呂建美

（紹興市上虞城市建設(shè)集團(tuán)有限公司，浙江 紹興 312300）

為解決城市建設(shè)資金短缺問題，開辟多元化的籌資渠道，二十一世紀(jì)初，各級(jí)地方政府紛紛成立了地方投融資平臺(tái)，承擔(dān)本地區(qū)城市發(fā)展的建設(shè)和融資任務(wù)。經(jīng)過二十年的發(fā)展，城投企業(yè)為城市建設(shè)奠定了卓越的物質(zhì)基礎(chǔ)，但同時(shí)，平臺(tái)企業(yè)債務(wù)規(guī)模也逐步擴(kuò)大。隨著2014年國(guó)發(fā)（2014）43號(hào)文件發(fā)布，正式提出了建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，由此拉開了清理地方政府債務(wù)的大幕，也迎來了一輪又一輪的清理、整治工作。2019年7月1日《政府投資條例》的實(shí)施，也為進(jìn)一步理清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)帶來了政策依據(jù)，規(guī)范了城市建設(shè)的融資行為，保障了城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，給城投企業(yè)的融資模式帶來了重大變化。

一、城市建設(shè)融資的發(fā)展

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)建設(shè)，需大量資源、資金投入。隨著城市化建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，各地區(qū)的城市基礎(chǔ)設(shè)施需求日益擴(kuò)大。城市建設(shè)的融資伴隨著城市的發(fā)展，經(jīng)歷了三個(gè)主要階段，第一階段依靠政府信用背書，金融機(jī)構(gòu)向地方投融資平臺(tái)發(fā)放貸款。這一階段政府與平臺(tái)公司完全是捆綁在一起的，平臺(tái)公司代表政府行使投融資職能；第二階段利用政府資源背書，獲取項(xiàng)目建設(shè)資金。主要資源為土地資源、政府購(gòu)買力等，這個(gè)階段政府與企業(yè)是相對(duì)分離的，企業(yè)通過授權(quán)的方式開展投融資工作；第三階段企業(yè)按市場(chǎng)化運(yùn)作方式開展投融資工作。這一階段政府不再直接參與融資過程，完全由金融機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)依據(jù)各自的專業(yè)判斷，是否給予貸款。在融資發(fā)展過程中，城市建設(shè)的籌資方式從依靠平臺(tái)公司銀行融資為主，到地方政府發(fā)債與平臺(tái)企業(yè)市場(chǎng)化舉債并重，融資模式也從單一的銀行間接融資為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯尤谫Y與間接融資并舉，建設(shè)參與主體從平臺(tái)公司為主，到社會(huì)資本參與城市建設(shè)，融資環(huán)境、政策環(huán)境前后發(fā)生了重大變化。在這種投融資體制轉(zhuǎn)變下，城投企業(yè)要適應(yīng)新變革，利用政府支持資源，包括土地、政府授權(quán)、政策支持等，結(jié)合自身積累的豐富投融資經(jīng)驗(yàn)，通過銀行貸款、債券融資、信托融資、股權(quán)融資等方式，實(shí)現(xiàn)資金籌措，最終把融資所得資金用于城市建設(shè)、公共事業(yè)建設(shè)。因此，如何合理、合法、合規(guī)地融資，是當(dāng)前地方平臺(tái)公司面臨的課題。

二、新政策環(huán)境對(duì)城市建設(shè)融資的影響

城市的快速發(fā)展，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，舉債建設(shè)成為常態(tài)，由于背靠政府信用，使得當(dāng)?shù)卣池?fù)的債務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重。因此，為避免風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)，對(duì)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成負(fù)面影響，我國(guó)從2014年開始出臺(tái)了相關(guān)政策。近幾年又以堵后門，開前門的方式出臺(tái)了配套政策，既牢牢守住政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線，又為規(guī)范的市場(chǎng)化融資提供了新的思路。2018年，發(fā)改委和財(cái)政部聯(lián)合公布了《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知》。2018年12月國(guó)務(wù)院發(fā)布《政府投資條例》，進(jìn)一步理清政府投資項(xiàng)目與企業(yè)投資項(xiàng)目邊界，明確了政府投資項(xiàng)目資金籌集來源。2020年，中國(guó)證監(jiān)會(huì)、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITS）試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》（證監(jiān)發(fā)〔2020〕40號(hào)）。而國(guó)家發(fā)改委公布了《關(guān)于向社會(huì)公開征求對(duì)＜縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券發(fā)行指引（征求意見稿）＞》，提出了城鎮(zhèn)化專項(xiàng)債。

一系列的政策出臺(tái)，不僅指明了城市建設(shè)任務(wù)，更對(duì)城市建設(shè)融資提出了新要求，對(duì)城市建設(shè)的融資環(huán)境進(jìn)行了深入優(yōu)化。新政策環(huán)境對(duì)于城市建設(shè)融資來講，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。

三、新政策環(huán)境下城市建設(shè)融資的應(yīng)對(duì)策略

1.確立科學(xué)融資機(jī)制

首先，控規(guī)模。城投企業(yè)應(yīng)基于新政策要求，制訂短期、中期、長(zhǎng)期目標(biāo)，根據(jù)自身償債能力，合理確定債務(wù)規(guī)模，避免過度融資，產(chǎn)生過高融資風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

其次，多元化。根據(jù)企業(yè)自身特點(diǎn)，要優(yōu)化債務(wù)類型，逐步提高直接融資比例，合理配置短、中、長(zhǎng)期債務(wù)，通過多元化的債務(wù)類型、債務(wù)期限，來分散財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。城投企業(yè)直接融資是近幾年發(fā)展起來的，之前主要還是依靠銀行間接融資為主，隨著國(guó)內(nèi)幾大市場(chǎng)進(jìn)入門檻的逐步放開，城投企業(yè)要搶抓機(jī)會(huì)，擴(kuò)大直融份額，避免因宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。短期融資雖然融資成本、融資風(fēng)險(xiǎn)較低，但對(duì)短期償債能力有一定要求。若短期融資占比過高，短期債務(wù)過多，會(huì)帶來較大償債壓力。因此，城投企業(yè)應(yīng)把短期融資作為補(bǔ)充，壓縮短期融資規(guī)模，從而減輕即期償債壓力。中長(zhǎng)期債務(wù)是城投企業(yè)融資配置的重點(diǎn)，特別是企業(yè)債融資成本適中，融資期限較長(zhǎng)，不僅城投企業(yè)負(fù)債壓力較小，且融資周期符合城市建設(shè)項(xiàng)目投資周期，具有明顯優(yōu)勢(shì)。城投企業(yè)也可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，積極向銀行申請(qǐng)長(zhǎng)期貸款，提高長(zhǎng)期貸款比重。

最后，重償還。要構(gòu)建完善償債機(jī)制，平衡項(xiàng)目負(fù)債、投資、產(chǎn)出的關(guān)系，構(gòu)建“借得來、用得好、管得住、還得起”的良性循環(huán)模式，從而使城市建設(shè)融資可持續(xù)發(fā)展。

2.提升企業(yè)融資能力

在新政策環(huán)境下，對(duì)城投企業(yè)債務(wù)監(jiān)管越來越嚴(yán)，使得部分城投企業(yè)融資難度提高，融資效果持續(xù)下降。在這種情況下，城投企業(yè)應(yīng)著力提升融資能力。

首先，要提升企業(yè)自身的造血能力，內(nèi)部挖潛創(chuàng)收。城投企業(yè)基本上是從政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過來，市場(chǎng)化程度低，來源于政府性收入偏多一點(diǎn)。隨著城投企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，企業(yè)要積極利用自身積累的資源，盡可能地挖掘現(xiàn)有資產(chǎn)、現(xiàn)有項(xiàng)目創(chuàng)收能力，不斷提高現(xiàn)金流。

其次，通過強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、整合吸收的方式，做大、做強(qiáng)公司，不斷提升企業(yè)實(shí)力。一是股權(quán)整合，根據(jù)業(yè)務(wù)板塊加速企業(yè)整合，樹立區(qū)域龍頭地位；二是資源整合，把政府名下適合經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)劃入城投企業(yè)，盤活政府存量資產(chǎn)，提高企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量；三是加強(qiáng)與區(qū)域外優(yōu)秀民企、國(guó)企合作，加快市場(chǎng)化進(jìn)程，提升城投企業(yè)管理水平，提高企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。在具體操作中，要根據(jù)合作項(xiàng)目性質(zhì)，理清股權(quán)關(guān)系，制衡權(quán)、責(zé)、利，避免權(quán)責(zé)過于集中，給項(xiàng)目后期運(yùn)維和收入分配造成負(fù)面影響。

最后，是盡可能地豐富融資渠道，嘗試多種融資模式，從而提升平臺(tái)融資能力，避免資金鏈斷裂情況的發(fā)生。要積極地打通發(fā)改委、交易所、銀行間交易商協(xié)會(huì)渠道，嘗試境外融資，推動(dòng)企業(yè)上市進(jìn)程。

3.強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控

城投企業(yè)是一個(gè)地區(qū)城市建設(shè)的重要力量，事關(guān)民生事業(yè)，要牢牢樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，嚴(yán)防風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生。一是堅(jiān)守政策紅線，避免增加政府隱性債務(wù)。近幾年來，因城投企業(yè)違規(guī)舉債、金融機(jī)構(gòu)違規(guī)放款時(shí)有發(fā)生，相關(guān)人員受到處分。作為城投企業(yè)如何來把控，主要還是要加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)，區(qū)分政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)，牢守政策紅線；二是嚴(yán)守資金安全底線，防止資金鏈斷裂。城投企業(yè)因資金問題無法兌付到期債券，會(huì)給整個(gè)資本市場(chǎng)帶來動(dòng)蕩，造成嚴(yán)重不良影響。最近發(fā)生的“永煤債券”違約事件就是鮮活案例，所以，企業(yè)要提前做好資金預(yù)案，事先謀劃，合理調(diào)度資金；三是加強(qiáng)信用建設(shè)，隨著城投企業(yè)在資本市場(chǎng)的快速發(fā)展，做好自身的信用建設(shè)，維護(hù)公眾企業(yè)形象，是目前城投企業(yè)需要正視的課題。隨著國(guó)家誠(chéng)信體系打造，不管是企業(yè)還是個(gè)人，都要重視自身的信用，避免出現(xiàn)不必要的信用損失，影響信用評(píng)級(jí)，產(chǎn)生負(fù)面影響。

4.加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)控管理

若缺乏相應(yīng)監(jiān)督和管制，不僅容易增加融資成本，發(fā)生國(guó)有資產(chǎn)流失問題，更容易滋生腐敗，傷害國(guó)家根本利益。因此，首先，應(yīng)完善企業(yè)自身內(nèi)控制度建設(shè)，確保企業(yè)在制度框架內(nèi)規(guī)范運(yùn)作。特別要重視資金管理，由于城投企業(yè)資金流量大，進(jìn)出頻繁，資金是企業(yè)持續(xù)運(yùn)營(yíng)的生命線，制訂完善相關(guān)制度是開展投融資工作的前提和保證；其次，增設(shè)企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，建立事前、事中、事后全方位內(nèi)部監(jiān)督體系。企業(yè)的融資工作要接受內(nèi)審監(jiān)管，主要監(jiān)管資金成本是否與市場(chǎng)資金成本一致、貸款期限的配置是否合理、還本付息是否及時(shí)、授信儲(chǔ)備是否充足、資金績(jī)效是否達(dá)標(biāo)等等，為企業(yè)持續(xù)融資保駕護(hù)航；最后，借助外部力量，如評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、第三方會(huì)計(jì)師事務(wù)所等，通過后續(xù)跟蹤評(píng)級(jí)、年度審計(jì)，持續(xù)對(duì)企業(yè)提供外部評(píng)價(jià)，不斷提升企業(yè)管理水平。

四、結(jié)語

隨著城市建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大，項(xiàng)目投資量的增多，城建資金需求越來越龐大，為控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，改善融資環(huán)境，我國(guó)對(duì)相關(guān)政策做出了調(diào)整，使得融資環(huán)境發(fā)生變化。因此，城投企業(yè)作為地方城市建設(shè)的主力軍，應(yīng)積極適應(yīng)新政策環(huán)境，基于新政策要求，做好融資規(guī)劃工作，積極探索市場(chǎng)化運(yùn)作模式，切實(shí)提升平臺(tái)融資能力，提供更多更好公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而提高當(dāng)?shù)鼐用竦男腋Ｖ笖?shù)和獲得感。