顧 昕，寧 晶

(浙江大學(xué) 1a.公共管理學(xué)院；1b.社會治理研究院；1c.民生保障與公共治理研究中心，杭州 310058；2.對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100029)

一、疾控體系變革必須置于社會治理體系建設(shè)的大格局之中

放眼全球，新冠肺炎疫情的治理是對國家治理能力的一場大考 。在任何一個地方，公共衛(wèi)生體系都是國家治理體系的一個內(nèi)在組成部分，公共衛(wèi)生的治理能力與疫情的防控水平密切關(guān)聯(lián)。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的，只有構(gòu)建起強(qiáng)大的公共衛(wèi)生體系，健全預(yù)警響應(yīng)機(jī)制，全面提升防控和救治能力，才能強(qiáng)化底線思維，增強(qiáng)憂患意識，時刻防范衛(wèi)生健康領(lǐng)域重大風(fēng)險[1]。

與世界其他很多地方有所不同，在新冠肺炎疫情暴發(fā)之初，中國面對的是一個未知疫情的阻擊戰(zhàn)。中國疫情治理實踐中出現(xiàn)一些問題或紕漏，尤其是在初期階段，這并不奇怪。十全十美的事情是沒有的，對此進(jìn)行反思是必要的，也是必須的。作為公共衛(wèi)生體系的重要組成部分，中國疾控體系，在未知病原疫情的早期預(yù)警上存在著短板，是確定無疑的，而補(bǔ)齊短板，健全疫情預(yù)警響應(yīng)機(jī)制，進(jìn)而改善疾控體系，是中國公共衛(wèi)生體系強(qiáng)化底線思維、增強(qiáng)憂患意識的關(guān)鍵之一。

實際上，早在新冠肺炎疫情初期，重建中國疾控體系以及在更廣范圍內(nèi)重視公共衛(wèi)生體系建設(shè)的呼聲已經(jīng)不絕于耳。呼吁者并不限于公共衛(wèi)生專家，也不乏醫(yī)療衛(wèi)生界之外的重量級知名人士。實際上，這一呼聲并非在新冠肺炎疫情暴發(fā)之后才出現(xiàn)，而是早已出現(xiàn)。2020年5月11日，新華社《瞭望》新聞周刊刊登對中國疾病預(yù)防控制中心流行病學(xué)首席科學(xué)家曾光院士的長篇采訪，全面論述了中國公共衛(wèi)生體系所面臨的問題，其中突出的問題之一就是公眾缺認(rèn)知、領(lǐng)導(dǎo)不重視，但不切實際的期望卻特別多、特別高[2]。 由此可見，對公共衛(wèi)生的重視一直停留在口頭上，卻極少落到實處。新冠肺炎疫情的暴發(fā)，或許能為這一境況的改善提供難得的機(jī)遇。

新冠肺炎疫情在世界各地的演變與發(fā)展，無疑給科學(xué)工作者(包括自然科學(xué)和社會科學(xué))留下了大量值得反思的課題，而這種反思，對百姓，對國家，對民族，無疑是有益的。唯有進(jìn)行深刻的反思并將反思的結(jié)果落到實處，我們的國家才能在未來有能力做到時刻防范各種領(lǐng)域的重大風(fēng)險，實現(xiàn)疫情防控的常態(tài)化。其中，反思的焦點(diǎn)之一在于流行病學(xué)家，尤其是流行病學(xué)家的重要匯聚點(diǎn)——中國疾控體系。盡管眾說紛紜，但有一個共識正在凝聚，這就是，面對一場國家治理體系和治理能力的“大考”，中國疾控體系的確存在短板，尤其是在突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險的早期預(yù)警領(lǐng)域。疾控治理體系和治理能力，無疑是中國國家治理體系和治理能力的一個組成部分，對于突發(fā)性疫情的管控來說，尤為重要。簡言之，如果將突發(fā)性疫情管控比喻為一個“大宅門”的安全保障，那么疾控體系理應(yīng)扮演好“吹哨人”和“守門人”的角色?，F(xiàn)在來看，中國疾控體系在新冠疫情防控中的角色扮演值得反思。

對中國疾控體系治理體系和治理能力的反思，還有漫長之路要走。這一反思涉及諸多維度以及不盡其數(shù)的歷史事件，本文無法一一論及。限于篇幅，本文只能聚焦于兩個關(guān)系，但這兩個關(guān)系的處理貫穿著疾控治理體系改善和治理能力提升的方方面面。

二、能力建設(shè)與治理變革的關(guān)系

最為流行的一種見解是，中國疾控中心的能力建設(shè)亟待加強(qiáng)，尤其是在基層，而基層疾控中心被視為抗疫的前哨站。至于說加強(qiáng)能力建設(shè)的建議，一言以蔽之，就是“增加政府投入”。2020年2月，在中國新冠肺炎疫情暴發(fā)的高峰期，曾任上海市和重慶市市長以及全國人民代表大會財政經(jīng)濟(jì)委員會副主任委員、現(xiàn)任中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長的黃奇帆在《中國經(jīng)濟(jì)周刊》發(fā)表長文《公共衛(wèi)生領(lǐng)域需要供給側(cè)全面改革》，建議政府財政應(yīng)把計劃投資項目上的錢，轉(zhuǎn)移一部分到公共衛(wèi)生等公共設(shè)施領(lǐng)域，提高國家公共衛(wèi)生供給質(zhì)量，并以此政府消費(fèi)促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展[3]。 此文曾在2月18日先行在《中國經(jīng)濟(jì)周刊》官方微信公眾號上發(fā)表，選擇了頗具震撼效應(yīng)的標(biāo)題《疫情之后中國公共衛(wèi)生系統(tǒng)要花兩三千億補(bǔ)短板》，引發(fā)眾多微信自媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體的轉(zhuǎn)載。當(dāng)然，毫不奇怪，政府增加投入的吁求也在公共衛(wèi)生界引起廣泛的共鳴。

實際上，在醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的其他領(lǐng)域，例如公立醫(yī)院改革，相當(dāng)流行的對策也是“增加政府投入”[4]。在很多人看來，增加投入就意味著能力提升。然而，非常明顯的是，增加投入最多只能產(chǎn)生短期能力增進(jìn)之效，而讓增進(jìn)的能力產(chǎn)生實際的績效，則需要良好的治理體系，其核心是激勵機(jī)制設(shè)計。

模仿美國CDC體系，中國疾控體系建于2002年。2002年1月，中國疾病預(yù)防控制中心成立；當(dāng)年，27個省級疾控中心掛牌運(yùn)行，同時大約1/3的市(地)和1/5的(市)縣也組建了疾控中心[5]。到2003年，疾控中心在各個行政層級都建立起來，絕大部分是原防疫站(所)更名而成。無論是從機(jī)構(gòu)數(shù)量還是從人力資源的規(guī)模來看，各級疾控中心在中國公共衛(wèi)生服務(wù)體系中都占相當(dāng)大的比重(見下頁表)。

表 中國疾病控制機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)(2002—2019年)

2003年7月，在SARS疫情結(jié)束后召開的第一次全國衛(wèi)生工作會議上，副總理吳儀痛責(zé)這一龐大體系的混亂不堪，“目前，國家、省、市、縣四級都建立了疾病預(yù)防控制中心，但定位不清，職責(zé)不清；機(jī)構(gòu)不少，功能不強(qiáng)；隊伍龐大，素質(zhì)不高；設(shè)施陳舊，條件落后；防治脫節(jié)，缺乏合力；經(jīng)費(fèi)不足，忙于創(chuàng)收”[6]。正如公共行政理論所揭示的，在行政化的科層體系中，任何一個分部門所遭遇的危機(jī)，往往會變成其最大化自身預(yù)算和規(guī)模的良機(jī)[7]。SARS疫情的暴發(fā)自然為中國疾控中心大規(guī)模的能力建設(shè)提供了千載難逢的契機(jī)。國家衛(wèi)生部與國家發(fā)改委當(dāng)年共同制定了總投資額超過100億元的全國疾控中心基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，此外，德國和日本政府也為中國疾控體系建設(shè)提供了贈款或貸款[6]166。除了一次性的投資之外，2004年全國各級疾控機(jī)構(gòu)日常性財政撥款和補(bǔ)貼，在中國公共衛(wèi)生政府投入總額中的占比高達(dá)58.5%。顯然，這是一個難以持續(xù)的占比。此后，疾控機(jī)構(gòu)所獲的占比有所下降，近年來下降到40%左右的水平，而這一占比也難言不合理。

政府投入增加當(dāng)然會在一定程度上強(qiáng)化能力建設(shè)，但能力建設(shè)的強(qiáng)化并非必然伴隨著體制的改變和治理的完善。在2003年SARS危機(jī)之后，中國疾病控制體系的能力建設(shè)的確加強(qiáng)了，但其服務(wù)機(jī)構(gòu)并未成為獨(dú)立的專業(yè)機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)經(jīng)常受制于同行政級別的地方政府的干預(yù)。在很多情況下行政干預(yù)具有政治性而非專業(yè)性，最典型的就是，地方政府有時出于擔(dān)心地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到負(fù)面影響會阻撓當(dāng)?shù)蒯t(yī)療機(jī)構(gòu)或疾控中心對疑似傳染病疫情的專業(yè)性上報和披露，有時地方政府及其管轄下的疾控部門又會出于爭取上級政府撥款的考量(即所謂“財神跟著瘟神走”)而主動上報、甚至夸大當(dāng)?shù)氐囊咔閇8]。 無論是“淡化處理”還是“高調(diào)處理”，均出于特定時空情境下政治經(jīng)濟(jì)利益的計算，而不是基于專業(yè)性的考量。

政治經(jīng)濟(jì)利益計算的緣由五花八門。曾光院士在前述《瞭望》周刊的采訪中舉例說明，現(xiàn)在很多城市都在爭創(chuàng)國家衛(wèi)生城市，指標(biāo)之一是無甲、乙類傳染病暴發(fā)疫情，無脊髓灰質(zhì)炎病例發(fā)生，無院內(nèi)感染引發(fā)的傳染病暴發(fā)疫情和死亡事故。在這樣的指標(biāo)體系下，如果爭創(chuàng)國家衛(wèi)生城市的重要關(guān)頭出現(xiàn)相關(guān)傳染病，會不會即便疾控機(jī)構(gòu)想報告，但上級政府不準(zhǔn)，最終還是不報告？如果疾控機(jī)構(gòu)一意孤行報告了，疾控機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)會不會反而被認(rèn)為“沒有大局意識”，受到上級政府批評？

伏立康唑是一種對念珠菌屬、曲霉菌屬以及其它絲狀真菌表現(xiàn)出優(yōu)異的體內(nèi)外抗菌活性的三唑類抗真菌藥物[1]。作為其口服制劑，伏立康唑片因高效低毒的優(yōu)點(diǎn)備受臨床青睞，廣泛用于治療敏感菌所致的感染以及免疫功能低下患者中進(jìn)行性的、可能威脅生命的感染[2]。某院腎臟科患者因大多長期應(yīng)用糖皮質(zhì)激素和免疫抑制劑而普遍使用伏立康唑片，但目前并無該藥在腎臟病患者中使用的相關(guān)“指南”。故筆者對該院腎臟科一時間段使用伏立康唑片的出院病歷進(jìn)行處方點(diǎn)評，旨在提高該藥物應(yīng)用的合理性。

在新冠肺炎疫情暴發(fā)的初期，這樣的情形也出現(xiàn)了。東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院名譽(yù)院長華生教授領(lǐng)導(dǎo)的研究團(tuán)隊，通過對各種公開信息抽絲剝繭式的回溯性分析揭示，“淡化處理”的地方施政策略以及疾控體系治理結(jié)構(gòu)的不當(dāng)，致使疫情早期預(yù)警機(jī)制失靈[9]。

中國新冠肺炎病例初現(xiàn)于2019年12月1日，但距離2020年1月18日中央政府派出專家組考察武漢后得出新冠肺炎“人傳人”的結(jié)論，過了近50天。這就是行政化科層體系下過度依賴傳統(tǒng)信息傳達(dá)渠道所造成的一個問題。由于治理機(jī)制不暢，尤其是地方政府與衛(wèi)生行政部門自上而下運(yùn)作的行政機(jī)制與公共衛(wèi)生/醫(yī)療保健專業(yè)共同體之間的社群機(jī)制沒有形成互補(bǔ)嵌入的格局，社群機(jī)制無從在未明病原傳染病的早期風(fēng)險預(yù)警中正常發(fā)揮作用，這使得中國疾控系統(tǒng)未能在2019年末和2020年初成為新冠疫情防控的最佳守門員[10]。

實際上，早在2019年2月25日，中國疾病控制中心主任高福院士在國家衛(wèi)健委的一次例行新聞發(fā)布會上宣布，我國已建成全球規(guī)模最大、橫向到邊、縱向到底的傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)，實現(xiàn)對39種法定傳染病病例個案信息和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實時、在線監(jiān)測。 簡言之，任何醫(yī)療機(jī)構(gòu)，只要有傳染性疾病確診，那么就必須登入這一直報系統(tǒng)，而縱向分級建立起來的疾控中心，從中央到地方，均能接收到直報信息，當(dāng)?shù)丶部刂行牡姆ǘx務(wù)則是針對直報病例展開流行病學(xué)調(diào)查。

新冠肺炎疫情一開始是一種致病原因不明的肺炎。值得注意的是，鑒于SARS疫情的教訓(xùn)，不明原因肺炎從傳染病直報系統(tǒng)之處就納入了直報之列，但有零星研究顯示，不明肺炎的直報率較低，激勵機(jī)制有運(yùn)轉(zhuǎn)不良之象[11]。 這一耗費(fèi)巨資建立、硬件卓越的直報體系在運(yùn)作上依然在很大程度上依賴于傳統(tǒng)的行政化科層管理：當(dāng)醫(yī)生臨床發(fā)現(xiàn)有疑似傳染病例時，需將信息報告至醫(yī)院感染科(或防?？?、院感辦)，有時還要報備上級行政部門甚至需要等待審批，然后才由專人填傳染病報告卡，再登錄網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)賬戶，進(jìn)行信息錄入和上報[12]。 因此，在實踐中，是否將不明原因肺炎直報，取決于醫(yī)療機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門對直報的管理。在很多醫(yī)療機(jī)構(gòu)，不明原因肺炎是否直報，首先需要呼吸科和感染科作出專業(yè)判斷，并獲得管理層的批準(zhǔn)，而不同醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理層的風(fēng)險意識、責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識大有不同。相關(guān)意識薄弱的醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理層有時會就是否直報請示當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門，而當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門的風(fēng)險意識、責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識也大有不同，自然會導(dǎo)致直報延誤的情形發(fā)生。

早在2020年1月下旬，中國疾控中心原副主任楊功煥在媒體采訪中指出，傳染病直報系統(tǒng)在新冠肺炎疫情早期預(yù)警中是否發(fā)揮了作用，并不清楚。她認(rèn)為有必要關(guān)注、追問這套傳染病疫情報告響應(yīng)機(jī)制在武漢新冠疫情初期的運(yùn)行情況[12]。 2月12日，楊功煥在接受自媒體深科技(DeepTech)的獨(dú)家采訪中再次表示，我們有直報系統(tǒng)，這是我們中國的優(yōu)勢。但我們的優(yōu)勢沒有發(fā)揮出來。 直到2020年1月24日，即武漢“封城”第二天，“新型冠狀病毒感染的肺炎動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)”才在這個傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)中上線，在原有基礎(chǔ)上加入了新冠病毒感染的肺炎的案例個案信息、診治信息、感染來源等相關(guān)信息的報告?？梢哉f，這個由政府投資7.3億元打造的技術(shù)先進(jìn)的傳染病監(jiān)測系統(tǒng)恰恰在新冠疫情監(jiān)測的早期失靈了28天[13]。 由此可見，政府投入也好，技術(shù)賦能也罷，疫情風(fēng)險早期預(yù)警不僅取決于技術(shù)的先進(jìn)性，而且取決于治理體系中的激勵結(jié)構(gòu)的設(shè)計。

在傳染病直報系統(tǒng)的技術(shù)賦能完成之后，如果能夠建立起基于病例的自動信息預(yù)警機(jī)制，將不明病原肺炎發(fā)生率大規(guī)模上升的信息及時上傳，并由公共衛(wèi)生專業(yè)機(jī)構(gòu)及時跟進(jìn)調(diào)查，國家對突發(fā)疫情的響應(yīng)速度必然會大大提高。如果能較早實施疫情治理措施，哪怕是提前幾天時間，哪怕是實施有限的措施(例如暫停大規(guī)模聚會等)，都可以減輕疫情的蔓延程度，減少突發(fā)性公共危機(jī)帶來的社會經(jīng)濟(jì)損失。據(jù)鐘南山指導(dǎo)并參與的一項研究顯示，如果“封城”等強(qiáng)制措施能夠提前5天實施，4月底的總感染規(guī)模就會降低約66.4%[14]。

就任何不明原因的特發(fā)性疫情而言，“早發(fā)現(xiàn)”的關(guān)鍵在于疫情早期風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機(jī)制的完善。盡管中國在發(fā)現(xiàn)疫情之后的“抗疫”實踐中取得了卓越成績，但在疫情早期監(jiān)測預(yù)警體系的建設(shè)和機(jī)制完善方面，還有值得反思并大力改善之處。就此，2020年5月24日，習(xí)近平在參加十三屆全國人民代表大會三次會議湖北代表團(tuán)的審議時指出，“這次應(yīng)對疫情，我國公共衛(wèi)生體系、醫(yī)療服務(wù)體系發(fā)揮了重要作用，但也暴露出來一些短板和不足。我們要正視存在的問題，加大改革力度，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項”[15]。 針對公共衛(wèi)生體系的短板和漏洞，習(xí)近平6月2日主持召開了專家學(xué)者座談會并發(fā)表重要講話，其中特別強(qiáng)調(diào)，“要把增強(qiáng)早期監(jiān)測預(yù)警能力作為健全公共衛(wèi)生體系當(dāng)務(wù)之急，完善傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測系統(tǒng)，改進(jìn)不明原因疾病和異常健康事件監(jiān)測機(jī)制，提高評估監(jiān)測敏感性和準(zhǔn)確性，建立智慧化預(yù)警多點(diǎn)觸發(fā)機(jī)制，健全多渠道監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，提高實時分析、集中研判的能力”[1]。中國疾控體系的能力建設(shè)和治理變革，尤其是在不明病原傳染病的疫情風(fēng)險預(yù)警機(jī)制建設(shè)上任重道遠(yuǎn)。

三、行政機(jī)制與社群機(jī)制的關(guān)系

中國疾控體系的治理體系有待完善，具體的建議很多，但從治理理論的角度來思考，核心問題在于如何處理好行政機(jī)制與社群機(jī)制的互補(bǔ)嵌入性。

無論是治理經(jīng)濟(jì)事務(wù)還是社會事務(wù)，處理好政府與市場的關(guān)系是至關(guān)重要的。這一關(guān)系的處理，實際上包含兩個相關(guān)聯(lián)卻又不盡相同的問題：一是政府與市場的邊界和角色是什么，二是行政機(jī)制和市場機(jī)制的關(guān)系是什么。相對來說，第一個問題得到了較多的討論，并在經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政治學(xué)家、公共管理學(xué)家那里早已成為無時不在、無處不在的話題，并時常會激發(fā)傳統(tǒng)媒體和新興媒體的關(guān)注。在醫(yī)改政策和產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域中持續(xù)多年的政府與市場之爭[16]就體現(xiàn)了這一點(diǎn)。對第二個問題的討論，盡管多有觸及，但常常止于蜻蜓點(diǎn)水的情形。

更為嚴(yán)峻的是，學(xué)術(shù)界對于社群機(jī)制的關(guān)注，完全呈現(xiàn)為另外一種境況。即便是社群機(jī)制本身，也只有少數(shù)學(xué)者在研究，不僅從未成為顯學(xué)，而且也從未引起媒體的關(guān)注，更沒有出現(xiàn)影響廣泛而深遠(yuǎn)的大辯論。這樣一種吊詭的境況，即便在埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)于2009年因社群治理研究上的杰出貢獻(xiàn)獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎之后，也沒有得到實質(zhì)性的改觀。在奧斯特羅姆領(lǐng)銜的布魯明頓學(xué)派(the Bloomington School)那里，社群機(jī)制以及基于社群機(jī)制的多中心治理的適用領(lǐng)域，并不限于漁場、林場、河流等公共資源[17]，而是遍及社會經(jīng)濟(jì)生活。 可是，時至今日，對社群機(jī)制的重視，在公共管理的實踐中，都遠(yuǎn)遜于行政機(jī)制和市場機(jī)制。布魯明頓學(xué)派的影響，也僅僅止于公共管理學(xué)術(shù)界，并沒有遍及經(jīng)濟(jì)學(xué)界、政治學(xué)界和更為廣泛的社會科學(xué)和人文學(xué)界。這一點(diǎn)，無論是對于國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，還是具體到突發(fā)性疫情公共治理的完善，都是不利的。

由于奧斯特羅姆從學(xué)科角度來看屬于公共管理學(xué)者，因此其揭橥的多中心治理在公共管理學(xué)界得到普遍認(rèn)同，但公共管理學(xué)界并沒有對作為多中心治理實質(zhì)的社群機(jī)制和社群治理本身加以深入發(fā)掘，社群治理與行政治理和市場治理的關(guān)聯(lián)，也沒有成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)。在社會影響力異乎尋常的經(jīng)濟(jì)學(xué)界，社群治理的重要性基本上沒有受到應(yīng)有的重視，尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)主流學(xué)者的重視。作為非主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的領(lǐng)軍人物，在演化經(jīng)濟(jì)學(xué)、行為經(jīng)濟(jì)學(xué)和復(fù)雜社會系統(tǒng)動力學(xué)等領(lǐng)域作出杰出貢獻(xiàn)的薩繆爾·鮑爾斯(Samuel Bowles)，在其名作《微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)：行為、制度和演化》一書中將人類生活的治理機(jī)制概括為三種，即行政機(jī)制、市場機(jī)制和社群機(jī)制[18]，從而將奧斯特羅姆的思想納入一個更加具有廣納性的分析框架之中。值得注意的是，鮑爾斯的這部名作早就有了中譯本，但其對社群治理的論述從未成為經(jīng)濟(jì)學(xué)家津津樂道的話題。

在鮑爾斯筆下，社群治理不僅歷史悠久，而且是人類生活中的常態(tài)，既不新鮮，也不神秘。社群治理意味著一群人基于共同的價值觀，為了共同的目標(biāo)，以正式或非正式的方式組織，通過交往、互動和合作性的集體行動，做各種事情，達(dá)各自所愿。社群治理的核心，在其成員私人信息的共享性，并在此基礎(chǔ)上形成歸依于聲望的激勵機(jī)制，從而在社群成員內(nèi)部形成社會資本[19]。

包括流行病學(xué)在內(nèi)的科學(xué)研究，以及各種基于專業(yè)知識生產(chǎn)和應(yīng)用的專業(yè)活動，如公共衛(wèi)生服務(wù)，其公共治理體系在很大程度上基于社群機(jī)制的運(yùn)作。在20世紀(jì)七八十年代興盛一時的科學(xué)社會學(xué)對于科學(xué)共同體的研究[20]，早就展示了這一點(diǎn)，但當(dāng)時治理理論尚未興起，而有關(guān)科學(xué)共同體的研究成果后來也從未與有關(guān)社群治理的經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理學(xué)研究成果整合起來。

關(guān)于科學(xué)共同體的研究顯示，在同一個科學(xué)專業(yè)內(nèi)部，基于同行評議建立起來的權(quán)威和獎懲制度，構(gòu)成共同體的內(nèi)部規(guī)范。盡管科研工作者個人之間并不都相識，而且工作地點(diǎn)遍及世界各地，日常生活沒有交集，但他們在專業(yè)上保持相互關(guān)聯(lián)，構(gòu)成一種“無形學(xué)院”，為新知識生產(chǎn)的可靠性提供專業(yè)的保障[21]。社群治理，不限于知識生產(chǎn)，也包括知識的傳播和應(yīng)用。科學(xué)/專業(yè)共同體所實施的社群治理，核心在于確立專業(yè)規(guī)范，在共同體成員中形成“專業(yè)主義”(professionalism)的從業(yè)氛圍，從而捍衛(wèi)科學(xué)/專業(yè)自主性。這意味著，科學(xué)發(fā)現(xiàn)和專業(yè)判斷均受到共同體內(nèi)部規(guī)范的約束，而不受各種外部力量的左右，無論是行政力量、市場力量還是社會輿論。

可是，除了“無形學(xué)院”之外，科研工作者或?qū)I(yè)人士還受雇于各種組織，因此其職業(yè)行動還受到各種組織內(nèi)部治理的協(xié)調(diào)和制約。在不同類型的法人組織當(dāng)中，治理機(jī)制并非唯一，其中行政機(jī)制和社群機(jī)制的混合最為常見，而某些組織還受到市場力量的左右。概言之，任何一個法人組織的治理，都呈現(xiàn)為行政、市場和社群治理的嵌入性，不同治理機(jī)制的運(yùn)作空間及其相互關(guān)系，在不同的組織是大為不同的。這種不同，又受到這些組織嵌入于其中更大的政治經(jīng)濟(jì)體制的影響。

在中國，科研人員或?qū)I(yè)人士大多在公立組織工作，這些組織均隸屬于一個高度行政化的事業(yè)單位等級體系。公立組織在全世界都存在，但中國公立組織的特色在于，事業(yè)單位體系的治理由行政機(jī)制所主宰。在高度行政化的治理體系中，社群機(jī)制基本上處于被擠出的境地，其運(yùn)轉(zhuǎn)不良甚至根本無法運(yùn)轉(zhuǎn)成為常態(tài)。

眾所周知，中國疾控中心是一個事業(yè)單位，其自身就是一個等級化的公立組織，多層級疾控中心由相應(yīng)行政級別的衛(wèi)健委作為行政主管。在各級衛(wèi)健委中，都有專門分管疾病控制與預(yù)防的職能部門，即疾控局。作為事業(yè)單位，疾控中心的業(yè)務(wù)繁多，且很多業(yè)務(wù)在行外人看來極為瑣碎。大體來看，疾控工作可分為兩方面：一是對流行病之所以流行進(jìn)行科學(xué)研究，從而找到針對其諸多流行環(huán)節(jié)的有效干預(yù)措施；二是組織公共干預(yù)措施的實施。因此，疾控中心的角色可以被形容為參謀和士兵，當(dāng)然，處在不同層級的參謀和士兵，其角色是不同的。值得一提的是，傳染病只是流行病的一種，而疾控中心的工作職責(zé)并非只是預(yù)防和控制傳染病。很顯然，疾控中心既沒有行政權(quán)力，也沒有制定政策的義務(wù)。因此，在2020年初，社會輿論(尤其是為自媒體所引導(dǎo)的社會輿論)因?qū)挂叩脑缙诖胧┯兴粷M(姑且不論此等不滿是否有道理)而對疾控中心進(jìn)行指責(zé)，甚至對中國疾控中心主任高福院士進(jìn)行漫畫化攻擊，很多是基于誤會或源于分析力的缺乏。很多質(zhì)疑者甚至根本沒有搞明白疾控中心的角色。

在針對中國公共衛(wèi)生體系的反思聲浪中，有一個觀點(diǎn)特別突出，即認(rèn)為疾控中心之所以在疫情早期預(yù)警上出現(xiàn)短板，源于其行政地位不高，而改變這一格局的建議就是讓疾控中心擁有一定的行政權(quán)力，甚至成為行政機(jī)構(gòu)。還有不少人對美國疾控中心有夸張式的誤解，不僅認(rèn)定其能夠直通高層，而且擁有相當(dāng)大的行政權(quán)力，因此認(rèn)為缺乏行政權(quán)是中國疾控中心的短板，主張疾控中心行政化。鐘南山院士也在2月27日為此而大聲疾呼，主張中國疾控中心應(yīng)該像美國那樣擁有行政權(quán)力。

可是，僅僅兩個月之后，美國疾控中心就徹底走下了神壇。在目睹了美國疾控中心在行政權(quán)力濫用的情況下灰頭土臉的窘境之后，疾控中心行政化的中國主張者們應(yīng)該醒悟了。疾控中心行政化根本不是從美國進(jìn)口的一劑靈丹妙藥，它甚至根本不是一味藥。而且，疾控中心行政化這一建議也根本無法在中國落地，因為此動議者并未考慮到一個基本事實，即疾控體系并不等于疾控中心。事實上，在疾控體系中肩負(fù)行政職責(zé)的機(jī)構(gòu)，即衛(wèi)健委中的疾控部門，在各級衛(wèi)生行政部門中處于局級、處級和科級的位置。如果說在新冠肺炎疫情早期預(yù)警中，疾控行政部門也存在某種行政失靈的話，那么真正應(yīng)該反思的問題不是疾控中心為什么沒有行政權(quán)力，而是擁有行政權(quán)力的相關(guān)行政機(jī)構(gòu)為什么沒有更好地行使行政權(quán)力。

中國疾控中心的組織和制度模式，完全可以用“高度行政化”來形容，不僅所有的疾控機(jī)構(gòu)均有自己的行政級別，而且在行政上隸屬于同級別的衛(wèi)生行政部門。高度行政化，俗稱“官本位”，是事業(yè)單位體系的痼疾，而打破這一痼疾的方向自然就是“去行政化”。“去行政化”作為事業(yè)單位改革的方向，在黨的十八屆三中全會決議中得到確立，即“推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化”[22]。

與再行政化思路有所不同，中國疾控中心改革的另一種思路是專業(yè)化和去行政化，即各級疾控中心可以合并為一個獨(dú)立的專業(yè)組織，具有公法人地位，實施垂直化管理，與中國的銀行體系相類似。這意味著讓專業(yè)的人做專業(yè)的事情，包括說專業(yè)的話。這意味著疾控中心將脫離衛(wèi)生行政部門而獨(dú)立存在，這同提升疾控中心行政等級的建議大相徑庭。當(dāng)然，去行政化并不意味著取消行政管理，更談不上取消行政機(jī)制。實際上，走向?qū)I(yè)化的中國疾控中心完全可以根據(jù)需要在各地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，由此，疾控中心必將成為一個具有一定規(guī)模的專業(yè)性獨(dú)立公法人，在其內(nèi)部自然會有規(guī)模不小的行政管理部門和人員，行政機(jī)制也必然是這一組織內(nèi)部法人治理中重要的治理機(jī)制之一。

但是，走向?qū)I(yè)化的中國疾控中心，要想實現(xiàn)良好的治理，僅僅依賴于自身行政機(jī)制的完善是不夠的，而是需要踐行黨的十九屆四中全會精神，引入社會治理的理念，即多方主體形成社會治理共同體，實現(xiàn)共建共治共享。 公共衛(wèi)生社會治理體系的建設(shè)，需要相關(guān)知識的生產(chǎn)。在疾病控制和預(yù)防領(lǐng)域，作為政府所設(shè)的公立機(jī)構(gòu)，疾控中心可與高等院校、科研機(jī)構(gòu)、科技企業(yè)等建立公私合作伙伴關(guān)系或公共合作伙伴關(guān)系，讓諸多不同類型的機(jī)構(gòu)形成聯(lián)盟并讓聯(lián)盟治理發(fā)揮作用，這是公共衛(wèi)生領(lǐng)域社會治理體系建設(shè)的核心內(nèi)容。

在此背景下，有必要在高校設(shè)立獨(dú)立的公共衛(wèi)生學(xué)院，而目前，公共衛(wèi)生學(xué)院基本上都設(shè)立在高校的醫(yī)學(xué)部或醫(yī)學(xué)院之中，而有關(guān)社會治理共同體建設(shè)的學(xué)術(shù)探討難以在生理—臨床醫(yī)學(xué)主導(dǎo)的醫(yī)學(xué)院中占有應(yīng)有的一席之地。當(dāng)然，將公共衛(wèi)生學(xué)院獨(dú)立于醫(yī)學(xué)院而設(shè)立，并不應(yīng)該構(gòu)成大學(xué)中新一輪的“跑馬圈地”，而是應(yīng)該成為公共衛(wèi)生知識體系轉(zhuǎn)型的新契機(jī)。公共衛(wèi)生這門學(xué)科，也應(yīng)該從主要基于或源于醫(yī)學(xué)，轉(zhuǎn)型為一個全新的跨學(xué)科學(xué)問，其中政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)以及公共管理學(xué)應(yīng)該成為公共衛(wèi)生學(xué)的學(xué)科基礎(chǔ)。作為自然科學(xué)分支的流行病學(xué)，也應(yīng)該轉(zhuǎn)型為社會經(jīng)濟(jì)政治流行病學(xué)。實際上，讓高校與疾控中心在科研、知識傳播和公共衛(wèi)生干預(yù)上展開合作，不僅會助力于公共衛(wèi)生服務(wù)的開展，還能力推公共衛(wèi)生學(xué)科的發(fā)展。正是在這種合作伙伴關(guān)系中，疾控人的收入待遇和社會地位才有望提高。

結(jié) 語

疾控中心的治理變革是中國公共衛(wèi)生體系補(bǔ)齊短板的重要一環(huán)，這對于健全突發(fā)性不明病原疫情的風(fēng)險預(yù)警和響應(yīng)機(jī)制來說尤為重要。

疾控中心治理變革之道，在于讓疾控中心走向?qū)I(yè)化和去行政化，形成一個獨(dú)立于衛(wèi)生行政部門之外的獨(dú)立公法人，并由政府發(fā)揮引領(lǐng)作用，推動疾控中心與其他相關(guān)主體(如高等院校、科研機(jī)構(gòu)、科技企業(yè)等)建立社會治理共同體。在疾控體系變革中引入社會治理的理念，關(guān)鍵在于讓社群機(jī)制在疾病控制的專業(yè)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，讓專業(yè)意見在公共政策決策和執(zhí)行中發(fā)揮更大的作用，并讓聯(lián)盟治理在社會治理共同體成員之間的協(xié)調(diào)上發(fā)揮主導(dǎo)作用。

當(dāng)然，任何一種治理機(jī)制都不可能永遠(yuǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)良好，任何一種治理體系也不可能永遠(yuǎn)治理卓越。正如行政治理和市場治理都會失靈一樣，社群治理也會失靈。很多國家的行政力量尊重社群治理，并不能保證其新冠疫情的防控出色。盡管如此，讓社群治理機(jī)制在社會治理體系中發(fā)揮更加積極的作用，并解決好行政治理如何強(qiáng)化社群治理并與社群機(jī)制相得益彰的問題，中國疾控中心才有可能在未來成為疫情風(fēng)險預(yù)警的機(jī)警“吹哨人”和疫情管理控制的杰出“守門人”。概言之，讓社群機(jī)制運(yùn)作起來，并同行政機(jī)制形成互補(bǔ)嵌入性的格局，是中國疾控體系治理變革的核心。