陳凱華，馮 澤，孫 茜

(1.中國科學院 科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190；2.中國科學院大學 公共政策與管理學院，北京 100049；3.哥本哈根商學院 數(shù)字化系，哥本哈根 2000)

堅持以創(chuàng)新引領發(fā)展，加快創(chuàng)新型國家建設，迫切需要實現(xiàn)國家創(chuàng)新治理能力現(xiàn)代化，這也促使管理者和學術研究者尋求可提高治理能力的思路和工具，大數(shù)據支撐下創(chuàng)新治理數(shù)字化轉型的應用毫無疑問為之提供了理想的選擇。黨的十九大報告指出，2020—2035年將基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，再到21世紀中葉，要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習近平總書記在中央政治局第二次集體學習時的重要講話中也強調“要運用大數(shù)據提升國家治理現(xiàn)代化水平”。創(chuàng)新治理體系是國家治理體系的有機組成部分，要實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化，必然要求創(chuàng)新治理體系的現(xiàn)代化［1］。在以創(chuàng)新引領發(fā)展、推進創(chuàng)新型國家建設中，應從國家層面看待大數(shù)據問題，構建大數(shù)據背景下的國家創(chuàng)新體系［2］，加快推進國家創(chuàng)新治理的數(shù)字化轉型，盡快實現(xiàn)國家創(chuàng)新治理能力現(xiàn)代化，迫切需要系統(tǒng)認識大數(shù)據在創(chuàng)新效能和治理能力提升中的作用，以及研究如何促進創(chuàng)新治理的數(shù)字化轉型。

創(chuàng)新治理與創(chuàng)新管理存在本質區(qū)別［3-5］，前者是一種以協(xié)商為主的行為，是多元化、網絡化的合作管理［3］，其通過對創(chuàng)新各要素、各主體以及它們之間的系統(tǒng)化安排降低科技資源配置過程中的交易成本，并擴大創(chuàng)新系統(tǒng)的正外部性，從而為創(chuàng)新發(fā)展提供制度支撐［5］。國外學者對創(chuàng)新治理的研究主要集中在創(chuàng)新治理的國家和區(qū)域實踐及治理效果［6-7］。國內學者關于創(chuàng)新治理的研究較少，主要集中在兩個方面：對國外發(fā)達國家先進的創(chuàng)新治理模式的經驗研究［8-10］，以及關于創(chuàng)新治理模式、發(fā)展趨勢、治理績效等的理論分析［11-12］。此外，政府創(chuàng)新政策作為創(chuàng)新治理的核心要素之一，國內外在關于其制定、執(zhí)行、管理及效果評估等方面均獲得了豐碩的研究成果［13-16］。盡管創(chuàng)新治理已經成為政府治理研究與實踐的熱點，但目前國內外還鮮有聚焦于創(chuàng)新治理數(shù)字化轉型領域的研究，其仍存在很大的理論探討與實踐發(fā)展空間。

互聯(lián)網的蓬勃發(fā)展，大數(shù)據、人工智能和云計算等新一代信息技術的系統(tǒng)性突破預示著新一輪科技革命和產業(yè)革命的到來，以人工智能和大數(shù)據應用為主要特征的數(shù)字化轉型(digital transformation)也因此成為各領域為抓住新一輪機遇而探討未來發(fā)展的重要途徑。經濟合作與發(fā)展組織(OECD)于2017年11月發(fā)布的《OECD 2017年科學、技術與工業(yè)記分板：數(shù)字轉型》報告，展示了數(shù)字化轉型對科學、創(chuàng)新、經濟以及人們工作與生活方式產生的影響。2015年國務院發(fā)《促進大數(shù)據發(fā)展行動綱要》明確指出“大數(shù)據成為提升政府治理能力的新途徑”。此外，隨著Research Policy、Technovation等重要期刊相繼推出聚焦創(chuàng)新與數(shù)字化轉型的專刊，創(chuàng)新領域的數(shù)字化轉型也成為學者們近期關注的焦點，數(shù)字化治理研究如火如荼。數(shù)字化轉型已經使得知識產生、擴散和應用發(fā)生了根本性改變。熊彼特的創(chuàng)新理論強調要素的新組合，而數(shù)字化轉型勢必改善優(yōu)化創(chuàng)新要素組合方式、加快要素組合速度以及提高要素組合質量和效率，有助于創(chuàng)新發(fā)展生態(tài)系統(tǒng)的形成，有助于拓展創(chuàng)新發(fā)展的新方向，有助于實現(xiàn)高質量和高效率的創(chuàng)新發(fā)展。創(chuàng)新治理的數(shù)字化轉型是推進創(chuàng)新型國家建設的重要輔助，是支撐創(chuàng)新發(fā)展管理的重要舉措。目前，基于大數(shù)據的決策、政策和戰(zhàn)略研究與實踐越來越為歐美國家所倡導［17-18］，而我國政府部門、相關智庫以及學術共同體對創(chuàng)新治理數(shù)字化轉型的重要性和緊迫性的認識仍需要提升。在人工智能和網絡技術支撐下，創(chuàng)新治理的數(shù)字化轉型步伐必然加速，迫切需要研究如何利用創(chuàng)新大數(shù)據的發(fā)展趨勢適應和推動創(chuàng)新治理的數(shù)字化轉型，從而提高國家創(chuàng)新治理能力。

在此背景下，本文從創(chuàng)新治理數(shù)字化轉型的實踐背景與研究背景出發(fā)，剖析了創(chuàng)新大數(shù)據發(fā)展的現(xiàn)狀與國家創(chuàng)新治理方式與效能的桎梏，從而提出創(chuàng)新治理數(shù)字化轉型的解決思路，并進一步對大數(shù)據在國家創(chuàng)新治理中的應用情景進行了展望，同時從轉變政府創(chuàng)新治理理念和加強基礎條件建設的角度就推動國家創(chuàng)新治理數(shù)字化轉型提出建議。本文的研究主要有以下3點創(chuàng)新：①從推進多元主體廣泛參與、提高創(chuàng)新治理的科學性和透明度、改善創(chuàng)新治理精準性、提升創(chuàng)新治理效率、強化創(chuàng)新治理的應對能力和風險控制能力5方面對大數(shù)據如何提升國家創(chuàng)新治理效能作出系統(tǒng)性分析；②全方位梳理了大數(shù)據在國家創(chuàng)新治理中的不同應用，將大數(shù)據的特性與創(chuàng)新治理全過程深度融合，為創(chuàng)新治理數(shù)字化轉型提供具體方向；③就實現(xiàn)創(chuàng)新治理的數(shù)字化轉型和充分發(fā)揮大數(shù)據在創(chuàng)新治理的作用，從轉變政府治理理念和加強基礎條件建設等方面提出了切實可行的政策建議。

下文具體章節(jié)安排如下。第1章對我國創(chuàng)新大數(shù)據發(fā)展現(xiàn)狀與目前制約我國創(chuàng)新治理效能的因素進行了分析；第2章梳理了創(chuàng)新治理數(shù)字化轉型國內外相關研究現(xiàn)狀；第3章與第4章從多個維度剖析了大數(shù)據對國家創(chuàng)新治理的影響并基于此細化了大數(shù)據在國家治理體系中的應用；第5章為推動國家創(chuàng)新治理數(shù)字化轉型提出建議。第3、4、5章作為本文的主體內容，具體闡述了大數(shù)據如何應用于國家創(chuàng)新治理并推動其效能提升，邏輯框架如圖1所示。最后，第6章總結了本文的研究，并對未來創(chuàng)新治理數(shù)字化轉型研究的方向進行了展望。

圖1 大數(shù)據應用于國家創(chuàng)新治理的邏輯框架Fig.1 Logical framework for the application of big data to national innovation governance

1 創(chuàng)新大數(shù)據與創(chuàng)新治理效能

1.1 創(chuàng)新大數(shù)據助力數(shù)字化轉型

創(chuàng)新大數(shù)據是指創(chuàng)新活動全過程中產生的信息以及創(chuàng)新體系各要素間的相關關系構成的多元異構大規(guī)模數(shù)據。隨著創(chuàng)新活動如科學研究、產品研發(fā)、成果轉化等不斷增強，創(chuàng)新大數(shù)據的規(guī)模也不斷攀升并呈現(xiàn)動態(tài)增量特性，科技投入數(shù)據、科技成果數(shù)據、科技過程數(shù)據、科技規(guī)劃與管理數(shù)據等呈激增趨勢。以科技成果數(shù)據為例，Web of Science目前收錄的文獻記錄已達到161 MB，文獻引用信息更是高達1.7 BB，德溫特世界專利索引收錄的專利族信息也已達到43.3 MB。此外，科技大數(shù)據可能更多地呈現(xiàn)于科學研究過程中，例如，2017年10月歐洲航天局發(fā)射的“哨兵-5P”衛(wèi)星每天獲取的空氣污染物及氣體的觀測數(shù)據就達到近2 000萬條。作為大數(shù)據的一個分支，創(chuàng)新大數(shù)據正在成為創(chuàng)新的新型驅動力，引起世界各國的高度重視。美國的“從大數(shù)據到知識”計劃、歐洲“地平線2020”計劃的“數(shù)據驅動型創(chuàng)新”課題等，均聚焦于利用海量且復雜的創(chuàng)新大數(shù)據，推動知識生產與創(chuàng)新［19］。然而，盡管不同類型的創(chuàng)新大數(shù)據都呈現(xiàn)出了猛烈的增勢，但其增長速度在不同領域則表現(xiàn)出不均勻的現(xiàn)象，據OECD的一項研究指出，科技成果大數(shù)據的披露和公開程度要遠遠高于科技過程數(shù)據的公開程度，92%的歐洲高校擁有(或計劃)針對發(fā)表成果的公開獲取政策，而只有28%的高校具有針對科研過程數(shù)據公開獲取的政策［20］。

在科技進步與社會發(fā)展不斷推進的當下，創(chuàng)新大數(shù)據已在創(chuàng)新治理中扮演著越來越重要的作用，其銜接了創(chuàng)新活動的各個階段，將科技的發(fā)展信息化、透明化、可視化，為我國創(chuàng)新治理的數(shù)字化轉型奠定了堅實的基礎。然而，隨著數(shù)據的規(guī)模越來越大，結構也越來越復雜，對數(shù)據深入分析與挖掘的要求也越來越高，使得國家創(chuàng)新治理的規(guī)模進一步擴大、成本進一步增加，成為創(chuàng)新型國家建設面臨的重要挑戰(zhàn)之一。

1.2 創(chuàng)新治理效能迫切需要提升

創(chuàng)新治理績效是衡量創(chuàng)新治理結果的尺度，是集合效率、效果、效益的綜合指標。如今，世界創(chuàng)新格局正處于深度調整過程中，如面對中國企業(yè)的崛起，美國對華實施高技術遏制，并在經濟、科技、投資等多領域采取了一系列限制措施。創(chuàng)新全球化程度日益加深，科技創(chuàng)新活動日趨復雜，涉及利益影響范圍也逐漸擴大，而大數(shù)據時代，科技創(chuàng)新更是越來越依賴大量、系統(tǒng)、高可信度的科學數(shù)據。面對該背景下國家發(fā)展的迫切性，我國創(chuàng)新治理難度與日俱增，而我國目前現(xiàn)有的創(chuàng)新治理效能受到多種因素的制約，難以達到建設創(chuàng)新型國家的要求。

管理制度和治理手段是制約我國現(xiàn)有創(chuàng)新治理效能的重要原因。首先，管理制度限制了我國現(xiàn)有創(chuàng)新體系主體間有效的資源流通與共享。有限的創(chuàng)新資源分布在不同的區(qū)域、機構、部門間，然而其管理制度著重滿足本身的利益和發(fā)展需要，使得科技資源得不到有效統(tǒng)籌，資源配置效率不高，甚至在不同單位、不同地區(qū)、不同系統(tǒng)都出現(xiàn)了科技資源的重復配置和資源短缺并存的現(xiàn)象，導致創(chuàng)新治理效能較低。隨著科技大數(shù)據的爆炸式增長與信息技術的飛速發(fā)展，數(shù)據的開放和流動、使用和共享日益便捷，通過創(chuàng)新治理的數(shù)字化轉型，可以改善管理制度以達到部門間的協(xié)調統(tǒng)一。其次，治理手段的不足也是制約我國創(chuàng)新治理效能提升的重要因素之一，其影響創(chuàng)新治理全過程的方方面面。我國區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展水平不均衡、城市創(chuàng)新能力存在長期發(fā)展差異，復雜的創(chuàng)新環(huán)境為創(chuàng)新治理帶來了巨大壓力。在此背景下，單一的治理工具難以滿足我國創(chuàng)新治理的多樣化需求，創(chuàng)新治理的數(shù)字化轉型借助蓬勃發(fā)展的大數(shù)據技術，可以推動我國創(chuàng)新治理手段多樣化，滿足我國復雜的創(chuàng)新治理需求。因此，為進一步提升國家創(chuàng)新治理效能，創(chuàng)新治理數(shù)字化轉型時不我待。

2 創(chuàng)新治理數(shù)字化轉型國內外研究現(xiàn)狀

2.1 公共治理數(shù)字化轉型研究

大數(shù)據應用于公共治理的國外相關研究大致可分為兩類。一類基于相關政策實踐，探討大數(shù)據在治理體系與框架中的應用［21-23］，例如JUN和CHUNG［21］提出地方政府3.0時代的重點在于與建立、維護和加強與市民的關系，并以韓國慶尚北道的地方政府3.0模式為例，研究了韓國主要門戶網站與慶尚北道地方政府主頁在與民眾的互動與溝通中的作用區(qū)別。另一類則偏向于理論層面的探討，剖析大數(shù)據技術的應用已帶來或可能帶來的效果，如：SCUPOLA和ZANFEI［24］以改良的Hartley模型對公共治理與創(chuàng)新的共同演變進行研究，發(fā)現(xiàn)新公共管理方式會向網絡化治理模式過渡，并提出隨著信息通信技術和基于網絡的公共服務的普及，用戶驅動的創(chuàng)新將會顯著增加；TACHIZAWA等［25］提出了智慧城市、大數(shù)據和供應網絡的整合分析框架；JANOWSKI［26］研究了數(shù)字化政府格局的演變，并構建了四階段“數(shù)字政府演化模型”對其演化過程進行分析；PAULIN［27］則探討了公共治理信息化的可能性和制約因素。

國內關于公共治理數(shù)字化轉型的研究則與十八屆三中全會中提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”密不可分。早期該領域國內研究內容主要分為兩類：一類研究更專注于大數(shù)據技術的應用，例如馬亮［28］以新加坡的智慧國計劃為例，從公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生、信息安全、社區(qū)治理、環(huán)境保護和政府管理等方面對大數(shù)據技術如何創(chuàng)新公共治理進行了探索；另一類研究則多從理論層面研究大數(shù)據時代下的政府治理新模式，例如唐斯斯和劉葉婷［29］認為大數(shù)據技術發(fā)展帶來的“數(shù)字治理”模式將會從根本上改革公共服務、社會管理、政府績效管理模式，從而推動政府治理創(chuàng)新。近年來，隨著實踐中大數(shù)據技術與治理模式的加速融合，該領域在宏觀研究穩(wěn)步推進的同時［30-31］，開始出現(xiàn)更微觀的研究主題，如“智慧政府”“政務服務”“社區(qū)治理”“鄉(xiāng)村治理”“環(huán)境治理”等。何增科［32］以廣東省為例，研究了地方治理創(chuàng)新與現(xiàn)代化的特點，并分析了其優(yōu)勢與短板，進一步提出廣東省地方治理創(chuàng)新與現(xiàn)代化的發(fā)展方向；鄭石明［33］聚焦于環(huán)境治理，發(fā)現(xiàn)通過環(huán)境數(shù)據開放可以讓公眾更好地參與環(huán)境治理，從而推動環(huán)境治理創(chuàng)新，提升環(huán)境治理效果；王鵬和丁藝［34］則重點探究了區(qū)塊鏈技術如何推動政府治理模式創(chuàng)新。

2.2 創(chuàng)新治理數(shù)字化轉型研究

創(chuàng)新治理的概念來源于“治理”，是治理理論在科技創(chuàng)新領域的應用。治理理論則是用于解決公共管理領域“政府失靈”和“市場失靈”的核心理論，強調公共管理的非政府特性［10］。國外關于創(chuàng)新治理的研究主要集中在創(chuàng)新治理的國家和區(qū)域實踐及其作用方面，如：SHARIF［7］提出了國家技術創(chuàng)新能力治理政策的4個基本支柱；MORISSON和DOUSSINEAU［35］對歐盟內外的4個不同區(qū)域創(chuàng)新機構進行案例研究，探討了不同區(qū)域創(chuàng)新體系中設計和實施基于地區(qū)的創(chuàng)新政策的復雜性，對區(qū)域創(chuàng)新治理有重要的政策啟示；KITAGAWA［36］則研究了日本科學與創(chuàng)新治理的發(fā)展，提出隨著科技政策的“區(qū)域化”，日本的創(chuàng)新體系正在逐步轉型，但其“區(qū)域化”治理結構在指導目標領域的科學政策等方面仍存在根本性問題。

我國正處于由政府科技管理向創(chuàng)新治理轉變的發(fā)展趨勢中［5］，僅僅對科技本身進行治理已無法適應創(chuàng)新和發(fā)展的需要，對創(chuàng)新體系多主體、多層次、開放協(xié)同的治理是創(chuàng)新驅動發(fā)展的內在需求。目前，國內學界關于創(chuàng)新治理的研究較少，主要集中在兩個方面：一是對國外發(fā)達國家先進的創(chuàng)新治理模式的經驗研究［8-10］，如李響等［9］以多層次治理理論為分析框架，對比了長三角地區(qū)與蘇格蘭地區(qū)科技創(chuàng)新治理實踐，為中國區(qū)域創(chuàng)新治理提供理論基礎；二是關于創(chuàng)新治理模式、發(fā)展趨勢、治理績效等的理論分析［4，11-12］，如：楊繼明和馮俊文［11］從創(chuàng)新治理的視角提出了我國科技宏觀管理體制改革的思路與建議；孫福全［4］總結了我國科技創(chuàng)新治理體系的現(xiàn)狀與問題，并基于上海的實踐背景對推進上海科技創(chuàng)新治理體系建設提出建議。此外，還有部分學者更為局部地研究了創(chuàng)新治理，例如方煒和趙潔［37］構建了產學研協(xié)同創(chuàng)新治理風險分擔機制，劉春平［38］對科技創(chuàng)新治理下的科技服務業(yè)發(fā)展態(tài)勢進行了展望。

隨著數(shù)字技術的應用在科技創(chuàng)新領域的普及，創(chuàng)新治理的數(shù)字化轉型將更適應互聯(lián)網時代信息化與全球化的需求［39］。然而，目前國內外鮮有聚焦于創(chuàng)新治理數(shù)字化轉型的研究。該領域國外相關研究主要在微觀層面，如基于某種特定科技要素的治理，研究大數(shù)據技術的應用［40］。國內研究則多為宏觀地對創(chuàng)新治理的數(shù)字化轉型趨勢進行展望，例如：張于喆［41］指出我國創(chuàng)新治理能力尚不能適應國家創(chuàng)新驅動發(fā)展的要求，并從基礎設施建設和組織保障兩個角度為推進創(chuàng)新治理數(shù)字化提出建議；史威等［39］分析了我國科技創(chuàng)新治理在數(shù)字化轉型背景下所面臨的困境與挑戰(zhàn)。

通過對國內外相關領域研究現(xiàn)狀的梳理，可以看出現(xiàn)有研究對創(chuàng)新治理的概念尚未有清晰的定義，多是籠統(tǒng)地與政府治理、科技治理等混為一談?，F(xiàn)有研究中大數(shù)據與政府治理的融合已成為熱點，但聚焦創(chuàng)新治理中大數(shù)據的推動與支撐作用卻還在探索之中。有別于政府治理與科技治理等概念，創(chuàng)新治理包含與創(chuàng)新相關的一套制度安排，即政府通過多種治理手段來促進或影響創(chuàng)新的全過程。創(chuàng)新治理深入到了創(chuàng)新活動的每一個細節(jié)，是全過程、多維度、跨層次的治理，強調在創(chuàng)新過程中各創(chuàng)新主體與創(chuàng)新要素的參與、互動、與協(xié)同。此外，目前國內外有關創(chuàng)新治理的文獻多是基于國家或區(qū)域創(chuàng)新治理現(xiàn)狀的分析與評估，鮮有結合數(shù)字技術蓬勃發(fā)展、大數(shù)據應用日益成熟的背景，系統(tǒng)分析創(chuàng)新治理數(shù)字化轉型模式與方向的研究。為彌補現(xiàn)有研究的不足，本文針對創(chuàng)新治理數(shù)字化轉型的背景和意義，對大數(shù)據如何應用于國家創(chuàng)新治理以及如何推動國家創(chuàng)新治理數(shù)字化轉型進行詳盡的分析與闡述。

3 充分利用大數(shù)據推動國家創(chuàng)新治理增質增效

3.1 推進創(chuàng)新決策的多元主體參與

國家創(chuàng)新治理依賴多元化主體的參與式和協(xié)商式管理，而不是單一主體的主導管理。當前我國常用的科技創(chuàng)新管理思維、手段和模式很難做到多元主體的廣泛參與，大數(shù)據技術和平臺的發(fā)展使之成為可能。大數(shù)據改變了公共行政的決策思維、范式和方法［42］，為民主決策提供了更有效的基礎［43］，實現(xiàn)了從行政主導到以人為本的服務型政府，有效地適應了我國大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的現(xiàn)實需要。大數(shù)據的最大特征就是信息來源多樣化和數(shù)據量規(guī)模龐大。微信、微博等開放交流平臺不斷發(fā)展，在這些新興媒體的帶動下，企業(yè)、社團、公民等各類社會機構均能及時了解和反饋科技創(chuàng)新發(fā)展動態(tài)，為促進、監(jiān)督和支撐科技創(chuàng)新決策制定者了解問題和解決問題提供了廣泛的、多層次的、多元化的信息［44］，使得動態(tài)均衡的多元主體參與的決策評估機制成為可能。

3.2 提高創(chuàng)新治理科學性和透明度

大數(shù)據對政府創(chuàng)新治理影響的核心在于運用大數(shù)據理念和思維創(chuàng)新決策機制，實現(xiàn)數(shù)據驅動創(chuàng)新治理。利用大數(shù)據技術可以獲取公開的多層次、多主體、多渠道的各類科技創(chuàng)新數(shù)據，從中提取有用信息，進而借助先進的智能決策方法形成創(chuàng)新治理方案的可靠支撐。大數(shù)據的應用有效地保證了政府決策是基于證據的事實，而不是意識形態(tài)，也不是利益集團施加的影響。政府創(chuàng)新治理過程中運用大數(shù)據的直接價值在于提高治理方法的精細化和治理的科學性［45］?，F(xiàn)代公共治理強調的是公開與協(xié)調，通過大數(shù)據的支持，使得更多的公眾對國家治理理念、過程和趨向有更充分的認識，更加容易達成共識。大數(shù)據的應用可以提高科技創(chuàng)新政策及其制定過程的透明度，例如區(qū)塊鏈技術可以使數(shù)據訪問過程民主化、透明化［46］，從而提高社會的知情權，減低政策信息的不對稱性，符合現(xiàn)代公共治理的趨勢。

3.3 改善創(chuàng)新治理精準性和有效度

國家創(chuàng)新治理質量在于治理的有效性，可通過大數(shù)據技術的支撐獲得，為政府決策提供更可靠的依據，實現(xiàn)科技創(chuàng)新問題的“精準治理”。把大數(shù)據技術與思維運用到政府創(chuàng)新治理與管理中，不但能夠為政府科學決策提供依據，同時可以跟蹤和評價決策的實施效果，使決策更加精準。用大數(shù)據來說話，避免人為因素和片面數(shù)據造成的決策失誤，實現(xiàn)從拍腦袋決策到基于大數(shù)據的科學決策的重要轉變。大數(shù)據驅動的決策過程能夠極大改善決策質量，基于大數(shù)據的國家創(chuàng)新治理能夠更好地破解現(xiàn)實創(chuàng)新治理面臨的各種問題與困惑，更全面、更快捷地反映現(xiàn)實世界對國家創(chuàng)新治理體系的新需求，更準確地把握未來國家創(chuàng)新治理的新挑戰(zhàn)和發(fā)展趨勢，從而使國家創(chuàng)新治理更具針對性和現(xiàn)實意義。在政府決策前可以利用大數(shù)據實現(xiàn)對特定治理問題的建模與分析，多維度預測政策效果，預測結果可作為政府決策支撐，從而提高政府決策的準確性。

3.4 提升創(chuàng)新治理決策能力和效率

基于大數(shù)據的技術與平臺可以推動了科技創(chuàng)新數(shù)據在不同部門、行業(yè)、主題間的流通與共享，實現(xiàn)信息的即時分析利用，有助于政府創(chuàng)新治理決策的迅速反應，從而提升效率。對數(shù)據全面、即時的掌控能力成為領導干部快速決策的法寶。大數(shù)據技術同時提供了擁有大規(guī)?？萍紕?chuàng)新數(shù)據快速收集、分析和利用數(shù)據的能力，借助計算機和互聯(lián)網技術使政務扁平化［44］、智能化，將顯著提高政府的科技創(chuàng)新決策能力和效率。借助基于大數(shù)據的社會行為分析，輔以多樣化的渠道和平臺，科技創(chuàng)新決策主體能夠及時啟動政策的決策議程，迅速對政策問題作出響應?；诖?，政府可以在第一時間明確亟須解決的科技創(chuàng)新問題，對有限的資源進行合理有效的配置，以扭轉原有政策決策滯后的難題，充分提升政府決策前瞻性，進一步提高決策效率。

3.5 增強創(chuàng)新治理預測和控制能力

大數(shù)據的應用使創(chuàng)新治理模式更具有前瞻性［45］和主動性，是國家科技安全日益重要背景下的有效選擇。傳統(tǒng)的“事后諸葛亮”決策模式已經難以適應復雜的、不確定的科技創(chuàng)新決策環(huán)境，大數(shù)據為“事先預測”的決策模式提供了堅實的技術基礎和多方面的證據支撐，極大提高科技創(chuàng)新治理的應對能力和風險控制能力，同時可結合人工智能技術提升大數(shù)據的支撐能力和效率。借助大數(shù)據廣泛的信息來源、強大的歸納演繹能力、精準的模擬預測技術，提前捕捉科技創(chuàng)新治理存在的問題，并提前研究與制訂應對措施，為前瞻布局、搶占科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的制高點提供有力支撐，準確捕捉政策“機會之窗”的時機，提高國家科技安全。

4 推進大數(shù)據在國家創(chuàng)新治理不同方面的應用

4.1 實現(xiàn)科技創(chuàng)新發(fā)展的深度監(jiān)測

通過構建科技創(chuàng)新發(fā)展監(jiān)測平臺，一方面，可利用大數(shù)據技術實時監(jiān)測重點領域的科技進展并進行智能分析，實現(xiàn)對科技發(fā)展布局與動態(tài)的全景式跟蹤，另一方面，可以對國外重要科技發(fā)展態(tài)勢進行實時預警，為及時全面了解國際科技進展提供途徑。同時，還可以通過大數(shù)據技術實時監(jiān)測我國科技創(chuàng)新治理環(huán)境與科技創(chuàng)新的發(fā)展環(huán)境，包括科研人員的工作環(huán)境、企業(yè)科技發(fā)展的環(huán)境等，從而擴展傳統(tǒng)科技評價內涵。此外，還可以整合人工智能技術，應用于對科技創(chuàng)新發(fā)展態(tài)勢與環(huán)境變化的智能分析，可以幫助決策者及時有效地掌握其特征與規(guī)律，并及時制訂應對措施，將低價值數(shù)據優(yōu)勢轉化為高價值決策優(yōu)勢，繼而轉化為對科技創(chuàng)新發(fā)展的應急處置和導控優(yōu)勢。

4.2 優(yōu)化科技預見與科技戰(zhàn)略制定

依賴專家預判科技發(fā)展以支撐科技戰(zhàn)略制定成為決策者慣用的方法，但是無法全面地、客觀地把握科技發(fā)展情況。在大數(shù)據時代，對愈加豐富的創(chuàng)新大數(shù)據進行分析，可彌補傳統(tǒng)以專家主觀判斷為主的科技預見方法的不足，減少對知識經驗不一定全面的專家判斷的依賴。然而，大數(shù)據在便利科技信息分析的同時，也帶來了許多信息“噪音”。為提取有用信息，可借助大數(shù)據技術結合人工智能分析，用以輔助專家判斷，充分實現(xiàn)專家與客觀信息的互動，優(yōu)化專家預判的準確性。更重要的是，通過數(shù)據挖掘與分析探索科技發(fā)展規(guī)律，可以為科技預見提供更科學的數(shù)據基礎。將大數(shù)據技術融入科技預見，還能夠對顛覆性技術和關鍵技術實現(xiàn)精準預判與識別。穆榮平和陳凱華主編的《先進能源2035技術預見報告》中明確提出可以充分發(fā)揮大數(shù)據和人工智能的支撐作用，改善技術預見在方法上迫切需要解決的質量和效率問題［47］。此外，為提高操作性，還可以構建基于科技數(shù)據挖掘的數(shù)據分析平臺，通過知識圖譜和科技發(fā)展融合集成的數(shù)據挖掘方法，更好地利用大數(shù)據分析和信息可視化科技對科技戰(zhàn)略進行研究。

4.3 推進科技項目與計劃深化管理

大數(shù)據可以推進科技項目與計劃的深化管理，支持從制約科技發(fā)展的封閉式管理到促進科技發(fā)展的開放式治理的轉變?？萍柬椖亢陀媱澒芾硎强萍脊芾聿块T的一項重要任務，從項目的立項、執(zhí)行、評估再到應用，其全過程早已與大數(shù)據相融合。傳統(tǒng)的封閉式管理模式主要依賴項目自身的信息，顯然無法滿足系統(tǒng)考慮項目相關的信息進行有效決策的需要。建立各部門、國內外科技項目數(shù)據共享和整合平臺，通過大數(shù)據分析，借助科學計量的方法，開放的模式支撐科技項目管理將會顯著提高項目的有效管理，有效輔助項目管理者。此外，科技項目與計劃的數(shù)字化開放管理模式可有效地對科技成果質量進行監(jiān)測與評估。數(shù)據的開放共享不僅可以優(yōu)化科技項目和計劃的管理水平，還可以深化對項目與計劃實施過程中科研誠信問題的監(jiān)控和處置。

4.4 深化科技活動的行為特征刻畫

微觀層面的科技創(chuàng)新活動分析是傳統(tǒng)科技創(chuàng)新治理的難題。采用主觀性較強的調查或訪談方法來了解科技創(chuàng)新活動的行為特征［48］，缺乏效率與科學性。大數(shù)據為微觀層面科技創(chuàng)新活動行為特征刻畫提供基礎，機器學習等數(shù)字技術則為其刻畫提供了途徑，擴展了傳統(tǒng)科技情報的功能。隨著科技信息庫或平臺的使用，可以獲得的科技記錄和信息越來越多，給科技情報服務的理念、模式、方法和技術帶來了嶄新的機遇和挑戰(zhàn)。在不觸犯法律的條件下，可以利用科研人員在網絡平臺(如微信和微博)、會議交流、文獻下載和購買圖書等記錄進行分析，刻畫科研人員的活動規(guī)律，掌握科研人員關注的研究熱點。同時，也可以利用規(guī)范的科技信息記錄(如文獻記錄和專利記錄)刻畫科技創(chuàng)新主體科技活動特征以及科研人員之間和單位之間的合作模式，為人員和單位科技活動管理提供支撐。此外，在企業(yè)層面上，利用大數(shù)據技術可以根據科技信息記錄刻畫企業(yè)在每個細分科技領域的布局，從而支撐政府在產業(yè)政策和科研項目上的布局。

4.5 實現(xiàn)創(chuàng)新政策演化和效果跟蹤

對創(chuàng)新政策的發(fā)展與效用進行評估是政府創(chuàng)新治理的基礎，在創(chuàng)新體系愈加復雜的背景下，對創(chuàng)新政策的實施進行全面及時的跟蹤十分關鍵。大數(shù)據作為一種重要的戰(zhàn)略資源和治理手段，充分利用其對政策跟蹤的動態(tài)監(jiān)測并進行深入挖掘分析，輔以對世界主要科技強國的科技創(chuàng)新政策與戰(zhàn)略的監(jiān)測與分析，對科學制定新的科技創(chuàng)新政策與戰(zhàn)略具有重要的支撐作用和參考價值。文本挖掘、網絡分析、人工智能等技術可以用于對政策文本大數(shù)據的精細化分析，并通過搭建科技創(chuàng)新政策資源平臺與智能分析平臺，改善政府在科技創(chuàng)新政策發(fā)展趨勢分析［49］、政策效果評估［50］、未來態(tài)勢預測等方面的效能。此外，還可以建立完善的、全過程的政策數(shù)據庫，便于定期跟蹤不同時期、地域甚至國家的科技創(chuàng)新政策差異，及時了解國外科技創(chuàng)新政策動向，為制定應對戰(zhàn)略提供依據與支撐。

5 轉變政府創(chuàng)新治理理念和加強基礎條件建設

5.1 轉變政府創(chuàng)新治理理念和治理模式

大數(shù)據理念與思想為科學化的政府創(chuàng)新治理提供了新的思路，為建構現(xiàn)代化的國家創(chuàng)新治理體系帶來了嶄新活力。創(chuàng)新治理的數(shù)字化轉型可能需要改變政府的工作模式，同時也面臨著一系列的困難，其中包括如何沖破傳統(tǒng)科技制度的限制，因此需要從根本上轉變政策的治理理念。傳統(tǒng)的治理理念更多的是基于抽象分析方法進行局部“現(xiàn)實”分析，依據特定的樣本數(shù)據，借助少部分信息進行分析，并推廣至對大部分未知信息的預判［51］，因此，要實現(xiàn)國家創(chuàng)新治理的數(shù)字化轉型，推進大數(shù)據在創(chuàng)新治理中的應用，首先需要政府在決策、組織和工作的全流程中融入大數(shù)據理念和思維。政府決策者要意識到大數(shù)據是一種思維方式，引導創(chuàng)新治理要“以數(shù)字說話”，而不是“拍腦袋”。政府部門的創(chuàng)新治理要從被動的“業(yè)務驅動”轉變?yōu)橹鲃拥摹皵?shù)據驅動”。在大數(shù)據時代，政府要接受并主動適應和利用大數(shù)據，擯棄可能片面的經驗和直覺，拋棄“拍腦袋”對政策的主觀思考，更多地依據科學的數(shù)據分析和證據做出決策。這是打破政府的信息壟斷地位、實現(xiàn)信息公開和信息透明的基礎。

5.2 建立多層次創(chuàng)新監(jiān)測數(shù)據整合平臺

整合創(chuàng)新大數(shù)據信息形成數(shù)據信息完備的平臺，是實現(xiàn)創(chuàng)新治理數(shù)字化轉型的基石，為充分利用大數(shù)據優(yōu)勢提供基礎。在已有的“國家科技管理信息系統(tǒng)公共服務平臺”基礎上，可以“大數(shù)據、物聯(lián)網、云計算”三元互動的新模式，在國家層面成立全區(qū)域、多層次、多部門、多方面的科技創(chuàng)新信息(成果、項目、政策、文獻等)平臺與多元開放的科技管理創(chuàng)新平臺，構建國家科技創(chuàng)新大數(shù)據倉庫，制訂科技數(shù)據搜集和使用管理辦法，保證科學有效地收集與整合數(shù)據信息。此外，為支撐粵港澳、北京、上海等重點科技創(chuàng)新區(qū)域的發(fā)展，也迫切需要結合自身定位，建立開放的科技創(chuàng)新大數(shù)據平臺，支撐區(qū)域科技創(chuàng)新發(fā)展。

5.3 打通部門間的多層級創(chuàng)新信息孤島

我國國家創(chuàng)新體系復雜，部門之間信息缺乏共享嚴重制約了我國創(chuàng)新治理能力。在此背景下，打通部門間的科技創(chuàng)新信息孤島、實現(xiàn)信息共享和聯(lián)合治理，成為大數(shù)據創(chuàng)新治理的基礎。國務院2016年出臺的《政務信息資源共享管理暫行辦法》規(guī)定各政務部門負責本部門與數(shù)據共享交換平臺的聯(lián)通，并通過該平臺實施開放與共享。現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，外部環(huán)境、跨部門關系、組織準備度、用戶期望4個維度是顯著影響跨部門信息共享程度的主要因素［52］。部分國外政府已在數(shù)據開放共享的政策、法規(guī)建設等方面積累了不少經驗，我國政府開放數(shù)據的程度遠遠落后于世界領先國家，政府部門間的體制壁壘阻礙了數(shù)據開放和共享，使得各部門成為“信息孤島”，數(shù)據資源難以跨部門流動，導致目前政府掌握的創(chuàng)新大數(shù)據大部分都處于割裂和休眠狀態(tài)。為此，建議盡快出臺科技創(chuàng)新信息公開共享辦法和法律法規(guī)，實現(xiàn)對全國各級政府部門現(xiàn)有的數(shù)據信息資源的優(yōu)化整合，在法律許可和確保信息安全的條件下，逐步建立政府與社會互動的大數(shù)據采集機制，研究建立國家科技創(chuàng)新信息資源開放平臺。此外，為進一步促進政府部門間的信息共享，可以考慮將其納入政府績效考核。

5.4 推行和實施科技創(chuàng)新信息的公開化

大數(shù)據的價值在于共享和開放，科技資源的高效利用水平取決于科技資源信息的公開程度。2020年11月發(fā)布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確指出要“構建國家科研論文和科技信息高端交流平臺”，從而推動科技創(chuàng)新資源的開放共享與高效利用?？萍紕?chuàng)新數(shù)據的跟蹤和信息的挖掘是個復雜的工作，通過科技創(chuàng)新信息的公開，可以充分調動與發(fā)揮社會的研究力量(如智庫和研究機構)對數(shù)據進行科學分析、深入挖掘和綜合利用，支撐政府的決策。不但可以利用數(shù)據進行研究和開發(fā)利用，而且利用數(shù)據還能帶來監(jiān)督能力的提高，強化對行政決策執(zhí)行的監(jiān)督，降低決策執(zhí)行變形的發(fā)生率。在政府有序推進政府科技創(chuàng)新數(shù)據開放和社會化利用的同時，要制訂科技數(shù)據使用辦法，根據信息的涉密程度對不同的使用對象賦予不同的權限，防止重要科技信息外漏。

5.5 建立完善的創(chuàng)新數(shù)據管理法規(guī)體系

完善和健全我國科技創(chuàng)新數(shù)據管理辦法是打通科技創(chuàng)新數(shù)據的“最后一堵墻”。2018年1月23日舉行的中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過《科學數(shù)據管理辦法》已在科學數(shù)據的管理上邁出重要一步，但在政府數(shù)據開放工作落實方面，其強制約束力比較缺乏，未能夠促使政府數(shù)據開放工作實現(xiàn)可持續(xù)快速發(fā)展，仍需要從國家創(chuàng)新治理涉及的各個方面研究與制訂更系統(tǒng)的、更完善的創(chuàng)新大數(shù)據管理法規(guī)。為此，建議完善創(chuàng)新大數(shù)據管理法規(guī)體系的頂層設計，在促進共享并強調風險防范的前提下，應盡快從國家層面制訂對創(chuàng)新大數(shù)據搜集、開放、使用的相關管理辦法。依法確定數(shù)據安全等級和開放條件，建立數(shù)據的開放共享與對外交流的安全審查機制，在保障數(shù)據安全的前提下為政府決策、公共安全、國防建設等方面提供有力支撐。此外，還應從法律層面完善對政府信息公開的相關規(guī)定，對信息公開的細節(jié)作進一步地明確規(guī)定。

5.6 加快推進新型數(shù)字基礎設施的建設

新型數(shù)字基礎設施建設是推動政府創(chuàng)新治理數(shù)字化轉型的重要條件基礎。2020年3月，中共中央政治局常務委員會在會議中提出要加快5G網絡、數(shù)據中心等新型基礎設施建設進度。隨著各級政府對“新基建”的布局與推動，新型數(shù)字基礎設施的前沿性與重要性日益凸顯。相比其他類型“新基建”，新型數(shù)字基礎設施布局了全新的數(shù)字化技術體系，進一步推動了網絡互聯(lián)的移動化、泛在化和信息處理的高速化、智能化［53］。加快推進新型數(shù)字基礎設施建設，有助于實現(xiàn)科技資源深度互聯(lián)，依托底層大數(shù)據儲存與計算平臺，全面整合多級業(yè)務能力組件，通過“數(shù)據化、智能化、精細化”的創(chuàng)新治理模式，不僅可以促進科技信息更加安全的開放共享，更能促進“有跡可循”的科技創(chuàng)新監(jiān)測與反饋系統(tǒng)的建設和完美。

6 結論與展望

在創(chuàng)新大數(shù)據規(guī)模急劇增長、來源不斷豐富、種類愈發(fā)多元的背景下，為了滿足提升創(chuàng)新治理效能的需要，創(chuàng)新治理的數(shù)字化轉型應勢而生。本文重點分析了3個問題，即大數(shù)據對創(chuàng)新治理效能影響、大數(shù)據在國家治理不同方面的應用以及支持創(chuàng)新治理數(shù)字化轉型的舉措。

本文的研究結論從3方面進一步豐富和擴展了已有公共治理理論研究，尤其對創(chuàng)新治理領域的研究和數(shù)字化治理領域的研究做出了理論貢獻，并為政策實踐和管理實踐提供了相關啟示。①本文從創(chuàng)新治理的視角探討了創(chuàng)新大數(shù)據的發(fā)展對于創(chuàng)新治理民主參與、科學性、透明度、精準性、治理效率、風控能力的影響，為創(chuàng)新大數(shù)據在創(chuàng)新治理領域的研究提供了一個較為全面的詮釋視角，為大數(shù)據在創(chuàng)新治理領域所發(fā)揮的作用提供了更加深入、多維的研究基礎。②本文從數(shù)字化治理的視角探究了創(chuàng)新治理的數(shù)字化轉型，將數(shù)字化轉型的理念引入到了創(chuàng)新治理研究理論中，豐富了創(chuàng)新治理領域的理論內涵和研究視點，同時引領創(chuàng)新治理相關研究擁抱數(shù)字化轉型的大背景，更好地為創(chuàng)新實踐提供理論支撐。③本文基于大數(shù)據與創(chuàng)新治理數(shù)字化轉型的研究為創(chuàng)新治理領域的研究打開了新的研究議題，為未來學者探究相關數(shù)字技術與創(chuàng)新治理領域的結合提供了前瞻性的思路與研究基礎。此外，本文為政策實踐和管理實踐提供了相關啟示。本文的研究結論指出大數(shù)據在國家創(chuàng)新治理效率和質量方面發(fā)揮巨大的作用，為政府部門未來加強科技大數(shù)據基于應用情境的質量和數(shù)量管理提供了理論支撐；本文提出的大數(shù)據在國家創(chuàng)新治理5個方面的應用，為不同科技部門政策制定者提供了大數(shù)據參與創(chuàng)新治理的不同情境，為推進大數(shù)據乃至其他數(shù)字技術在創(chuàng)新治理領域的效用起到積極作用；最后，本文強調了轉變政府創(chuàng)新治理理念和加強基礎條件建設的重要意義，通過提出平臺建設、信息共享、信息公開、法規(guī)體系等建設性建議，為政府部門轉變治理理念提供了相關思路。

本文為將來的研究提供了較多的研究視角。包括本文在內的相關研究已經開始從不同的視角呼吁探究政府治理的數(shù)字化轉型［23，27，44，51］，然而從創(chuàng)新治理視角研究科技大數(shù)據的作用和創(chuàng)新治理的數(shù)字化轉型的研究仍處于早期階段，可能的原因在于關于創(chuàng)新治理的實踐經驗尚且不足，創(chuàng)新治理的理念仍有待進一步發(fā)展，以及數(shù)字化轉型相關的研究仍更多關注企業(yè)層面和產業(yè)層面［54-55］，在政府治理領域仍聚焦在政府開放數(shù)據等相關的探討［56-57］，而將創(chuàng)新治理作為一個整體進行的研究目前尚且不足。穆榮平和陳凱華［58］主編的《2019國家創(chuàng)新發(fā)展報告》提出數(shù)字化轉型將加速科學研究和管理范式轉變。本文認為，應把握時機，進一步加深對創(chuàng)新治理數(shù)字化轉型的研究。在未來研究中，無論是創(chuàng)新治理研究領域的學者，還是數(shù)字化轉型研究領域的學者，均應該更多關注：①從數(shù)字化轉型視角將創(chuàng)新治理作為整體進行相關研究，包括創(chuàng)新治理體系構建、創(chuàng)新治理模式和范式、創(chuàng)新治理效能、創(chuàng)新治理體系風險和防控機制、創(chuàng)新體系中各要素關系等；②在數(shù)字化轉型背景下拓展傳統(tǒng)創(chuàng)新研究新思路，包括創(chuàng)新評估和監(jiān)測研究、創(chuàng)新政策研究、開放式創(chuàng)新模式研究等；③深入探究數(shù)字化轉型背景下多元數(shù)字技術的采納對于創(chuàng)新治理的影響，如區(qū)塊鏈技術的采納、人工智能技術的采納［59］，并對比不同數(shù)字技術的模式，剖析其一致性與差異性，為數(shù)字技術的整體治理和針對性治理提供研究基礎；④考慮到創(chuàng)新治理的成本和多個主體參與復雜交互關系的協(xié)調，多元數(shù)字技術的交互作用是否能夠為創(chuàng)新治理更好地增質增效，以及在何種程度上發(fā)揮作用；⑤數(shù)字化轉型帶來便利的同時，風險也會隨即而至，因此需要加強風險防控和應對策略的研究。