周曉敏

李志民

謝世雄

1 背景簡述

目前，我國義務教育的整體發(fā)展已經(jīng)從規(guī)模增長轉(zhuǎn)向注重均衡發(fā)展、結構優(yōu)化和品質(zhì)提升的階段[1-2]。在城市空間拓展過程中，教育設施的供需矛盾和不均衡發(fā)展普遍存在。老城區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源集中，布局較密，且人口密度大，同時用地限制使得小學規(guī)模擴展困難，學位供需失衡。而城市外圍新區(qū)，小學的巨型化趨勢明顯。此外，民辦小學的迅速崛起因其準入條件的限制，使其對周邊居民服務的公共屬性大打折扣，原本應當免費、免試、就近入學的義務教育日益成為飽受詬病的高選拔性、高收費的教育。

近些年來，國內(nèi)外學者從空間增長、社區(qū)發(fā)展、交通、教育等角度對基礎教育設施產(chǎn)生的影響進行了大量研究[3]，Connie Chung[4]研究了美國公立學校與社區(qū)發(fā)展的相互關系，提出將公立學校作為社區(qū)和經(jīng)濟發(fā)展的工具；黃明華等[5]提出關中地區(qū)縣城義務教育階段學校的適宜性規(guī)劃控制指標；董琳琳等[6]基于GIS設計了面向單校劃片和多校劃片兩種方式的學區(qū)劃分方法；沈奕、韋亞平[7]以巢湖為例對城市基礎教育設施的空間服務績效評價?？傮w來看，現(xiàn)有成果以宏觀理論探討、微觀實證研究、問題總結為主，而相關利益主體的關系及其行為機制關注不足[8-9]。

本文以西安市雁塔區(qū)小學為研究對象，在當前單校劃片政策下，以學區(qū)為單元，研究現(xiàn)有小學空間布局與實際就學需求間的匹配效率。

2 研究區(qū)域與數(shù)據(jù)來源

研究區(qū)域：本研究以西安市雁塔區(qū)行政范圍為研究對象，總面積152km2，2018年常駐人口125.49萬，戶籍人口95.03萬，小學89所，在校生114832人。

數(shù)據(jù)來源：本研究數(shù)據(jù)主要來源于相關統(tǒng)計年鑒和調(diào)研問卷。調(diào)研分兩個階段：第一階段收集全區(qū)小學布點、規(guī)模、學區(qū)范圍等資料。第二階段選取重點學校：曲江一小、高新一小和科創(chuàng)路小學、昆明路小學，四所學校分別代表城市新區(qū)，重點名校和城中村學校、普通公辦小學，按照每班50人，針對學生發(fā)放400份問卷，最終填寫問卷368人，有效問卷339人，占問卷發(fā)放總量的92.12%。

表1 雁塔區(qū)學校規(guī)模分布趨勢

表2 雁塔區(qū)典型區(qū)塊二手房價格及學區(qū)、學位概況

本文以問卷調(diào)研為樣本，結合實地調(diào)研解析小學配置及學區(qū)劃分績效。

3 小學教育設施空間配置及學區(qū)劃分績效解析

3.1 宏觀歷程回顧：雁塔區(qū)小學教育設施供給及學區(qū)制實施中的發(fā)展趨勢

（1）區(qū)內(nèi)公辦小學穩(wěn)步增長的同時，民辦小學快速擴張

作為西安市近些年發(fā)展重點的雁塔區(qū)，2012年—2018年小學由74所增加到89所，增長了20.27%，在校生由原來的70405人激增到114832人，增長近63.10%（圖1）。

在雁塔區(qū)現(xiàn)有公立小學66所，城市外圍新區(qū)配建公辦小學拓展較快，作為城南高端居住區(qū)的曲江板塊，學校實際招生規(guī)模遠大于規(guī)劃建設規(guī)模，其中曲江一小、二小、南湖小學規(guī)劃均為36班，實際招生45～55班。顯而易見，公辦小學的建設規(guī)模嚴重滯后于居住用地的開發(fā)建設。

在2014年—2017年間，全區(qū)新建民辦小學8所，班級數(shù)從403班增加到606班，在校生增加8983人。家長通過購買學位房占有優(yōu)質(zhì)教育資源，為民辦學校的發(fā)展提供了快速的拓展空間。

（2）同一區(qū)域內(nèi)學校規(guī)模差異巨大

同一區(qū)域內(nèi)的小學在學校用地和招生規(guī)模上差異巨大。在本次調(diào)研中，公辦規(guī)模最小的日化子校僅6班，占地0.21hm2，在校生253人，規(guī)模最大的大雁塔小學52班，占地3.19hm2，在校生3874人；民辦學校規(guī)模最小的交大附小金輝分校曲江分部，僅0.54hm2，28班，在校生1120人，最大的高新一小，占地3.47hm2，88班，在校生4759人。就雁塔區(qū)的平均規(guī)模而言，校均占地規(guī)模1.16hm2，平均每校22班，在校生1221人（圖2）。

從以上數(shù)據(jù)（表1）可以看出，小學建設的規(guī)模集聚效應明顯，以名校為代表的巨型學校虹吸效應突出，24班規(guī)模的小學成為學校建設的中堅力量，12班以下學校已經(jīng)漸漸不適應城市小學建設發(fā)展的趨勢。

圖1 2012年—2018年遍雁塔區(qū)學校與在校生增長情況

圖2 雁塔區(qū)部分小學規(guī)模示意圖

圖3 雁塔區(qū)部分學校學區(qū)情況一覽表

圖4 雁塔區(qū)部分學校在校生構成情況一覽表

（3）政府壟斷的學區(qū)劃分決策

目前雁塔區(qū)學區(qū)劃分界限以政府公布的文字描述為依據(jù)，使得實際操作中出現(xiàn)很多管理權屬交叉、學區(qū)空間界限不明確等問題。每到上學季，區(qū)教育局基礎教育科咨詢就學歸屬的居民絡繹不絕。問卷顯示：居民對學區(qū)劃分范圍知曉程度和滿意度總體不到42.73%。由于流動人口子女就學實行就近學校審核，教育局統(tǒng)一安排的方式，造成這部分居民在收到通知書后才知曉子女就讀學校，在本次調(diào)研的一年級72位家長中，因為未能就讀原有就近學校而變更住所的就有17位，占比23.61%。教育部門統(tǒng)一安排就學避免了學校自主招生的很多不明收費，但一定程度上加大了學生入學的不確定性。究其原因在于政府部門對于基礎教育供給決策的壟斷。

（4）學區(qū)制下各學校就學需求之間的差異巨大

本次研究在公辦小學劃片的基礎上，將各民辦小學合作樓盤的主要區(qū)域按照學區(qū)方式統(tǒng)一劃分就學范圍進行研究。

將全區(qū)行政內(nèi)的985個居住地塊按學區(qū)劃分統(tǒng)計分析得出：學區(qū)范圍的巨大差異宏觀上反映了對應小學學區(qū)內(nèi)就學需求的巨大差異（圖3）。例如按照西安市65人/千人小學生數(shù)：高新第一學校學區(qū)范圍952.99hm2，住宅用地面積129.77hm2，學位需求數(shù)3914個。翠華路小學曲江分校學區(qū)面積13.36hm2，住宅用地面積10.32hm2，學位需求數(shù)202個；學區(qū)內(nèi)住宅面積及其開發(fā)強度直接影響就學需求差異。

（5）分區(qū)塊的教育資源管理體制，優(yōu)質(zhì)教育資源過度集聚

在雁塔區(qū)行政范圍內(nèi)包含高校附屬小學5所、民辦小學18所、區(qū)公辦66所。其中屬區(qū)教育局管轄58所、曲江管委會管轄4所、高新教育集團民辦小學5所、高新管委會公辦小學5所、地產(chǎn)與名校合辦分校小學8所。

在紛繁復雜的管理體制分割下，雁塔區(qū)被西安居民公認的重點小學有16所，主要分布在高新區(qū)以及大雁塔周邊，名校分校主要分布在南三環(huán)沿線。在這些重點小學中，除了雁塔區(qū)7所公辦小學按照學區(qū)招收戶籍和常駐人口子女外，其余學校對外只招收相應學位房及自身體系內(nèi)的學生，社會就學需求往往以考試、擇校費的方式選拔。這些帶有很強準入資格的重點小學占有原有教育用地，造成周邊居民子女獲得優(yōu)質(zhì)教育機會極不均等，也造成了大量因擇校而產(chǎn)生的教育移民和就學通勤，給城市交通帶來額外壓力[10]。

3.2 微觀視角調(diào)查

（1）教育質(zhì)量的不均衡加劇了學生去向的社會分化

2018年雁塔區(qū)小學在校生112346人，在隨遷子女36645人（占比32.62%）中進城務工隨遷子女26245人（占比23.36%）。其中公辦隨遷子女31229人中進城務工隨遷子女23532人（占比75.35%），民辦隨遷子女5416人中進城務工隨遷子女2713人（占比50.09%）。由于教育質(zhì)量的不均衡，家長的擇校行為使得校際間生源情況差異顯著，公辦與民辦之間、名校與城中村學校之間的生源分布極不均衡。從圖4可以看出，進城務工隨遷子女就學在城中村學校，或者教學質(zhì)量一般的普通公辦學校占學生總數(shù)50%以上，而民辦學校、傳統(tǒng)公辦名校如大雁塔小學、翠華路小學等占比不到10%，不同學校之間學生構成社會化分異明顯。

（2）“擇校熱”助推學位房、學區(qū)房成為社會追捧和詬病的主要矛頭

目前西安市學區(qū)內(nèi)有好的公辦學校的學區(qū)房，價格會比正常的高出10%左右。而學位房主要是針對民辦學校而言的，這些“自帶名校學位”的樓盤均價比周邊普通房價高出20%～30%。近幾年西安市房產(chǎn)交易中學區(qū)房、學位房一直都是房地產(chǎn)市場里的香餑餑，比同區(qū)域其他的房子貴甚至“一房難求”。

2018年7月國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2015年—2016年，西安市二手房成交占比僅在13%左右，但是在2017年占比超過27%；而2018年一季度更是上升到超過38%。二手房所占市場成交量占比急劇上升。其中一個非常重要的因素就是近兩年被不斷炒高的二手房附加題材——重點學校的“學位”或“學區(qū)”，這一情況在西安的高新區(qū)表現(xiàn)尤為突出，也讓高新區(qū)的學位房成為引領西安房價的高地（表2）。

（3）學區(qū)空間的巨大差異導致就學輔助成本增加，加重學生家庭負擔

近些年小學規(guī)模擴大進一步影響了校際空間均衡和可達性[11]，隨著人們出行方式的轉(zhuǎn)變，相同的出行距離，出行時間會有很大差異[12]，國內(nèi)其他城市的研究成果也反映出公

眾接受的小學合理半徑有增大的趨勢[13-14]。

表3 典型學區(qū)及其居住形態(tài)、人群構成對應表

表4 問卷調(diào)研——學校學生上下學方式及耗時分布表

首先，在雁塔區(qū)現(xiàn)行學區(qū)下，以規(guī)范500m半徑為標準，僅有31所小學學區(qū)在該范圍以下，占比34.83%；以實際800m服務半徑為標準，有72所小學學區(qū)在該范圍以內(nèi)，占比80.9%。由于小學布局在實際學區(qū)并非正態(tài)分布，而是有所偏向，校際間小學實際的“就近入學”差異巨大[15]（表3）。

結合4所小學居住與出行數(shù)據(jù)分析表明（表4）：由于學區(qū)空間的巨大差異，較長的就學距離造成小汽車、校車接送比例明顯上升。例如，曲江一小校車接送比例達到34.38%，高新一小為24.34%，昆明路小學和科創(chuàng)路小學無校車（目前校車全部由私人公司運營，學生付費乘坐），就學距離的增加，改變了家庭接送和孩子就餐的方式，根據(jù)西安市托管班目前的行情，校車的費用2250元/月，校外午餐+休息1290元/月。由于距離遠接送不便的家庭在調(diào)研的339個有效樣本中占到了35.12%，其中82位家長給出了交通和午間就餐等校外額外增加的費用，共計約146124元，生均1782元。僅此一項就大大增加了普通家庭的支出成本。

（4）人口格局變動迅速，導致需求供給不平衡

近年來，西安市以城市新區(qū)的模式快速向外圍拓展，人口空間格局也發(fā)生了迅速變動。曲江南三環(huán)和高新區(qū)丈八北路沿線的大型居住社區(qū)逐漸形成。新建居住社區(qū)要經(jīng)歷3～5年甚至更長的公共設施及基礎設施的完善期，例如位于高新板塊西端的翠華路小學鴻錦城分校由于周邊大型居住區(qū)的建設及原有城中村小學的拆遷分流，在2017年建成開學后迅速擴張到46班，在校生2484人的規(guī)模，遠超原有規(guī)劃的24辦學校規(guī)模。此外，由于規(guī)劃實施中的不確定性，建設資金等的不及時到位等導致基礎教育設施缺位的現(xiàn)象十分常見，使得教育設施的服務跟不上人口的變動步伐。

4 基礎教育設施空間績效提升策略及建議

基于雁塔區(qū)小學配置不均衡，學區(qū)差異大，跨學區(qū)擇校的現(xiàn)實問題，本文提出以下策略，以期提升教育設施空間配置和學區(qū)劃分的績效，也為后續(xù)相關研究提供初步借鑒。

4.1 協(xié)調(diào)現(xiàn)有多層級行政壁壘，優(yōu)化學區(qū)劃分及小學資源配置

在教育資源有限的條件下，提高設施的空間配置績效，需要重視城市空間拓展與設施配置使用的時空協(xié)同，協(xié)調(diào)現(xiàn)有多層級的行政管理，由高一級的教育部門基于需求及就近服務的便利性統(tǒng)籌布局教育設施及學區(qū)劃分。在現(xiàn)有既定的小學空間配置下，結合學生上下學交通出行特征，與城市道路網(wǎng)、公交站點、停車設施、學校出入口等要素協(xié)調(diào)配合，優(yōu)化公交線網(wǎng)、校車線路，接送學生車輛臨時?？繄龅氐却胧┨岣邔W校的服務效率。

4.2 加大力度推行教育制度改革，從本質(zhì)上解決雁塔區(qū)教育資源的不均衡發(fā)展

實行大學區(qū)制，建立大學區(qū)科教研協(xié)作體，走集團化辦學模式，這些是國家教育改革以及各地教育部門解決教育資源不均衡配置實行的新舉措。

近幾年在西安推行的大學區(qū)改革，名校+弱校，教育集團化發(fā)展道路已經(jīng)在新城區(qū)和高新區(qū)全面推開，其根本目標是實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的均衡，也是大學區(qū)改革的根本目標。目前民辦學校的集團化辦學發(fā)展迅速，公辦學校也在進一步跟進。但當前大學區(qū)制僅限于一年幾次的教育培訓、講座和參觀學習，實施效果尚不明顯，因此下一階段的實踐中需要不斷地總結經(jīng)驗和完善制度，以期更好地提高小學設施的配置績效和均衡發(fā)展。

資料來源：

表2：來自安居客；

文中其余圖表均為作者自繪。