張永會

按照黨的十九屆三中全會《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡稱《決定》）的部署，機(jī)構(gòu)改革從中央—省級—省以下地方的次序有機(jī)銜接、次序遞進(jìn)，至今已經(jīng)整體上完成。這次改革體現(xiàn)出頂層設(shè)計的明顯特質(zhì)，既是對過去40 余年來各領(lǐng)域，尤其是政府領(lǐng)域的多次機(jī)構(gòu)改革探索經(jīng)驗的集大成總結(jié)，同時又是對具有自身制度底色和體制特色的肯定性明示。因而，本次機(jī)構(gòu)改革的整體性成果將呈現(xiàn)出相對穩(wěn)定性的特點，在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)將不會再出現(xiàn)類似這樣整體性、大范圍的機(jī)構(gòu)改革。然而，國家整體、宏觀機(jī)構(gòu)框架的確定并不意味著機(jī)構(gòu)改革的終結(jié)。實際上，中央對此有著清醒而深刻的認(rèn)識并提出了具體的后續(xù)改革的要求。本文首先解析這些改革要求，并在對既往深圳市市場監(jiān)管領(lǐng)域機(jī)構(gòu)改革的回溯性描述的基礎(chǔ)上，總結(jié)其經(jīng)驗并對以后的機(jī)構(gòu)改革提出相應(yīng)的建議。

一、問題的提出及原因分析

之所以說機(jī)構(gòu)改革還有持續(xù)探索的必要，是因為《決定》同時對政府機(jī)構(gòu)改革提出了兩個明確的、具有強(qiáng)烈現(xiàn)實針對性的改革要求。

一是“除中央明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能”，賦予地方機(jī)構(gòu)更大的自主權(quán)?！稕Q定》明確提出“涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)職能要基本對應(yīng)”外，“把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會管理事項下放給地方”以增強(qiáng)地方治理能力。這一規(guī)定，為地方政府在遵循“確保集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”原則要求下為提升地方治理效能而推進(jìn)地方機(jī)構(gòu)改革，特別是設(shè)置適應(yīng)本地域?qū)嶋H治理要求的機(jī)構(gòu)提供了政策上的依據(jù)和要求。

二是“堅持優(yōu)化協(xié)同高效”。這實質(zhì)上是對于機(jī)構(gòu)職能在體制機(jī)制方面的目標(biāo)要求。這個要求在地方政府層面是“簡約高效的基層管理體制”；在具體的職能部門設(shè)置和機(jī)構(gòu)運(yùn)行方面則強(qiáng)調(diào)了“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動”這樣本質(zhì)上類屬于“大部門制”的內(nèi)在要求。很大程度上“簡約高效的基層管理體制”實際上是通過具體的職能部門的有效協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)，即配合聯(lián)動來實現(xiàn)和體現(xiàn)的。

上述兩方面的要求，體現(xiàn)了政府運(yùn)行目標(biāo)實現(xiàn)不可分割的兩個方面：設(shè)立什么樣的機(jī)構(gòu)以及如何充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)效能。比較而言，設(shè)置機(jī)構(gòu)相對而言容易實現(xiàn)：不僅客觀上滿足社會管理、服務(wù)的內(nèi)在需求可以作為充分之理由，主觀上機(jī)構(gòu)（權(quán)力）也有自我擴(kuò)張、膨脹的自我沖動。真正的問題在于：如何甄別設(shè)立某機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實必要性？或者現(xiàn)實而言，設(shè)立機(jī)構(gòu)時領(lǐng)導(dǎo)者如何考量以盡量約束部門利益和權(quán)力擴(kuò)張沖動而最大化公共利益實現(xiàn)之間求得平衡？這其實關(guān)涉的是對社會運(yùn)行中政府職能的認(rèn)識是否科學(xué)，特別是要充分考慮政府隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所必然導(dǎo)致的職能變化以及相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的增減裁撤或轉(zhuǎn)型的合理性和必要性問題?？紤]到我國從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)到中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的特殊發(fā)展歷程以及隨之而來的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性長期性，對我國政府職能的認(rèn)識必然在基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上發(fā)生某種程度上的不斷反復(fù)，歷史上多次出現(xiàn)的“精簡—膨脹—再精簡”的機(jī)構(gòu)改革怪圈即是對政府職能認(rèn)識模糊所產(chǎn)生的必然結(jié)果。因而，“因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)”并非簡單的機(jī)構(gòu)增減問題，而是牽涉到對政府職能及其實現(xiàn)方式的科學(xué)認(rèn)知和綜合權(quán)衡的深層次問題。

充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)效能是設(shè)置機(jī)構(gòu)的順應(yīng)結(jié)果，最為關(guān)鍵的就是機(jī)構(gòu)運(yùn)行的體制機(jī)制問題。我們擁有“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢，超強(qiáng)的動員力、組織力使得政府在解決一些棘手的治理問題時體現(xiàn)出高效的執(zhí)行力。但就整體治理現(xiàn)實而言，我國政府運(yùn)行在實現(xiàn)“優(yōu)化協(xié)同高效”方面還有不小的差距，部門職能協(xié)同不暢、執(zhí)行梗阻所導(dǎo)致的貫徹落實不力、形式主義等問題所造成的行政資源耗散等問題長期存在，表明我們在常規(guī)治理與長效治理方面還有不少可以改善的空間，機(jī)構(gòu)職能實現(xiàn)的體制機(jī)制保障還需不斷完善。

究其原因，主要有以下幾點：一是“金字塔”式的行政架構(gòu)與“倒金字塔”式的行政資源配置導(dǎo)致責(zé)、權(quán)、利不對等，“上面千條線，下面一根針”使得基層面臨沉重的行政壓力，進(jìn)而滋生出具有一定普遍性的形式主義應(yīng)對困境。二是“部門主義”的行政立場導(dǎo)致行政行為分割，使得牽涉到多部門的同一管理、服務(wù)事項（對象）按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)被劃分到不同的主管部門分別加以管理。一般來講，按照職能領(lǐng)域而劃分為不同的管理服務(wù)部門從而區(qū)分開不同行政部門間的職責(zé)權(quán)限便于提高政府行為的效能。然而，看似明晰的部門間職能劃分在實際工作中，有時會在諸多職能環(huán)節(jié)銜接上模糊不清，跨部門常規(guī)行政溝通流程缺乏會造成部門之間的推諉扯皮，使得上級部門不得不采取增設(shè)臨時性機(jī)構(gòu)等方式來加以協(xié)調(diào)。這樣不僅增添了行政溝通成本并且容易造成臨時機(jī)構(gòu)的長久存在，形成實際上的機(jī)構(gòu)膨脹。三是運(yùn)動式、動員式行政慣性造成常態(tài)化行政效能受到一定的影響。一般而論，“法治行政”與“政策行政”相輔相成，構(gòu)成日常治理的兩種基本方式。比較而言，“政策行政”在我國政府日常治理中表現(xiàn)更為明顯。這種行政模式，一方面形成了我們在類似“專項治理”“重點工作”等方面工作的高效，部門合作、協(xié)調(diào)方面超強(qiáng)的執(zhí)行力令人印象深刻，一方面造成常態(tài)化行政在應(yīng)對日常經(jīng)濟(jì)社會問題方面的相對無力，比如我們經(jīng)常看到的“查違難”、城市犬類擾民等問題得不到合理妥善規(guī)范性解決。之所以這樣，客觀上既有新中國成立后我國國家治理長期依靠運(yùn)動、動員方式推動的歷史發(fā)展的慣性因素的影響，也與我國這幾十年來經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展導(dǎo)致常規(guī)法治治理難以適應(yīng)且不能及時調(diào)適因而必須運(yùn)用政策手段有關(guān)，主觀上也反映了我們在政府職能認(rèn)識方面的滯后、反復(fù)以及常規(guī)行政力量的相對缺乏和職能履行方面的剛性約束不足。而強(qiáng)化法治思維下的常態(tài)化有效治理是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中需要著力強(qiáng)化的方向性目標(biāo)。

因而，要實現(xiàn)系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系，必須關(guān)注機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理化以及機(jī)構(gòu)職能實現(xiàn)的體制機(jī)制的繼續(xù)改革完善，以進(jìn)一步提升治理水平。

對此，考慮到我國地區(qū)差異性所導(dǎo)致的治理目標(biāo)、對象的不同和經(jīng)濟(jì)社會急劇變遷所形成的變動不居的治理要求，在現(xiàn)實中由中央提出一個統(tǒng)一的、穩(wěn)定的、一攬子解決的應(yīng)對性方案是不現(xiàn)實的?？尚械穆窂街皇菍σ酝母母飳嵺`進(jìn)行分析，提煉出具有普遍意義的經(jīng)驗成果并供不同地方的改革實踐加以借鑒，逐漸形成適應(yīng)本區(qū)域的機(jī)構(gòu)職能及運(yùn)行機(jī)制。本文以深圳市市場監(jiān)管領(lǐng)域的大部門制改革為例加以剖析。原因在于，深圳這一領(lǐng)域的改革具有典型性：作為改革開放的前沿城市，深圳很早就實行了“大行業(yè)”“大系統(tǒng)”機(jī)構(gòu)改革，這與國家整體上的政府改革在精神實質(zhì)上是一致的；進(jìn)入新世紀(jì)，深圳的大部制改革全面推進(jìn)，市場監(jiān)管領(lǐng)域是重點所在。為此，從2009 年始至2014 年終，深圳在不到6 年的時間里對該領(lǐng)域進(jìn)行了4 次改革。這些頻次繁密的改革不僅使深圳的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)、職能發(fā)生重大變化，適應(yīng)了深圳市場監(jiān)管的要求，促進(jìn)了深圳市場秩序的健康完善，其改革經(jīng)驗及存在的不足也為該領(lǐng)域的相關(guān)改革提供了有益的經(jīng)驗借鑒。

二、深圳市市場與質(zhì)量監(jiān)管領(lǐng)域機(jī)構(gòu)改革概況① 以下相關(guān)資料和內(nèi)容來自于深圳市編辦以及作者與傅小隨、李永清、吳曉琪對深圳市市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的共同調(diào)研。

（一）改革背景

市場監(jiān)管是關(guān)乎民生和經(jīng)濟(jì)秩序的大事情。作為改革開放的前沿和國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育最為成熟的城市，深圳在幾十年的快速發(fā)展過程中，形成了較為發(fā)達(dá)、完善的要素市場和數(shù)量龐大的種類繁多的市場主體：截至2008 年底，全市有40 多萬戶個體工商從業(yè)者有，30 多萬戶的各類登記企業(yè)，1 萬多戶的“三來一補(bǔ)”項目。②數(shù)據(jù)來自于對市場監(jiān)管部門的調(diào)研。實際面對的各類監(jiān)管對象中，工商貿(mào)一體化、前店后廠等情況日益增多。因此，深圳市的市場監(jiān)管任務(wù)較為復(fù)雜、極為繁重。

但在2008 年之前，深圳市市場監(jiān)管體制與其他地方差別不大，機(jī)構(gòu)按生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)進(jìn)行設(shè)置，職能也依此進(jìn)行劃分，表現(xiàn)在相關(guān)市場監(jiān)管領(lǐng)域，如商品質(zhì)量方面生產(chǎn)環(huán)節(jié)歸質(zhì)檢部門、流通環(huán)節(jié)則由工商部門分別監(jiān)管，再如食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，則由農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、食（藥）品等不同部門按照環(huán)節(jié)或品種不同而分段監(jiān)管，還有如知識產(chǎn)權(quán)管理方面，則由知識產(chǎn)權(quán)部門、工商部門分別承擔(dān)商標(biāo)、專利以及版權(quán)管理職能等等。但是，政府部門市場監(jiān)管職責(zé)按環(huán)節(jié)劃分與市場監(jiān)管面臨的形勢與內(nèi)在要求極不相適應(yīng)，一方面執(zhí)法資源分散在各個部門，導(dǎo)致監(jiān)管因協(xié)調(diào)困難、難以形成合力而降低市場監(jiān)管效能；另一方面在監(jiān)管實踐中各個環(huán)節(jié)也是難以截然分開的，容易產(chǎn)生監(jiān)管空檔、出現(xiàn)執(zhí)法漏洞，產(chǎn)生監(jiān)管爭議，而部門行政所形成的部門利益而導(dǎo)致跨部門協(xié)調(diào)困難重重、成本極大而最終影響到市場監(jiān)管的整體性、統(tǒng)一性，不利于監(jiān)管效能的提升和整體監(jiān)管秩序的構(gòu)建。

在此背景下，“改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管”就成為深圳市市場監(jiān)管領(lǐng)域機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在要求和改革目標(biāo)而融入到改革進(jìn)程中，創(chuàng)新市場監(jiān)管體制并強(qiáng)化市場監(jiān)管手段成為2009 年以來深圳市市場監(jiān)管領(lǐng)域大部門體制改革的重點。

（二）改革歷程與主要內(nèi)容

深圳市市場監(jiān)管領(lǐng)域的重點改革始于2009 年深圳市整體性的部門改革。隨后，根據(jù)改革要求和形勢變化，市場監(jiān)管領(lǐng)域又在2011 年、2012 年和2014 年接續(xù)進(jìn)行了深入改革探索，使得深圳市市場監(jiān)管體制機(jī)構(gòu)逐漸完善成熟。

第一階段（2009 年）：組建市場監(jiān)督管理局。通過整合工商、質(zhì)監(jiān)、知識產(chǎn)權(quán)三個部門，將食品三環(huán)節(jié)分段分部門監(jiān)管統(tǒng)一整合進(jìn)一個部門分段全程統(tǒng)一監(jiān)管，以解決原監(jiān)管模式下所產(chǎn)生的職能交叉、監(jiān)管重合、執(zhí)法空隙以及責(zé)任爭議等問題，初步實現(xiàn)了食品監(jiān)管的“大市場、大監(jiān)管”體制。在這次改革中，工商行政管理局和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局不再保留，原由兩部門分別負(fù)責(zé)的食品生產(chǎn)、食品流通和原衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)的餐飲消費(fèi)等環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職責(zé)一并劃入新組建的市場監(jiān)督管理局。同時，食品安全監(jiān)管的綜合協(xié)調(diào)職能劃歸衛(wèi)生部門，食用農(nóng)產(chǎn)品的安全監(jiān)管暫時不變。此外，法律法規(guī)所要求的特殊食品監(jiān)管場域保持不變：藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)保健食品、城市管理部門治理街頭食品亂擺賣和生豬屠宰、出入境檢驗檢疫部門繼續(xù)監(jiān)管進(jìn)出口食品。藥品監(jiān)督管理局單設(shè)。

第二階段（2011 年）：將食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)和食品安全管理綜合協(xié)調(diào)等先后劃入市場監(jiān)管局；重點整合食用農(nóng)產(chǎn)品與食品監(jiān)管職能。此次改革的背景之一是深圳的城市化隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展而全面實現(xiàn)，再加上特區(qū)一體化的積極推進(jìn)，導(dǎo)致深圳農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r發(fā)生重大改變而對原有的農(nóng)業(yè)漁業(yè)部門的職能狀況以及組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了新的調(diào)整要求。此次調(diào)整，主要是把上次改革由農(nóng)業(yè)部門所保留的食用農(nóng)（水）產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)以及相關(guān)技術(shù)支持機(jī)構(gòu)一并劃入市場監(jiān)管部門，而轉(zhuǎn)基因等品種的監(jiān)管暫時保留，綜合協(xié)調(diào)職能仍由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)。至此，隨著專業(yè)主管機(jī)構(gòu)（農(nóng)業(yè)漁業(yè)部門）的調(diào)整所發(fā)生的職能、機(jī)構(gòu)整合較為順利地消弭了上次改革沒有解決的在食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管中所存在的資源分散、邊界模糊、銜接斷檔所可能導(dǎo)致的監(jiān)管效能問題，食品安全監(jiān)管分工再次發(fā)生了新變化，綜合一體化全程監(jiān)管更為完善。

第三階段（2012 年）：在市市場監(jiān)管局內(nèi)設(shè)成立“深圳市食品安全監(jiān)督管理局”，重點整合綜合協(xié)調(diào)與全程監(jiān)管職能。通過前兩個階段的改革，食品監(jiān)管領(lǐng)域的監(jiān)管模式已經(jīng)發(fā)生根本性變化，食品監(jiān)管過程的外部協(xié)調(diào)障礙基本上不存在了。同時，如何在職能廣泛的市場監(jiān)管領(lǐng)域突出食品安全監(jiān)管這一全社會關(guān)注的重點職能工作，建立體系完整的監(jiān)管模式成為一個順理成章的事情。2012 年，深圳在市市場監(jiān)管局內(nèi)設(shè)成立了副局級行政機(jī)構(gòu)“深圳市食品安全監(jiān)督管理局”，除充實人員編制以加強(qiáng)食品安全監(jiān)管力量外，把原由市衛(wèi)生部門承擔(dān)的綜合協(xié)調(diào)職能也一并劃入該局，并承擔(dān)市食安委的日常工作。該職能機(jī)構(gòu)的設(shè)立表明深圳市在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域初步實現(xiàn)了綜合協(xié)調(diào)與具體監(jiān)管職能的整合統(tǒng)一，意味著職能、機(jī)構(gòu)到隊伍諸方面體系完整的一體化食品安全監(jiān)管模式的建立和完善。

第四階段（2014 年）：組建市場監(jiān)督管理委員會，嘗試食品藥品安全監(jiān)管統(tǒng)一體制。藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)因其監(jiān)管對象的特殊性以及監(jiān)管素質(zhì)需求的專業(yè)性，在上述歷次機(jī)構(gòu)改革中都單獨設(shè)立、自成一體。然而在我國特殊的文化背景下，食品、藥品的監(jiān)管實踐卻難以截然分開，經(jīng)常存在著監(jiān)管領(lǐng)域交叉模糊、權(quán)責(zé)難以徹底厘清的問題。因而，如何更好地解決這一問題，既照顧到藥品監(jiān)管的專業(yè)性同時又兼顧監(jiān)管的食藥品統(tǒng)一性成了進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)改革必須要考慮的問題。同時，2013 年以來，隨著全面深化改革任務(wù)的逐漸破題，黨中央、國務(wù)院對不同領(lǐng)域機(jī)構(gòu)改革提出了全面的新的要求，也要求地方政府對食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革加以進(jìn)一步的深入探索。在這樣的背景下，深圳市在2014 年對市場監(jiān)管體制進(jìn)行了第四次改革。

此次改革貫徹了源自2009 年始的機(jī)構(gòu)改革精神，按照大部制機(jī)構(gòu)設(shè)置要求和決策、執(zhí)行、監(jiān)督既制約又相互協(xié)調(diào)的原則，組建了市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會，履行原市場監(jiān)督管理局（市知識產(chǎn)權(quán)局）和原市藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)及其他新增職責(zé)，負(fù)責(zé)本系統(tǒng)政策制定、決策協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核等職責(zé)并負(fù)責(zé)全委、局除專業(yè)監(jiān)管具體職能外的相關(guān)綜合性工作。在“委”下設(shè)立了負(fù)責(zé)行業(yè)管理的專門行政機(jī)構(gòu)：深圳市市場監(jiān)督管理局（掛市質(zhì)量管理局、市知識產(chǎn)權(quán)局牌子）和深圳市食品藥品監(jiān)督管理局（藥品監(jiān)管職能、機(jī)構(gòu)由原食藥監(jiān)局整體并入）。這次改革是在大中型城市中進(jìn)行食品、藥品安全監(jiān)管統(tǒng)一體制全面創(chuàng)新的一次重要嘗試，進(jìn)一步提高了政府市場監(jiān)管職能有機(jī)統(tǒng)一的程度。

三、深圳市推進(jìn)大市場監(jiān)管體制的經(jīng)驗、問題及啟示

深圳市市場監(jiān)管領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)改革之所以能夠取得整體性適應(yīng)深圳量大而紛繁復(fù)雜的市場監(jiān)管變遷要求，最主要的經(jīng)驗有以下幾點：

（一）以推進(jìn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵哪繕?biāo)

一是轉(zhuǎn)變市場監(jiān)管的理念，減少對市場的過度干預(yù)，精簡、調(diào)整、轉(zhuǎn)移、下放行政審批事項，轉(zhuǎn)移了事務(wù)性職責(zé)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；二是強(qiáng)化了社會管理和公共服務(wù)職能，對監(jiān)管職能及機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，通過流程再造，各類工作流程不斷精簡和優(yōu)化，降低辦事成本，辦事效率和服務(wù)水平大大提高。

（二）以整合機(jī)構(gòu)、職能為改革重點

對市場監(jiān)管方面相關(guān)機(jī)構(gòu)和職能盡可能予以整合，力爭構(gòu)建“大市場、大監(jiān)管”體制。如前所述，針對食品安全監(jiān)管因環(huán)節(jié)設(shè)置而帶來的部門化分割、模糊化權(quán)責(zé)所導(dǎo)致的監(jiān)管困境和監(jiān)管效能的不佳，深圳通過機(jī)構(gòu)改革，把相關(guān)職能機(jī)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)移并加以整合，從之前的五個部門監(jiān)管整合為主要以市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)一家負(fù)責(zé)，由外部協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)為內(nèi)部理順，最終實現(xiàn)了生產(chǎn)—流通—消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管、產(chǎn)品——商品質(zhì)量監(jiān)管以及專利、商標(biāo)、版權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)促進(jìn)與保護(hù)等方面的有機(jī)統(tǒng)一。同時，構(gòu)建了“橫向到邊、縱向到底”的食品藥品三級監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，藥品監(jiān)管也具備了基層監(jiān)管基礎(chǔ)，極大改善了基層監(jiān)管處境。

（三）以重塑行政運(yùn)行機(jī)制為重要保障

機(jī)構(gòu)職能的有效實現(xiàn)必須通過順暢的行政運(yùn)行機(jī)制加以保障。在整合機(jī)構(gòu)職能的基礎(chǔ)上，深圳最終確立的既分工合作又統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的“一委兩局”運(yùn)行模式較為明確地劃分并強(qiáng)化了主管部門行政責(zé)任，通過明確決策與執(zhí)行分開并形成相互制約、相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，實現(xiàn)市場監(jiān)管專業(yè)化與集約化的有機(jī)統(tǒng)一，決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互制約、相互協(xié)調(diào)的大部門機(jī)制更進(jìn)一步，在機(jī)制上進(jìn)一步實現(xiàn)了對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約的探索。同時，對于占據(jù)監(jiān)管重要環(huán)節(jié)的行政執(zhí)法力量也予以相應(yīng)整合并統(tǒng)一了市場監(jiān)管執(zhí)法體系，全面融合與規(guī)范執(zhí)法，通過建立產(chǎn)品、商品統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)督體系，推行相對集中辦案模式，實行執(zhí)法和監(jiān)管相對分離，建立知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)與打擊制售假冒偽劣商品長效監(jiān)管機(jī)制和食品藥品監(jiān)管責(zé)任機(jī)制，以提升監(jiān)管力度和效能

現(xiàn)在看來，這些改革也存在一些不足，如在縱向機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，從委到市局，再到轄區(qū)分局、監(jiān)管所，形成了長達(dá)四級的行政鏈條，必然會在某種程度上影響行政信息傳導(dǎo)的效度，影響最終執(zhí)行的效果與效率；在職能分工上也有不夠清晰、邊界模糊重疊的地方，比如委——局關(guān)系上各自定位不夠清晰、分工和互動機(jī)制設(shè)置有待改進(jìn)，轄區(qū)局與監(jiān)管所職能定位重疊，市場監(jiān)管的條——塊分工協(xié)作存在問題等等。

不過，整體上看瑕不掩瑜。某種程度上，以深圳為代表的地方政府機(jī)構(gòu)改革探索為黨和國家最終的機(jī)構(gòu)改革方案的制定和實施提供了有益經(jīng)驗，對于我們未來進(jìn)一步探索機(jī)構(gòu)改革也提供了彌足珍貴的實踐啟示。具體而言，除了要因地制宜考慮地方機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性和關(guān)注技術(shù)變遷對行政運(yùn)行機(jī)制的巨大影響外，還有兩點需要特別注意：

一是要深化對過往地方機(jī)構(gòu)改革實踐的理論反思。2008 年我們就提出并在多個領(lǐng)域進(jìn)行了“大部門制”的改革試點。然而，改革的成效并未盡如人意，如深圳、順德等先行區(qū)域/ 城市所推進(jìn)的各具特色的“大部門制”改革，在取得相對于已有行政模式成就的同時，還存在不少的問題需要解決，模式形成和復(fù)制推廣還遠(yuǎn)未成熟。原因是多方面的。特別是在實踐中很多地方的改革者對于決策、執(zhí)行的分開設(shè)置與實際運(yùn)行理解模糊，有的把兩者視為同一個部門下的領(lǐng)導(dǎo)與下屬間的內(nèi)部命令關(guān)系，因而決策與執(zhí)行實質(zhì)性分開的組織體制基礎(chǔ)并沒有真正建立，導(dǎo)致“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”的目標(biāo)要求難以體現(xiàn)，“大部門制”的體制機(jī)制優(yōu)勢難以充分發(fā)揮。我們也看到，國家最終的機(jī)構(gòu)改革方案中關(guān)于市場監(jiān)管領(lǐng)域機(jī)構(gòu)設(shè)置中并沒有吸收類似深圳市監(jiān)管機(jī)構(gòu)“委——局”這種按照理論上“決策——執(zhí)行”分開的探索，深圳市最終的機(jī)構(gòu)設(shè)置方案也取消了“委”這一設(shè)置。這促使我們反思理論上正確的“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”的行政運(yùn)行機(jī)制在具體行政實踐方面的適用性環(huán)境和邊界問題，為我們深化實踐探索提供更深入的理論借鑒。

二是要高度重視縱向機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制的有機(jī)安排。成熟的、理想的“大部門制”的內(nèi)在要求不單要求在相似或相近職能上的機(jī)構(gòu)的歸并整合，還需要在縱向機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制方面實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開和相互協(xié)調(diào)。從政府運(yùn)轉(zhuǎn)的角度來看，機(jī)構(gòu)作為職能載體，必須要通過相應(yīng)的體制機(jī)制的完善和有效運(yùn)轉(zhuǎn)來實現(xiàn)。在整體性機(jī)構(gòu)改革背景下，職能上的歸并整合相對較容易實現(xiàn)，難的是部門內(nèi)部縱向機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制上的有機(jī)安排和順暢運(yùn)行。從某種意義上，這實際上是決定機(jī)構(gòu)改革特別是職能配置能否成功實現(xiàn)的至關(guān)重要的一環(huán)。深圳在這方面的改革下了很大的功夫，政府效能明顯提升，但由于機(jī)構(gòu)設(shè)置路徑依賴等方面的制約，還存在不少的改進(jìn)空間。概括而言，這些問題在其他地方都程度不等地存在著，因而需要我們重視并總結(jié)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制上存在的問題并思考其改善路徑。

總的來說，在黨和國家總體性機(jī)構(gòu)改革的框架下，需要地方在機(jī)構(gòu)職能等方面繼續(xù)自主性探索并充分重視其價值，及時總結(jié)經(jīng)驗，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化而不斷努力。