周琦宇 李寧 曹寶明 趙霞

摘要：糧食安全不僅需要市場(chǎng)治理、政策治理手段，更依賴于具有穩(wěn)定性、強(qiáng)制性特征的法律治理加以保障，但是，目前中國(guó)糧食安全的法治現(xiàn)狀還遠(yuǎn)不能適應(yīng)國(guó)內(nèi)糧食安全的現(xiàn)實(shí)需要和長(zhǎng)遠(yuǎn)要求。文章基于全產(chǎn)業(yè)鏈的研究視角，從國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于糧食安全的內(nèi)涵轉(zhuǎn)變與維度解析出發(fā)，回顧了近年來保障糧食安全的法律規(guī)范及其治理的現(xiàn)狀、存在的問題、解決對(duì)策等方面的研究，并在此基礎(chǔ)上，提出了未來完善糧食安全法治路徑的研究方向。

關(guān)鍵詞：糧食安全；全產(chǎn)業(yè)鏈；法治保障；路徑

中圖分類號(hào)：D912.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20210202

糧食安全在保障國(guó)家總體安全上具有重要的戰(zhàn)略地位。與普通商品一樣，糧食的供求關(guān)系首先由糧食市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)和自我治理；但是，作為特殊商品，糧食市場(chǎng)的自我治理很難既滿足城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)需求，又保障糧農(nóng)的經(jīng)濟(jì)收益，因此政策治理成為必需；但是政策治理因其短期針對(duì)性、靈活多變性和弱質(zhì)規(guī)制性，而難以將糧食安全相關(guān)行為主體的基本權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)加以明晰與規(guī)范，因此法律治理成為必需。然而糧食安全的法治保障是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要圍繞糧食生產(chǎn)安全、儲(chǔ)備安全、流通安全、消費(fèi)安全的具體目標(biāo)，形成糧食安全的法治保障。為此，本文基于全產(chǎn)業(yè)鏈的研究視角，總結(jié)了國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于糧食安全法治保障現(xiàn)狀與存在問題等方面的研究，并進(jìn)一步提出未來完善糧食安全法治路徑的研究方向。

1 糧食安全內(nèi)涵研究

國(guó)外大多數(shù)研究?jī)A向于從食物的供應(yīng)、獲取和利用三個(gè)方面詮釋糧食安全 [1-2]。一直以來，我國(guó)政府和領(lǐng)導(dǎo)人一直都十分重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全，形成了一系列保障糧食安全的重要文件與中長(zhǎng)期規(guī)劃[3]。正處于征求意見階段的《糧食安全保障法》對(duì)糧食生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備等方面作出規(guī)范，從法律層面保障國(guó)家糧食安全。隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，國(guó)家糧食安全觀也在逐漸發(fā)生演變，主要聚焦于以下視角[4-5]：一是從糧食本身的內(nèi)涵理解糧食安全，強(qiáng)調(diào)“口糧絕對(duì)安全，谷物基本自給”；二是從強(qiáng)調(diào)數(shù)量到兼顧質(zhì)量的糧食安全轉(zhuǎn)變；三是從國(guó)內(nèi)與國(guó)外的供給渠道角度理解糧食安全；四是從宏觀（國(guó)家）、中觀（城市）、微觀（家庭）三個(gè)層面理解糧食安全。但是，糧食安全是內(nèi)在系統(tǒng)與外部環(huán)境共同作用的結(jié)果，能夠持續(xù)滿足糧食需求的能力實(shí)際上需要涵蓋糧食全產(chǎn)業(yè)鏈。

2 全產(chǎn)業(yè)鏈上的糧食安全現(xiàn)狀研究

2.1 糧食生產(chǎn)安全現(xiàn)狀研究

學(xué)界發(fā)現(xiàn)保障糧食安全的農(nóng)村勞動(dòng)力人力資本在城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)的背景下數(shù)量流失與質(zhì)量下降的情況較為嚴(yán)重，極大制約了生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步與糧食生產(chǎn)效率的提升，甚至?xí)?dǎo)致糧食結(jié)構(gòu)性安全問題[6]；隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口增長(zhǎng)以及由此造成的糧食需求增加，耕地面積不僅很難增加，還會(huì)因?yàn)槌擎?zhèn)化占用土地、大量撂荒等而減少，并且土地粗放利用問題的凸顯使得耕地質(zhì)量不斷下降，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)能力降低 [7]；近年來，農(nóng)田水利設(shè)施的落后仍是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家糧食安全的硬傷，為此，學(xué)界與政界從緩解小型農(nóng)田水利設(shè)施供需矛盾、提高水資源利用效率等方面尋求突破[8]。此外，學(xué)界也愈發(fā)重視農(nóng)業(yè)科技與信息化支撐對(duì)于提升生產(chǎn)能力、保障糧食安全的重要意義，發(fā)現(xiàn)我國(guó)仍普遍存在科技人才短缺、現(xiàn)代化裝備普及率低、科技成果儲(chǔ)備及轉(zhuǎn)化與經(jīng)費(fèi)投入不足等問題[9]，同時(shí)農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)系統(tǒng)也面臨著收集困難和缺乏完整兩大難點(diǎn)，亟待建立完善的糧食安全信息平臺(tái)以提升監(jiān)管實(shí)效[10]。

2.2 糧食儲(chǔ)備安全現(xiàn)狀研究

一方面學(xué)者認(rèn)為近年來我國(guó)充足的糧食儲(chǔ)備與供給在糧食安全及價(jià)格調(diào)控方面發(fā)揮了重要的支撐作用[11]，另一方面也指出了糧食儲(chǔ)備能力仍然存在的不足與瓶頸[12-13]：首先，糧食儲(chǔ)備基礎(chǔ)設(shè)施的落后造成了糧食儲(chǔ)備特別是地方糧食儲(chǔ)備不達(dá)標(biāo)，由此也引發(fā)了大量糧食超期儲(chǔ)存的問題，嚴(yán)重影響著我國(guó)的糧食安全；其次，糧食儲(chǔ)備布局不合理，產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)之間的利益摩擦影響糧食安全供給，盡管中國(guó)較早時(shí)曾提出并實(shí)施過米袋子省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但是由于受本位主義思想的束縛和儲(chǔ)備成本利益的限制，目前糧食儲(chǔ)備大部分仍集中在主產(chǎn)區(qū)。

2.3 糧食流通安全現(xiàn)狀研究

部分學(xué)者[14]從產(chǎn)業(yè)的角度，指出由于糧食產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)屬性使其在所有的部門內(nèi)部與其他產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)要素和資源都處于弱勢(shì)地位。全球四大糧商均積極布局全產(chǎn)業(yè)鏈這一能使得上下游各個(gè)環(huán)節(jié)緊密對(duì)接的產(chǎn)業(yè)模式，國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)卻因尚未能完全形成該模式而不斷遭受沖擊[15]。還有學(xué)者[16]聚焦于貿(mào)易（國(guó)內(nèi)貿(mào)易與國(guó)外貿(mào)易）的角度，強(qiáng)調(diào)近年來糧食進(jìn)口的快速增長(zhǎng)加劇了國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的依賴，使得中國(guó)的糧食貿(mào)易更容易暴露于國(guó)際糧食市場(chǎng)的供應(yīng)與價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)之中。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)糧食貿(mào)易也呈現(xiàn)出明顯的條狀分割狀態(tài)，地域性嚴(yán)重[17]。為此，要進(jìn)一步推進(jìn)糧食市場(chǎng)化改革，積極探索構(gòu)建開放式的市場(chǎng)體系[18]。

2.4 糧食安全需要法治保障

盡管市場(chǎng)基礎(chǔ)建設(shè)基本完善，市場(chǎng)手段成為了保障糧食安全的首選方式，但由于其存在諸如盲目性、滯后性、自發(fā)性等的缺陷，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中通常會(huì)出現(xiàn)局部無效而保障失靈；盡管政策的支持與調(diào)控體現(xiàn)在生產(chǎn)、分配、儲(chǔ)備、運(yùn)銷、推廣等多個(gè)環(huán)節(jié)，采用的措施包括補(bǔ)助、補(bǔ)貼、配送服務(wù)、物質(zhì)支持、稅費(fèi)減免等諸多方面，但其畢竟要受到自身時(shí)效性、不確定性、不穩(wěn)定性的約束而減弱了政策效果[19]。通過法治手段保障糧食安全的方式被國(guó)際社會(huì)尤其是西方法治國(guó)家廣泛采用，原因在于法律具有穩(wěn)定性、強(qiáng)制性等政策與市場(chǎng)手段所不具備的優(yōu)勢(shì)[20]，同時(shí)糧食安全問題的公共利益性質(zhì)使其必然需從國(guó)家法治層面加以保障 [16]。

3 保障糧食安全的法律規(guī)范現(xiàn)狀與對(duì)策研究

首先，我國(guó)缺乏一部全面、綜合的糧食安全基本法來指導(dǎo)和規(guī)范關(guān)于糧食安全生產(chǎn)、儲(chǔ)備、流通等各環(huán)節(jié)、領(lǐng)域的行為，且糧食安全立法數(shù)量不足[21]。為此，學(xué)界指出應(yīng)首先糾正長(zhǎng)期以來過度依賴行政力量的錯(cuò)誤觀念，樹立法律保障糧食安全的理念，為其提供系統(tǒng)的立法指導(dǎo)[22]。其次，我國(guó)的大多數(shù)糧食立法均是由地方人民代表大會(huì)或地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定的，立法水平較低，且法律法規(guī)缺乏全面協(xié)調(diào)性[23]。為此，學(xué)界指出應(yīng)確保糧食安全基本法的權(quán)威性，建議由全國(guó)人民代表大會(huì)制定并頒布《糧食安全保障法》 [24]，并整合與協(xié)調(diào)現(xiàn)行糧食安全法律規(guī)范中相互沖突之處，修改與完善同時(shí)代背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的法律規(guī)范[25]。最后，我國(guó)現(xiàn)行的糧食安全立法規(guī)范難以應(yīng)對(duì)新形勢(shì)、新技術(shù)的沖擊。近年來隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，我國(guó)糧食價(jià)格在全球糧食市場(chǎng)上由“高地”變?yōu)椤巴莸亍盵26]，跨國(guó)糧商迫切期望占領(lǐng)我國(guó)糧食市場(chǎng)、收購我國(guó)糧食企業(yè)，對(duì)國(guó)內(nèi)糧食流通和加工企業(yè)造成了巨大的沖擊，也將對(duì)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的自主發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來不可小覷的負(fù)面影響[27]。

4 保障糧食安全的法律治理現(xiàn)狀與對(duì)策研究

目前，我國(guó)已經(jīng)從糧食受援國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)榧Z食援助國(guó)，并且我國(guó)在全球糧食安全治理體系中的地位保持著上升態(tài)勢(shì)[28]，但是主要還是依靠短期、臨時(shí)、非市場(chǎng)、“黃箱”補(bǔ)貼等政策措施或行政手段來達(dá)到預(yù)期生產(chǎn)指標(biāo)[29]。而在依法治糧的執(zhí)行情況方面，仍然缺乏嚴(yán)格、系統(tǒng)的糧食安全執(zhí)法體系，具體表現(xiàn)為糧食安全執(zhí)法地位和執(zhí)法形象的樹立不夠、執(zhí)法體制和執(zhí)法機(jī)制的創(chuàng)新不足、執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍的薄弱等[30]。良好的糧食安全執(zhí)法體系實(shí)際上有賴于糧食市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制的建設(shè)，為此，學(xué)術(shù)界主要從以下幾個(gè)方面展開探討[31-32]：首先，提出堅(jiān)持法治理念，在法治糧食建設(shè)中提高糧食流通監(jiān)管水平等監(jiān)管理念；其次，搭建體制科學(xué)、責(zé)任嚴(yán)明、執(zhí)法嚴(yán)格的監(jiān)管體系；再次，采取在命令控制監(jiān)管的基礎(chǔ)上引入激勵(lì)性監(jiān)管和協(xié)商性監(jiān)管等監(jiān)管方式；最后，提出督促收購預(yù)案制定主體、執(zhí)行主體的相互制約和相關(guān)監(jiān)督。除此之外，學(xué)者認(rèn)為中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家更應(yīng)在糧食安全的全球治理中承擔(dān)更積極的責(zé)任，明確糧食安全保障的目標(biāo)，形成完善的糧食市場(chǎng)治理體系[33]。

5 結(jié)論與展望

首先，在具體如何保障糧食安全的問題上，鮮有研究能夠基于糧食全產(chǎn)業(yè)鏈的視角系統(tǒng)性地探究，更忽視了這三大維度的安全保障需要借助于具有強(qiáng)制約束力的法治手段，以及糧食安全法治保障體系的構(gòu)建。其次，關(guān)于糧食生產(chǎn)安全、儲(chǔ)備安全、流通安全與糧食法治關(guān)系的討論相對(duì)較少，且主要集中在實(shí)踐操作、對(duì)策建議層面。因此從法治的角度對(duì)三個(gè)維度安全的相關(guān)法律制度及政策進(jìn)行全面系統(tǒng)的梳理是進(jìn)一步的研究方向。最后，我國(guó)糧食安全法治保障立法理論的研究主要圍繞“實(shí)踐問題出現(xiàn)”—“法律制度構(gòu)建”—“治理某類型問題”的被動(dòng)、跟進(jìn)式立法模式和應(yīng)急、問題導(dǎo)向式的治理范型，但其缺乏系統(tǒng)性科學(xué)性而詬病不斷，現(xiàn)代糧食安全法治保障研究的一般原理和核心理論在立法領(lǐng)域沒有受到足夠的重視。

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Research Progress on Legal Guarantee of Food Security from the Perspective of Whole Industry Chain

Zhou Qiyu1， Li Ning2， Cao Baoming3， Zhao Xia3

（1. Nanjing University of Finance and Economics College of Food and Materials， Nanjing， Jiangsu 210003； 2. Nanjing University of Finance and Economics Institute of Grain Economy， Nanjing， Jiangsu 210003；3. Nanjing University of Finance and Economics Food security and Strategy Research Center， Nanjing， Jiangsu 210003）

Abstract： Food security needs not only market governance and policy governance， but also on the legal governance with stability and mandatory characteristics to guarantee it. However， the current situation of the rule of law of food security in China is far from meeting the practical and long-term requirements of domestic food security. Based on the whole industry chain research perspective， this paper reviews the research on the legal norms and governance， existing problems and solutions of food security in recent years from the perspective of the connotation transformation and dimension analysis of food security from domestic and foreign scholars. On this basis， the research direction of improving the rule of law path of food security in the future is proposed.

Key words： food security， the whole industry chain， Legal guarantee， route