楊開湘，譚智恩

(中南大學(xué) 法學(xué)院，長沙 410083)

一、問題的提出

2018年新修改的《刑事訴訟法》第19條第2款、第170條第1款和第175條第2款賦予檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)新的外延，這是我國監(jiān)察體制改革全面推開之后，人民檢察院自行偵查權(quán)相關(guān)條款暫停適用后的立法恢復(fù)。新法實施后，從立法的規(guī)定來看，檢察偵查權(quán)的內(nèi)涵和外延未因監(jiān)察體制改革而有所減少，可以說，已經(jīng)形成一種新的由自行偵查權(quán)、機(jī)動偵查權(quán)、補(bǔ)充偵查權(quán)復(fù)合構(gòu)成的檢察偵查權(quán)。概言之，隨著國家監(jiān)察體制改革，檢察偵查權(quán)制度發(fā)生了如下三方面的變化。一是對自行偵查權(quán)的制度重塑，新法僅對此保留了檢察機(jī)關(guān)在對訴訟活動實行法律監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的特定14類罪名(1)參見最高檢《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》第1條：案件管轄范圍。。二是規(guī)定機(jī)動偵查權(quán)但限制其適用范圍，由原“對于國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他重大的犯罪案件”改為現(xiàn)“對于公安機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件”(不包含監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的有關(guān)案件)，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。三是保留補(bǔ)充偵查權(quán)并擴(kuò)大其適用范圍，除保留公安機(jī)關(guān)移送審查的案件，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為需要補(bǔ)充偵查的，可以退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查(也可以自行補(bǔ)充偵查)外，增加了對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時可以自行補(bǔ)充偵查的規(guī)定。

目前，學(xué)界已有部分研究關(guān)注到檢察偵查權(quán)的職能配置問題。例如，對檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)進(jìn)行屬性歸納與風(fēng)險預(yù)防，提出未來發(fā)展方向[1]；從職能轉(zhuǎn)隸給檢察體系帶來的影響對保留的部分檢察偵查權(quán)如何正確行使提出建議[2]；從偵查權(quán)鞏固檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督地位著手，論述檢察偵查權(quán)的規(guī)范運行[3]；等等?？梢姡?dāng)前研究大多側(cè)重于檢察偵查權(quán)在檢察權(quán)體系內(nèi)的科學(xué)化發(fā)展，較少有規(guī)范研究關(guān)注到，在監(jiān)察體制與司法體制兩大改革背景下，檢察偵查、公安偵查、監(jiān)察調(diào)查之間的關(guān)系已經(jīng)對刑事訴訟構(gòu)造產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，傳統(tǒng)的檢察偵查權(quán)理論在現(xiàn)有制度下已經(jīng)發(fā)生了變化。因此，探索新的檢察偵查權(quán)如何在與公安偵查、監(jiān)察調(diào)查的緊密銜接中良性運行，成為尤為重要的理論命題和實踐問題。

針對上述變化，不僅需要對偵查的定義予以重新理解，還要對偵查權(quán)能的配置進(jìn)行重新認(rèn)知。在這些規(guī)范變化中，檢察偵查權(quán)自身的職能定位仍不明確，同時檢察偵查權(quán)與監(jiān)察調(diào)查權(quán)、公安偵查權(quán)在刑事司法實踐中如何實現(xiàn)科學(xué)分工與良性協(xié)調(diào)等問題亟待解決。本文擬通過對上述問題的研究，就如何在既有刑事訴訟整體框架下實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)自身的創(chuàng)新發(fā)展并使其與公安偵查權(quán)、監(jiān)察調(diào)查權(quán)之間達(dá)成合理的分工與協(xié)調(diào)提供一些有益思考。

二、偵查定義的變動與檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)調(diào)整的解讀

國家監(jiān)察體制改革和《監(jiān)察法》實施之后，職務(wù)犯罪案件全新的“調(diào)查-公訴”模式明顯區(qū)別于傳統(tǒng)的刑事追訴模式，與以往的“偵查-公訴”模式同向而行，給中國刑事訴訟生態(tài)帶來重大影響[4]。這一訴訟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變同時帶來刑事訴訟立法對“偵查”定義的修改，從而與《監(jiān)察法》銜接。《刑事訴訟法》第108條第1項規(guī)定：“‘偵查’是指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院對于刑事案件，依照法律進(jìn)行的收集證據(jù)、查明案情的工作和有關(guān)的強(qiáng)制性措施。”隨之，檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的外延和內(nèi)涵被重新界定，檢察偵查權(quán)的全新運作給公安偵查權(quán)與檢察偵查權(quán)間的分工、配合和制約關(guān)系提出新要求，監(jiān)察調(diào)查權(quán)更是為檢察偵查權(quán)的運行理念帶來新視域。借助對偵查定義的重新理解，在與公安偵查權(quán)、監(jiān)察調(diào)查權(quán)銜接意義上對檢察偵查權(quán)運行邊界予以厘定，成為準(zhǔn)確理解檢察偵查權(quán)優(yōu)化配置的前提。

(一)刑事訴訟偵查定義的變動

作為立法的技術(shù)性條款，“偵查”的定義自我國1979年《刑事訴訟法》制定時便被寫入法典，1996年和2012年兩次修法未作變動，表述為“偵查是指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院在辦理案件過程中，依照法律進(jìn)行的專門調(diào)查工作和有關(guān)的強(qiáng)制性措施”。2018年5月公布的《刑事訴訟法(修正草案)》對“偵查”概念進(jìn)行修改，“偵查是指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院等機(jī)關(guān)對于刑事案件，依照法律進(jìn)行的收集證據(jù)、查明案情的工作和有關(guān)的強(qiáng)制性措施”。該法律草案對偵查定義作了三方面的修改：一是偵查的主體，在“公安機(jī)關(guān)、人民檢察院”后加了“等機(jī)關(guān)”；二是將“在辦理案件過程中”修改為“對于刑事案件”；三是用“收集證據(jù)、查明案情”替換“專門調(diào)查工作”的表述。對此，有學(xué)者表示，這條修法存在兩種不同的解讀方式：一種為增加“等機(jī)關(guān)”意味著把監(jiān)察機(jī)關(guān)等涵蓋進(jìn)偵查主體的可能，未來獨立的監(jiān)察調(diào)查權(quán)仍要納入《刑事訴訟法》中；另一種為修改為“刑事案件”則可以把監(jiān)察案件排除在外，進(jìn)而將監(jiān)察辦案與偵查辦案明確區(qū)分開來[5]。為了消除涉及該法條的模糊表述和可能產(chǎn)生的不同理解，立法機(jī)關(guān)在表決通過的《刑事訴訟法》第108條中，刪除了偵查定義條款中“等機(jī)關(guān)”的描述，只保留后兩項修改內(nèi)容。

對于偵查定義的修改可作以下解讀和審視。

其一，法條中“對于刑事案件”的修改是對《刑事訴訟法》第3條規(guī)定的基本原則“對刑事案件的偵查……由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”的體系性呼應(yīng)，保持法律文本文字的一致性。當(dāng)然，這一修改的直接目的顯然是回應(yīng)《監(jiān)察法》將原屬于偵查的內(nèi)涵再定義為調(diào)查的舉措，將檢察偵查權(quán)與監(jiān)察調(diào)查權(quán)予以區(qū)分。強(qiáng)調(diào)偵查的對象是“刑事案件”表明檢察偵查權(quán)僅限于此種單一條件啟動，而監(jiān)察調(diào)查權(quán)可以針對違紀(jì)、違法等一系列行為而發(fā)起，因此，監(jiān)察調(diào)查權(quán)的屬性區(qū)別于檢察偵查權(quán)。再有，這種修改是將偵查對象從查獲犯罪嫌疑人到查明犯罪事實的轉(zhuǎn)換，一定意義上更符合偵查的本質(zhì)[6]。偵查活動首先從刑事案件開始，又以刑事案件偵破而告終，不應(yīng)簡單將犯罪嫌疑人作為偵查對象，此處的修改將偵查的內(nèi)涵上升到了一個全新的高度，其意義不容小覷。

其二，在“偵查”定義中去除“調(diào)查”文字，使得偵查和調(diào)查直接在法律文義上相分離，避免引發(fā)歧義，特別是由此區(qū)別于監(jiān)察委對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的“調(diào)查”。對于二者的語義理解，卞建林教授曾指出，偵查實質(zhì)上就是一種調(diào)查，其由專門機(jī)關(guān)針對刑事案件并以國家強(qiáng)制力作為后盾來行使，高于調(diào)查而又嚴(yán)于調(diào)查[7]。因此，立法上有意地將在詞意上存在上下位關(guān)聯(lián)概念的兩者剝離開來，意在最大限度避免文字混同和語義混亂。同時，將“收集證據(jù)、查明案情”作為刑事偵查的主要工作，強(qiáng)調(diào)了偵查是刑事訴訟的基礎(chǔ)，能夠保障并推進(jìn)刑事訴訟流程的有效運轉(zhuǎn)。

可以認(rèn)為，本次法律條文有關(guān)偵查定義的修改，仍然是監(jiān)察體制改革對刑事訴訟體系的沖擊反應(yīng)。實際上自改革初期，制度設(shè)計者們就已發(fā)出“調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)”的論調(diào)(2)《讀懂監(jiān)察法草案：調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)》，載中共中央紀(jì)律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會官網(wǎng)，https：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/201711/t20171115_150741.html，最后訪問日期：2021年6月28日。，此后的許多舉措也都圍繞著這一基調(diào)展開。創(chuàng)造性地提出調(diào)查的概念區(qū)別于刑事訴訟中的偵查，是為了讓監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查工作不至于受到《刑事訴訟法》的相應(yīng)規(guī)制，而只通過監(jiān)察法律法規(guī)予以規(guī)范。在這種立法精神的指引下，監(jiān)察調(diào)查權(quán)必須與刑事偵查權(quán)區(qū)分開來，如果法條表述偵查的定義仍包涵調(diào)查這一術(shù)語，顯然不夠明晰，只有在立法上先將二者相剝離，才能夠在相關(guān)制度的適用和理解上減少彼此的爭議。

(二)檢察偵查權(quán)與公安偵查權(quán)的分工與配合

根據(jù)《刑事訴訟法》第7條規(guī)定，人民檢察院與公安機(jī)關(guān)在刑事訴訟中遵循“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”原則，兩個機(jī)關(guān)在偵查權(quán)方面的關(guān)系主要是“分工、配合”，輔之以“制約”。司法實踐中，有學(xué)者提出偵訴關(guān)系存在協(xié)同錯位與制約錯位因素，主要體現(xiàn)在偵查的自主和封閉式，排斥檢察的引導(dǎo)與監(jiān)督，而檢察則過分強(qiáng)調(diào)對偵查的配合，弱化了制約的效果[8]。由于傳統(tǒng)的刑事訴訟構(gòu)造中，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)傾向于“重配合，輕制約”的關(guān)系模式，在新時代的偵訴關(guān)系中把握好二者的平衡是理性發(fā)展的必要舉措?！缎淌略V訟法》修改后，檢察機(jī)關(guān)自行偵查權(quán)被限制在發(fā)現(xiàn)司法工作人員涉嫌利用職權(quán)實施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的14類犯罪案件；檢察機(jī)關(guān)的機(jī)動偵查權(quán)被限縮在對公安機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件中，一定程度上與公安偵查權(quán)交錯運行。檢察機(jī)關(guān)可以通過自行補(bǔ)充偵查權(quán)的行使，對公安偵查的案件進(jìn)行有效補(bǔ)充，又對公安偵查權(quán)形成逆向制約，把握住后續(xù)程序?qū)ο惹俺绦虻闹萍s監(jiān)督作用，避免直接從先前結(jié)論開始形成刑事訴訟的“流水線作業(yè)”，體現(xiàn)刑事訴訟人權(quán)保障價值。同時，檢察機(jī)關(guān)在偵查、審查起訴階段都可以行使退回補(bǔ)充偵查權(quán)，從而加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)的溝通，形成與公安偵查權(quán)的制約與監(jiān)督，促使其繼續(xù)補(bǔ)充收集證據(jù)材料，進(jìn)一步核對查明案件事實，落實追訴犯罪與訴訟監(jiān)督[9]?？梢哉f在刑事案件兩機(jī)關(guān)偵查權(quán)力分化的背景下，偵查權(quán)的互相配合應(yīng)當(dāng)建立在職責(zé)分工明確的基礎(chǔ)之上，互相制約應(yīng)是一種逆向性的且對實質(zhì)問題進(jìn)行審查監(jiān)督的模式[10]。

(三)檢察偵查權(quán)與監(jiān)察調(diào)查權(quán)的配合與制約

較之檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)分工，檢察偵查權(quán)與監(jiān)察調(diào)查權(quán)之間的關(guān)系具有更為特殊的色彩。監(jiān)察調(diào)查權(quán)本身由檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸而來，在《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》兩法銜接中，新的法律修改賦予檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督過程中有部分偵查權(quán)，二者在權(quán)能、對象與目的方面具有一定同質(zhì)性。從這個意義上說，檢察機(jī)關(guān)擁有的司法人員職務(wù)犯罪偵查權(quán)是監(jiān)察調(diào)查權(quán)的一種讓渡和分享[11]。依據(jù)我國《憲法》第127條與《監(jiān)察法》第4條第2款的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件時，與檢察機(jī)關(guān)是“互相配合、互相制約”的關(guān)系，而缺失“分工負(fù)責(zé)”的規(guī)定是因為監(jiān)察權(quán)的運行范圍還涵蓋了黨紀(jì)監(jiān)督等領(lǐng)域[12]。對此應(yīng)理解為：一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)無法直接參與到刑事司法領(lǐng)域當(dāng)中，檢察機(jī)關(guān)在實行法律監(jiān)督的過程中發(fā)現(xiàn)非法拘禁、刑訊逼供等職務(wù)犯罪，從案件線索與辦案邏輯上都具有天然的優(yōu)勢，在檢察自偵權(quán)的范圍內(nèi)與監(jiān)察機(jī)關(guān)相互配合，形成監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在打擊職務(wù)犯罪上的合力；同時檢察機(jī)關(guān)還可以通過“必要時”行使補(bǔ)充偵查權(quán)對監(jiān)察調(diào)查職務(wù)犯罪案件的不足予以補(bǔ)充和完善。另一方面，檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件證據(jù)材料等進(jìn)行形式審查，從而通過自行補(bǔ)充偵查、退回補(bǔ)充調(diào)查或起訴裁量權(quán)來實現(xiàn)對調(diào)查結(jié)果的程序制約。監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查質(zhì)量則直接關(guān)乎審查起訴的效果，并且其對檢察機(jī)關(guān)在辦案中濫用權(quán)力的行為還能另案處理，形成一種結(jié)果引導(dǎo)和事后制約[13]。此外，《刑事訴訟法》第19條第2款對檢察自偵權(quán)的設(shè)定用的是“可以”二字，這說明對此類案件的偵查或調(diào)查并不必然屬于檢察機(jī)關(guān)，無論是檢察還是監(jiān)察機(jī)關(guān)在這一領(lǐng)域內(nèi)都不能濫權(quán)或不作為，因為其中任何一個機(jī)關(guān)沒有充分行使偵查權(quán)或調(diào)查權(quán)，導(dǎo)致有關(guān)刑事案件沒有充分被偵查或者偵查獲得的證據(jù)達(dá)不到追訴犯罪的要求，這方面權(quán)力就面臨被虛化的風(fēng)險，此時給另一方機(jī)關(guān)配備相應(yīng)權(quán)力，雙方就可以形成相互制約[14]，以此來達(dá)到保障法律正確實施的效果。

三、檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)運行的理論紛爭與實踐瓶頸

檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)可劃分為自行偵查權(quán)、補(bǔ)充偵查權(quán)、機(jī)動偵查權(quán)三個部分，其中，自行偵查權(quán)、補(bǔ)充偵查權(quán)的運行與監(jiān)察調(diào)查權(quán)的行使存在權(quán)力分配與銜接關(guān)系，而機(jī)動偵查權(quán)則是與公安偵查權(quán)間有權(quán)力運行交涉?？梢?，檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的運行不僅立足于其本身的建構(gòu)屬性，也依靠檢察機(jī)關(guān)外部與公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)關(guān)系的調(diào)整。因此，首先需要對檢察偵查權(quán)自身的職能定位進(jìn)行厘清，在新的權(quán)力交涉中轉(zhuǎn)變運行理念，找準(zhǔn)運行模式。在檢察偵查權(quán)與監(jiān)察調(diào)查權(quán)的銜接中存在著訴前兩機(jī)關(guān)互涉案件管轄的爭議以及審查起訴階段需要補(bǔ)充核實時退查難的問題，這將給二者的相互配合和制約模式帶來影響。同樣檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查權(quán)啟動條件不明晰加之權(quán)力共享模式的設(shè)定將導(dǎo)致權(quán)力主體間界限不清，需要檢察系統(tǒng)重新思考與公安系統(tǒng)間的關(guān)系，探索新偵查權(quán)運行的現(xiàn)實需要。

(一)檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的職能定位

檢察偵查權(quán)是檢察機(jī)關(guān)的權(quán)能之一，其性質(zhì)也派生于此。目前理論上關(guān)于檢察權(quán)職權(quán)劃分較有代表性的三種觀點如下：“一元論”觀點認(rèn)為檢察權(quán)即法律監(jiān)督權(quán)，每一項檢察法定權(quán)能都是法律監(jiān)督權(quán)的具體表現(xiàn)形式；“二元論”觀點認(rèn)為“制約”和“監(jiān)督”存在區(qū)別，檢察權(quán)的訴訟職能和訴訟監(jiān)督職能應(yīng)當(dāng)區(qū)分開來；“一元二分法”觀點認(rèn)為檢察權(quán)具有復(fù)合性和多層次性，應(yīng)當(dāng)在堅持實質(zhì)上的“一元論”的同時，承認(rèn)形式上的訴訟權(quán)與訴訟監(jiān)督職權(quán)的“兩分法”[15]。

李奮飛教授指出，無論是“一元論”還是“二元論”，它們都認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)自偵權(quán)是法律監(jiān)督的保障手段[1]；周新教授認(rèn)為，從檢察權(quán)的具體配置而言，將檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)歸屬為法律監(jiān)督權(quán)并不恰當(dāng)，其在追訴和實體權(quán)力方面的處分與監(jiān)督法理相沖突[16]。隨著2018年《刑事訴訟法》與《人民檢察院組織法》的相繼修改，監(jiān)察委員會和檢察職能進(jìn)行了調(diào)整，新的背景下檢察偵查權(quán)的屬性引發(fā)了學(xué)界新的思考。檢察機(jī)關(guān)自偵權(quán)一貫以來的強(qiáng)勢特征因本次監(jiān)察體制改革而被大大削弱，其法律監(jiān)督的功能在一定程度上也受到了挑戰(zhàn)，如果仍堅持傳統(tǒng)的工具主義論，檢察偵查權(quán)對法律監(jiān)督的強(qiáng)化作用應(yīng)該較為有限。因此，從根本上厘清檢察偵查權(quán)的職能定位，轉(zhuǎn)變權(quán)力運行理念，不僅有助于明確其在檢察職能配置中的地位，也有助于在其與監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)的互涉案件中完善權(quán)力運行模式。

(二)檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)互涉案件管轄中的爭議

2018年中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定(試行)》，列舉了監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)管轄的六大類88個職務(wù)犯罪案件罪名，最高檢《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)中則明確了檢察機(jī)關(guān)對14類職務(wù)犯罪立案偵查的權(quán)力，與監(jiān)察機(jī)關(guān)的88類犯罪并不屬于包含關(guān)系。兩機(jī)關(guān)本應(yīng)在各自的管轄權(quán)限范圍內(nèi)行使職權(quán)，但在實踐中，檢察機(jī)關(guān)辦理濫用職權(quán)、徇私枉法等瀆職侵權(quán)類犯罪，涉案司法工作人員背后往往存在著貪污受賄、行賄索賄等以獲取不正當(dāng)利益為目的的行為，這表明檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件管轄上經(jīng)常會出現(xiàn)互涉與牽連關(guān)系。對此，《規(guī)定》明確規(guī)定出一套“溝通”的新模式(3)最高檢《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》第3條：“人民檢察院立案偵查本規(guī)定所列犯罪時，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人同時涉嫌監(jiān)察委員會管轄的職務(wù)犯罪線索的，應(yīng)當(dāng)及時與同級監(jiān)察委員會溝通，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會為主調(diào)查，人民檢察院予以協(xié)助。經(jīng)溝通，認(rèn)為全案由監(jiān)察委員會管轄更為適宜的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)撤銷案件，將案件和相應(yīng)職務(wù)犯罪線索一并移送監(jiān)察委員會；認(rèn)為由監(jiān)察委員會和人民檢察院分別管轄更為適宜的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)將監(jiān)察委員會管轄的相應(yīng)職務(wù)犯罪線索移送監(jiān)察委員會，對依法由人民檢察院管轄的犯罪案件繼續(xù)偵查?！薄Ｒ灾煨⑶鍨榇淼亩鄶?shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅持“監(jiān)察委員會優(yōu)先”原則[2]；學(xué)者卞建林則表示不能夠簡單“一刀切”地適用“監(jiān)察優(yōu)先原則”，要具體情況具體分析[3]；學(xué)者吳建雄提出“檢察管轄優(yōu)先”理論，認(rèn)為司法人員相關(guān)職務(wù)犯罪應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先管轄，而在其偵查中牽涉出來的14個罪名之外的職務(wù)犯罪案件，在與監(jiān)察協(xié)商的基礎(chǔ)上仍由原案辦理者并案偵查為宜[11]。另外，這套規(guī)定本身還存在著制度問題，一是一律由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，必然使檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的效果受到?jīng)_擊，被調(diào)查人也將失去刑事訴訟程序的保障；二是在案件的溝通機(jī)制上并未規(guī)定“如何溝通”或“溝通不成”如何處理等細(xì)節(jié)問題。

(三)檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充調(diào)查權(quán)的制約乏力

《刑事訴訟法》第170條第1款規(guī)定的退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查權(quán)是檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查權(quán)新設(shè)立的一種特殊形式。實際上，在公安機(jī)關(guān)偵查辦理的案件中，檢察機(jī)關(guān)一般也都是退回補(bǔ)充偵查，通常不會主動行使自行補(bǔ)充偵查權(quán)，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)偵查力量轉(zhuǎn)隸，偵查人員短缺，從而在補(bǔ)充核實證據(jù)上難度增大，退回補(bǔ)充調(diào)查更應(yīng)當(dāng)成為常態(tài)[17]。然而從數(shù)據(jù)分析的結(jié)果看，2020年檢察機(jī)關(guān)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查4013人次，退查率同比減少12.4個百分點(4)參見《最高人民檢察院工作報告》，載最高人民檢察院官網(wǎng)，https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202103/t20210315_512731.shtml，最后訪問日期：2021年9月4日。。這反映了實踐中的“退查難”問題，究其原因，這是一種“調(diào)查中心主義”的呈現(xiàn)，實踐中甚至出現(xiàn)有些監(jiān)察機(jī)關(guān)對檢察院提出“零退查”的要求，這無疑是對檢察機(jī)關(guān)獨立行使檢察權(quán)和“互相制約”原則的違背[18]。《國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》(以下簡稱《銜接辦法》)中第37條規(guī)定，“檢察機(jī)關(guān)在作出退回補(bǔ)充調(diào)查決定前，應(yīng)當(dāng)與國家監(jiān)察委員會溝通協(xié)商”；第39條規(guī)定，“補(bǔ)充調(diào)查結(jié)束后需要提起公訴的，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)重新移送檢察機(jī)關(guān)”。這可以推導(dǎo)出監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查后認(rèn)為無需提起公訴的，可以行使直接撤案的權(quán)力。本文認(rèn)為，退回補(bǔ)充調(diào)查權(quán)本身在形式上只是案件的回流，調(diào)查方式與主體均未改變，在法律規(guī)范中設(shè)置這樣的程序構(gòu)造無形中更降低了權(quán)力運用的可能，退回補(bǔ)充調(diào)查的被調(diào)查人已經(jīng)進(jìn)入了刑事訴訟階段，甚至被檢察機(jī)關(guān)采取了刑事強(qiáng)制措施，此時如果監(jiān)察機(jī)關(guān)可以終止刑事訴訟程序，難免會影響刑事訴訟的莊重性。

(四)檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查權(quán)的行權(quán)阻礙

從法律對檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查權(quán)的規(guī)定入手可以發(fā)現(xiàn)，在實體的角度，該權(quán)力適用的范圍較為有限。機(jī)動偵查權(quán)只能針對公安機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)行使的重大犯罪，即排除監(jiān)察調(diào)查案件，公安機(jī)關(guān)管轄的一般刑事案件以及檢察機(jī)關(guān)自行偵查的案件也在適用范圍之外；從程序的角度，該權(quán)力啟動受到嚴(yán)格限制，必須經(jīng)省級人民檢察院或者最高人民檢察院決定方可啟動。這些嚴(yán)格控制使得機(jī)動偵查權(quán)在實踐中的使用少之又少，根據(jù)學(xué)者董坤的實證結(jié)論可知，每年每個省級行政區(qū)劃單位內(nèi)檢察機(jī)關(guān)采用機(jī)動偵查權(quán)偵辦案件的數(shù)量大體可能在兩位數(shù)，甚至個位數(shù)[19]。新《刑事訴訟法》對檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查權(quán)的限縮是本次規(guī)范的變更之一，這對于本身使用頻率較低的機(jī)動偵查權(quán)而言目前更是難以啟動。從這一角度分析，機(jī)動偵查權(quán)存在的意義或許不是為了加強(qiáng)檢察偵查權(quán)的使用頻率，而是通過備而不用起到對公安機(jī)關(guān)的震懾作用，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)重大案件偵查的訴訟監(jiān)督，有效履行法律監(jiān)督職能。但應(yīng)關(guān)注到，機(jī)動偵查權(quán)適用范圍中的“重大犯罪案件”，暫未有司法解釋對其予以規(guī)定，現(xiàn)有規(guī)范性文件中對涉及此種表達(dá)的標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。此外，何為“需要由人民檢察院直接受理”的情形不夠明確。由此，對于檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動偵查權(quán)“可以”的表述，在權(quán)力啟動條件尚不明晰的情況下，如何才能防止權(quán)力主體互相推諉或爭搶內(nèi)耗，甚而影響打擊犯罪的有效性，是正確判斷與運行檢察機(jī)關(guān)機(jī)動偵查權(quán)的重要因素。

四、檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)運行機(jī)制的完善建議

基于以上所述檢察偵查權(quán)運行中的理論與實踐問題，檢察偵查權(quán)的良性發(fā)展應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在：在與公安偵查權(quán)的互動中，一方面要重視檢察偵查權(quán)由后向前的制約效力，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在審前程序中引導(dǎo)偵查的主導(dǎo)作用；另一方面要明確機(jī)動偵查權(quán)的范圍與檢察機(jī)關(guān)啟動機(jī)動偵查權(quán)的主動地位，在個案監(jiān)督中排除“可以立案偵查”的行權(quán)阻礙。在與監(jiān)察調(diào)查權(quán)的銜接中，一方面面對管轄競合時檢察自偵權(quán)運行受限的尷尬局面，應(yīng)當(dāng)明確競合時的行權(quán)范圍以及在溝通中維護(hù)自偵權(quán)的合法性和獨立性；另一方面退回補(bǔ)充調(diào)查權(quán)不應(yīng)受到理論和規(guī)范的阻礙，從權(quán)力制約角度解決檢察退查難的問題。最后于其自身而言，檢察偵查權(quán)的權(quán)屬要在法律監(jiān)督的基礎(chǔ)之上凸顯新的制約能力，同時按照立法精神重塑謙抑、補(bǔ)充的運行理念。

(一)進(jìn)一步明確檢察偵查權(quán)的屬性定位

根據(jù)“一元二分法”觀點，檢察權(quán)在法律監(jiān)督權(quán)的憲法定位基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)劃分為訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能。2018年新修訂的《人民檢察院組織法》第20條第1款規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)享有偵查權(quán)，緊隨的第21條表述為“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議”。這說明，在立法層面已經(jīng)明示檢察偵查權(quán)、檢察權(quán)就是法律監(jiān)督權(quán)。其中檢察權(quán)的訴訟監(jiān)督職能具有強(qiáng)烈的監(jiān)督建議性質(zhì)，而包含偵查、審查批捕與公訴的訴訟職能則具有相應(yīng)的制約功能。這兩項職能確實有所區(qū)別，但只是具體職權(quán)上的區(qū)別，本質(zhì)屬性上仍然是一致的[20]。在以往檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)大的職務(wù)犯罪偵查權(quán)配置中，其凸顯的攻擊性、主動性隨著如今職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸將不再符合其發(fā)展規(guī)律。誠然，檢察偵查權(quán)可以保障法律監(jiān)督的某種剛性需求，但是程序性和建議性才是法律監(jiān)督的本質(zhì)屬性[21]。如今應(yīng)當(dāng)明確檢察偵查權(quán)與審查逮捕、公訴等權(quán)能同屬于訴訟職能，在維護(hù)國家法制統(tǒng)一和法律正確實施的基礎(chǔ)上，更凸顯一種制約功能。這種制約體現(xiàn)在：首先，檢察機(jī)關(guān)可以通過行使補(bǔ)充偵查權(quán)，對案件的必經(jīng)程序進(jìn)行流程把控；其次，檢察機(jī)關(guān)通過機(jī)動偵查權(quán)，對公安機(jī)關(guān)不宜或不便偵查的案件進(jìn)行介入，對公安偵查權(quán)形成制約；再次，在檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)交往的過程中，雖然檢察機(jī)關(guān)能夠通過起訴裁量權(quán)、審查逮捕權(quán)來對兩機(jī)關(guān)起到程序制約的作用，但這些書面審查的形式不具備較為剛性的約束力，起訴裁量權(quán)的過度行使更是不利于司法資源的合理配置。然而，制約者之間一定要形成一種權(quán)力的制衡，即擁有能否定另一方行為的效果，才能確保制約效果。此時，檢察機(jī)關(guān)自偵權(quán)的行使就能有效地對上述問題進(jìn)行優(yōu)化，自偵權(quán)通過賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制制約力對訴訟過程中的14類職務(wù)犯罪進(jìn)行偵查，對其他方式的制約缺陷進(jìn)行補(bǔ)充，由此檢察偵查權(quán)能更好地在審前活動中發(fā)揮作用。

另外，檢察偵查權(quán)在運行過程中除了要明確其對公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約作用，也要注意其權(quán)力行使的謙抑性。作為法律之守護(hù)人，檢察機(jī)關(guān)既要保護(hù)被告免受法官之擅斷，亦要保護(hù)其免于警察之恣意[22]。在行使檢察偵查權(quán)時亦是如此，一方面，檢察機(jī)關(guān)只有在法官擅斷與警察恣意時才能行使法律守護(hù)的職責(zé)；另一方面，其行使偵查權(quán)不能跨越邊界與其他權(quán)力沖突重合。自偵權(quán)規(guī)定中的“可以”二字，補(bǔ)充偵查權(quán)與機(jī)動偵查權(quán)中的行使條件，包括監(jiān)察體制改革帶來的大量檢察偵查人員的轉(zhuǎn)隸，都體現(xiàn)出檢察偵查權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循謙抑的職能定位，再與其他偵查或調(diào)查程序?qū)崿F(xiàn)良性配合與制約。

(二)優(yōu)化檢察自偵權(quán)與監(jiān)察調(diào)查權(quán)的銜接

檢察偵查和監(jiān)察調(diào)查間對于互涉案件的處理機(jī)制關(guān)乎監(jiān)察調(diào)查和刑事訴訟程序的銜接以及《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》之間法法銜接的問題，無疑是應(yīng)當(dāng)關(guān)注的焦點問題。本文認(rèn)為，解決管轄競合的問題要完善檢察自偵權(quán)與監(jiān)察調(diào)查權(quán)的銜接，關(guān)鍵要從兩個方向入手：第一是對監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以管轄的檢察機(jī)關(guān)自行偵查權(quán)范圍內(nèi)的14類職務(wù)犯罪，明確“檢察優(yōu)先”原則。理由是，首先這是檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，這14類犯罪不僅是職務(wù)犯罪，更是危害國家法律正確實施和法制統(tǒng)一的犯罪，對依法治國的目標(biāo)損害極大[14]。這幾類犯罪從嚴(yán)格意義上說不屬于腐敗犯罪范疇，由檢察機(jī)關(guān)偵查并不違背監(jiān)察全覆蓋原則，由檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先偵查對維護(hù)國家法治具有重大意義，也是其職責(zé)所在。其次這類發(fā)生在訴訟活動中的犯罪，案情通常隱秘而復(fù)雜，需要由實務(wù)經(jīng)驗豐富且法律專業(yè)度較高的機(jī)關(guān)查辦，檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，在這一領(lǐng)域內(nèi)承擔(dān)著最主要的職能，具有偵查的先天優(yōu)勢。第二是互涉案件的“溝通”機(jī)制應(yīng)當(dāng)予以完善。至少在管轄發(fā)生沖突時，檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的溝通中要明確溝通需要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)歷的期限以及溝通異議處理辦法。雖然有觀點指出，檢察機(jī)關(guān)查辦司法工作人員14類犯罪時，如發(fā)現(xiàn)嫌疑人還具有貪污賄賂等其他職務(wù)犯罪行為則無需移交，應(yīng)當(dāng)由其偵查到底[11]，但根據(jù)《監(jiān)察法》第34條第1款的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)貪污賄賂、失職瀆職的違法或犯罪線索應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)。本條雖未直接涉及檢察偵查職能的調(diào)整，但也說明檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)相關(guān)案件線索時應(yīng)當(dāng)及時通過溝通機(jī)制或是協(xié)辦機(jī)制把案卷移送至監(jiān)察機(jī)關(guān)。

(三)完善檢察退回補(bǔ)充調(diào)查權(quán)的適用機(jī)制

在案件移送審查起訴后需要進(jìn)行補(bǔ)充核查時，是由檢察機(jī)關(guān)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，還是由檢察機(jī)關(guān)履行自行補(bǔ)充偵查權(quán)，是職務(wù)犯罪案件中檢察偵查權(quán)與監(jiān)察調(diào)查權(quán)的第二次權(quán)力競合。立法上對此采取的是監(jiān)察調(diào)查權(quán)優(yōu)先的原則，由此便產(chǎn)生了檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充調(diào)查權(quán)的行使。針對目前實踐中出現(xiàn)的“退查難”問題，首先，刑事訴訟要防范“調(diào)查中心主義”，應(yīng)當(dāng)使監(jiān)察調(diào)查受到刑事正當(dāng)程序的規(guī)制，防止其恣意和專斷。雖然《監(jiān)察法》單獨設(shè)立了監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)犯罪時的程序與權(quán)限，但其調(diào)查終結(jié)的后續(xù)仍然要依照《刑事訴訟法》的規(guī)范進(jìn)行審查。因此為保障后續(xù)訴訟階段對調(diào)查行為評判時的邏輯自洽，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動必須符合《刑事訴訟法》的規(guī)定與現(xiàn)代法治精神，只有這樣，監(jiān)察調(diào)查的結(jié)果才會少受質(zhì)疑，更易收獲檢法兩機(jī)關(guān)的認(rèn)同。其次，有效行使檢察機(jī)關(guān)退查權(quán)，對于《銜接辦法》第37條規(guī)定中的“溝通協(xié)商”，應(yīng)當(dāng)理解為這是一項工作流程，不能認(rèn)定為行使退查權(quán)“要事先征得監(jiān)察機(jī)關(guān)同意”方可作出決定，這是法律賦予檢察機(jī)關(guān)對刑事案件嚴(yán)格把關(guān)的一種制約機(jī)制，應(yīng)當(dāng)獲得理解和有效運行[23]。最后，由于《監(jiān)察法》打造了與刑事訴訟程序兩分的線性結(jié)構(gòu)[24]，按照此制度邏輯，監(jiān)察機(jī)關(guān)對退回補(bǔ)充調(diào)查的案件可以決定不再移送起訴，自行撤案，相當(dāng)于賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)介入刑事訴訟程序的實體處分權(quán)，這同監(jiān)察與刑事訴訟兩分的制度邏輯并不相符。檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充調(diào)查后，應(yīng)認(rèn)為程序仍然處于審查起訴階段，退回補(bǔ)充調(diào)查的案件不能因為監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為無需提起公訴便不再移送檢察機(jī)關(guān)，即使未補(bǔ)充調(diào)查到相關(guān)證據(jù)，也應(yīng)告知檢察機(jī)關(guān)自行進(jìn)行補(bǔ)充偵查或作出不起訴的決定。

(四)厘清檢察機(jī)動偵查權(quán)的行權(quán)范圍與流程定位

從對機(jī)動偵查權(quán)設(shè)置的嚴(yán)苛程度來看，此項權(quán)力本身不可能大范圍地在刑事訴訟領(lǐng)域適用，其立法定位應(yīng)是在保障個案公平中發(fā)揮法律監(jiān)督作用。機(jī)動偵查權(quán)的未來發(fā)展絕不是擴(kuò)權(quán)的發(fā)展，而是在立法規(guī)范的基礎(chǔ)上在個案監(jiān)督中排除阻礙，發(fā)揮權(quán)力應(yīng)有作用。對于細(xì)化機(jī)動偵查權(quán)的行權(quán)范圍，最為重要的是準(zhǔn)確把握“重大犯罪案件”與“需要由人民檢察院直接受理”的標(biāo)準(zhǔn)和情形。鑒于目前相關(guān)司法解釋中對“重大犯罪案件”的界定多是從案件影響力、刑罰幅度、案件類型等實體角度予以考量，本文認(rèn)為可以在保留現(xiàn)有實體標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上加之操作性強(qiáng)的程序標(biāo)準(zhǔn)，一種從訴訟程序理念中借鑒而來的思路是可將公安機(jī)關(guān)應(yīng)集體回避與偵查嚴(yán)重延期的案件列入考量范圍。首先，對于公安機(jī)關(guān)不宜偵查的此類案件，將公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)集體回避的情形進(jìn)行明晰，并列入機(jī)動偵查權(quán)啟動的“重大案件”范疇。這既是對程序法理的遵循，也可避免公安內(nèi)部通過提級管轄等回避檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的實踐弊端。其次，對于公安機(jī)關(guān)不愿偵查的案件，將其偵查延期時間過長、效率過低的情形列入程序性審查標(biāo)準(zhǔn)，對嚴(yán)重拖延偵查周期影響犯罪嫌疑人生活的案件，通過行使機(jī)動偵查權(quán)實施必要的程序介入。此外，應(yīng)當(dāng)把握好“需要由人民檢察院直接受理”情形的基本出發(fā)點是遵循其立法精神和監(jiān)督屬性，更多地站在公平、公信的法治權(quán)威和多贏、共贏的法律監(jiān)督價值上加以評判[25]。

對于機(jī)動偵查權(quán)“可以”的規(guī)定，實際上是設(shè)立了一種“權(quán)力共享模式”，考察大陸法系的偵查權(quán)共享模式，可以發(fā)現(xiàn)在其中往往有一個占主動的偵查主體[19]。針對我國的情況，當(dāng)公安機(jī)關(guān)不宜對國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件進(jìn)行偵查時，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動承擔(dān)起協(xié)商重任，獲取案件調(diào)配偵查的主動地位；對公安機(jī)關(guān)提級管轄或指定管轄后的案件，要及時地由對應(yīng)檢察機(jī)關(guān)重點監(jiān)督；對公安機(jī)關(guān)偵查時間過長的案件，可以直接行使機(jī)動偵查權(quán)立案偵查。

五、結(jié)語

檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的調(diào)整是新一輪監(jiān)察體制改革與司法體制改革中的重要內(nèi)容，關(guān)乎中國特色檢察制度的轉(zhuǎn)型發(fā)展、監(jiān)察體制改革的順利推進(jìn)、監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的程序銜接與法法銜接、刑事訴訟內(nèi)部權(quán)力關(guān)系構(gòu)造等問題。在新時代語境下，檢察偵查權(quán)需要站在兩項重大改革的高度，對檢察偵查權(quán)能配置變化后的訴訟構(gòu)造進(jìn)行審視。在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)配合與制約的關(guān)系，不同于檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督關(guān)系，這決定檢察偵查權(quán)在兩種不同模式下定位和職責(zé)的不同。在檢察偵查權(quán)運行機(jī)制研究中要注重檢察偵查權(quán)與監(jiān)察調(diào)查權(quán)、公安偵查權(quán)之間的分工、配合與制約，也要重視檢察偵查權(quán)能的有效釋放。檢察偵查權(quán)運行應(yīng)與時俱進(jìn)，將檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督的職責(zé)與滿足人民群眾對檢察工作的期待聯(lián)系起來，保證法律監(jiān)督依法順利進(jìn)行。