丁建彪

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院,長春 130012)

十八大以來，黨中央、國務(wù)院把脫貧攻堅作為全面建成小康社會的標志性工程，組織推進了人類歷史上規(guī)?？涨?、力度最大、惠及人口最多的脫貧攻堅戰(zhàn)。這一國家化的系統(tǒng)性工程使貧困地區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化，歷史性地解決了困擾中華民族幾千年的絕對貧困問題，為全面建成小康社會作出了重大貢獻，為開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程奠定了堅實基礎(chǔ)?！熬珳拭撠毠詰?zhàn)實施以來，貧困人口年均減少 1000萬以上，幾乎是減貧歷史上的最好業(yè)績，這主要得益于建立在精準扶貧新機制基礎(chǔ)上的一系列政策?！盵1]

一、精準扶貧措施減貧效應(yīng)的研究緣起與最新進展

在“精準扶貧”理念提出以前，貧困人口規(guī)模和數(shù)量的減少主要依賴制度推動、市場驅(qū)動、城市化與城鎮(zhèn)化吸納等宏觀要素功效的發(fā)揮。改革開放初期，全面推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入得到明顯改善，為大規(guī)模減少貧困人口提供了重要保障。1978年到1986年期間，貧困人口下降了50%，從2.5億下降到了1.25億[2]。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和市場機制的初步確立，改革開放程度高、經(jīng)濟發(fā)展活躍和出口條件便利的沿海地區(qū)，率先出現(xiàn)了一大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這些企業(yè)借助簡單的原料加工和低成本競爭優(yōu)勢獲得了空前發(fā)展，客觀上吸納了大批農(nóng)村勞動力的加入并大幅增加了他們的收入，推動貧困人口進一步減少。進入21世紀以來，在城市化和城鎮(zhèn)化的吸納下，外出打工獲得的非農(nóng)收入成為農(nóng)村人口擺脫貧困的主要因素。

然而，農(nóng)村貧困人口數(shù)量的減少與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的相對弱化以及農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲得的收入相對下降呈現(xiàn)出關(guān)聯(lián)性?！稗r(nóng)業(yè)收入占農(nóng)戶總收入的份額由1988年時的約63%下降到1995年的46.2%，2002年時又陡降到11.4%。這些驚人的變化反映出由農(nóng)戶非農(nóng)個體經(jīng)營和非農(nóng)打工創(chuàng)造的收入已成為農(nóng)戶的主要經(jīng)濟來源。相反，農(nóng)業(yè)耕種收入則下降為農(nóng)戶的次要經(jīng)濟來源?！盵3]在制度性紅利衰減、經(jīng)濟發(fā)展“涓滴效應(yīng)”消退、農(nóng)業(yè)收入持續(xù)減少以及政府扶助效能遞減的形勢下，農(nóng)村剩余貧困人口日益陷入結(jié)構(gòu)性貧困的陷阱之中?！爸袊呢毨栴}是一個結(jié)構(gòu)性的問題，它主要不是總量不足的結(jié)果，而是結(jié)構(gòu)不合理的產(chǎn)物?！盵4]這些剩余貧困人口既受到自身身體狀況、生存技能、文化程度和可行能力等內(nèi)在因素的制約，也受到地域性、資源性和環(huán)境性等外部因素的掣肘。他們成為被擠壓和沉淀到社會底層最無助和最無力的“過濾性”群體，依靠傳統(tǒng)的扶貧方式難以使他們擺脫絕對貧困的局面。

在此背景下，習(xí)近平總書記提出“精準扶貧”理念，在這一理念的指引下，黨中央、國務(wù)院制定和出臺了一系列精細化程度高的減貧措施，同時也明確規(guī)定了完成脫貧任務(wù)的時間節(jié)點。這些減貧措施的實施又遵循“中央統(tǒng)籌”的原則，黨中央、國務(wù)院從頂層設(shè)計和宏觀層面制定出總體措施的實施方案、路線圖和時間表，并對實施過程開展統(tǒng)一、嚴格的監(jiān)督和考核，這使得全國層面上的扶貧措施實施的相似性較高、減貧效應(yīng)的同質(zhì)性較強，因而以某些省份實施的措施和產(chǎn)出的結(jié)果為依據(jù)，在樣本總量相對可靠的情況下，研究結(jié)果具有特定的科學(xué)性、價值性和應(yīng)用性。(1)本研究收集的樣本超過1100份，基本滿足了大樣本要求。

在最新研究進展方面，學(xué)者們圍繞扶貧措施的減貧成效開展了一系列研究。部分學(xué)者認為，在特定的時間周期內(nèi)，存在多項扶貧措施同時實施的情況，如果某一措施的實施沒有使貧困家庭達到或超過既定的貧困線標準，那么就存在多項措施整體減貧效應(yīng)以及各自的貢獻問題。這一問題是研究扶貧措施減貧效應(yīng)的關(guān)鍵[5]。此外，部分學(xué)者建構(gòu)了評估模型和績效評估指標。如“雙層綜合績效分析框架”可同時從投入產(chǎn)出效率和公眾滿意度兩個維度進行評價[6]，以及識別和測量貧困的模型轉(zhuǎn)化為評估扶貧措施減貧效應(yīng)的模型[7]。部分學(xué)者的研究指標涉及要素、結(jié)構(gòu)、影響、過程、策略和效果等角度[8]，以及經(jīng)濟狀況、生活水準和精神依賴等方面[9]，還有學(xué)者選擇效率、合作、公平和可持續(xù)等指標[10]。模型和指標為減貧成效的量化帶來了相對穩(wěn)定的依據(jù)，有助于分析的準確性和科學(xué)性。

也有部分學(xué)者針對某些具體扶貧措施的減貧成效進行了評估，尤其圍繞產(chǎn)業(yè)扶貧對貧困戶收入的影響展開了深入研究。這些具體措施涉及東西協(xié)作、生態(tài)扶貧、教育扶貧、異地搬遷、農(nóng)村低保等措施。研究者既通過具體的指標，也通過特定的模型、案例和數(shù)據(jù)來分析，因而研究內(nèi)容和方法全面、視角多維。研究結(jié)果既發(fā)現(xiàn)了某些措施的積極成效，也揭示了其存在的不足之處。部分研究者依據(jù)財產(chǎn)性、轉(zhuǎn)移性、經(jīng)營性和工資性收入，從多層面研究產(chǎn)業(yè)扶貧對收入的影響。例如，以雙重差分模型評估產(chǎn)業(yè)扶貧，結(jié)果顯示其對人均財產(chǎn)性和轉(zhuǎn)移性收入有顯著正向影響，但對人均經(jīng)營性和工資性收入影響不顯著[11]；產(chǎn)業(yè)扶貧對家庭人均收入影響不顯著[12]；以內(nèi)生轉(zhuǎn)換回歸模型評估農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧，結(jié)果顯示其沒有顯著增加深度貧困戶的總收入和純收入[13]。個別研究者觀察到，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧中的特色種植和養(yǎng)殖措施大多是在壓力下匆忙上馬的，既缺乏長遠的成本、收益與風(fēng)險規(guī)劃，也出現(xiàn)了與市場聯(lián)結(jié)機制缺位的問題，導(dǎo)致貧困戶并不買賬[14]。

已有的研究缺乏對既有措施的整體性評估。部分研究者盡管關(guān)注了較多的措施，主要貢獻在于對扶貧措施進行了類型學(xué)的劃分，實質(zhì)上仍是對一項或幾項措施獨立地開展評估，而且聚焦標準發(fā)散。部分學(xué)者聚焦于單一措施對收入的影響，但也人為排除了其他因素，導(dǎo)致研究結(jié)果存在顧此失彼的情形，而且遮蔽了扶貧措施總體層面的減貧效應(yīng)。同時，不同扶貧措施的成效間難以開展比較分析和研究。由于每個研究者均按照各自的模型和指標進行評估，導(dǎo)致同一措施在同一地區(qū)的評估結(jié)果不同，甚至相互矛盾?？傮w來看，鮮有學(xué)者的研究通過減貧效應(yīng)揭示蘊含于其中的各種機制，尤其是透過機制的內(nèi)容和運行提煉、抽象出減貧效應(yīng)的生成邏輯，并據(jù)此提出后續(xù)的改進意見或行動策略。

二、我國扶貧措施減貧效應(yīng)的總體描述

本研究旨在描述既有扶貧措施減貧效應(yīng)的整體性結(jié)構(gòu)特征。盡管個別扶貧措施減貧成效的精確性仍有待進一步檢驗和完善，但這一整體性結(jié)構(gòu)卻具有穩(wěn)定性和科學(xué)性，不僅能夠客觀地反映出既有20項扶貧措施總體的減貧效應(yīng)及各自的貢獻，為揭示蘊含于其中的各種機制提供客觀素材，而且為五年過渡期內(nèi)部分精準扶貧措施的分類優(yōu)化和精準調(diào)整提供事實依據(jù)。當然，現(xiàn)有評估對象的20項扶貧措施并沒有覆蓋所有的扶貧措施，對于在全國范圍內(nèi)不具有普遍性的措施予以排除。例如，異地搬遷雖具有普遍性，但因其覆蓋的對象具有特定性，因而予以排除。在此基礎(chǔ)上，按照“收入”和“能力”兩個指標進行劃分和歸類。具體為醫(yī)療保障和救助項目、教育扶持、種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游、就業(yè)幫扶、公益崗位、小額貸款、電商扶貧、光伏扶貧、入股分紅、低保、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、務(wù)工培訓(xùn)、駐村工作隊、結(jié)對幫扶、信息扶貧、參與式扶貧、信任信用塑造。另外，測量模型加入了貧困戶建檔立卡、脫貧以及扶貧措施實施等“時間”要素。在脫貧時限的明確規(guī)制下，扶貧脫貧具有強烈的政治屬性和政治要求，能否如期按時完成脫貧攻堅任務(wù)成為檢驗基層扶貧行為主體政治紀律和政治責(zé)任的“試金石”，“時間”因素因而成為具有客觀性的關(guān)鍵性變量?！皶r間”因素按照一年為一個子單元進行拆分。在此基礎(chǔ)上，對既有20項扶貧措施影響貧困人口的程度進行賦值，賦值的重要考量因素在于貧困人口是否具有勞動能力。如果措施對象沒有勞動能力，則醫(yī)療保障和救助項目、低保、結(jié)對幫扶等普惠性措施的賦值相對較高；如果具有勞動能力，則勞務(wù)培訓(xùn)、種植養(yǎng)殖、小額貸款、加工業(yè)等精準性措施的賦值相對較高；其他措施的賦值則基于本身的屬性和反貧困的持續(xù)性作為依據(jù)。

研究數(shù)據(jù)收集于河北、吉林和遼寧三省，每個省各選取三個市(縣)，遼寧省沒有國家扶貧開發(fā)工作重點縣，所選的三個縣均為省級扶貧開發(fā)工作重點縣；河北省選取的兩個縣是國家扶貧開發(fā)工作重點縣；吉林省選取的一個縣也是國家扶貧開發(fā)工作重點縣。市(縣)確定后，根據(jù)每個市(縣)內(nèi)建檔立卡且已脫貧的人數(shù)排名靠前的貧困村作為樣本來源，并對村內(nèi)的這些家庭進行普查式入戶調(diào)查，同時剔除個別年齡大、表達不清的貧困戶，因而樣本總數(shù)與實際貧困戶數(shù)存在一定的差異。扶貧措施起始時間為2014年，結(jié)束時間為2020年，最終將問卷數(shù)據(jù)借助測量模型分析出來。測量模型以結(jié)構(gòu)型貧困為前提，假定如果沒有相關(guān)措施的介入，貧困戶的貧困狀態(tài)會大概率持續(xù)下去，故假設(shè)在建檔立卡之前，他們的貧困程度不變。為處理方便，假設(shè)貧困程度的減少是線性的。在模型分析過程中，如果貧困戶在某一年建檔立卡且在扶貧措施介入后于當年脫貧，則將措施實施的時間計算為一整年。首先測算某些措施介入單個家庭的減貧效應(yīng)，最后確定所有貧困人口的減貧效應(yīng)，總計測算出2014—2015、2015—2016、2016—2017、2017—2018、2018—2019、2019—2020這6年間三個省扶貧措施的減貧效應(yīng)及其總體的減貧效應(yīng)。

數(shù)據(jù)結(jié)果從總體層面上顯示：首先 ，最低生活保障措施(簡稱低保措施)的減貧成效最為顯著。隨著低保措施與扶貧開發(fā)實現(xiàn)“兩線合一”，其得以規(guī)范化、制度化地介入扶貧脫貧過程。一方面低保措施堅持“應(yīng)保盡?！痹瓌t，不僅確保了較大的覆蓋面，而且因其具有充分的動態(tài)性和靈活性，享受這一措施的人數(shù)較多。另一方面低保措施為貧困戶帶來的收入更為穩(wěn)定、可靠和數(shù)額較大。不論各地采取何種標準和等級，低保標準均高于貧困標準，(2)以2019年農(nóng)村低保標準為例，河北省4670.2元/年、吉林省3873.5元/年、遼寧省4460.9元/年。這使得貧困戶一旦被認定為低保戶，他們從低保措施中獲得的收入也較高。當然，低保戶和貧困戶之間有重疊和交叉的部分，也有分離的部分。換言之，低保戶與貧困戶并不是相互等同的，貧困戶也不一定是低保戶，兩者的識別標準存在差別。

其次，入股分紅的減貧成效處在第二位。產(chǎn)業(yè)資金在整個扶貧資金中占據(jù)最大份額。從各個省區(qū)扶貧專項資金的使用來看，絕大多數(shù)省份70%的資金是用于產(chǎn)業(yè)扶貧[15]。產(chǎn)業(yè)資金的本質(zhì)因貧困而來，無論以何種形式經(jīng)營或管理，其產(chǎn)出的部分收益必然要通過直接或間接的分紅形式分配給貧困戶。盡管各省對產(chǎn)業(yè)收益程度的規(guī)定存在差異，但大致都在5%—20%之間。因產(chǎn)業(yè)資金總量大、收益規(guī)定明確，帶來的收入數(shù)額也相應(yīng)地較大，總體上保證了減貧成效的顯著性。

再次，光伏發(fā)電的減貧成效處在第三位。光伏發(fā)電獲得了產(chǎn)業(yè)資金的大量份額。由于它是由政府系統(tǒng)主導(dǎo)和運作的，因而收益預(yù)期比較穩(wěn)定、風(fēng)險也較低且收益率較高。具體來說，2017年以前建設(shè)的光伏發(fā)電項目，國家按照每度0.8元甚至更高的價格支付電費。根據(jù)相關(guān)設(shè)施投入和運行維護成本計算，電價成本每度0.4元左右，收益率高達100%。2017年以后國家支付的電價雖略有下降，但收益仍然非常穩(wěn)定和可觀。高穩(wěn)定性和高收益率確保了顯著的減貧效應(yīng)，研究結(jié)果也顯示光伏發(fā)電在2016—2017年的減貧成效最好。

最后，信息扶貧、參與式扶貧和信任信用塑造這三項措施的減貧成效處于空白狀態(tài)，休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游幾乎處于空白狀態(tài)。由于問卷設(shè)計內(nèi)容只針對貧困家庭“收入”和“能力”這兩項關(guān)鍵指標，貧困戶從這四項措施中并沒有獲得直接的收入或感受到自己能力的提升，因而出現(xiàn)了減貧效應(yīng)空白的問題。休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游需要較高的資格和條件，僅在部分地理位置較好的地區(qū)實施，收益家庭的范圍狹窄和有限，難以覆蓋較多的貧困村和貧困戶。信息扶貧主要針對貧困戶網(wǎng)上銷售相關(guān)的農(nóng)產(chǎn)品和養(yǎng)殖產(chǎn)品，由于缺乏相應(yīng)的加工配套措施，加之貧困戶網(wǎng)上銷售的能力有限，其帶來的收入也就極為有限。參與式扶貧主要針對貧困戶是否參與了扶貧產(chǎn)業(yè)和項目的決策、管理、監(jiān)督和收益分配等事項，少數(shù)貧困戶即便進行了參與，也認為對自己能力提升作用不明顯，只是出于基層扶貧主體的主動要求而為之。信任信用塑造措施比較模糊，貧困戶難以感知其帶來的收益和影響?；鶎臃鲐氈黧w也為大多數(shù)貧困家庭建立了信用等級并頒發(fā)了相應(yīng)的證書，只是沒有開展有效的利用和價值挖掘。

從省級層面上看，扶貧措施減貧效應(yīng)在不同地區(qū)呈現(xiàn)出不同特點。

就河北省而言，除滿足總體層面特征外，醫(yī)療保障和救助、教育、駐村工作隊、干部結(jié)對幫扶等措施的減貧成效明顯，但其主要是由主觀和客觀雙重因素決定的。主觀因素體現(xiàn)出貧困戶對這些措施的滿意度較高，主要在于提升了他們?nèi)穗H溝通和交往能力?？陀^因素體現(xiàn)為這些措施為貧困戶帶來了間接收入，如上學(xué)補助、駐村工作隊回收或買賣相關(guān)種植、養(yǎng)殖產(chǎn)品，結(jié)對幫扶干部帶來一些慰問金和慰問品等。隨著脫貧時限的迫近，這些措施的減貧成效呈下降趨勢。

就吉林省而言，除滿足總體層面特征外，種植業(yè)和公益崗位兩項措施的減貧成效相對顯著。吉林省作為農(nóng)業(yè)大省，土地資源豐富，總?cè)丝谟窒鄬^少，貧困戶庭院內(nèi)外擁有大量優(yōu)質(zhì)和閑置的土地?；鶎臃鲐氈黧w抓住這一天然優(yōu)勢，將發(fā)展“庭院經(jīng)濟”作為種植業(yè)的一項具體措施。如果貧困戶在自己庭院內(nèi)種植相關(guān)作物，政府則按每平方米1元且最高不超過2000元的扶貧資金予以補助，產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品由駐村工作隊幫助銷售，以增加貧困戶收入。(3)吉林省Z縣的“庭院經(jīng)濟”面積達到5.9萬畝，年戶均增收1000元以上。數(shù)據(jù)來源于Z縣委、縣政府2019年7月5日的脫貧攻堅工作開展情況匯報。不過“庭院經(jīng)濟”補助在2018年以后陸續(xù)中止了，2019年只提供部分種子，以鼓勵貧困戶繼續(xù)種植。因吉林省擁有較豐富的林業(yè)資源，護林員崗位作為公益崗位之一，確保了較大的覆蓋面和從事相關(guān)崗位的貧困戶獲得較高的工資性收入。

就遼寧省而言，遼寧省作為沒有國家扶貧開發(fā)工作重點縣的省份，基層扶貧主體面臨的工作形勢相對較好，這也使其在特定時間周期內(nèi)完成脫貧目標的壓力相對較小。除去與其他省份相似的措施外，基層扶貧主體具有一定的空間和回旋余地，能夠選擇一些可持續(xù)性較強的措施，尤其是利用傳統(tǒng)的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)從事脫貧工作，并開展技術(shù)培訓(xùn)作為配套措施。在農(nóng)村地區(qū)，除極個別完全喪失勞動力的貧困戶外，大部分貧困戶仍具備一定的勞動能力，從事種植和養(yǎng)殖業(yè)是確保他們收入穩(wěn)定的重要來源。貧困戶借助種子提升、品種改良、先進種養(yǎng)技術(shù)引入和管理過程優(yōu)化等舉措，使他們收入和從事相關(guān)產(chǎn)業(yè)的能力得到提高，對預(yù)防返貧起到了積極效果。

三、我國扶貧措施減貧效應(yīng)的機制揭示

研究結(jié)果顯示，既有扶貧措施的減貧效應(yīng)在時間序列上呈現(xiàn)“橄欖球”型結(jié)構(gòu)，2017年處于峰值，而2020年處于最低值。在整體層面上出現(xiàn)了“邊際鈍化”現(xiàn)象。其中，針對收入的措施分布較為均衡，而針對能力的措施如信息扶貧、參與式扶貧和信任信用塑造等則未能發(fā)揮出應(yīng)有的成效。從深層次的角度看，以下四個機制發(fā)揮了獨特作用，也構(gòu)成了生成邏輯的核心要素。

1.學(xué)習(xí)機制發(fā)揮了統(tǒng)合作用

學(xué)習(xí)機制在縱向和橫向兩個層面同時發(fā)揮了作用。在縱向?qū)用妫柚鷮W(xué)習(xí)實現(xiàn)各級扶貧行為主體對扶貧脫貧目標、任務(wù)、要求及方案的充分了解和準確把握，實現(xiàn)了執(zhí)行、節(jié)奏和行動的步調(diào)一致。中央領(lǐng)導(dǎo)人扶貧專題講話，特別是習(xí)近平總書記的講話、報告、演講、指示和批示等內(nèi)容成為學(xué)習(xí)重點。借助政治學(xué)習(xí)，使全社會對脫貧攻堅的戰(zhàn)略意義、目標要求和時代價值形成了高度共識，提升了其在全社會的接受度和支持度?？v向?qū)W習(xí)激發(fā)起強大的政治勢能，形成目標引領(lǐng)的戰(zhàn)略態(tài)勢，從而將相關(guān)行動者納入“大扶貧”格局的統(tǒng)一體系中，確保了“識真貧、扶真貧，脫真貧、真脫貧”。

在橫向?qū)用?，省市縣鄉(xiāng)村等主體開展了經(jīng)驗吸納型學(xué)習(xí)，由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)帶隊到其他地區(qū)開展廣泛的“大學(xué)習(xí)”，將“他者”形成的有益經(jīng)驗及時引入本地區(qū)，以縮短和節(jié)省措施實施的時間與成本?！霸诳傮w目標和子目標的規(guī)制下，扶貧脫貧事務(wù)在全國范圍內(nèi)具有較高的同質(zhì)性，其所要求的知識結(jié)構(gòu)、行動方案和路徑選擇等方面均具有較大的相似性，這使得培訓(xùn)和經(jīng)驗借鑒能夠在較短的時間快速提升本地扶貧脫貧行動者的專業(yè)化水平?！盵16]橫向?qū)W習(xí)既減少了基層扶貧主體的試驗和試錯成本，也確保了措施的有效性。如部分地區(qū)探索形成的住房除險加固、扶貧車間、“庭院經(jīng)濟”、信息扶貧、鄉(xiāng)村旅游等舉措。學(xué)習(xí)機制又將縱向和橫向?qū)用娴哪繕艘I(lǐng)與科學(xué)做法統(tǒng)合起來，形成縱橫交錯、相互配合的新型扶貧格局。

縱向?qū)W習(xí)誘發(fā)的強大政治勢能，也使各級黨委組織動員、協(xié)調(diào)整合等能力與政府的專業(yè)性、技術(shù)性等優(yōu)勢之間出現(xiàn)了“糾纏”現(xiàn)象。橫向?qū)用娴膶W(xué)習(xí)也帶來了減貧效應(yīng)在時間序列上的“橄欖球”型結(jié)構(gòu)。在有限的時間周期內(nèi)，由橫向?qū)W習(xí)引入的相關(guān)做法在減貧效應(yīng)方面具有特定的局限性以及與本地聯(lián)結(jié)的松散性。受制于其他地區(qū)特定的歷史傳統(tǒng)、市場機會、工藝技能、資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢，扶貧主體將部分措施移植到本地之后，一旦失去扶貧資金的大量注入，就可能因缺乏深層次的聯(lián)結(jié)機制而出現(xiàn)減貧效應(yīng)衰減的問題。

2.項目制發(fā)揮了關(guān)鍵作用

在現(xiàn)代社會，項目因其在預(yù)算、成本、質(zhì)量、時間、風(fēng)險和采購等方面具有易于管理和控制的優(yōu)勢，被政府系統(tǒng)所青睞和推廣，成為工程、科研和服務(wù)等領(lǐng)域的主流模式。在當代中國，政府系統(tǒng)引入的項目制是在財權(quán)與事權(quán)相對分離結(jié)構(gòu)下推進工作的一種有效載體，借助這一載體將更高層級政府的資金以項目的形式直接輸送到事權(quán)單位，從而確保財權(quán)與事權(quán)的相對匹配，也使其具有的短期性、時限性、控制性和目的性等屬性更為明顯。

扶貧項目本質(zhì)上是國家通過自上而下的程序化和標準化形式，將扶貧資金通過“條條”的形式垂直執(zhí)行，以避免“塊塊”層面的抵制、掣肘和內(nèi)耗，從而加快相關(guān)措施落地和成效產(chǎn)出。為及時解決早期扶貧項目“散、弱、小”的局面，扶貧主體集中必要的資金在特色種植、養(yǎng)殖、加工業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等領(lǐng)域?qū)嵤┝烁笠?guī)模的項目。然而，在這些項目實施和管理過程中，一方面，項目的設(shè)計、施工和使用存在嚴重斷裂的現(xiàn)象，這造成真正使用項目成果的企業(yè)、合作社和個人等主體的實際需求、成本支付與項目本身之間出現(xiàn)不匹配現(xiàn)象。在高度依賴扶貧資金的前提下，項目的運轉(zhuǎn)和產(chǎn)出尚能維持，而一旦扶貧資金減少或抽離，項目的減貧效應(yīng)就會呈現(xiàn)陡然下降的趨勢。斷裂現(xiàn)象也為后續(xù)項目溝通管理造成了嚴重障礙，使項目的潛在風(fēng)險增大?！绊椖繙贤ü芾硎侵复_保及時、正確地產(chǎn)生、收集、發(fā)布、儲存和最終處理項目信息所需要的過程。它為人員和信息之間提供了關(guān)鍵性的聯(lián)系以保證項目的成功?！盵17]另一方面，扶貧項目的申報、審核、立項、實施和驗收等各環(huán)節(jié)均要遵守嚴格、復(fù)雜的程序和繁多的限制性要求。在農(nóng)村地區(qū)，普遍缺乏專業(yè)性項目管理人才，而現(xiàn)有的人員又無法有效應(yīng)對這一套嚴密的程序體系，加之扶貧措施實施遵循“效率至上”的原則，基層扶貧主體只能選擇耗時短、見效快、易評估和顯政績的項目。扶貧主體選擇容易出政績、直觀且立竿見影的項目，而避開那些會使農(nóng)民真正獲益的，但是需要投入精力多、時間長，卻不容易出政績的項目[18]。這加劇了項目的脆弱性和不可持續(xù)性，造成項目本身的減貧效應(yīng)存在“邊際鈍化”現(xiàn)象。此外，扶貧項目還裹挾著大量來自上級偏好和意志表達的“戴帽”項目。這些項目大多是由“資金擁擠”造成的，一旦資金抽離，減貧效應(yīng)就可能消失。

3.理性選擇發(fā)揮了主導(dǎo)作用

2）怕土黏。櫻桃根系呼吸強度大，需氧量較高。如果土壤透氣性好，則樹體根量大，根系分布廣，吸收養(yǎng)分多，能為豐產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)打下基礎(chǔ)；相反，如果土壤黏重，透氣性差，則根系不發(fā)達，樹體抗病性差，影響地上部生長和結(jié)果。

在扶貧脫貧集體行動過程中，貫穿著“中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、市縣抓落實”的管理體制和運行機制。不同的決策單位采取了不同的理性選擇邏輯?！斑x擇不僅指向某種目的或目標的達成，決策單位還必須能夠采取那種保證目標達成的行動?！盵19]

在嚴格脫貧時限的規(guī)制下，理性選擇機制確保了在現(xiàn)有條件、環(huán)境和資源輸入的背景下，基層行動單元會選擇更有效的行動和手段來如期完成目標與任務(wù)，極大地提升了行動力和產(chǎn)出效率。就行動而言，基層行動單元將扶貧脫貧工作作為統(tǒng)領(lǐng)和主導(dǎo)全域內(nèi)經(jīng)濟、社會和文化等各項事業(yè)的核心工作，集中所有精力和資源緊緊圍繞脫貧攻堅的任務(wù)和指標展開。通過集體行動形成凝心聚力的態(tài)勢，最終形成了“扶貧吸納治理”的格局。就手段而言，基層行動單元聚焦于收入可靠、可控、預(yù)期明確和短期效益明顯的措施。例如，低保措施因其直接、簡單和有效而被選中；光伏發(fā)電項目因其可操作和收入可控被青睞；具有“短、平、快”等特點的產(chǎn)業(yè)扶貧措施被推廣，而實施時間長或風(fēng)險高的產(chǎn)業(yè)措施則被一票否決。但實踐表明，從事相關(guān)種植和養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的企業(yè)或合作社，均是在經(jīng)歷多次市場機會的考驗后，選擇了更符合市場需求、具有更大盈利空間和可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。

在鄉(xiāng)村地區(qū)，“扶貧吸納治理”擠壓甚至排除了部分治理事務(wù)，這不僅造成了全國層面減貧效應(yīng)的相似性和趨同性，也帶來了扶貧措施減貧效應(yīng)“邊際鈍化”現(xiàn)象。隨著脫貧時限的到來，基層行動單元必然要分割出部分精力和資源來修復(fù)治理議題的缺位。同樣，由于城鄉(xiāng)價值體系和賦能體系的二元結(jié)構(gòu)，理性選擇機制帶來手段的短期性和功利性，導(dǎo)致部分產(chǎn)業(yè)存在較高的風(fēng)險性、脆弱性和不確定性。因產(chǎn)業(yè)內(nèi)嵌于市場機制中，并受其影響和支配，而基層扶貧主體受制于信息限制和對市場復(fù)雜變化的判斷不足而無法作出準確的研判。高度依賴扶貧資源催生出的扶貧產(chǎn)品，并不具備正常商品所具有的競爭力、品牌度和認同感。此外，基層行動單元將扶貧措施成效與脫貧指標掛鉤，而脫貧指標具有明確性和時限性，這使得與脫貧指標關(guān)聯(lián)度較弱的措施有意無意地被懸置起來，造成扶貧措施減貧效應(yīng)的非均衡性。

4.避責(zé)機制發(fā)揮了杠桿作用

精準扶貧措施的實施既伴隨著正向的目標和結(jié)果激勵導(dǎo)向，也體現(xiàn)著反向的問責(zé)和懲戒邏輯，是兩者高度結(jié)合的復(fù)雜化過程。正向激勵體現(xiàn)為對嚴格按照措施方案實施的主體，在各種激勵中獲得相對優(yōu)勢；而反向邏輯則體現(xiàn)為對沒有按照方案實施的主體進行問責(zé)和懲戒，尤其是執(zhí)政黨動用強有力的專項巡視和巡察等手段，在全國層面開展統(tǒng)一的管控。在正向和反向的雙重壓力下，各級扶貧主體實現(xiàn)了步調(diào)一致、節(jié)奏同步和集體行動，同時也最大限度地確保了扶貧資金使用安全，為脫貧攻堅起到保駕護航的作用。

雙重壓力也在某種程度上誘發(fā)了基層行動主體的避責(zé)動機。一方面，只有嚴格按照上級統(tǒng)一要求的措施執(zhí)行才能有效規(guī)避各種“意外事件”的發(fā)生，這造成了扶貧措施減貧效應(yīng)的相似性。另一方面，能否嚴格按照措施執(zhí)行比“這些措施能否取得實效”更為關(guān)鍵，這導(dǎo)致原本適合本地特色或更有成效的措施在避責(zé)機制下被逆向淘汰，出現(xiàn)了減貧效應(yīng)分布不均衡的問題。避責(zé)機制最終形成了扶貧主體“強擔(dān)當、弱創(chuàng)新”的態(tài)勢。各級扶貧主體均將脫貧攻堅作為一切工作的首要任務(wù)，形成了“在茲念茲、唯此為大”的工作導(dǎo)向和“小事不過夜、大事晝夜干”的工作作風(fēng)。不過，扶貧脫貧這一高度復(fù)雜的議題被嵌入特定的鄉(xiāng)村地區(qū)，必然面臨著內(nèi)外環(huán)境的多重影響，加之措施的數(shù)量多和精細化高，基層行為主體需要通過大量的創(chuàng)新行為實現(xiàn)復(fù)雜事務(wù)的簡化治理和減貧效應(yīng)的充分釋放。與此相對應(yīng)，創(chuàng)新行為也必然伴隨著局部或細小的失誤或失敗事件的發(fā)生。在避責(zé)機制的作用下，創(chuàng)新行為因附帶“可能事件”而被抑制，導(dǎo)致減貧效應(yīng)“邊際鈍化”現(xiàn)象的產(chǎn)生和擴散。同樣，橫向?qū)W習(xí)也是避責(zé)機制誘發(fā)下的扭曲產(chǎn)物。相關(guān)措施只有得到更高層級主體的肯定之后，其他地區(qū)才會引入和借鑒，以規(guī)避不確定性和風(fēng)險性。從根本上看，避責(zé)機制同時造成了精準扶貧措施減貧效應(yīng)在時間序列上的“橄欖球”型結(jié)構(gòu)和在整體層面上的“邊際鈍化”現(xiàn)象。

總之，學(xué)習(xí)機制的統(tǒng)合功效、項目制的內(nèi)在屬性、理性選擇的行動邏輯、避責(zé)機制的綜合效應(yīng)彼此交錯，共同作用，演繹出扶貧措施減貧效應(yīng)高度復(fù)雜的生成邏輯，并呈現(xiàn)出“一體兩面”的內(nèi)在屬性。換言之，扶貧措施的實施既具有低成本、高效率、集體行動和強擔(dān)當?shù)确e極方面，但也存在與本地聯(lián)結(jié)松散、項目脆弱性和不可持續(xù)性加劇、短期性和功利性突出以及“弱創(chuàng)新”等不利后果。

四、結(jié)論與啟示

在精準扶貧脫貧實踐過程中，數(shù)量多和精細化程度高的措施是由結(jié)構(gòu)性貧困決定的，因為只有多樣化的措施方能使陷入結(jié)構(gòu)性貧困中的群體徹底擺脫絕對貧困的局面；也是目標規(guī)制下的必然產(chǎn)物，因為只有多措并舉方能如期按時完成脫貧攻堅任務(wù)。在“精準扶貧”理念的指引下，各級扶貧主體制定和出臺了多項精準措施，這些措施因附帶了大量的外源性資源和按照集中統(tǒng)一的執(zhí)行結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出多管齊下和同向發(fā)力的態(tài)勢，取得了顯著的減貧績效，確保了貧困人口如期按時脫貧。在實施過程中，減貧效應(yīng)相互疊加，既呈現(xiàn)出某一措施的單項優(yōu)勢，也具備了整合性效能。與此相對應(yīng)，基層扶貧行為主體又選擇收入穩(wěn)定、風(fēng)險可控和預(yù)期收益明顯的措施來確保貧困群體收入持續(xù)增加，從而使某些措施發(fā)揮了主導(dǎo)性作用，這使得既有措施減貧效應(yīng)呈現(xiàn)出非均衡性特征，尤其是與能力相關(guān)的措施沒有發(fā)揮出應(yīng)有的成效。

扶貧措施減貧效應(yīng)的整體性結(jié)構(gòu)以及由此演繹出的生成邏輯可為過渡期內(nèi)反貧困措施的分類優(yōu)化和精準調(diào)整提供有益的啟示。在過渡期內(nèi)，各項扶貧措施將向綜合提升減貧效應(yīng)的方向發(fā)展。為此，各級扶貧行為主體應(yīng)從制度集成、措施組合優(yōu)化和能力建設(shè)三個方面同時發(fā)力。

1.各項制度應(yīng)細化和優(yōu)化，并發(fā)揮出制度集成優(yōu)勢和根本性保障作用

產(chǎn)權(quán)制度、分配制度、最低生活保障制度、醫(yī)療保健、保險制度等構(gòu)成過渡期內(nèi)反貧困體系的關(guān)鍵性制度，尤其針對扶貧設(shè)施和產(chǎn)業(yè)項目的產(chǎn)權(quán)安排，需要通過制度集成建立起所有權(quán)與使用權(quán)清晰、運行高效和收益穩(wěn)定的制度體系。確切地說，大量村級光伏扶貧電站和超大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)設(shè)施，既需要高昂的運維成本，也需要大量的人員投入。通過對這些設(shè)施和產(chǎn)業(yè)進行產(chǎn)權(quán)接續(xù)、梳理、歸并和切割，能夠釋放其后續(xù)的收益潛能。同樣，需要大幅提升勞動在鄉(xiāng)村地區(qū)初次分配的比重，并將土地要素納入分配體系，借助土地規(guī)模化收益提高鄉(xiāng)村地區(qū)的收入水平。其他具有普惠性內(nèi)容和基本保障屬性的制度，通過有機銜接與配合構(gòu)筑起強大的保障網(wǎng)絡(luò)，既發(fā)揮兜底性的保障功能，也有利于實現(xiàn)鞏固脫貧成果的目的。

2.各項措施應(yīng)組合優(yōu)化，形成相互配合與銜接的總體格局

針對前期減貧效應(yīng)的非均衡性特征，重點圍繞產(chǎn)業(yè)措施進行精準調(diào)整。正如習(xí)近平總書記指出的，“對脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)幫扶還要繼續(xù)，補上技術(shù)、設(shè)施、營銷等短板，促進產(chǎn)業(yè)提檔升級”[20]。一方面，通過質(zhì)量改進、品牌塑造來實現(xiàn)扶貧產(chǎn)品向正常商品的過渡。利用扶貧商品本身的附加值、接受度和認同度，帶動產(chǎn)業(yè)興旺和收入可持續(xù)增長。另一方面，利用各項措施之間的配合與銜接有效防范和化解各類潛在風(fēng)險。種植和養(yǎng)殖始終是鄉(xiāng)村社會反貧困的基礎(chǔ)性措施，通過種子提升、品種改良、方式革新和技術(shù)迭代以及種養(yǎng)循環(huán)，鞏固這些措施的基礎(chǔ)性地位。加工業(yè)是提高產(chǎn)品附加值和收入的重要載體，通過合理布局部分資金、技術(shù)、管理和銷售等方面優(yōu)勢明顯的加工企業(yè)，提高種養(yǎng)產(chǎn)品的附加值和含金量，實現(xiàn)措施的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

3.通過能力建設(shè)確保過渡期內(nèi)各項任務(wù)要求的總體實現(xiàn)

在當下中國城鄉(xiāng)價值體系和賦能體系失衡的二元結(jié)構(gòu)背景下，大量鄉(xiāng)村地區(qū)的人力資本單向度地流向城市，使得鄉(xiāng)村地區(qū)有可能出現(xiàn)發(fā)展議程中的“黑洞效應(yīng)”。換言之，鄉(xiāng)村地區(qū)投入的資金、資源和要素存在被“吞噬”的可能，而且投入越多，“吞噬”的可能性越大。為有效應(yīng)對這一潛在的可能，充分釋放與能力相關(guān)措施的效能是根本所在。扶貧主體應(yīng)加大鄉(xiāng)村地區(qū)人力資本投入和誠信體系建設(shè)；均衡和優(yōu)化教育資源的配置和流動；組建鄉(xiāng)村地區(qū)“農(nóng)政”培訓(xùn)學(xué)院，從而大幅度提升人力資本的質(zhì)量和價值。更為重要的是，能力建設(shè)相關(guān)的措施既難以在短期內(nèi)顯現(xiàn)成效，也需要在創(chuàng)新環(huán)境中不斷推陳出新?；鶎臃鲐毿袨橹黧w只有在目標相對模糊、實施周期較長以及相對寬容和寬松的環(huán)境下，這些措施才有可能取得實實在在的成效。正如克里斯蒂娜·W.安德魯斯在總結(jié)巴西反貧困政策時所指出的，“反貧困政策的效能(The effectiveness)似乎更多是在普遍政策和重點政策之間取得恰當平衡，以及不同層級政府之間的協(xié)調(diào)，而不是使一項措施主導(dǎo)另一項措施”[21]。