廖 于

（重慶警察學(xué)院 治安系，重慶401331）

中國特色社會主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國發(fā)展的新機(jī)遇。習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的報(bào)告中多次提到“人民”“群眾”，并提出要“增強(qiáng)群眾工作本領(lǐng)，創(chuàng)新群眾工作體制機(jī)制和方式方法”［1］。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，堅(jiān)持專群結(jié)合、群防群治，提高社會治安立體化、法治化、專業(yè)化、智能化水平，形成問題聯(lián)治、工作聯(lián)動、平安聯(lián)創(chuàng)的工作機(jī)制，提高預(yù)測預(yù)警預(yù)防各類風(fēng)險(xiǎn)能力，增強(qiáng)社會治安防控的整體性、協(xié)同性、精準(zhǔn)性。由此可見，公安群眾工作是公安工作的基礎(chǔ)性、根本性工作，是公安工作發(fā)展的根本和起點(diǎn)。大力開展群眾工作，走專群結(jié)合、群防群治之路，仍是當(dāng)前公安工作中十分重要的內(nèi)容。

一、社會微治理視角下新時(shí)期公安群眾工作面臨的挑戰(zhàn)

“微治理”是社會治理精細(xì)化的一種實(shí)現(xiàn)路徑。國內(nèi)學(xué)者從不同角度對“微治理”做了界定。有學(xué)者將微治理視為實(shí)現(xiàn)國家公共治理政策目標(biāo)而采取的手段方式，認(rèn)為通過社區(qū)“開放空間”微治理路徑，創(chuàng)生和推進(jìn)微結(jié)構(gòu)、微機(jī)制、微項(xiàng)目、微參與，實(shí)現(xiàn)基層社會的差異化治理和精細(xì)化治理［2］；有學(xué)者指出微治理就是將社區(qū)劃分為更小單元來組織居民參與和自治，對慣常由社區(qū)居委會實(shí)施的社區(qū)治理進(jìn)行垂直延伸和下沉，把治理實(shí)踐融入居民日常生活［3］；也有學(xué)者從精細(xì)化治理的角度，認(rèn)為微治理就是社會治理精細(xì)化的具體體現(xiàn)，它以微單元、微機(jī)制、微參與、微項(xiàng)目等多種方式來實(shí)現(xiàn)自治或者進(jìn)行公共治理的形式［4］。由此可見，微治理多以社區(qū)、樓棟、院落等“微組織”為單位，對涉及其中的成員或特定群體利益的事務(wù)進(jìn)行治理，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的行政區(qū)劃因地域范圍大、人口多且復(fù)雜帶來的治理成本高、政策貫徹不徹底的問題。微治理關(guān)注于群眾日常生活一類的“微事務(wù)”，將社會治理的任務(wù)落小落細(xì)，將政府管理部門、社會服務(wù)組織等多元組織協(xié)調(diào)起來，調(diào)動微組織中每一個(gè)成員的積極性，提高群眾對于公共事務(wù)的參與度。

黨的十八屆三中全會以來，政府一直不斷加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理模式，并逐步提出了社會治理精細(xì)化的理念。一方面，公安工作千頭萬緒，基層民警負(fù)有管理實(shí)有人口、掌握社情民意、組織安全防范、維護(hù)治安秩序、應(yīng)急救助服務(wù)的職責(zé)。民警每時(shí)每刻都在與群眾接觸，都在以不同的形式做著宣傳群眾、教育群眾、發(fā)動群眾、組織群眾、服務(wù)群眾的工作，群眾工作無時(shí)不在，內(nèi)容豐富多樣，有簡單的也有復(fù)雜的，有個(gè)體的也有群體的，有線上的也有線下的。而以“微結(jié)構(gòu)、微機(jī)制、微項(xiàng)目、微參與”為視角恰好契合了公安群眾工作多元復(fù)雜的個(gè)性。另一方面，在“互聯(lián)網(wǎng)+”、人工智能發(fā)展的今天，機(jī)器取代那些簡單、重復(fù)和流程式工作時(shí)，“群眾工作”反而對民警提出了更高的要求。面對群眾工作，在強(qiáng)調(diào)民警“業(yè)務(wù)能力”的背后更強(qiáng)調(diào)“做人”的工作，“做事”的背后，其實(shí)是“做人”。

習(xí)近平總書記向中國人民警察隊(duì)伍授旗并致訓(xùn)詞時(shí)強(qiáng)調(diào)，“在共建共治共享中推進(jìn)平安中國建設(shè)，維護(hù)人民利益，全心全意為增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感而努力工作。從某種意義上講，群眾評價(jià)公安工作的好壞，并不單純看其破了多少案、抓了多少人，而主要看是否給群眾帶來了安全感，是否給群眾帶來了服務(wù)上的便利［5］。而“微治理”本身就聚焦群眾切身利益，是帶給群眾獲得感、幸福感、安全感的源頭。

二、新時(shí)期民警在處理公安群眾工作中面臨的沖突

（一）人之常情與法律制度的沖突

在中國傳統(tǒng)文化里，人們所說的人情不是個(gè)人情感，而是“人之應(yīng)有之情”，是一種社會文化的產(chǎn)物。在很多時(shí)候，人情其實(shí)也是一種行為規(guī)范，是控制人的力量。人情行為因?yàn)閹в懈星槌煞?，可以是情感行動；因?yàn)榛趥惓＃部梢允莻鹘y(tǒng)行動；因?yàn)樗缘赖伦鳛榕袛嘈袨樯茞旱臉?biāo)準(zhǔn)，還可以是價(jià)值合理性行動［6］。但是“人之常情”畢竟不是法律規(guī)定，有時(shí)它是潤滑劑，有時(shí)卻可能滑出規(guī)則之外。例如某公安分局以強(qiáng)化“鄉(xiāng)情警務(wù)”為載體，掛牌成立老鄉(xiāng)維權(quán)調(diào)解點(diǎn)，切實(shí)維護(hù)老鄉(xiāng)的合法權(quán)益，本意是通過情感紐帶讓群眾工作更好開展，但是當(dāng)老鄉(xiāng)提出某些超出法律規(guī)定的請求時(shí)，民警又該如何做類似的群眾工作呢？

（二）灰色地帶與黑白決策的沖突

在復(fù)雜的現(xiàn)代社會場景中，公安基層群眾工作有很多灰色地帶，比如群眾對很多雞毛蒜皮的小事上綱上線，堅(jiān)持所謂的“原則”。其實(shí)事情本身都談不上哪方對了哪方錯(cuò)了，只是群眾覺得：“對方不聽我的話，就是要讓我在相處中處于被支配的位置，這怎么可以？”從而雙方都把自己的憤怒合理化［7］，這些都是讓接處警的民警糾結(jié)的問題。所以，如何在灰色地帶里作出黑白決策，就變成了當(dāng)下公安群眾工作的難題。用美國法官波斯納的話說，法律思維是一種“受約束的實(shí)用主義”。學(xué)術(shù)問題可以無限期地探討下去，但是到了法律這里，必須在一定期限內(nèi)有結(jié)果。

（三）內(nèi)在自我與外在社會的沖突

民警希望能圓滿完成工作任務(wù)，并得到肯定性評價(jià)，這是一種對內(nèi)在自我的要求。但是部分群眾認(rèn)為民警應(yīng)該是“萬能”的，其提出的要求超出了民警自身的能力。有的民警奉行“英雄主義”，當(dāng)“孫悟空”也有解決不了的問題時(shí)，就可能會對自我產(chǎn)生極大的否定與懷疑；有的民警奉行“佛系主義”，消極看法油然而生，“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”，做群眾工作時(shí)“打不還手、罵不還口”，忍氣吞聲。無論是奉行“英雄主義”還是“佛系主義”，都容易使內(nèi)在自我與外在社會出現(xiàn)沖突，不利于公安群眾工作的開展。

三、社會微治理視角下創(chuàng)新公安群眾工作的方法：三把金鑰匙

（一）第一把鑰匙——抓利益

群眾的內(nèi)在需求，是公安基層群眾工作的驅(qū)動力。內(nèi)在需求包括生活服務(wù)、利益訴求、人身安全、社區(qū)福利等各個(gè)方面，最終指向安全、滿足和福利。內(nèi)在需求常常因人而異、因事而異、因時(shí)而異，這個(gè)差異表現(xiàn)在不同個(gè)人、不同家庭、不同群體的差異化需求方面。

1.聚焦群眾民生問題，把握群眾利益的命脈

在新形勢下，群眾的利益關(guān)系發(fā)生了新的變化，社會生活的復(fù)雜性決定了群眾利益在各個(gè)層面、各個(gè)方面、各個(gè)領(lǐng)域的交織。民警很難在同一時(shí)間、同一個(gè)空間，把各方面的利益都完美地協(xié)調(diào)好，這就需要我們從“微需求”入手，聚焦轄區(qū)群眾的所思所想、所期所盼。需求雖“微”，但是微小之舉卻能在群眾中起到意想不到的效果。例如上海謀劃“有溫度城市”的治理方案，加快建設(shè)政務(wù)“一網(wǎng)通辦”總門戶，推動企業(yè)和群眾辦事由“多頭跑”到“進(jìn)一門”，由“線下跑”到“網(wǎng)上辦”，就是把群眾“微需求”作為警務(wù)工作風(fēng)向標(biāo)［8］。

2.將需求矛盾轉(zhuǎn)化成法律問題，讓群眾的利益更可衡量

疏通與群眾溝通的各種渠道，及時(shí)掌握群眾的需求和愿望，對群眾的意見、要求認(rèn)真梳理，著力解決。由于不同群眾之間的需求可能存在矛盾，陷入“公說公有理，婆說婆有理”的爭論是沒有結(jié)果的，民警要做的是在沖突中找到平衡，將需求問題轉(zhuǎn)化成可衡量的法律問題。法律法規(guī)、慣例是平衡利益的堅(jiān)實(shí)抓手，通過客觀標(biāo)準(zhǔn)，有利于找到一個(gè)合理的解決方案。例如陽光充足的時(shí)候，小區(qū)里有人曬被子，物業(yè)就和曬被子的業(yè)主發(fā)生了沖突。物業(yè)認(rèn)為這是陋習(xí)，影響社區(qū)美觀；曬被子的業(yè)主覺得自己沒影響其他人。陋習(xí)是道德問題，而業(yè)主是否有將小區(qū)公共空間為自己所用的單方權(quán)利就是法律問題。一旦轉(zhuǎn)換為法律問題，民警處理起來就容易很多。除了法律，還有規(guī)范、政策，行業(yè)當(dāng)中所形成的慣例、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，一定要在開展群眾工作時(shí)用好、用足。例如在開展群眾調(diào)解工作時(shí)，要將《民法典》中的平等原則、意思自治原則、公平原則、誠實(shí)信用原則、公序良俗原則、禁止權(quán)利濫用原則等基本原則貫徹始終。民警要明確承擔(dān)民事責(zé)任的方式和適用方法，以利于講法說理，讓糾紛各方當(dāng)事人明確要承擔(dān)的不利民事后果。學(xué)會綜合利用各種信息，讓群眾的利益更平衡。權(quán)衡利弊，綜合利用各種信息，把決策困境轉(zhuǎn)化成有利行動策略。群眾工作的突破點(diǎn)在于關(guān)心群眾利益。民警應(yīng)引導(dǎo)當(dāng)事人雙方關(guān)注彼此觀點(diǎn)背后的需求和利益，盡量尋找雙方都受益的選擇，防止一方過度獲益的現(xiàn)象出現(xiàn)［9］。

（二）第二把鑰匙——善組織

1.培養(yǎng)更廣的視野，打開群眾工作格局

《史記·貨殖列傳》提到：“能者輻湊，不肖者瓦解?！彼^能者，指不僅自己有能力，而且可以使用別人能力的人。民警在現(xiàn)代社會做群眾工作，越來越需要組織化、系統(tǒng)化的視野與格局。民警是公安派出所從事治安防范、管理和群眾工作的主要力量，承擔(dān)開展群眾工作、掌握社情民意、管理實(shí)有人口、組織安全防范、維護(hù)治安秩序、應(yīng)急救助服務(wù)等任務(wù)。工作中“舉一反三”“模塊化思維”“善于借力”，是群眾工作“事半功倍”的利器。

2.發(fā)動更多的主體，達(dá)成群眾工作的目標(biāo)

在開展一項(xiàng)群眾工作時(shí)，民警可以思考為了達(dá)成一個(gè)既定目標(biāo)，對這項(xiàng)工作，誰還有責(zé)任？誰還有利益？誰還有情感？是否可以把這些人組織起來，共同完成。例如調(diào)解工作，駐所調(diào)解員、涉事單位、街道社區(qū)干部就有責(zé)任；法律工作者、律師、涉事涉地法律顧問就有利益；人大代表、政協(xié)委員和人民監(jiān)督員有情感，都可以參與到這項(xiàng)工作中來。甚至還可以探索出一套以公共服務(wù)為牽引，以項(xiàng)目為依托的社會參與機(jī)制，即通過社區(qū)自治章程、社會組織發(fā)展方案、企業(yè)理事會章程等完善群眾、社會組織、企業(yè)等不同主體的參與機(jī)制，為微治理打下基礎(chǔ)。

3.促成更多的節(jié)點(diǎn)，理順群眾工作的關(guān)系

微治理的本質(zhì)是社區(qū)自治。社區(qū)自治必須以社區(qū)自治組織、社區(qū)居民為主體力量，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的事情居民管、居民的事情社區(qū)辦的目的。在當(dāng)前自上而下的政府管理與自下而上的社區(qū)自治不能有效銜接的情況下，促成“微互動”“微服務(wù)”“微協(xié)商”“微參與”的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，形成微治理機(jī)制，可以彌補(bǔ)治理運(yùn)行中的疏漏與短缺。由于社區(qū)自治組織與社區(qū)居民在管理、服務(wù)和利益訴求上存在張力，需要通過法制化途徑理順利益關(guān)系和社會關(guān)系，促成二者的互動與互信。比如，理順社區(qū)物業(yè)與居民之間的利益關(guān)系；理順社區(qū)公共空間與居民私人領(lǐng)域之間的權(quán)益關(guān)系；理順社區(qū)居委會與社區(qū)自組織之間的組織關(guān)系；理順社區(qū)居民之間的訴求關(guān)系等等。由于社區(qū)范圍的廣大，居民數(shù)量的增多，社區(qū)事務(wù)的繁復(fù)，需要在微觀層面啟動微互動，形成微互信，進(jìn)而擴(kuò)大到社區(qū)整體范圍［10］。

（三）第三把鑰匙——順情緒

公安基層群眾工作需要充分地了解人性和處理人的情緒。人是一個(gè)有機(jī)體，不是機(jī)器，當(dāng)情緒不對的時(shí)候，當(dāng)體內(nèi)情緒得不到排解的時(shí)候，理性根本注入不進(jìn)去。群眾秉持“公道自在人心”的理念，只有創(chuàng)造一個(gè)相對公平的環(huán)境，群眾問題才能從根本上得到妥善解決。

1.遵守“微程序”，塑造“公平感”

如果說法律制度是靜態(tài)的，那么流程就是動態(tài)的。某些群眾糾紛，事實(shí)往往無對錯(cuò)，處理結(jié)果也無法做到絕對公平公正。因此，恪守程序規(guī)定，用充滿儀式感的每一處“微程序”最大限度地保證公平，讓雙方更容易接受，從而消除不滿，化解矛盾。程序是制度化解決糾紛的過程，如果群眾被公平對待，他就不會“攻擊”民警，因?yàn)檫@是法律制度的問題，而不是民警的問題。這在一定程度上，可以維護(hù)民警和群眾的良好關(guān)系，便于群眾工作的進(jìn)一步開展，并產(chǎn)生良好的法律效果和社會效果。

2.強(qiáng)調(diào)“小而精”，獲取“信任感”

所謂“小信成則大信立”，群眾工作相比過去的“大而全”，現(xiàn)在更強(qiáng)調(diào)“小而精”。把“楓橋經(jīng)驗(yàn)”堅(jiān)持好、發(fā)展好，將人民群眾的治安積極性調(diào)動起來，實(shí)現(xiàn)“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”。一是破小案。立案有標(biāo)準(zhǔn)，案件無大小，最小的案件也與群眾利益密切相關(guān)，堅(jiān)持把多破小案、多追贓作為民心工程納入民警績效考核，教育引導(dǎo)民警既要辦大案，也要破小案。二是辦小事。民警眼里的小事，可能就是群眾心頭的大事，用小警務(wù)保障大民生，推動大平安。三是解小憂。密切關(guān)注破壞社會治安環(huán)境，影響人民群眾安全感、滿意度的各類問題，及時(shí)開展防范宣傳、打擊整治等行動。四是幫小忙。全國優(yōu)秀社區(qū)民警——江西省南昌市青山湖分局湖坊派出所社區(qū)民警陳勇琦，信奉的理念是“少一事不如多一事，多一事就是少一事”。具體而言就是主動為群眾排憂解難，在為群眾服務(wù)方面從不躲事。陳勇琦為群眾“多事”，群眾就為陳勇琦“少事”［11］，幫小忙無形當(dāng)中卻發(fā)揮著大作用。五是惠小利。教育民警牢記不與群眾爭利，保障群眾權(quán)益，調(diào)動社會組織開展惠民活動，把便民小舉措惠及更多的群眾，取得群眾的信任。