,以降低小國自身的安全威脅。[2]關(guān)于對沖戰(zhàn)略的討論參見Special Issue of International Relations of the Asia-Pacific,Vol.19,No.3,2019。

然而，體系層面的大國地緣政治競爭并不能完全解釋小國的全部對外行為。比如，即便面臨相似的中美地緣政治競爭環(huán)境，新加坡和菲律賓等東南亞國家選擇對沖中國，而老撾和柬埔寨卻選擇追隨中國。[3]參見張宇權(quán)、馮甜恬：《新加坡對華“對沖戰(zhàn)略”的實踐與失衡》，載《中山大學學報（社會科學版）》2019年第3期，第129—136頁；陳世鳳：《應(yīng)對大國崛起:新加坡對華對沖戰(zhàn)略評析》，載《外交評論》2018年第3期，第63—101頁；陳慶鴻：《菲律賓對華對沖戰(zhàn)略評析》，載《當代亞太》2015年第6期，第133—154頁；Brantly Womack,“Asymmetry and Systemic Mispercpetion: China,Vietnam,and Cambodia during the 1970s,”Journal of Strategic Studies,Vol.26,No.2,2003,pp.92-119; Heng Pheakdey,“Cambodia-China Relations: A Positive-Sum Game?” Journal of Current Southeast Asian Affairs,Vol.31,No.2,2012,pp.57-85; John Ciorciari,“China and Cambodia: Patron and Client?” International Policy Center Working Paper,No.121,2013,pp.1-39,https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2280003; Martin Stuart Fox,“ Laos: The Chinese Connection,” in Dajit Singh ed.,Southeast Asian Affairs 2009,Singapore: ISEAS-Yusof Ishak Institute,2009,pp.141-169。在這種情況下，戰(zhàn)略偏好被引入國家對外行為分析之中?！皯?zhàn)略偏好”指國家領(lǐng)導(dǎo)人面對外部威脅時所偏愛的應(yīng)對方式。[4]Alastair Iain Johnston,Cultural Realism: Strategic Culture and Grand Strategy in Chinese History,Princeton: Princeton University Press,1995,pp.38-39.領(lǐng)導(dǎo)人不同的戰(zhàn)略偏好往往導(dǎo)致國家應(yīng)對外部威脅時的手段差異。江憶恩（A.I.Johnston）將國家的戰(zhàn)略偏好分為三種：調(diào)和主義戰(zhàn)略偏好，其主要依賴外交、經(jīng)濟手段、跟隨強者、平衡聯(lián)盟行為以及其他低強制性政策；防御性戰(zhàn)略偏好，其主要依賴對外部邊界上的被動防御；進攻性/擴張主義戰(zhàn)略偏好，其主要依賴越過邊界的進攻性、預(yù)防性、先發(fā)制人的或使用優(yōu)勢軍事力量實施的懲罰性行為。[1]李曉燕：《戰(zhàn)略文化與國家行為——江憶恩戰(zhàn)略文化理論述評》，載《世界經(jīng)濟與政治》2006年第7期，第34頁。不同國家在塑造國家戰(zhàn)略偏好時也不盡相同，小國更關(guān)注政權(quán)的獨立性和面臨的安全威脅，也希望擴大經(jīng)濟收益以維持生存。周明指出，哈薩克斯坦等中亞國家的政治精英偏好以捍衛(wèi)政權(quán)生存為優(yōu)先目標，他們參與地區(qū)合作機制的目的，首先就是要確保該機制不威脅本國政權(quán)的生存，其次是能否帶來預(yù)期收益。[2]周明：《哈薩克斯坦對歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟的參與及限度——結(jié)構(gòu)制約與精英偏好的影響》，載《俄羅斯研究》2020年第3期，第142—148頁。具體而言，當小國高度重視維護政權(quán)的獨立性，感受到了強烈、緊迫的安全威脅，不注重經(jīng)濟收益時，該國將有可能形成進攻型戰(zhàn)略偏好，并傳導(dǎo)出平衡大國的對外行為模式；當小國注重經(jīng)濟收益，不注重維護政權(quán)的獨立性，沒有感受到強烈的安全威脅時，該國將有可能形成防御性戰(zhàn)略偏好，并傳導(dǎo)出追隨大國的對外行為模式；當小國重視維護政權(quán)的獨立性及獲取經(jīng)濟收益，但尚未感受到強烈的、緊迫的安全威脅時，該國將有可能形成調(diào)和型戰(zhàn)略偏好，并傳導(dǎo)出同時進行接觸和平衡大國的對沖行為模式。

綜上所述，地緣政治競爭顯示國家面臨的外部風險，尚不足以決定其會采取何種方式應(yīng)對風險。而戰(zhàn)略偏好雖然決定國家采取何種方式應(yīng)對外部風險，但并不能明確國家面臨的具體風險。因此，地緣政治競爭與戰(zhàn)略偏好共同決定國家的對外行為。正如周明所言，從結(jié)構(gòu)制約和精英偏好的角度評估中亞國家參與地區(qū)合作機制，可實現(xiàn)結(jié)構(gòu)與國家能動性兩方面的結(jié)合。特定國家是否以及在多大程度上參與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟，是一個國家的政治精英在結(jié)構(gòu)所提供的機遇和約束條件下所作出的綜合決定。[3]同上，第150頁。一般而言，當小國面臨激烈的大國地緣政治競爭時，其將被迫“選邊站”，即追隨或平衡大國。反之，當小國面臨緩和的大國地緣政治競爭時，其既有可能追隨大國、對沖大國，也有可能保持中立。

基于上述分析，本文的基本假設(shè)如下：一是當小國面臨激烈的大國地緣政治競爭，領(lǐng)導(dǎo)人形成進攻型、防御型、調(diào)和型戰(zhàn)略偏好時，其很有可能相應(yīng)地平衡大國或追隨大國；二是當小國面臨緩和的大國地緣政治競爭，領(lǐng)導(dǎo)人形成進攻型戰(zhàn)略偏好時，其很有可能平衡大國；三是當小國面臨緩和的大國地緣政治競爭，領(lǐng)導(dǎo)人形成防御型戰(zhàn)略偏好時，其很有可能追隨大國或保持中立；四是當小國面臨緩和的大國地緣政治競爭，領(lǐng)導(dǎo)人形成調(diào)和型戰(zhàn)略偏好時，其很有可能對沖大國。

二、緬甸面臨的地緣政治環(huán)境

緬甸既扼守孟加拉灣和印度洋的出?？冢质悄蟻喤c東南亞的匯合處，地緣戰(zhàn)略地位重要。緬甸前總統(tǒng)吳努（U Nu）曾指出：“看一下我們的地緣地位：泰國在東邊，中國在北邊，印度在西邊，南邊有馬來西亞和新加坡等國。我們就像是在仙人掌中的一個葫蘆?！盵1]David Steinberg ＆ Fan Hongwei,Modern China-Myanmar Relations.Dilemmas of Mutual Dependence,Copenhagen: NIAS Press,2012,pp.11-12.正因如此，大國在東南亞的地緣政治競爭對緬甸的外交政策產(chǎn)生了深遠影響。冷戰(zhàn)時期，面對美蘇在東南亞以及中越在湄公河地區(qū)的地緣政治競爭，緬甸采取中立主義外交政策，以規(guī)避卷入大國競爭的風險。[2]關(guān)于緬甸中立主義外交政策的討論參見：Chi-shad Liang,Burma’s Foreign Relations:Neutralism in Theory and Practice,New York : Praeger Publishers,1990。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美蘇在東南亞的地緣政治競爭戛然而止，中越關(guān)系實現(xiàn)正?；?，緬甸面臨的地緣政治環(huán)境大為改善。同時，由于中國在東南亞的影響力有限以及美國在該地區(qū)擁有強大盟友網(wǎng)絡(luò)，中美競爭尚未延伸至東南亞。[3]Nian Peng,International Pressures,Strategic Preference,and Myanmar’s China Policy since 1988,Singapore: Springer Publishing,2020,p.37.此外，小布什（George W.Bush）執(zhí)政后美國的戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向全球反恐，而中國則支持美國在中東和南亞反恐，中美緊張關(guān)系趨緩。在這種情況下，中美在東南亞的地緣政治競爭較弱。盡管如此，美國仍對緬甸軍政府采取經(jīng)濟制裁和外交施壓的敵對政策，成為緬甸的最大外部威脅。中國則支持緬甸軍政府，成為緬甸可以依賴的最主要合作伙伴。

2009年奧巴馬（Barack Obama）上臺執(zhí)政后，美國開始拋出“重返亞太”和“亞太再平衡”戰(zhàn)略，加快了遏制中國的步伐。鄰近中國的東南亞成為美國遏制中國的重要一環(huán)。首先，美國提出將中國排除在外的“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP），試圖構(gòu)建由美國主導(dǎo)的亞太區(qū)域經(jīng)濟秩序；其次，美國鞏固與菲律賓、新加坡等盟國及伙伴國的關(guān)系，同時改善與越南、緬甸、柬埔寨的關(guān)系，平衡中國在東南亞日益增長的影響力；再次，美國支持菲律賓在南海與中國抗衡，并以“航行自由行動”增加美軍在南海的軍事存在?？傮w而言，奧巴馬時期中美在東南亞的競爭增多，但這是一種軟性、間接的避免直接對抗的非零和博弈。[1]David Shambaugh,“U.S.-China Rivalry in Southeast Asia: Power Shift or Competitive Coexistence?” International Security,Vol.42,No.4,2018,p.125.中美在東南亞不斷上升的地緣政治競爭既給緬甸帶來風險，同時也帶來了機遇。一方面，緬甸要避免深度卷入中美競爭，以規(guī)避政權(quán)獨立性受損的風險；另一方面，緬甸可從中美獲取貿(mào)易投資和經(jīng)濟援助，通過改善緬美關(guān)系降低對華依賴，同時擴大中緬合作以避免激怒中國。[2]M.Hiebert,A.Jackson,P.Nguyen,“Myanmar’s New Dawn: Opportunities for Aung San SuuKyiand US-Myanmar Relations,” CSIS Report,Sept,2016,p.16,https://www.csis.org/analysis/myanmar’s-new-dawn.

2016年特朗普（Donald Trump）上臺后提出“印太戰(zhàn)略”，并著手組建美日印澳“四國聯(lián)盟”，從安全和經(jīng)濟領(lǐng)域與中國進行全方位對抗，中美地緣政治競爭加劇。[3]關(guān)于“印太戰(zhàn)略”與中美戰(zhàn)略競爭的最新討論，參見：Special Issue of International Affairs,Vol.96,No.1,2020,pp.1-209。這一度使得緬甸在中美之間維持平衡的難度加大。但自2017年8月緬甸發(fā)生羅興亞恐襲事件后，美國長期對緬施壓，緬甸難以借助美國來平衡中國。同時，中國加速推進“一帶一路”倡議、中緬經(jīng)濟走廊和建設(shè)中緬命運共同體，支持緬甸應(yīng)對羅興亞難民問題，再度成為緬甸可以依賴的重要合作伙伴。

三、緬甸領(lǐng)導(dǎo)人戰(zhàn)略偏好的演變

由于緬甸領(lǐng)導(dǎo)人對政權(quán)獨立性、安全威脅及經(jīng)濟收益的認知不斷變化，緬甸的戰(zhàn)略偏好也在改變。丹瑞（Than Shwe）執(zhí)政時期，緬甸高度重視政權(quán)獨立性，強烈地感受到來自美國的安全威脅，不太重視獲取經(jīng)濟收益，形成進攻性戰(zhàn)略偏好。登盛（Thein Sein（及民盟(NLD)執(zhí)政之后，緬甸重視經(jīng)濟收益和政權(quán)獨立性，對安全威脅的感知大為降低，轉(zhuǎn)而形成調(diào)和型戰(zhàn)略偏好。

（一）丹瑞時期緬甸的戰(zhàn)略偏好

丹瑞執(zhí)政后緬甸領(lǐng)導(dǎo)人認為外國勢力會通過扶植緬內(nèi)部反對力量來達到推翻軍政府、控制緬甸的目的，因而極力阻止外國滲透和干涉，堅決維護政權(quán)獨立性。1996年，丹瑞在鞏發(fā)黨（USDP）例行會議上專門強調(diào)獨立自主外交政策的重要性。他說：“一個國家可能看起來或者聽起來是獨立的，但重要的是它不能在其他國家的壓力之下被迫采取和奉行某種外交、國防以及包含立法、行政和司法機構(gòu)的經(jīng)濟政策?！盵1]“SLORC Chairman Senior General Than Shwe Addressed the Concluding Session of the Annual Meeting of the Union Solidarity and Development Association,” The New Light of Myanmar,Sept.15,1996,http://www.ibiblio.org/obl/docs3/BPS96-09.pdf.1997年3月，丹瑞在第52屆建軍節(jié)上告誡士兵：“我們國家內(nèi)部的反對勢力試圖勾結(jié)外部具有擴展意圖的新殖民主義者來攻擊我們的國家，并采取多種方式和手段來奪取政權(quán)。”[2]“Than Shwe Delivered an Address at the 52nd Anniversary Armed Forces Day,” The New Light of Myanmar,Mar.28,1997,http://www.burmalibrary.org/docs6/NLM1997-03-28-text.pdf.1999年，丹瑞又在第79屆國慶節(jié)上強調(diào)：“不允許損害國家穩(wěn)定、和平和發(fā)展的緬甸人民必須擁有飽滿的愛國主義和聯(lián)邦精神，來粉碎新殖民主義者和勾結(jié)國外勢力的國內(nèi)反動力量的伎倆?！盵3]“Message from the Chairman of the State Peace and Development Council Senior General Than Shwe on the 79th Anniversary of National Day,” The New Light of Myanmar,Dec.2,1999,http://www.burmalibrary.org/NLM/archives/1999-12/msg00002.html.2008年11月22日，在經(jīng)歷“納吉斯”風暴的肆虐和憲法公投所引發(fā)的西方國家指責后，丹瑞警告道：“今天，一些大國正試圖通過實行殖民主義來干涉他國內(nèi)政，從而達到控制他國的目的。所以我需要提出警告，你們應(yīng)該繼續(xù)保持高度警惕來反抗這些威脅，從而保護我們的國家?！盵1]“Senior General Than Shwe Sends National Day Message,” The New Light of Myanmar,Nov.22,2008,http://www.burmalibrary.org/docs5/NLM2008-11-22.pdf.

除了高度重視政權(quán)獨立性，丹瑞還非常擔憂緬甸面臨的安全威脅。正如緬甸學者貌昂妙（Maung Aung Myoe）所言：“盡管少數(shù)民族武裝對緬甸的內(nèi)部安全構(gòu)成重要威脅，外部安全威脅在緬甸軍隊的現(xiàn)代化擴張中仍占據(jù)重要地位?！盵2]Maung Aung Myoe,Building the Tatmadaw: Myanmar Armed Forces since 1948,Singapore: Institute of Southeast Asian Studies,2009,p.11.1988年軍方接管政權(quán)后，美歐對緬甸采取敵對政策，使其長期面臨嚴峻的外部安全威脅。2008年5月，美國等西方國家派遣軍艦趕赴孟加拉灣參與對緬甸遭受“納吉斯”風暴的救災(zāi)援助，使緬甸對西方國家武力入侵的擔憂達到頂峰。[3]Nian Peng,International Pressures,Strategic Preference,and Myanmar’s China Policy since 1988,Singapore: Springer Publishing,2020,p.74.正因如此，緬甸軍政府確立的“三大主要國家任務(wù)”首先就是政治目標，而國家穩(wěn)定和地區(qū)和平又是其中的首要任務(wù)。此外，在軍政府制定的2008年憲法中，嚴防聯(lián)邦和國家分裂是政府最重要的兩大目標。[4]Constitution of the Republic of the Union of Myanmar (2008),Printing ＆ Publishing Enterprise,Ministry of Information,Sept ,2008,p.13,http://www.burmalibrary.org/docs5/Myanmar_Constitution-2008-en.pdf.由此可見，在軍政府治下，國家安全的重要性遠超過經(jīng)濟發(fā)展和提升緬甸的國際聲望。[5]Jurgen Haacke,Myanmar’s Foreign Policy: Domestic Influence and International Implications,London: Routledge,2006,p.21.

在竭力維護政權(quán)獨立性和應(yīng)對安全威脅的背景下，丹瑞對經(jīng)濟收益的關(guān)注度相對較低。1997年8月，丹瑞在一次演講中專門闡述政治、經(jīng)濟及國防力量的關(guān)系。他說：“只有當政治力量足以保證國家團結(jié)時國家才能夠發(fā)展經(jīng)濟……只有當經(jīng)濟足夠強大時國家才能夠建設(shè)國防力量……政治實力是基本因素，經(jīng)濟因素是連接政治和國防的中心?！盵1]“Senior General Than Shwe Delivered An Address at the Conclusion of Management Course No 11 for USDA Executives,” The New Light of Myanmar,Aug.26,1997,http://www.burmalibrary.org/docs6/NLM1997-08-27-text.pdf.2001年3月，丹瑞再次表示，沒有政治的穩(wěn)定，經(jīng)濟就不能取得大的增長。[2]“Chairman of the State Peace and Development Council Commander-in-Chief of Defense Services Senior General Than Shwe Delivered an Address at the 56th Anniversary Armed Forces Day Parade,” The New Light of Myanmar,Mar.28,2001,http://www.burmalibrary.org/NLM/archives/2001-03/msg00028.html.對于丹瑞而言，強大的國防力量能夠保證政治穩(wěn)定，而政治穩(wěn)定又能保證經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展又能夠促進國防力量強大和政治穩(wěn)定。在這組對比關(guān)系中,軍事力量和政治實力的重要性和優(yōu)先性明顯超過了經(jīng)濟發(fā)展。

（二）登盛時期緬甸的戰(zhàn)略偏好

登盛上臺后仍注重政權(quán)獨立性。2011年3月30日，他在總統(tǒng)就職演講中說道：“我們不會受控于任何國家。我們將會在國際關(guān)系中保持中立立場。我們也絕不會允許外國在緬甸駐軍。”[3]“President U Thein Sein Delivers Inaugural Address to Pyidaungsu Hluttaw,” The New Light of Myanmar,Mar.30,2011,http://www.burmalibrary.org/docs11/NLM2011-03-31.pdf.同年5月，登盛在慶祝五一國際勞動節(jié)時呼吁：“新殖民主義者利用假裝成工人的傀儡們密謀損害我們國家和工人的利益。他們的顛覆計劃不僅玷污了工人的尊嚴，還導(dǎo)致大量工人失業(yè)，并嚴重打擊了經(jīng)濟和社會發(fā)展。因此，全體工人應(yīng)該和國家一起來反擊假裝維護工人權(quán)益的新殖民主義者和他們的走狗。”[4]“Government Will Keep Trying to Enable Workers to Enjoy Fruits of Development,” The New Light of Myanmar,May.1,2011,http://www.burmalibrary.org/docs11/NLM2011-05-01.pdf.2012年1月，登盛在緬甸第64個獨立節(jié)上強調(diào)：“一些大國正試圖通過多種方式和手段來影響小國。因此，人民需要聯(lián)起手來保衛(wèi)我們的獨立和主權(quán)?！盵5]“All the People Should Be Well Aware of the Fact that National Unity is of Utmost Importance,” The New Light of Myanmar,Jan.4,2012,http://www.burmalibrary.org/docs12/NLM2012-01-04.pdf.不過，盡管登盛宣稱要反抗外部滲透和外國干涉，但在他執(zhí)政的中后期卻很少談及于此。這一方面是因為緬甸的民主化進程快速推進，西方國家逐步與緬甸恢復(fù)外交關(guān)系，緬甸對西方干涉的擔憂大為減弱。另一方面，登盛在執(zhí)政的中后期轉(zhuǎn)向經(jīng)濟改革，大力發(fā)展國際貿(mào)易和吸引外資。在這種背景下，登盛避免提及外國干涉，以便順利推動緬甸融入全球經(jīng)濟。

與丹瑞對經(jīng)濟利益的關(guān)注較低相比，登盛極為重視經(jīng)濟收益。他在就職演講中表示，要將經(jīng)濟實力置于僅次于政治實力的重要地位。2013年1月，登盛在首屆緬甸發(fā)展合作論壇開幕式上的講話中說：“為了發(fā)展經(jīng)濟，我們需要利用我們從國際社會獲取的科技知識和資源。”[1]“Nay Pyi Taw Accord to Strengthen Cooperation with Global Partners to Ensure Better Public Service Delivery,” The New Light of Myanmar,Jan.20,2013,http://www.burmalibrary.org/docs14/NLM2013-01-20-red-op.pdf.同年5月，登盛又稱：“多虧了外資的流入，我們的人民才會享受到高科技轉(zhuǎn)移的成果。我們正在竭盡全力地成為一個國際標準的商業(yè)市場……與國際社會重新接觸能夠幫助緬甸融入全球經(jīng)濟，這對緬甸的發(fā)展有利。”[2]“Friendlier Relations with World Countries Intend to Ensure Betterment of People,Promote Trade and to Make Them Understand Myanmar,” The New Light of Myanmar,May.2,2013,http://www.burmalibrary.org/docs15/NLM-2013-05-02.pdf.2013年6月，登盛在會見世界銀行代表團時呼吁道：“緬甸急需資本和技術(shù)來發(fā)展經(jīng)濟，我們歡迎外國投資者來促進我們的經(jīng)濟復(fù)興。我們已經(jīng)放松了外資準入，現(xiàn)在是投資緬甸的最好時刻，緬甸政府會盡最大努力幫助外國投資者?！盵3]“Myanmar Would Help Foreign Investors the Most Possible Degree: President,” The New Light of Myanmar,Jun.15,2013,http://www.burmalibrary.org/docs15/NLM-2013-06-15-red.pdf.2014年1月，登盛在第二屆緬甸發(fā)展合作論壇上闡述了外資帶給緬甸的好處。他說：“我愿意邀請所有的利益相關(guān)者，包括我們的發(fā)展伙伴來攜手合作進一步促進緬甸的未來發(fā)展..……盡管我們有大量的土地和水資源，但我們的生產(chǎn)率低，這是一個問題。因此政府將會在伙伴的幫助下解決這些問題。”[4]“President U Thein Sein Addresses 2nd Myanmar Development Cooperation Forum,”The New Light of Myanmar,Jan.28,2014,http://www.burmalibrary.org/docs17/NLM2014-01-28.pdf.

登盛時期對安全威脅的關(guān)注明顯降低。在他的就職演講中，他將發(fā)展軍事力量置于國家三大任務(wù)（政治實力、經(jīng)濟實力和軍事實力）的最后一項。[1]“President U Thein Sein Delivers Inaugural Address to Pyidaungsu Hluttaw,”The New Light of Myanmar,Mar.31,2011,http://www.burmalibrary.org/docs11/NLM2011-03-31.pdf.這一方面是因為緬甸與西方國家的關(guān)系得到改善，特別是啟動軍事交流，使緬甸對西方軍事干涉的擔憂急劇降低；另一方面，登盛積極推動政府、軍方與少數(shù)民族武裝舉行和談，極力緩和民族矛盾，國內(nèi)的安全威脅也逐步減弱。

（三）民盟時期緬甸的戰(zhàn)略偏好

民盟上臺后奉行獨立、不結(jié)盟和積極的外交政策。國家顧問昂山素季(Aung San Suu Kyi)曾在2016年4月專門闡述緬甸的外交政策。她說：“自從緬甸在1948年獲得獨立后，緬甸就采取了獨立、不結(jié)盟和積極的外交政策原則，緬甸不僅與周邊國家發(fā)展緊密關(guān)系，也與世界各國發(fā)展關(guān)系?！盵2]“Strength of the People,” The New Light of Myanmar,Apr.23,2016,http://www.burmalibrary.org/docs22/23_April_16_gnlm.pdf.緬甸外交部網(wǎng)站則寫到：緬甸將不會在國際問題上與任何陣營結(jié)盟……緬甸反對戰(zhàn)爭、帝國主義和殖民主義，主張維護與世界各國的友好關(guān)系。[3]“Emergence of Foreign Policy,” Ministry of Foreign Affairs of Myanmar,http://www.mofa.gov.mm/?page_id=32.2017年緬甸爆發(fā)羅興亞難民危機后，昂山素季不僅在多種外交場合駁斥西方國家的指責，還親赴國際法庭為緬甸政府面臨的種族滅絕指控辯護。對此，貌昂妙指出，緬甸的外交政策在昂山素季的指導(dǎo)下將在國際舞臺上更加獨立和積極。[4]Maung Aung Myoe,“The NLD and Myanmar’s Foreign Policy: Not New,But Different,”The Journal of Current Southeast Asian Affairs,Vol.36,No.1,2017,p.96.

民盟政府還極為重視經(jīng)濟發(fā)展。正如仰光大學教授秋秋盛（Chaw Chaw Sein）所言：“她（昂山素季）的外交政策方式是獲取廣泛的外部援助以促進緬甸社會的經(jīng)濟發(fā)展?！盵1]Chaw Chaw Sein,“Myanmar’s Post-election Foreign Policy,” Policy Brief,Myanmar Institute of Strategic and International Studies (MISIS),Jun,2016,p.12,https://myanmarisis.org/publication_pdf/chaw-chaw-sein-myanmars-post-election-foreign-policy-misis-website-wd7I4L.pdf.為推動經(jīng)濟發(fā)展，民盟政府啟動經(jīng)濟和行政改革來改善緬甸的投資環(huán)境，同時持續(xù)深化與域內(nèi)主要經(jīng)濟體的合作，深度參與東盟和全球多邊經(jīng)濟合作機制，推動緬甸融入全球經(jīng)濟。民盟政府還強調(diào)以民為本的經(jīng)濟發(fā)展模式，希望將緬甸與外部的經(jīng)濟聯(lián)系建立在人民獲益的基礎(chǔ)之上，從而鞏固執(zhí)政的民意基礎(chǔ)。由此可見，經(jīng)濟發(fā)展既是民盟獲取國內(nèi)支持的重要手段，也是其擴大國外交往的主要目的。

民盟上臺初期緬甸與西方的關(guān)系進入“蜜月期”，雙方的經(jīng)濟合作、政治交往和軍事交流繼續(xù)推進，緬甸面臨的西方安全威脅持續(xù)降低。2016年5月，民盟主辦的周刊《浪潮》（D Wave）刊文指出，緬甸的外交政策本質(zhì)上是一個“雙贏”政策，它是一個“讓敵意變短友誼變長”的政策。[2]Maung,Aung Myoe,“The NLD and Myanmar’s Foreign Policy: Not New,But Different,” The Journal of Current Southeast Asian Affairs,Vol.36,No.1,2017,p.96.盡管自2017年羅興亞難民危機爆發(fā)以來緬甸與西方國家關(guān)系受阻，但西方國家主要是以外交譴責的方式孤立緬甸政府，通過暫停軍事交流和制裁高級軍官的方式“懲罰”緬軍，并無對緬甸進行軍事干涉的意圖和行動。與此同時，昂山素季將民族和解作為頭等大事來抓，親自擔任聯(lián)邦和平對話委員會主席，設(shè)立民族和解中心，召開“21世紀彬龍大會”來推進民族和解進程。緬軍也啟動與少數(shù)民族武裝的和談，并通過單方面?；饋硗苿与p方簽署停火協(xié)議，少數(shù)民族沖突對緬甸國內(nèi)的安全威脅降低。

四、冷戰(zhàn)后緬甸對華政策

丹瑞執(zhí)政時期，中美在東南亞的地緣政治競爭較弱，但緬甸面臨來自美國的安全威脅。形成進攻型戰(zhàn)略偏好的緬甸領(lǐng)導(dǎo)人主動與中國開展全面合作，以抵抗美國威脅。登盛執(zhí)政時期，中美在東南亞的地緣政治競爭上升，緬甸既面臨卷入中美競爭的風險，又可以利用中美競爭使自身利益最大化。形成調(diào)和型戰(zhàn)略偏好的緬甸領(lǐng)導(dǎo)人既積極改善緬美關(guān)系來降低對華依賴，同時又保持對華合作以獲取收益。民盟執(zhí)政時期，中美在東南亞的地緣政治競爭加劇，緬甸因羅興亞難民問題被美國指責。形成調(diào)和型戰(zhàn)略偏好的緬甸領(lǐng)導(dǎo)人通過加強對華合作減輕自身來自美國的壓力，同時開展多元化外交平衡中國的影響力。

（一）丹瑞時期緬甸的對華政策

在進攻型戰(zhàn)略偏好的影響下，丹瑞將維護政權(quán)獨立性和應(yīng)對美國威脅作為首要任務(wù)。為此，他在不損害政權(quán)獨立性的前提下主動推進與中國的全面合作，增強抵御美國威脅的能力。在經(jīng)濟領(lǐng)域，緬甸大幅提升與中國的貿(mào)易和投資合作，以經(jīng)濟增長鞏固國內(nèi)統(tǒng)治和增強軍事實力，更好地應(yīng)對美國威脅。緬中貿(mào)易從1990年的2.57億美元增長至2010年的33.72億美元[1]根據(jù)緬甸信息服務(wù)中心的數(shù)據(jù)整理所得，Myanmar Statistical Information Service,http://www.mmsis.gov.mm/sub_menu/statistics/statDbList.jsp?vw_cd=MT_ZTITLE。，中國成為緬甸第二大貿(mào)易伙伴。中國對緬投資也從1995年的15萬美元急速上升至2010年的82.69億美元[2]同上。，成為緬甸最大的外資來源國之一。緬甸從中國獲得的經(jīng)濟援助從1989年的5000萬元（人民幣）上升至2009年的140億元。[3]Maung Aung Myoe,In the Name of Pauk-Phaw: Myanmar’s China Policy Since 1948,Singapore: ISAS,2011,p.163.

在政治領(lǐng)域，丹瑞分別于1996年、2003年和2010年三次出訪中國，積極尋求中國對緬甸政治改革的支持，以減輕西方的外交壓力。1996年1月丹瑞首次出訪中國，雙方簽署《中緬聯(lián)合公報》，緬甸重申支持“一個中國”原則，同意將緬中經(jīng)貿(mào)技術(shù)合作推向新水平。[4]《中緬聯(lián)合公報》，中華人民共和國國務(wù)院公報，1996年第1號，http://www.gov.cn/gongbao/shuju/1996/gwyb199601.pdf。2003年1月丹瑞再次訪華，他表示感謝中國在各種地區(qū)和國際場合對緬甸的外交支持，希望進一步加強雙邊合作。[1]“Senior General Than Shwe,President Jiang Zemin Discuss Bilateral Cooperation Myanmar Expresses Gratitude for China’s Cooperation in the Nation Development Tasks with Goodwill,” The New Light of Myanmar,Jan.12,2003,http://www.burmalibrary.org/NLM/archives/2003-01/msg00010.html.2010年9月，丹瑞啟動任內(nèi)最后一次訪華行程。他向中國介紹了緬甸大選的準備情況，中國表示支持緬甸的政治轉(zhuǎn)型。[2]“Senior General Than Shwe Meets PRC State Council Premier Mr Wen Jiabao,” The New Light of Myanmar,Sept.13,2010,http://www.burmalibrary.org/docs09/NLM2010-09-13-op.pdf.

在軍事領(lǐng)域，緬甸國防軍總司令丹瑞、副總司令貌埃（Maung Aye）以及海軍、陸軍和空軍司令都訪問過中國。緬甸還邀請中國軍艦到訪，舉行救援性質(zhì)的聯(lián)合軍事訓練，以“友情價”或優(yōu)惠貸款從中國獲取大量武器裝備[3]Nian Peng,International Pressures,Strategic Preference,and Myanmar’s China Policy since 1988,Singapore: Springer Publishing,2020,p.57.，增強自身軍事實力。緬甸從中國進口的武器裝備從1989年的3400萬美元增長至2011年的2.77億美元[4]根據(jù)瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所武器交易數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)整理所得，SIPRI Arms Transfers Database,http://armstrade.sipri.org/armstrade/page/values.php。，中國成為緬軍的主要武器供應(yīng)國。緬甸還派遣軍官赴中國接受專業(yè)訓練，邀請中國軍事技術(shù)人員赴緬升級或建造軍事基礎(chǔ)設(shè)施，在中國援助下發(fā)展國防工業(yè)。

（二）登盛時期緬甸的對華政策

登盛上臺之后，緬甸既開展對華經(jīng)貿(mào)合作以獲取經(jīng)濟利益，同時又改善與美歐及日印等國的關(guān)系，試圖降低對華依賴，維護政權(quán)獨立性。在經(jīng)濟領(lǐng)域，緬中貿(mào)易額從2010年的33.72億美元上升至2014年的96.93億美元。[5]根據(jù)緬甸信息服務(wù)中心的數(shù)據(jù)整理所得，Myanmar Statistic Information Service,http://www.mmsis.gov.mm/sub_menu/statistics/statDbList.jsp?vw_cd=MT_ZTITLE。不過，受密松水電站項目暫停事件影響，中國對緬甸投資從2011年的43.45億美元下降至2013年的0.56億美元，之后又在2015年回升至33.23億美元。[6]同上。同時，隨著西方對緬甸經(jīng)濟制裁相繼解除，緬甸與西方國家的經(jīng)濟合作重新啟動。緬甸還加強與東盟、日本、韓國、印度等國的經(jīng)濟聯(lián)系與合作，試圖提升域內(nèi)國家在緬甸經(jīng)濟發(fā)展中的作用，減輕對華經(jīng)濟依賴。在這種情況下，新加坡對緬甸的投資從2012年的4.18億美元上升至2015年的42.46億美元。從2011—2015年，地區(qū)國家對緬的投資也不斷上升：馬來西亞從0.51億美元上升至2.57億美元；印度從0.73億美元上升至2.24億美元；日本從0.04億美元上升至22.19億美元；韓國從0.25億美元上升至1.28億美元。[1]根據(jù)緬甸信息服務(wù)中心的數(shù)據(jù)整理所得，Myanmar Statistic Information Service,http://www.mmsis.gov.mm/sub_menu/statistics/statDbList.jsp?vw_cd=MT_ZTITLE。

在政治領(lǐng)域，緬甸既維持與中國的高層互訪，穩(wěn)定雙邊關(guān)系，又加強與域內(nèi)其他國家以及西方國家的政治關(guān)系，以減輕對華政治依賴。正如貌昂妙所言，通過靠近美國減輕緬甸對華依賴是登盛政府對華政策的決定性因素之一。[2]Maung Aung Myoe,“Myanmar’s China Policy since 2011: Determinants and Directions,” The Journal of Current Southeast Asian Affairs,Vol.34,No.2,2015,p.21.2011年5月，登盛訪華時與中國簽署36個協(xié)議和備忘錄，同意建設(shè)緬中全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。[3]“Myanmar,PRC Issue Joint Statement on Establishing Comprehensive Strategic Cooperative Partnership,” The New Light of Myanmar,May.29,2011,http://www.burmalibrary.org/docs11/NLM2011-05-29.pdf.2013年4月登盛再次訪華時表示雙邊關(guān)系將會達到全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的高度。2014年6月登盛在最后一次訪華時表示緬甸歡迎中國投資。緬甸還尋求中國對其民族和解進程的支持，對亞投行、“中印緬孟經(jīng)濟走廊”及“一帶一路”倡議表示歡迎。與此同時，登盛也積極加強與周邊及西方國家的關(guān)系。2011年10月，登盛訪華后不久即出訪印度，有意在中印之間維持平衡。登盛還于2012年3月訪問日本，成為28年來首次訪日的緬甸元首。從2012年9月至2014年9月，登盛先后訪問了美國、英國、法國、德國、瑞士、荷蘭等。

在軍事領(lǐng)域，緬甸繼續(xù)從中國購置武器裝備，并于2013年舉辦首屆緬中戰(zhàn)略安全磋商。2011—2015年，緬甸從中國進口9.69億美元的武器裝備，占緬甸武器進口總額的58.23%。[1]根據(jù)瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所武器交易數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)整理所得，SIPRI Arms Transfers Database,http://armstrade.sipri.org/armstrade/page/values.php。盡管如此，緬北軍事沖突，尤其是緬軍炮彈落入中國境內(nèi)造成中國公民傷亡，也干擾了緬中軍事合作。同期，緬軍快速提升與俄羅斯和印度的高層互訪頻率，簽署了多份防務(wù)合作協(xié)議，采購大量軍事裝備，派遣大量軍官赴俄、印接受軍事培訓，參加印度主導(dǎo)的“米蘭”聯(lián)合軍演，允許俄、印軍艦訪緬，以平衡中國的軍事影響力。[2]關(guān)于緬印、緬俄關(guān)系的最新研究參見Nian Peng,“Budding Indo-Myanmar Relations:Rising But Limited Challenges for China,” Asian Affairs,Vol.50,No.4,2019,pp.588-601;Ludmila Lutz-Auras,“Russia and Myanmar: Friends in Need?” The Journal of Current Southeast Asian Affairs,Vol.34,No.2,2015,pp.165-198。

（三）民盟時期緬甸的對華政策

民盟執(zhí)政后，緬甸對華合作水平提升，平衡中國的力度降低。首先，民盟上臺后不久，昂山素季不顧當?shù)孛癖姺磳χ貑和Ｖ械娜R比塘銅礦項目，試圖以此來減輕緬甸社會的反華投資情緒，增強中國企業(yè)投資緬甸的信心。[3]與緬甸仰光大學教授金妙祖（Yin Myo Thu）的訪談，仰光，2017年10月27日。2017年4月，緬甸總統(tǒng)廷覺(Htin Kyaw)訪華時與中國正式簽署拖延已久的中緬石油管道輸油協(xié)議以及皎漂經(jīng)濟特區(qū)協(xié)議。其次，民盟政府高官支持中國提出的合作倡議，希望提升緬中經(jīng)濟合作水平。昂山素季任內(nèi)首次訪華時表示，希望進一步提升與中國的貿(mào)易及投資合作，為緬甸創(chuàng)造就業(yè)機會、減少貧困，促進地區(qū)平衡發(fā)展。[4]“Joint Press Release between the Republic of the Union of Myanmar and the People’s Republic of China,” Government of Myanmar,Aug.22,2016,http://www.statecounsellor.gov.mm/en/node/208.她還積極支持亞投行、中印緬孟經(jīng)濟走廊、“一帶一路”倡議、中緬經(jīng)濟走廊和中緬邊境經(jīng)濟合作區(qū)。2018年9月兩國簽署政府間共建中緬經(jīng)濟走廊的諒解備忘錄、12月成立緬甸實施“一帶一路”指導(dǎo)委員會，2020年1月表示同意推動中緬經(jīng)濟走廊從概念規(guī)劃轉(zhuǎn)入實質(zhì)建設(shè)階段。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，兩國建立了疫情期間必要人員往來的“快捷通道”。再次，昂山素季及廷覺在訪華時曾屢次呼吁中國在緬甸民族和解進程中發(fā)揮作用，尋求中國對“21世紀彬龍大會”的支持，以穩(wěn)步推動民族和解進程。最后，中緬軍事合作雖然受到緬北武裝沖突的干擾，但中國仍是緬主要武器來源國之一。2016—2019年，緬甸從中國進口3.06億美元的武器裝備，占緬甸武器進口總額的40.37%。[1]根據(jù)瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所武器交易數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)整理所得，SIPRI Arms Transfers Database,http://armstrade.sipri.org/armstrade/page/values.php。

與此同時，緬甸加速改善與美歐關(guān)系，積極融入東盟，主動提升與日本、印度和俄羅斯的關(guān)系水平，進一步推進多元化外交，減輕對華依賴。2016年9月，昂山素季在訪華之后一個月即訪問美國，雙方同意擴展并深化在經(jīng)貿(mào)、政治及社會交往等領(lǐng)域的合作，尤其是美國務(wù)院與緬甸外交部開展年度對話、美緬討論高標準的雙邊投資協(xié)定、美國將重新給予緬甸貿(mào)易最惠國待遇以及對緬甸提供教育醫(yī)療援助。[2]“President Obama and Aung San Suu Kyi Celebrate Progress in Burma,” White House,Sept.15,2016,https://www.whitehouse.gov/blog/2016/09/15/president-obama-and-daw-aungsan-suu-kyi-celebrate-burmese-progress.昂山素季訪美后一個月，美國正式解除對緬甸的經(jīng)濟制裁。2017年5月，昂山素季訪問歐盟，獲取歐盟對緬甸民主進程的支持。不過，自2017年羅興亞難民危機發(fā)生后，美歐對緬政策出現(xiàn)大轉(zhuǎn)彎，對緬外交譴責逐步升級，緬甸不得不轉(zhuǎn)向東盟、日本、印度等域內(nèi)國家。2016年5月緬甸總統(tǒng)廷覺首訪老撾，6月昂山素季訪問泰國，凸顯緬甸主動融入東盟的積極姿態(tài)。接替廷覺的新總統(tǒng)溫敏（Win Myint）也在上任三個月后首訪泰國，延續(xù)民盟執(zhí)政后緬甸總統(tǒng)首訪東盟國家的新慣例。此外，昂山素季任內(nèi)四次訪問日本，廷覺和溫敏三次訪問印度。廷覺還在2016年5月東盟－俄羅斯建立對話關(guān)系20周年紀念活動期間訪問俄羅斯。緬甸還通過引入東盟和日本介入羅興亞難民問題來降低對中國的依賴。比如，緬甸允許東盟在羅興亞問題中發(fā)揮調(diào)解作用，并邀請菲律賓外交官羅薩里奧·馬納洛（Rosario Manalo）加入調(diào)查委員會。最后，緬甸與俄、印軍事合作快速推進，兩國成為緬甸武器來源、軍事交流、軍事培訓和軍事演練的主要合作伙伴。

五、“政變”后緬甸的對華政策走向

2021年2月1日，緬甸軍方突然扣押包括昂山素季、溫敏在內(nèi)的民盟高層，并宣布接管國家政權(quán)。緬軍發(fā)動“政變”的表面原因主要有兩點：一是緬軍批評聯(lián)邦選舉委員會在2020年11月的選舉中舞弊，要求其更正候選人名單上的錯誤，并重新計票，但聯(lián)邦選舉委員會未處理；二是緬軍認為大選結(jié)果不公會引發(fā)民眾集會，嚴重影響國家穩(wěn)定。[1]緬甸軍方2021年2月1日發(fā)布的總統(tǒng)府202101號命令明確列出這兩大原因，參見孟湘君：《緬甸國防軍宣布接管政權(quán) 全國進入緊急狀態(tài)一年》，中新網(wǎng)，2021年2月1日，https://www.chinanews.com/gj/2021/02-01/9401513.shtml。

深層原因主要有三點：一是緬甸的權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡。由于民族沖突久拖不決、民族國家建構(gòu)尚未完成，緬軍得以長期以國家守護者姿態(tài)自居，并以2008年憲法條款保留政治特權(quán)。特別是2017年若開邦發(fā)生恐怖襲擊事件后，緬甸的民族沖突與宗教種族沖突相互疊加，軍方在維護國家安全中的地位顯著上升。而民盟因應(yīng)對羅興亞難民問題不力以及為軍方“辯護”，引起部分少數(shù)民族和西方國家不滿，內(nèi)外支持均被削弱。緬甸的權(quán)力結(jié)構(gòu)由此大幅向軍方傾斜，民盟的弱勢愈發(fā)凸顯；二是軍方與民盟的結(jié)構(gòu)性矛盾。民盟的最終目標是消除軍人特權(quán)，實現(xiàn)真正的民主，而軍方則需要保留特權(quán)，維持對緬甸政治的主導(dǎo)權(quán)，二者之間的矛盾很難調(diào)和。因此，雙方好不容易積累起來的默契在修憲爭論面前逐步破裂。尤其是民盟在2020年大選中取得絕對壓倒性優(yōu)勢，必將更有底氣繼續(xù)推進修憲進程，從而挑戰(zhàn)軍方底線。[2]2021年2月1日，民盟發(fā)表《民盟主席杜昂山素季告人民書》稱將繼續(xù)推進修憲。參見：《總統(tǒng)和國務(wù)資政等關(guān)押人員現(xiàn)狀如何?民盟發(fā)聲談國防軍接管政權(quán)》，緬甸金鳳凰報，2021年2月2日，https://mp.weixin.qq.com/s/AeWqSGVdU8QvxDwGDqR0hw。而軍方則難以通過扶持在大選中慘敗的鞏發(fā)黨對民盟進行制衡，這促使軍方考慮先發(fā)制人；三是軍方對民盟徹底失去耐心。2020年選舉結(jié)束后軍方屢次公開發(fā)聲指責選舉舞弊，要求民盟做出合理解釋，但民盟堅決維護選舉結(jié)果，拒絕做出任何更改。即便軍方在政變前一周公開表示“軍隊忠于憲法并不代表不會接管政權(quán)”，民盟依然堅稱“改變選民的意志就是違法”。[1]《國防軍發(fā)聲引“驚雷”，軍隊忠于憲法并不代表不會接管政權(quán)》，緬甸金鳳凰報，2021年1月26日，https://mp.weixin.qq.com/s/gWb15grNliniAZkhHWDD-A；《聯(lián)邦選舉委員會發(fā)聲，改變選民的意志就是違“法”》，緬甸金鳳凰報，2021年1月29日，https://mp.weixin.qq.com/s/oA2mHognYJHGl7twg0yrSQ。雙方的回旋余地不斷被壓縮，最終導(dǎo)致徹底決裂。

“政變”后緬甸的對華政策仍將由中美地緣政治競爭和緬甸領(lǐng)導(dǎo)人戰(zhàn)略偏好共同決定。拜登（Joe Biden）上臺之后，中美之間將會出現(xiàn)極為激烈的競爭，但不太可能出現(xiàn)沖突。[2]Amanda Macias,“Biden Says There Will Be ‘Extreme Competition’ with China,But Won’t Take Trump Approach,” CNBC,Feb.7,2021,https://www.cnbc.com/2021/02/07/bidenwill-compete-with-china-but-wont-take-trump-approach.html.雙方將圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域經(jīng)濟合作機制、經(jīng)濟援助及盟友和伙伴關(guān)系建設(shè)在東南亞展開競爭。[3]Ryan Hass＆Ryan Mcelveen＆Robert D.Williams ed.,The Future Of US Policy Toward China: Recommendations for the Biden Administration,Washington: The Brookings Institution,2020,pp.46-51.兩國還將在南海就航行自由、國際規(guī)則和資源開采方面展開博弈，但爆發(fā)軍事沖突的風險下降。[4]Ibid.,pp.52-59; Paul B.Stares,“Preventive Priorities Survey 2021,” Council on Foreign Affairs,Jan.14,2021,https://cdn.cfr.org/sites/default/files/report_pdf/pps_2021_01.14.2021_onlineversion.pdf.由此可見，緬甸面臨激烈的中美地緣政治競爭。此外，“政變”后美國簽署行政令對緬甸高級軍官及其親屬和企業(yè)實施制裁，并凍結(jié)緬甸在美國超過10億美元的資產(chǎn)。[5]Antony J.Blinken,“Designating Officials and Entities in Connection with the Military Coup in Burma,” U.S.Department of State,Feb.11,2021,https://www.state.gov/designatingofficials-and-entities-in-connection-with-the-military-coup-in-burma/.在“政變”和羅興亞問題的雙重壓力下，美國還將加碼對緬經(jīng)濟制裁和外交施壓，緬甸會面臨越來越大的美國壓力。在這種情況下，中國是緬甸軍政府能夠依靠的唯一大國，對新外長溫貌倫（Wunna Maung Lwin）的任命也顯示出緬甸更加靠近中國。[1]Bertil Lintner,“China the Geopolitical Winner of Myanmar’s Coup,” Asian Times,Feb.4,2021,https://asiatimes.com/2021/02/china-the-geopolitical-winner-of-myanmars-coup/?mc_cid=49cccf8b30＆mc_eid=6e454c3b72.

“政變”發(fā)生后，美國施壓和制裁緬甸軍政府，要求軍方“還政于民”，同時緬國內(nèi)“反政變”抗議活動此起彼伏。緬甸陷入內(nèi)憂外患的困境，軍政府的政權(quán)獨立性受到威脅。而實際掌權(quán)的緬甸國家管理委員會主席、緬軍總司令敏昂萊（Min Aung Hlaing）被視為強硬派和保守主義者，拒絕在政治和安全事務(wù)上作出妥協(xié)。[2]M.Farmaner,“It’s Time To Talk About Min Aung Hlaing,” Huffington Post,Apr.13,2017,https://www.huffingtonpost.co.uk/mark-farmaner/min-aung-hlaing_b_15001514.html; Nian Peng,International Pressures,Strategic Preference,and Myanmar’s China Policy since 1988,Singapore: Springer Publishing,2020,p.142.比如，他拒不釋放昂山素季、溫敏等民盟領(lǐng)導(dǎo)人，拒絕將政權(quán)移交給民盟，并鎮(zhèn)壓國內(nèi)抗議者。但這并不意味著緬甸將重新回歸到1988年軍政府時期的進攻性戰(zhàn)略偏好。相反，緬甸會延續(xù)調(diào)和型戰(zhàn)略偏好。原因在于緬甸面臨的安全威脅下降，同時對經(jīng)濟收益的需求提升。第一，由于目前美國防疫任務(wù)重和國內(nèi)問題多等原因，拜登政府不可能對緬甸進行軍事干涉。加之疫情期間緬軍在少數(shù)民族地區(qū)暫時?；?，大規(guī)模軍事沖突有所減少，民眾抗議活動也逐漸平息，緬甸未面臨緊迫性安全威脅。第二，敏昂萊已組建國家管理委員會，任命具有豐富執(zhí)政經(jīng)驗的各省邦行政長官和中央政府部門部長，批準新投資項目，提振經(jīng)濟。實際上，敏昂萊在“政變”后不到一周就發(fā)表電視講話稱，緬甸將延續(xù)目前的政治、經(jīng)濟、外交、疫情防控等政策，愿與國際社會繼續(xù)保持密切合作。[3]高佳義：《緬甸國防軍總司令敏昂萊接管國家權(quán)力后首次發(fā)表電視講話》，中新網(wǎng)，2021年2月9日，https://www.chinanews.com/gj/2021/02-09/9408327.shtml。緊接著，他在2月18日召開的首次外交事務(wù)委員會會議上表示，緬甸不會閉關(guān)鎖國。[4]令狐少萍、高佳義：《緬甸國家管理委員會主席敏昂萊：周邊外交對目前的緬甸至關(guān)重要》，央視網(wǎng)，2021年2月18日，http://m.news.cctv.com/2021/02/18/ARTITQ31vnLfsS4ckflkQ2OC210218.shtml。4月24日，他還親赴雅加達出席東盟緬甸問題特別峰會，且未拒絕東盟的建議。會議期間，他還與聯(lián)合國秘書長緬甸問題特使會面。由此可見，敏昂萊希望通過外交接觸獲取外界的政治支持，以減輕軍方壓力和提升軍政府的合法性，同時吸引外資發(fā)展經(jīng)濟，鞏固軍政府統(tǒng)治。

綜上所述，保留調(diào)和型戰(zhàn)略偏好的敏昂萊在中美地緣政治競爭激烈的背景下將進一步靠近中國，以抵御美國的壓力和鞏固國內(nèi)統(tǒng)治。盡管如此，他也可能因中國與緬北“民地武”的聯(lián)系而本能地不會完全信任中國，而同時與俄羅斯發(fā)展緊密關(guān)系。[1]Bertil Lintner,“China the Geopolitical Winner of Myanmar’s Coup,” Asian Times,Feb.4,2021,https://asiatimes.com/2021/02/china-the-geopolitical-winner-of-myanmarscoup/?mc_cid=49cccf8b30＆mc_eid=6e454c3b72.2021年2月11日，敏昂萊透露已同時批準使用中國、俄羅斯和印度生產(chǎn)的新冠疫苗，反映出他同時獲取中俄印支持的政治考慮。[2]《緬甸批準使用中國生產(chǎn)的新冠疫苗》，中新網(wǎng)，2021年2月13日，https://www.chinanews.com/gj/2021/02-13/9411255.shtml。2月18日，他強調(diào)周邊外交是目前緬甸外交工作中最重要的部分，緬甸會和包括東盟國家在內(nèi)的世界各國積極發(fā)展和平友好關(guān)系。[3]令狐少萍、高佳義：《緬甸國家管理委員會主席敏昂萊：周邊外交對目前的緬甸至關(guān)重要》，央視網(wǎng)，2021年2月18日，http://m.news.cctv.com/2021/02/18/ARTITQ31vnLfsS4ckflkQ2OC210218.shtml。4月28日，緬甸軍方和國家管理委員會發(fā)言人左敏吞（ Zaw Min Tun）表示，周邊國家都是緬甸的友好鄰邦，希望東盟以及包括中國在內(nèi)的周邊國家給予緬甸支持和信任。[4]《國家管理委員會發(fā)言人接受中方媒體采訪》，緬甸金鳳凰報，2021年5月5日，http://www.mmgpmedia.com/static/content/RD/2021-05-05/839519231065464832.html。由此可見，緬甸軍政府會積極發(fā)展與東盟、中國、印度等周邊國家以及俄羅斯的外交關(guān)系。此外，“政變”后緬甸社交媒體出現(xiàn)了一些針對中國和中緬合作項目的情緒化言論[5]《陳海大使就當前緬甸局勢接受緬甸媒體采訪》，中國駐緬甸大使館，2021年2月16日，http://mm.china-embassy.org/chn/sgxw/t1854265.htm。，甚至出現(xiàn)打砸搶燒在緬中資企業(yè)的惡性事件，加之在密松水電站事件影響下緬甸民眾仍然“隱含著對中國投資的偏見”[1]李晨陽、孟姿君、羅圣榮：《“一帶一路”框架下的中緬經(jīng)濟走廊建設(shè)：主要內(nèi)容、面臨挑戰(zhàn)與推進路徑》，載《南亞研究》2019年第4期，第126—127頁。，中緬經(jīng)貿(mào)合作仍將遭遇一定民意阻力。特別是在少數(shù)民族地區(qū)，中國在資源領(lǐng)域的投資可能會加劇當?shù)氐拿褡鍥_突。[2]SiuSue Mark＆Indra Overland＆Roman Vakulchuk,“Sharing the Spoils: Winners and Losers in the Belt and Road Initiative in Myanmar,” The Journal of Current Southeast Asian Affairs,Vol.39,No.3,2020,p.398.最后，隨著疫后經(jīng)濟發(fā)展對外債需求的攀升，未來緬甸對中國貸款可能引發(fā)“債務(wù)陷阱”的擔憂也會持續(xù)存在。這些都會成為緬甸軍政府發(fā)展緬中關(guān)系的負面因素，影響緬中關(guān)系的穩(wěn)定發(fā)展。

“政變”發(fā)生后中國一方面同緬甸相關(guān)各方進行接觸溝通，推動緬甸局勢緩和降溫，早日恢復(fù)正常；另一方面，中國支持聯(lián)合國秘書長緬甸問題特使的斡旋努力，支持東盟以“東盟方式”緩和緬甸局勢，不贊成部分西方國家在聯(lián)合國激化緬甸局勢的言行。此外，中國還通過派遣專家組和援助疫苗等方式助緬抗疫。總體而言，中國正在不干涉內(nèi)政的前提下，通過對緬勸和促談和支持外部斡旋的“雙管齊下”方式，積極推動緬甸局勢早日實現(xiàn)“軟著陸”，確保中緬關(guān)系平穩(wěn)向前發(fā)展。