曹海晶 吳漢東

在行政執(zhí)法體制改革縱深推進(jìn)和賦予基層更多能動治理空間的時(shí)代背景下，各地不斷探索出多種基層行政執(zhí)法新形態(tài)。特別是在行政處罰領(lǐng)域，部分基層行政機(jī)關(guān)被授予了較為寬泛的行政處罰權(quán)力。相較于橫向上相對集中行政處罰權(quán)的制度改革，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)則是處罰權(quán)力在縱向上的重新配置，其不僅面臨著因現(xiàn)行法供給不足而引發(fā)的合法性危機(jī)，更是遭受一定范圍的合理性質(zhì)疑。對此，正在進(jìn)行修改的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）試圖對上述問題作出積極回應(yīng)，擬為賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)力提供明確法律依據(jù)。由此引發(fā)的關(guān)于賦權(quán)方式、賦權(quán)范圍和賦權(quán)標(biāo)準(zhǔn)等一系列問題，引發(fā)了學(xué)界和實(shí)務(wù)部門的廣泛探討。

然而對于上述問題，現(xiàn)有研究多停留于“就制度談制度”的表層分析階段，主要依賴于“現(xiàn)狀—問題—對策”的傳統(tǒng)路徑進(jìn)行“對策型”探討，少有學(xué)者從公法基本理論層面作出深入性思考和回應(yīng)。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)并非僅涉行政處罰體制的現(xiàn)實(shí)變革等實(shí)踐難題，其在深層次上屬于如何實(shí)現(xiàn)行政處罰權(quán)力在縱向上適當(dāng)配置的重要理論課題。為此，應(yīng)以國家權(quán)力配置的基礎(chǔ)原理作為邏輯起點(diǎn)和分析視角展開相關(guān)問題研究。

國家機(jī)構(gòu)是國家權(quán)力配置和運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)載體。民主集中制作為《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第3 條所確認(rèn)的國家機(jī)構(gòu)組織基本原則，表明國家一切權(quán)力的配置都應(yīng)遵循此項(xiàng)憲法原則。實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力的合理配置既是在橫向?qū)用鎸α⒎?、行政和司法等?quán)力的要求，也是在國家結(jié)構(gòu)形式層面進(jìn)行權(quán)力縱向配置的應(yīng)有之意。民主集中制不僅是憲法上國家整體權(quán)力架構(gòu)的基礎(chǔ)性原則，同時(shí)也應(yīng)在行政法上得到體現(xiàn)和實(shí)施，從而引領(lǐng)行政處罰權(quán)力的科學(xué)合理配置，提高行政效能。

一、賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)

針對我國長期以來“行政執(zhí)法權(quán)配置和運(yùn)行的碎片化”的執(zhí)法困境，新時(shí)代行政執(zhí)法體制改革不斷推進(jìn)，行政執(zhí)法權(quán)力的合理配置成為改革的重要內(nèi)容和目標(biāo)?！翱v向上減少執(zhí)法層級和實(shí)現(xiàn)執(zhí)法力量下沉、橫向上相對集中行政執(zhí)法權(quán)和推進(jìn)綜合行政執(zhí)法”已經(jīng)成為基本共識。①呂普生：《中國行政執(zhí)法體制改革40 年：演進(jìn)、挑戰(zhàn)及走向》，《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018 年第6 期。但現(xiàn)行法能否對行政處罰權(quán)力的重新配置提供明確的規(guī)范依據(jù)，即改革是否具備合法性問題，實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界都尚存爭議。

（一）賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的實(shí)踐探索與基本內(nèi)核

自1996 年頒布的《行政處罰法》確立相對集中行政處罰權(quán)制度后，標(biāo)志著橫向行政處罰權(quán)配置改革具有了法律規(guī)范依據(jù)。2012 年之后，行政執(zhí)法體制改革的重點(diǎn)由相對集中行使行政處罰權(quán)過渡到綜合行政執(zhí)法，目前已經(jīng)進(jìn)入了以執(zhí)法重心下移為特征的基層治理創(chuàng)新階段。②金國坤：《基層行政執(zhí)法體制改革與<行政處罰法>的修改》，《行政法學(xué)研究》2020 年第2 期。如果說行政處罰權(quán)在橫向上表現(xiàn)出相對集中的趨勢，那么在縱向上行政處罰權(quán)則日趨呈現(xiàn)向下轉(zhuǎn)移的態(tài)勢。前者體現(xiàn)在綜合執(zhí)法進(jìn)一步整合政府部門職能和行政執(zhí)法力量，而后者則是近年來部分省份賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)。

1. 賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的政策推力

在中央層面，相繼出臺的政策文件成為賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)改革的主要推力。2013年，黨的十八屆三中全會提出“對吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)”。2016 年，《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》提出，“?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理權(quán)限包括行政審批、行政處罰及相關(guān)行政強(qiáng)制和監(jiān)督檢查權(quán)等賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，制定目錄向社會公布，明確鎮(zhèn)政府為權(quán)力實(shí)施主體”。③《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2016-12/19content_5150208.htm。2018 年，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出，“深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源”，“減少執(zhí)法層級，推動執(zhí)法力量下沉”，“使基層有人有權(quán)有物”。④《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm。2019 年，《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》要求，“整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作”，“按照依法下放、宜放則放原則，將點(diǎn)多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的審批服務(wù)執(zhí)法等權(quán)限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，由省級政府統(tǒng)一制定賦權(quán)清單，依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道執(zhí)法主體地位”。

在地方層面，各地也相繼出臺了推動行政執(zhí)法重心下移的“實(shí)施意見”“指導(dǎo)意見”等“紅頭文件”，并在深入調(diào)研、組織論證的基礎(chǔ)上，研究制定具體賦權(quán)事項(xiàng)清單，以推動行政處罰權(quán)向基層下移的具體落實(shí)。

2. 賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的實(shí)踐探索

各地賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的實(shí)踐探索，主要形成了以下三種模式：

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為平臺的部門聯(lián)合執(zhí)法的模式。如北京在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立實(shí)體化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，賦予基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合事項(xiàng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督辦權(quán)、對區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員任免建議權(quán)、綜合執(zhí)法派駐人員日常管理考核權(quán)。又如根據(jù)《武漢市街道辦事處條例》的相關(guān)規(guī)定，區(qū)一級政府所屬職能部門向街道派出（駐）機(jī)構(gòu)或者人員并以該部門名義開展行政執(zhí)法工作。街道辦事處則置于綜合協(xié)調(diào)者的地位，主要負(fù)責(zé)指揮調(diào)度上述機(jī)構(gòu)人員的行政執(zhí)法工作并對其進(jìn)行考核。①《武漢市街道辦事處條例》第10 條。

二是直接賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰主體資格的模式。如根據(jù)《上海市街道辦事處條例》的有關(guān)規(guī)定，一方面，在街道設(shè)立由街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察隊(duì)，監(jiān)察隊(duì)作為具體的執(zhí)法機(jī)構(gòu)以街道的名義對違反城市管理法律規(guī)定的行為依法處以警告或一定數(shù)額的罰款；另一方面，街道辦事處有權(quán)要求上級政府的相關(guān)執(zhí)法部門依法支持、配合街道監(jiān)察隊(duì)的執(zhí)法活動。②《上海市街道辦事處條例》第10 條和第11 條。再如，《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》直接授權(quán)街道辦事處行使由城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行使的全部行政處罰權(quán)以及衛(wèi)生、環(huán)保、勞動保障和水務(wù)等行政管理領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，并在街道辦事處設(shè)置綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)實(shí)施。③《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》第5 條和第7 條。而2020 年4 月的《北京市人民政府關(guān)于向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)并實(shí)行綜合執(zhí)法的決定》的規(guī)定則更為成熟和具體；同時(shí)制定的“賦權(quán)清單目錄”，將由城管執(zhí)法部門、生態(tài)環(huán)境部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和衛(wèi)生行政部門行使的部分行政處罰權(quán)賦予街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“依法行使與之相關(guān)的行政檢查權(quán)，實(shí)行綜合執(zhí)法”。④《北京市人民政府關(guān)于向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)并實(shí)行綜合執(zhí)法的決定》，首都之窗，http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/202004/t20200416_1805614.html。

三是委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實(shí)施行政處罰的行政委托模式。如安徽阜陽“橫向整合力量，縱向委托到位”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)受縣直有關(guān)部門委托統(tǒng)一對外行使行政執(zhí)法權(quán)，實(shí)行綜合執(zhí)法。⑤《阜陽市推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸試點(diǎn)工作方案》，阜陽市人民政府網(wǎng)，http://www.fy.gov.cn/openness/detail/content/583643a 87f8b9ad636da4d6c.html。

3. 賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的基本內(nèi)核

上述“聯(lián)合執(zhí)法”和“行政委托”模式均非本文所討論的賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的范疇。本文探討的對象是由法定主體依法將行政處罰權(quán)力賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等基層行政機(jī)關(guān)的授權(quán)行為，并非行政委托行為。被授權(quán)的主體據(jù)此可作為行政處罰權(quán)力主體以自己的名義實(shí)施行政處罰并獨(dú)自承受該行為相應(yīng)的法律后果。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的權(quán)力并非協(xié)助性行政執(zhí)法權(quán)或是綜合協(xié)調(diào)指揮權(quán)，而是行政處罰的實(shí)體性權(quán)力。⑥盧護(hù)鋒:《行政執(zhí)法權(quán)重心下移的制度邏輯及其理論展開》，《行政法學(xué)研究》2020 年第5 期。

無論是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)還是相對集中行使處罰權(quán)，二者所指向的均屬行政處罰權(quán)的配置問題。但有所不同的是，后者根據(jù)國務(wù)院2002 年下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，行政處罰權(quán)相對集中后，有關(guān)部門如果仍然行使已被調(diào)整出的行政處罰權(quán)，所作出的行政處罰決定一律無效。⑦《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61756.htm。這意味著行政處罰權(quán)實(shí)質(zhì)上發(fā)生的是在處罰權(quán)力總量不變的情況下于相關(guān)主體之間的橫向轉(zhuǎn)移，一方的喪失行政處罰權(quán)由另一方繼受。而賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)并非是發(fā)生了權(quán)力之間的移轉(zhuǎn)，而是在原有主體不喪失行政處罰權(quán)力的前提下，另行賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)力。這是現(xiàn)階段賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)改革相較于以往相對集中行使處罰權(quán)改革的特殊之處。

（二）賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的法律困境與立法回應(yīng)

1. 現(xiàn)行法律依據(jù)供給不足的困境

賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的根本依據(jù)和正當(dāng)性來源于憲法和組織法的相關(guān)條款。《憲法》第107 條第2 款規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作?！薄吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方政府組織法》）第61 條和第68 條第3 款分別規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的一般性行政職權(quán)和街道辦事處的法律地位。①《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第61 條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán)……管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作；保護(hù)社會主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益……”；第68 條第3 款規(guī)定：市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)。但上述規(guī)定存在相當(dāng)?shù)脑瓌t性和模糊性，同時(shí)與該法第59 條關(guān)于縣級以上的地方各級人民政府行使職權(quán)范圍的表述并不存在顯著差異。據(jù)此并不能否定抑或推導(dǎo)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）享有行政處罰權(quán)。是否被賦予相應(yīng)領(lǐng)域的具體行政處罰職權(quán)需根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的具體規(guī)定才能判斷。

行政處罰權(quán)作為行政權(quán)力的重要組成部分，被賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）本質(zhì)上是對行政權(quán)力在縱向上重新配置。行政處罰權(quán)力配置的主要規(guī)范依據(jù)是《行政處罰法》中的相關(guān)規(guī)定。《行政處罰法》第15 條的一般規(guī)定和第16 條、第17 條、第18條的具體規(guī)定為賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)預(yù)留了制度空間。②《行政處罰法》第16 條和第18 條具有雙重功能定位，既可以作為橫向?qū)用媾渲眯姓幜P權(quán)的法律依據(jù)，也可視為縱向?qū)用嫦蛳率谟栊姓幜P權(quán)的法律依據(jù)。據(jù)此，某一主體行政處罰權(quán)的來源包括四種：一是“法定”，行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施；③如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第60 條至第63 條規(guī)定了縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施一定范圍內(nèi)行政處罰的法定職權(quán)。二是“政府決定”，國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)；三是“法律法規(guī)授權(quán)”，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰；四是“行政委托”，行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合條件的組織實(shí)施行政處罰。但正如前文所述，行政機(jī)關(guān)委托另一組織實(shí)施行政處罰并不涉及行政處罰實(shí)體權(quán)力的賦予，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也不符合“管理公共事務(wù)的事業(yè)組織”的資格條件。因此，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)只能通過前述三種方式實(shí)現(xiàn)。

然而在現(xiàn)行法秩序下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）享有行政處罰權(quán)力卻存在法律困境。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為地方一級人民政府而街道則屬于上一級人民政府的派出機(jī)關(guān)，二者均滿足《行政處罰法》第15 條和第16 條共同要求的“行政機(jī)關(guān)”這一主體資格條件。④也有學(xué)者提出質(zhì)疑，認(rèn)為此處的“行政機(jī)關(guān)”應(yīng)作狹義的統(tǒng)一性解釋。具體而言，《行政處罰法》第15 條和第16 條規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)”只能是第20 條規(guī)定的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，而不能涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。王敬波：《相對集中行政處罰權(quán)改革研究》，《中國法學(xué)》2015 年第4 期。其實(shí)，不論此處的“行政機(jī)關(guān)”作何理解，其最終結(jié)論也是殊途同歸的。因?yàn)榧词箍梢砸罁?jù)第16 條賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）因而獲得了行政處罰權(quán)，這種處罰權(quán)也是不完整的，其仍然會面臨第20 條所帶來的法律困境。但是會受到現(xiàn)行法律規(guī)定的桎梏。根據(jù)《行政處罰法》第20 條的規(guī)定，行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。⑤《行政處罰法》第20 條實(shí)際上被立法者賦予了“雙重使命”因而具有了雙重涵義：其一是確定地域管轄的一般性規(guī)則，其二則是對實(shí)施行政處罰的行政機(jī)關(guān)范圍予以限定。但第二層限制行政處罰權(quán)力主體范圍的規(guī)范內(nèi)容與目的與管轄問題無涉，不應(yīng)通過管轄權(quán)條款實(shí)現(xiàn)， 而應(yīng)放置于《行政處罰法》“第三章 行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)”中予以單獨(dú)規(guī)定。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）原則上不具有行政處罰主體資格，也不存在依據(jù)《行政處罰法》第16 條賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)力的可能性。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要實(shí)施行政處罰只能根據(jù)該條后半段的“但書”條款，但這種例外只能由法律和行政法規(guī)特別規(guī)定，而“一事一授權(quán)”的難度和所耗費(fèi)的成本均較大。

因此，各地賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)改革的嘗試主要依據(jù)的是《行政處罰法》第16 條，①對《行政處罰法》第16 條的規(guī)定進(jìn)行文意解釋，其不僅適用于行政處罰權(quán)在橫向上的轉(zhuǎn)移，也可以涵蓋在縱向上將某一上級行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)力賦予下級行政機(jī)關(guān)的內(nèi)容。大都飽受合法性質(zhì)疑，但仍繼續(xù)推進(jìn)，就此作罷的極其少見。即使對《行政處罰法》第15 條的“法定”作擴(kuò)大解釋，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章也無法回避《行政處罰法》第20 條的限制性規(guī)定。而通過法律法規(guī)授權(quán)的途徑賦予行政處罰權(quán)所面臨的法律障礙還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均非具有管理公共事務(wù)職能的組織，不能成為法律法規(guī)授權(quán)的對象。因此，現(xiàn)行的《行政處罰法》實(shí)際上“對鄉(xiāng) ( 鎮(zhèn))人民政府和街道辦事處的行政處罰主體資格作了相對排除”。

2.《行政處罰法》修改作出的回應(yīng)

賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的改革實(shí)踐雖然取得了不錯(cuò)的實(shí)際效果，但“行政處罰實(shí)施主體與實(shí)踐中實(shí)際行使行政處罰權(quán)的主體卻產(chǎn)生了脫節(jié)”。②應(yīng)松年、張曉瑩：《<行政處罰法>二十四年：回望與前瞻》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020 年第5 期。對此，2020 年6 月28 日，提請第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議初次審議的《行政處罰法（修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》）對上述問題作出了回應(yīng)。

首先，在規(guī)范形式上，《修訂草案》對現(xiàn)行《行政處罰法》第20 條的“雜糅”規(guī)定進(jìn)行了拆分，將其分為第21 條和第22 條。③盧護(hù)鋒：《行政執(zhí)法權(quán)重心下移的制度邏輯及其理論展開》，《行政法學(xué)研究》2020 年第5 期?！缎抻啿莅浮返?1 條僅對地域管轄的一般規(guī)則作出原則性規(guī)定；第22 條第1 款則規(guī)定一般情況下的行政處罰主體，即縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)?！缎抻啿莅浮范徃宓?2 條和第23 條延續(xù)了這一做法。

其次，在規(guī)范內(nèi)容上，《修訂草案》第22 條第2 款規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處對其管轄區(qū)域內(nèi)的違法行為行使有關(guān)縣級人民政府部門的部分行政處罰權(quán)。該款規(guī)定試圖為賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)改革提供完整和明確的法律依據(jù)。同時(shí)不難發(fā)現(xiàn)，立法者考慮到了全國范圍內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在具體執(zhí)法條件和能力上存在的差異性，并非所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都具備相應(yīng)的執(zhí)法條件和能力，因而采取了“部分、適度、有條件放開”的做法?；谝陨犀F(xiàn)實(shí)考量擬進(jìn)行的立法修改值得肯定，然而“符合條件”的標(biāo)準(zhǔn)是籠統(tǒng)和原則性的，究竟具備哪些要素才符合條件并沒有明確參照，實(shí)踐中難以把握。同樣，“部分處罰權(quán)”的范圍也沒有更進(jìn)一步的解釋說明。

對此，《修訂草案》二審稿第23 條第2 款作出進(jìn)一步規(guī)定，將賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的行政處罰權(quán)限定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)”，并且該鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“能夠有效承接且符合條件”。此番修改正好與《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》提出的要求相吻合。但是，除“符合條件”的具體標(biāo)準(zhǔn)尚待厘清之外，此規(guī)定依然存在疑問：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）迫切需要的是哪些行政處罰權(quán)？其中又有哪些是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）能夠有效承接的？

另行引發(fā)的思考是，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的具體程序和方式如何？受權(quán)主體和相應(yīng)的權(quán)限范圍如何？如何確定實(shí)質(zhì)性的標(biāo)準(zhǔn)和條件，調(diào)整并適應(yīng)隨權(quán)力一道而來的行政任務(wù)和法律責(zé)任？上述問題和思考如何進(jìn)行學(xué)理表達(dá)和理論探討？如何構(gòu)建賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的規(guī)范制度？對此，本文擬從憲法上的國家權(quán)力配置理論中尋找答案。

二、賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的理論闡釋

無論是橫向上相對集中行使處罰權(quán)或綜合執(zhí)法，還是縱向上賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)，二者指向的都是行政處罰權(quán)力的配置問題。行政處罰權(quán)作為重要的一項(xiàng)行政權(quán)力，其配置應(yīng)遵循國家權(quán)力配置的基本原則方能合乎理性并有效運(yùn)行。我國《憲法》所規(guī)定的民主集中制原則是國家權(quán)力配置的基本原則，其不僅是規(guī)范橫向上國家機(jī)關(guān)之間相互關(guān)系的原則，也是縱向上行政權(quán)力配置的原則性要求。因此，憲法上的民主集中制原則為行政處罰權(quán)力的適當(dāng)配置提供了最根本的依據(jù)遵循。①對于賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)改革的理論探討固然可以依據(jù)行政法上的職權(quán)法定原則和行政效能原則而具體展開，并能得出與適用民主集中制原則作為分析視角和基礎(chǔ)原理而產(chǎn)生的類似結(jié)論。但是民主集中制原則相較于職權(quán)法定原則和行政效能原則，更具有母體性和本源性，后者可謂憲法上的民主集中制原則在行政法上的映射。同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)并“增強(qiáng)其對權(quán)力配置具體實(shí)踐的解釋力和規(guī)范性”，②林彥：《國家權(quán)力的橫向配置結(jié)構(gòu)》，《法學(xué)家》2018 年第5 期。需順應(yīng)理論和實(shí)踐的發(fā)展，對該原則的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵采取功能主義的進(jìn)路進(jìn)行補(bǔ)充性闡釋。

（一）民主集中制規(guī)范內(nèi)涵的模糊

1. 民主集中制的概念溯源及其演變

民主集中制這一概念最早由列寧提出。在此之前，馬克思和恩格斯分別論述過民主原則和集中主義，但并未將二者結(jié)合。民主集中制的概念和理論被中國共產(chǎn)黨運(yùn)用于政權(quán)和國家建設(shè)，早在抗日根據(jù)地建設(shè)時(shí)期就被作為政權(quán)的組織原則?？傮w看來，“民主集中制”乃極具彈性和張力的政治學(xué)和法學(xué)概念，其經(jīng)歷了在功能指向和核心要義上的流變，表現(xiàn)為黨在領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、改革和建設(shè)的過程中從多重意義上予以釋用。

新中國成立前，民主集中制最早在國家制度的意義上使用是毛澤東同英國記者貝特蘭的談話，這是中國共產(chǎn)黨人最早系統(tǒng)論述該項(xiàng)原則。毛澤東認(rèn)為，民主不是指某個(gè)具體的國家機(jī)關(guān)要實(shí)行民主和集中，而是強(qiáng)調(diào)政府的產(chǎn)生、國家的權(quán)力以人民的支持為基礎(chǔ)，而集中是使權(quán)力集中統(tǒng)一行使，執(zhí)行代議機(jī)關(guān)制定的法律。③蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，北京：法律出版社，1998 年，第85-87 頁。其后，民主集中制成為用來處理代議機(jī)關(guān)和人民以及代議機(jī)關(guān)和其他國家機(jī)關(guān)之間關(guān)系的準(zhǔn)則。毛澤東在《論聯(lián)合政府》中使用國家政體意義上的“民主集中制”：“只有這個(gè)制度，才既能表現(xiàn)廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權(quán)力；又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務(wù)，并保障人民的一切必要的民主活動?！雹堋睹珴蓶|選集（第3 卷）》，北京：人民出版社，1991 年，第1057 頁。同時(shí)，他在該書中首次提出此后被奉為權(quán)威解釋并頻繁引用的“在民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主”的重要論斷。

在新中國成立后，民主集中制不僅僅是《中國共產(chǎn)黨章程》確定的黨的根本組織原則，又被1954 年《憲法》確立為國家的政權(quán)組織原則。隨著社會主義制度的建立與政治運(yùn)動的日益頻繁，民主集中制逐漸泛化為“國家政治生活的一般準(zhǔn)則”“處理人民內(nèi)部矛盾中個(gè)人與組織關(guān)系的準(zhǔn)則”和“加強(qiáng)紀(jì)律的一種手段”。

在學(xué)界，憲法學(xué)主流教科書對于這一原則的規(guī)范內(nèi)涵通常根據(jù)毛澤東早期的論述，將其解讀為“民主集中制是民主和集中的統(tǒng)一，在民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主”。⑤周葉中主編：《憲法》，北京：高等教育出版社，2016 年，第271 頁。民主集中制的具體內(nèi)容則停留于《憲法》第3 條的規(guī)定，即表現(xiàn)為權(quán)力機(jī)關(guān)與人民的關(guān)系、權(quán)力機(jī)關(guān)和其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系、中央和地方國家機(jī)關(guān)的關(guān)系等三個(gè)層面。目前，憲法理論界的探討也集中于對“民主”和“集中”兩方面的解讀，具體包括兩方面的理論內(nèi)涵：民主是集中的正當(dāng)性和合法性基礎(chǔ)，集中則是有效地執(zhí)行人民意志。⑥王旭：《作為國家機(jī)構(gòu)原則的民主集中制》，《中國社會科學(xué)》2019 年第8 期。

2. 民主集中制規(guī)范內(nèi)涵的追問

民主集中制雖是初期作為中國共產(chǎn)黨在不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)過程中逐漸確立的基本原則，然而黨章所概括的“民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合”這一內(nèi)涵并不能照搬過來作為憲法上國家機(jī)構(gòu)組織和權(quán)力配置原則的規(guī)范內(nèi)涵。因此，“現(xiàn)有對于‘民主集中制’的內(nèi)涵界定是相當(dāng)模糊甚至空洞的”，都未能逸出列寧對民主集中制的論述。⑦尉松明：《民主集中制的由來、實(shí)質(zhì)及其完善》，《甘肅社會科學(xué)》2005 年第1 期。如若缺乏就其實(shí)質(zhì)性內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充性詮釋，則民主集中制“不足以承擔(dān)作為‘最優(yōu)化命令’的原則功能”。①張翔：《我國國家權(quán)力配置原則的功能主義解釋》，《中外法學(xué)》2018 年第2 期?！耙环N空洞的、具體內(nèi)容不明的政治話語”也不能實(shí)現(xiàn)法學(xué)“規(guī)范性陳述”的使命，②林來梵：《憲法學(xué)講義》，北京：法律出版社，2015 年，第234 頁。此種界定無法為實(shí)踐中的國家權(quán)力配置提供明確具體的規(guī)范指導(dǎo)，換言之，《憲法》規(guī)定的民主集中制原則能較為明顯充分地體現(xiàn)“民主”之意涵，但“集中”在具體化過程中存在規(guī)范內(nèi)容上的模糊性障礙，對于如何實(shí)現(xiàn)“有效地執(zhí)行人民意志”缺乏實(shí)質(zhì)性解釋。

首先，從事實(shí)層面看，我國國家機(jī)構(gòu)是且只能通過人民普遍選舉的民主方式來產(chǎn)生人民代表大會，通過后者進(jìn)一步產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等其他國家機(jī)關(guān)的方式來生成。此為現(xiàn)行《憲法》第3 條所確認(rèn)的憲制邏輯與毛澤東等人的早期闡釋基本符合。在此意義上，民主集中制成為人民代表大會制度的替代語，突出體現(xiàn)的是其“民主性”的一面。

然而，從規(guī)范層面看，《憲法》第3 條后3款并非是對第1 款的簡單重復(fù)或進(jìn)一步詳細(xì)闡述。上述歷史事實(shí)和制度邏輯并非民主集中制的全部涵義，毋寧是“集中”的字面意義詮釋，僅屬于該項(xiàng)原則的表層意思。《憲法》第3 條后3 款的規(guī)范邏輯只是形式意義上的權(quán)力初步分配，被《憲法》賦予各項(xiàng)憲制任務(wù)的各國家機(jī)關(guān)雖已產(chǎn)生；但是，具體到行政、司法等各國家機(jī)關(guān)和地方國家機(jī)關(guān)如何能實(shí)現(xiàn)集中人民的意志，實(shí)質(zhì)上達(dá)成毛澤東所言的通過民主集中制實(shí)現(xiàn)政府順利無阻地執(zhí)行真正民意的本來目的，無論是憲法規(guī)范上還是在理論闡釋上均無法對此做出規(guī)范理性的回應(yīng)。因此，對于民主集中制而言，其中“民主”的內(nèi)容毋庸多言，“集中”的規(guī)范內(nèi)涵應(yīng)作進(jìn)一步的補(bǔ)充闡釋。

（二）德國法上“功能適當(dāng)”理論的有益借鑒

現(xiàn)代國家的民主治理無不以權(quán)力的高效運(yùn)行作為基本價(jià)值取向和目標(biāo)。由此在美國、德國等域外國家產(chǎn)生并發(fā)展出來的“功能適當(dāng)”理論學(xué)說成為指導(dǎo)國家權(quán)力配置的基本原則。

傳統(tǒng)的三權(quán)分立學(xué)說偏于理想化和形式主義，并不足以保衛(wèi)自由，也無法邏輯自恰地解釋實(shí)踐中出現(xiàn)的權(quán)利混合現(xiàn)象，更無法容納新的權(quán)力分支的出現(xiàn)。正是在此背景之下，西方國家的權(quán)力配置理論學(xué)說開展了新的思考和拓展。在美國的理論與實(shí)務(wù)中就發(fā)展出了一種區(qū)別于形式主義分權(quán)原理的功能主義進(jìn)路（functional approach）。③湯德宗：《權(quán)力分立新論（卷一）：憲法結(jié)構(gòu)與動態(tài)平衡》，臺北：元照出版有限公司，2005 年，第396 頁。不過，戰(zhàn)后德國的功能主義國家權(quán)力配置學(xué)說較之美國的功能主義進(jìn)路更具有體系化的特征，因而更具有現(xiàn)實(shí)借鑒意義。

德國法國家教義學(xué)上的“功能適當(dāng)”理論肇始于1984 年的“核導(dǎo)彈部署案”。在該案中，德國聯(lián)邦憲法法院的判決闡述了經(jīng)典的判決理由：作為一個(gè)原則的權(quán)力在組織和功能上的分立，有助于政治權(quán)力和責(zé)任的分配以及對掌權(quán)者的監(jiān)督；但其目的也在于，讓國家能作出盡可能正確的決策，也就是，由具有最優(yōu)前提條件的機(jī)關(guān)按照它們的組織、組成、功能和程序作出決策。這也是為了謀求國家權(quán)力的適度和節(jié)制。④張翔：《國家權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則——以德國法為中心》，《比較法研究》2018 年第3 期。此后，德國學(xué)者黑塞提出了“任務(wù)—功能—機(jī)構(gòu)”的國家權(quán)力配置進(jìn)路和標(biāo)準(zhǔn)：首先，完成國家基本任務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要產(chǎn)生了立法、司法和行政等具體功能的分化。其次，發(fā)揮并實(shí)現(xiàn)特定的功能對承擔(dān)此項(xiàng)功能的組織機(jī)構(gòu)提出了相應(yīng)的要求和條件?！安贿m配禁止”原則是其中的精義，即“當(dāng)功能與機(jī)關(guān)的客觀構(gòu)造上彼此聯(lián)系，那么這便意味著：當(dāng)某機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)與由它所行使的基本功能之間不適配時(shí)，那么這樣的功能行使與分配在原則上是被禁止的”。⑤[ 德] 康拉德·黑塞：《聯(lián)邦德國憲法綱要》，李輝譯，北京：商務(wù)印書館，2007 年，第383 頁。弗里茨·歐森布爾在1980 年發(fā)表的《權(quán)力分立的當(dāng)前問題》中明確提出“機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)的功能適當(dāng)性”觀點(diǎn)，認(rèn)為“國家任務(wù)最優(yōu)化”是權(quán)力配置的核心考量。功能主義的權(quán)力配置觀在德國理論與實(shí)務(wù)上均獲得了強(qiáng)大生命力。

（三）民主集中制規(guī)范內(nèi)涵的功能主義解讀

功能主義現(xiàn)已成為現(xiàn)代國家權(quán)力配置理論和實(shí)踐的重要進(jìn)路。民主集中制作為我國國家權(quán)力的配置原則，對其規(guī)范內(nèi)涵作出進(jìn)一步補(bǔ)充闡釋可以借鑒德國法的“功能適當(dāng)”理論。該理論所強(qiáng)調(diào)的國家權(quán)力行使的“正確”和“高效”，應(yīng)成為我國國家權(quán)力配置的重要價(jià)值取向和目標(biāo)追求。

其實(shí)，從新中國的制憲史料以及權(quán)力配置的實(shí)踐來看，“正確性”也是民主集中制的實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵。彭真在“八二憲法”草案的說明中將按照民主集中制定出的新規(guī)定所體現(xiàn)的方向和要求概括為，“使全體人民能夠更好地行使國家權(quán)力”“使國家機(jī)關(guān)能夠更有效地領(lǐng)導(dǎo)和組織社會主義建設(shè)事業(yè)”“使各個(gè)國家機(jī)關(guān)更好地分工合作、相互配合”三點(diǎn)內(nèi)容。①彭真：《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》，《人民代表大會制度重要文獻(xiàn)選編（二）》，北京：中國民主法制出版社、中央文獻(xiàn)出版社，2015 年，第568—570 頁。這些內(nèi)容表征的核心思想是“國家權(quán)力行使要有效能”，而“保證國家權(quán)力行使的效能，內(nèi)在包含了對國家權(quán)力行使的‘正確性’要求”。

在“八二憲法”的起草者看來，國家機(jī)構(gòu)的組織和國家權(quán)力的運(yùn)行應(yīng)以“靈活而開放的方式來保證權(quán)力行使的正確性”，“更加務(wù)實(shí)地思考國家功能的有效實(shí)現(xiàn)”。而“全國人大常委會職權(quán)與組織的強(qiáng)化”“國家主席的恢復(fù)設(shè)置及其外交職能”“總理負(fù)責(zé)制與國務(wù)院會議制度的發(fā)展”“最高權(quán)力機(jī)關(guān)的‘兜底職權(quán)’”等憲法規(guī)范和制度的變遷則集中體現(xiàn)了“八二憲法”規(guī)范中所內(nèi)含的功能主義權(quán)力配置觀。②張翔：《我國國家權(quán)力配置原則的功能主義解釋》，《中外法學(xué)》2018 年第2 期。此外，現(xiàn)行《憲法》的其他條文中也“蓄含著權(quán)力最適當(dāng)或最優(yōu)化的要求，或者與之有密切的關(guān)系”。③《憲法》第27 條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義。一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！敝鞈?yīng)平：《追求行政權(quán)能配置最優(yōu)化的三十年》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2008 年第5 期。

習(xí)近平總書記指出：“我們要堅(jiān)持和完善民主集中制的制度和原則，促使各類國家機(jī)關(guān)提高能力和效率?！雹芰?xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》，《求是》2019 年第18 期。新時(shí)代全面深化改革的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，國家治理現(xiàn)代化的核心要義便是科學(xué)合理地配置國家行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代政府組織體系的理性化。黨的十九大報(bào)告提出，“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”。⑤習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017 年，第36 頁。黨的十九屆三中全會進(jìn)一步指出，“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革”，要“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系”。⑥《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/04/content_5270704.htm。

綜上，我國《憲法》所確立的民主集中制原則內(nèi)在蘊(yùn)含著“功能適當(dāng)”的理念和權(quán)力行使“正確性”的內(nèi)在要求，存在進(jìn)行功能主義闡釋的基礎(chǔ)。同時(shí)這也是因應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的時(shí)代之需和必然要求。因此，對我國民主集中制原則的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵采取功能主義闡釋進(jìn)路，應(yīng)將國家權(quán)力正確的行使以及國家權(quán)力行使的高效作為是否實(shí)現(xiàn)此項(xiàng)原則的核心標(biāo)準(zhǔn)。因此，經(jīng)由“功能適當(dāng)”原理對其進(jìn)行補(bǔ)充性闡釋，該原則始具備規(guī)范意義上的作用和內(nèi)容：

第一，國家權(quán)力的配置應(yīng)由立法機(jī)關(guān)通過立法過程實(shí)現(xiàn)?；谌嗣裰鳈?quán)原則，通過制定反映公共意志的法律分配國家權(quán)力，始具有配置權(quán)力的結(jié)果正當(dāng)性，并體現(xiàn)“民主”之秉性。

第二，國家機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)決定相應(yīng)國家職權(quán)的分配和享有。國家權(quán)力配置決定的內(nèi)容應(yīng)具有“正確性”，符合“功能最適”理念，體現(xiàn)“集中”之特征。國家權(quán)力和職能在具體分配時(shí)，應(yīng)分析既有機(jī)關(guān)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、人員力量等要素情況，從中選擇履行該項(xiàng)職權(quán)最合適宜、最具優(yōu)勢和最能發(fā)揮最大效能的機(jī)關(guān)。

第三，國家職能的分配決定了相應(yīng)國家機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整。當(dāng)某項(xiàng)國家權(quán)力歸屬于某國家機(jī)關(guān)后，則意味著該機(jī)關(guān)有義務(wù)在內(nèi)部結(jié)構(gòu)、人員力量等方面不斷優(yōu)化調(diào)整，從而滿足全面勝任此項(xiàng)職權(quán)的各項(xiàng)條件和要求，實(shí)現(xiàn)權(quán)力分配者所欲達(dá)致之意圖。

三、賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的制度進(jìn)路

行政機(jī)關(guān)作為國家機(jī)構(gòu)的重要組成部分，其權(quán)力配置也應(yīng)遵循民主集中制原則。除央地權(quán)力關(guān)系之外，“地方各級也都有個(gè)權(quán)力下放問題”，①《鄧小平文選（第3 卷）》，北京：人民出版社，1993 年，第177 頁。民主集中制原則的一項(xiàng)重要內(nèi)容和目的是合理劃分不同層級國家機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，從而充分發(fā)揮地方國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力的能動性。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)力應(yīng)按照前述所闡釋的民主集中制原則的規(guī)范內(nèi)涵下實(shí)現(xiàn)，其制度進(jìn)路應(yīng)由賦權(quán)決定的民主性、賦權(quán)范圍的適當(dāng)性、受權(quán)主體的最適性和受權(quán)主體的調(diào)整性等四項(xiàng)要求所構(gòu)成，實(shí)現(xiàn)“民主”和“集中”的有機(jī)統(tǒng)一。

（一）賦權(quán)決定的民主性

“功能適當(dāng)”理論只是對民主集中制原則的進(jìn)一步補(bǔ)充闡釋，而在初始意義上民主集中制原則的主要內(nèi)容和要求則是憲法中人民主權(quán)原則的具體展開和實(shí)現(xiàn)，這也是黨的早期領(lǐng)導(dǎo)人和制憲者對該原則進(jìn)行的權(quán)威闡述?！拔覀兯蟮恼?，必須是能夠真正代表民意的政府；這個(gè)政府一定要有全中國廣大人民群眾的支持和擁護(hù)，人民也一定要能夠自由地去支持政府，和有一切機(jī)會去影響政府的政策。這就是民主制的意義?！雹凇睹珴蓶|選集（第2 卷）》，北京：人民出版社，1991 年，第383 頁?！懊裰骰A(chǔ)—集中執(zhí)行”這一憲法邏輯要求權(quán)力配置和運(yùn)行的前提是通過民意的集中實(shí)現(xiàn)到權(quán)力集中的同步轉(zhuǎn)變，完成人民對國家權(quán)力的授予和國家權(quán)力機(jī)關(guān)的產(chǎn)生。③王旭：《作為國家機(jī)構(gòu)原則的民主集中制》，《中國社會科學(xué)》2019 年第8 期。國家權(quán)力機(jī)關(guān)從而在廣泛民意的基礎(chǔ)之上具有了民主性和分配其他權(quán)力的正當(dāng)性，分配權(quán)力的主要方式便是立法。由立法機(jī)關(guān)制定出的反映公共意志的“法”是民主性的集中體現(xiàn)。具體到行政權(quán)力的分配問題上，現(xiàn)代行政法原理最首要的內(nèi)容即“無法律即無行政”，行政機(jī)關(guān)的一切權(quán)力都來自于法律的授予。

作為賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)法律依據(jù)的《行政處罰法》第16 條包含兩層涵義：在第一個(gè)層面，國務(wù)院得到法律的授權(quán)依法可以將某一機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)轉(zhuǎn)移至其他行政機(jī)關(guān)；第二個(gè)層面則是《行政處罰法》授權(quán)國務(wù)院可以再授權(quán)省一級人民政府，由后者具體決定是否將某一行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)轉(zhuǎn)移至其他行政機(jī)關(guān)。

即使基于行政處罰權(quán)只是發(fā)生了移轉(zhuǎn)并未增加的事實(shí)，認(rèn)為行政處罰權(quán)相對集中是政府根據(jù)憲法和組織法賦予的整體性行政職權(quán)和自身的法律地位，而對處罰權(quán)力在所屬職能部門的具體配置進(jìn)行的內(nèi)部優(yōu)化調(diào)整，從而具有正當(dāng)性。但是，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)此種行政處罰職權(quán)在地方不同層級之間的縱向調(diào)整絕非行政機(jī)關(guān)仍然有權(quán)自行決定的內(nèi)部行政事務(wù)?！爱?dāng)將行政執(zhí)法權(quán)下移到鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 人民政府以及街道辦事處時(shí)，這種執(zhí)法權(quán)的調(diào)整就超越了執(zhí)法權(quán)內(nèi)部優(yōu)化的范疇，而屬于行政執(zhí)法權(quán)的重新配備”，理應(yīng)由立法機(jī)關(guān)通過法定程序予以實(shí)現(xiàn)。④盧護(hù)鋒：《行政執(zhí)法權(quán)重心下移的制度邏輯及其理論展開》，《行政法學(xué)研究》2020 年第5 期。因此，《行政處罰法》第16 條授權(quán)國務(wù)院自行決定或者由國務(wù)院再授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定的方式欠缺實(shí)質(zhì)合法性和正當(dāng)性。其中的“二次授權(quán)”不符合基本法理。而《修訂草案》并未對此作出“糾正”，只是在其第17 條取消了國務(wù)院“二次授權(quán)”的規(guī)定，進(jìn)而直接授權(quán)省級人民政府；但是第22條則未明確授權(quán)的對象是省級人大及其常委會或省級人民政府。

行政服從于立法，行政職權(quán)的唯一來源只能是立法機(jī)關(guān)制定的法律。行政法上的職權(quán)法定原則認(rèn)為“法律授予的權(quán)力，才是正當(dāng)?shù)墓矙?quán)力；在法律授予之外，公共權(quán)力便沒有存在和行使的正當(dāng)理由”。①周佑勇：《行政法基本原則研究》，北京：法律出版社，2019 年，第143 頁。質(zhì)言之，“只有通過立法設(shè)定和賦予的職權(quán)才是合法的職權(quán)，立法以外的其他途徑不能產(chǎn)生行政職權(quán)”。②楊小君：《契約對行政職權(quán)法定原則的影響及其正當(dāng)規(guī)則》，《中國法學(xué)》2007 年第5 期。雖然行政立法的出現(xiàn)在一定程度上彌補(bǔ)了專門立法機(jī)關(guān)某些方面的不足，適應(yīng)了現(xiàn)代社會專業(yè)化和劇烈變遷的趨勢。但是，國家立法和行政立法存在其自身的界限和領(lǐng)域，涉及行政權(quán)力在縱向上的重新配置應(yīng)直接通過立法機(jī)關(guān)而非授權(quán)行政機(jī)關(guān)自行內(nèi)部決定實(shí)現(xiàn)。“決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)享有多少權(quán)力內(nèi)容，不是由政府內(nèi)部決定的，而是需要由立法機(jī)關(guān)才能敲定。”③熊樟林：《行政處罰地域管轄權(quán)的設(shè)定規(guī)則——<行政處罰法（修訂草案）>第21 條評介》，《中國法律評論》2020 年第5 期。行政執(zhí)法權(quán)配置決不能成為行政機(jī)關(guān)的“自留地”，而應(yīng)屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)在制定法律和地方性法規(guī)的立法過程中審慎考量的事項(xiàng)。

因此，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)應(yīng)明確采取省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的方式實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，為兼顧“成熟一批、下放一批”的賦權(quán)原則和保持法律穩(wěn)定性的要求，可通過“附件”的方式，將賦權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）名單和權(quán)力范圍列于相應(yīng)法律文件之后，并適時(shí)作出合理調(diào)整。

（二）賦權(quán)范圍的適當(dāng)性

行政處罰權(quán)力配置的重要內(nèi)容是確定賦權(quán)的具體范圍。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)的具體事項(xiàng)范圍是否適當(dāng)，直接關(guān)乎行政處罰權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際效果是否理想?，F(xiàn)行《行政處罰法》第16條并未過多限制集中行使的行政處罰權(quán)力范圍，只是將限制人身自由的行政處罰權(quán)的主體嚴(yán)格限定于公安機(jī)關(guān)，其他行政機(jī)關(guān)不得染指。而《修訂草案》第17 條則按照《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的要求，對行政處罰權(quán)的集中行使進(jìn)一步作出了范圍限制，即只限于對城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域?qū)嵭行姓幜P權(quán)的集中行使。然而，第17 條確定的處罰權(quán)集中行使的六大領(lǐng)域是否與第22 條的“部分”具有范圍上的同一性不得而知。即使二者所指涉的內(nèi)容范圍一致，但是上述領(lǐng)域的所有事項(xiàng)是否都能賦予符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）仍存疑問。對此，應(yīng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的實(shí)際執(zhí)法需求和行政處罰事項(xiàng)的現(xiàn)實(shí)需要確定“部分”的范圍界限。

首先，從實(shí)際情況來看，“在不同層級地方政府的執(zhí)法權(quán)縱向配置方面，既有下放也有上收，呈現(xiàn)出雙向流動特點(diǎn)”，并非任何權(quán)力均合適賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），向基層賦權(quán)也并不一定有利于實(shí)現(xiàn)提高行政執(zhí)法效能和化解行政執(zhí)法難題的積極效果。④呂普生：《中國行政執(zhí)法體制改革40 年：演進(jìn)、挑戰(zhàn)及走向》，《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018 年第6 期?！鞍咽玛P(guān)區(qū)域內(nèi)全局、需要實(shí)行統(tǒng)籌或協(xié)調(diào)事項(xiàng)的權(quán)力適當(dāng)集中到層級較高的地方政府；把屬于各地方的社會管理、即時(shí)服務(wù)性強(qiáng)的權(quán)力下放給基層政府，使基層行政管理更加貼近公民、貼近實(shí)際，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力配置的下垂與行政組織設(shè)置的扁平化相一致?！雹菔訂ⅲ骸墩摲ㄖ我曇跋滦姓?quán)力的合理配置》，《學(xué)術(shù)研究》2010 年第6 期。

其次，在《立法法》規(guī)定設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)這一背景之下，更適合地方自主地行使權(quán)力的范圍亦越來越明晰。同時(shí)，在推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）依次經(jīng)歷著第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的不同發(fā)展階段，因而對于行政處罰職權(quán)的現(xiàn)實(shí)需求呈現(xiàn)出不斷增加的趨勢。對此，應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）類型化劃分和自我定位的基礎(chǔ)之上，合理判斷賦權(quán)的必要程度和緊迫性，分類型、分階段賦權(quán)。

再次，某些行政執(zhí)法事項(xiàng)的跨域性使得部分行政處罰權(quán)應(yīng)保留在縣（區(qū)）級執(zhí)法部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）并不具備類似上一級人民政府職能部門的所屬執(zhí)法機(jī)構(gòu)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）受權(quán)的可能范圍卻是由不同職能部門所分工負(fù)責(zé)的情況各異的處罰事項(xiàng)所構(gòu)成，意味著其自身的組織結(jié)構(gòu)特征并不能夠完全承受住各執(zhí)法領(lǐng)域的行政處罰權(quán)下移。

最后，專業(yè)性在現(xiàn)代行政中的地位日漸增強(qiáng)，就獨(dú)立社會組織承擔(dān)鑒定或檢驗(yàn)等專業(yè)職能的現(xiàn)狀而言，目前“對于那些案情復(fù)雜隱蔽，專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的違法案件則應(yīng)由專業(yè)執(zhí)法部門保留處罰權(quán)”，①王敬波：《相對集中行政處罰權(quán)改革研究》，《中國法學(xué)》2015 年第4 期。不宜賦予在行政執(zhí)法專業(yè)技術(shù)和人員方面較為短缺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。

綜上，為實(shí)現(xiàn)賦權(quán)范圍上的適當(dāng)，應(yīng)在深入調(diào)研、組織論證的基礎(chǔ)上，研究制定擬賦權(quán)的具體事項(xiàng)清單目錄，對賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的行政處罰事項(xiàng)實(shí)施清單管理制度。②如北京市制定了《向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)目錄》，《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法條例（草案）》也擬對賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的行政處罰事項(xiàng)實(shí)施清單管理制度。

（三）受權(quán)主體的最適性

行政執(zhí)法權(quán)力的配置由權(quán)力機(jī)關(guān)作出決定解決的是民主集中制的“民主”問題，而權(quán)力機(jī)關(guān)決定時(shí)的考量內(nèi)容應(yīng)是配置給哪些行政機(jī)關(guān)才是最適合的，才能使權(quán)力發(fā)揮出最大效能，即“集中”的問題?！白鳛橹鳈?quán)者的人民，當(dāng)然也希望其繳納稅收支撐起來的國家公權(quán)力體系是有效率的，從而可以讓他們的支出物有所值——用盡可能少的稅賦，得到最優(yōu)的公共管理和服務(wù)”。③沈巋：《論行政法上的效能原則》，《清華法學(xué)》2019 年第4 期。根據(jù)民主集中制的規(guī)范要求，在具體分配行政執(zhí)法權(quán)力時(shí)，應(yīng)分析既有機(jī)關(guān)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、人員力量等要素情況，從中選擇履行該項(xiàng)職權(quán)最合適宜、最具優(yōu)勢和最能發(fā)揮最大效能的機(jī)關(guān)?！敖M織、規(guī)范、效能是中國當(dāng)前行政法治要面對的三個(gè)關(guān)鍵問題?！雹茉┦骸墩w主義、放管結(jié)合、高效便民：<行政處罰法>修改的“新原則”》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020 年第4 期。這一要求契合了行政法上的效能原則與提高行政效能的現(xiàn)代化治理目的。

從全國范圍來看，并非所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都適合作為行政執(zhí)法權(quán)的受權(quán)主體。因此，《修訂草案》規(guī)定只能授予“符合條件”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)。但條件的具體標(biāo)準(zhǔn)究竟是什么，并未給出進(jìn)一步解釋。這為省、自治區(qū)、直轄市留下了自行解釋和運(yùn)用的空間。需要注意的是，基于權(quán)力義的同一性和權(quán)責(zé)一致性的基本原理，隨著權(quán)力下移的還有相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任，承接行政執(zhí)法權(quán)力的同時(shí)還意味著必須履行的法定義務(wù)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的頻率增加。由此而產(chǎn)生的問題是這一條款極有可能成為上級政府職能部門因不愿作為而試圖轉(zhuǎn)移自身權(quán)責(zé)的便利途徑，使早已不堪上級任務(wù)和基層矛盾重負(fù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）面臨更大壓力和困擾。

因此，《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》提出“將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理權(quán)限包括行政處罰等賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，明確鎮(zhèn)政府為權(quán)力實(shí)施主體”。《修訂草案》二審稿第23 條第2 款亦作出類似規(guī)定。這里考量的主要因素是受權(quán)主體是否有能力和有條件實(shí)施行政執(zhí)法權(quán)，否則便會出現(xiàn)“下面承接不住、胡亂執(zhí)法的情況，將激化人民群眾和基層政府的矛盾，引發(fā)大量的行政爭議”。⑤應(yīng)松年、張曉瑩：《<行政處罰法>二十四年：回望與前瞻》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020 年第5 期。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是否符合受權(quán)的條件應(yīng)當(dāng)在大量調(diào)研、座談廣泛聽取基層一線行政執(zhí)法主體和執(zhí)法人員意見和建議的基礎(chǔ)之上科學(xué)分類執(zhí)法事項(xiàng)和受權(quán)對象主體，針對不同執(zhí)法事項(xiàng)和受權(quán)對象主體類別出臺相應(yīng)具體、量化的適用標(biāo)準(zhǔn)，只有達(dá)到相應(yīng)條件標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）才能依法賦權(quán)，以此滿足受權(quán)主體行使權(quán)力的“功能最適性”要求。

此外，為真正體現(xiàn)“迫切需要”的要求，在賦權(quán)程序上必須先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自主自愿提出申請，而后再由法定賦權(quán)主體按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序決定是否賦權(quán)。質(zhì)言之，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)不能異化為“強(qiáng)迫賦權(quán)”，必須尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的實(shí)際情況和真實(shí)意愿。

（四）受權(quán)主體的調(diào)整性

在完成對行政處罰權(quán)力的賦予之后，并非能立即實(shí)現(xiàn)處罰權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)在需要與實(shí)施主體自身能力之間的完美契合。民主集中制原則的完整意涵并不止于簡單地將權(quán)力配置于彼時(shí)相對適當(dāng)?shù)闹黧w，還著眼于權(quán)力配置的根本目的能否得以最優(yōu)實(shí)現(xiàn)。這要求受權(quán)主體有義務(wù)在內(nèi)部結(jié)構(gòu)、人員力量等方面不斷優(yōu)化調(diào)整，從而滿足更加勝任此項(xiàng)職權(quán)的各項(xiàng)條件和要求，發(fā)揮出權(quán)力的最大效能，實(shí)現(xiàn)賦權(quán)者的賦權(quán)目的。

因此，按照“功能—機(jī)構(gòu)”的國家權(quán)力配置進(jìn)路和標(biāo)準(zhǔn)，行政處罰權(quán)力的賦予和之后權(quán)力的有效運(yùn)行需要實(shí)施主體在內(nèi)部進(jìn)行相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員優(yōu)化，加大對執(zhí)法人員力量和執(zhí)法物質(zhì)條件的投入和保障。根據(jù)授權(quán)事項(xiàng)的不同，有針對性地提高自身完成行政任務(wù)和法定職責(zé)的水平和能力，制定并完善有關(guān)的行政執(zhí)法規(guī)范性文件，加強(qiáng)對執(zhí)法人員的法律知識和業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)。

結(jié)語

黨的十八屆三中、四中全會強(qiáng)調(diào)，要深化行政執(zhí)法體制改革，積極推進(jìn)綜合行政執(zhí)法，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制和以人民為中心的法治政府。作為行政執(zhí)法領(lǐng)域最重要執(zhí)法依據(jù)的《行政處罰法》正在優(yōu)化既有的行政處罰體制，朝著“整體主義、放管結(jié)合、高效便民”的方向和目標(biāo)完善。行政權(quán)力配置欠缺科學(xué)性和適當(dāng)性是行政權(quán)力運(yùn)行失去規(guī)范性和有效性的根源性因素；只有科學(xué)合理配置行政權(quán)力，行政權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行才具有可能。①石佑啟、陳詠梅：《論法治社會下行政權(quán)力的配置與運(yùn)行》，《江海學(xué)刊》2014 年第2 期。無論賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)改革的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)還是作為立法回應(yīng)的《行政處罰法》相關(guān)條款修改，“其最為核心的目的都在于，使權(quán)力的配置、運(yùn)行契合當(dāng)代中國基層社會的快速變遷，解決在該過程當(dāng)中出現(xiàn)的治理問題，實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化”。②陳柏峰：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)的配置: 現(xiàn)狀與改革》，《求索》2020 年第1 期。