施立棟

一、引言

人類社會(huì)總是基于不斷地總結(jié)過往治理得失，推動(dòng)各項(xiàng)法律制度的出臺(tái)和完善。我國傳染病防治領(lǐng)域的立法，亦不能例外。1989年全國人大常委會(huì)制定的《傳染病防治法》，就是基于總結(jié)1988年上海市成功處置流行性甲肝疫情的經(jīng)驗(yàn)制定的。但是2003年爆發(fā)的“非典”疫情，又暴露出該法存在的諸種不足。對(duì)此，全國人大常委會(huì)于2004年對(duì)該法作了修訂。在此次修法中，《傳染病防治法》(2004年修訂)第19條引入的疫情預(yù)警制度頗受矚目，它規(guī)定：“國家建立傳染病預(yù)警制度。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，及時(shí)發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布?！痹摋l旨在克服傳染病疫情預(yù)警能力不足之缺陷，它被立法者置于整個(gè)修正案中的突出位置，(1)參見高強(qiáng)(衛(wèi)生部常務(wù)副部長)：《關(guān)于〈中華人民共和國傳染病防治法(修訂草案)〉的說明》，2004年4月2日在第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議上。其重要性不言而喻。2007年全國人大常委會(huì)頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，又對(duì)包括公共衛(wèi)生事件在內(nèi)的各種突發(fā)事件的預(yù)警制度作了細(xì)化規(guī)定。(2)參見《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(2007年)第42-47條。立法機(jī)關(guān)期待借助預(yù)警制度的引入，提升我國預(yù)防傳染病發(fā)生和抑制疫情擴(kuò)散的能力，實(shí)現(xiàn)政府在傳染病防治中由事后的救火員向事前的監(jiān)測(cè)預(yù)警員的角色轉(zhuǎn)變。

2019年末爆發(fā)的新型冠狀病毒感染的肺炎疫情(下文簡稱“新冠肺炎疫情”)，為檢驗(yàn)現(xiàn)行預(yù)警制度的實(shí)效提供了一塊試金石。該疫情最初在湖北省武漢市被發(fā)現(xiàn)，隨后迅速擴(kuò)散，最終蔓延至全國各地，成為我國繼“非典”疫情之后的又一重大公共衛(wèi)生事件。一個(gè)令人十分沮喪的事實(shí)是，本被立法者寄予了高度期望的預(yù)警制度，在此次疫情中并未發(fā)揮出應(yīng)有的作用。實(shí)際上，在2020年1月20日晚間鐘南山院士通過央視向社會(huì)公眾披露新冠病毒確定會(huì)人傳人以及已有醫(yī)務(wù)人員感染的信息之前，有權(quán)機(jī)關(guān)甚至未曾發(fā)出過任何真正意義上的預(yù)警信息。(3)由國家預(yù)警信息發(fā)布中心主辦的“國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布網(wǎng)”(www.12379.cn)，作為法定的全國各種突發(fā)事件預(yù)警信息的匯總平臺(tái)，每天發(fā)布前一日的全國突發(fā)事件及預(yù)警發(fā)布情況分析。經(jīng)閱讀后可以發(fā)現(xiàn)，在2019年12月1日至2020年1月19日期間的日?qǐng)?bào)上，未曾發(fā)布過任何一起公共衛(wèi)生方面的突發(fā)事件信息與預(yù)警。直至在1月20日的日?qǐng)?bào)(發(fā)布于21日)中，才發(fā)布了4條公共衛(wèi)生突發(fā)事件的信息(全部為新冠肺炎疫情)，其中涉及湖北的突發(fā)事件僅為“武漢成立新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部”，并無具體的疫情信息，更無任何正式預(yù)警信息。預(yù)警制度在疫情發(fā)生初期的運(yùn)作缺位，使得社會(huì)公眾乃至醫(yī)務(wù)人員無法合理地避開風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，這對(duì)此后疫情的迅速擴(kuò)散負(fù)有重要責(zé)任。

有鑒于上述制度設(shè)計(jì)未達(dá)到預(yù)期效果的狀況，自新冠肺炎疫情發(fā)生以來，我國法學(xué)界圍繞現(xiàn)行預(yù)警制度的解釋適用、立法缺陷與完善等問題，已經(jīng)展開了不少有益的討論。(4)代表性論文，參見江國華：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警的法理透析》，載《法學(xué)評(píng)論》2020年第2期，第107-121頁；王晨光：《疫情防控法律體系優(yōu)化的邏輯及展開》，載《中外法學(xué)》2020年第3期，第616、626、628頁；方世榮、孫思雨：《公共衛(wèi)生事件“前預(yù)警期”的地方政府應(yīng)對(duì)權(quán)配置》，載《云南社會(huì)科學(xué)》2020年第3期，第86-94頁；沈巋：《論突發(fā)傳染病信息發(fā)布的法律設(shè)置》，載《當(dāng)代法學(xué)》2020年第4期，第27-36頁。但總體而言，這些研究存在著如下三個(gè)方面的問題：一是將預(yù)警信息的發(fā)布與常規(guī)的疫情信息公開活動(dòng)混同而論，忽視了二者在制度構(gòu)造、運(yùn)行邏輯等方面存在的實(shí)質(zhì)性差異；二是對(duì)現(xiàn)行法上預(yù)警發(fā)布權(quán)限的配置狀況缺乏準(zhǔn)確解讀，對(duì)其未來的改革方向也缺乏深入分析；三是對(duì)預(yù)警制度的討論普遍止步于預(yù)警發(fā)布環(huán)節(jié)，未能從制度環(huán)節(jié)完整覆蓋的角度，對(duì)該制度的進(jìn)一步優(yōu)化作前瞻性的考慮和設(shè)計(jì)。

當(dāng)前，《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律的修改已被納入全國人大常委會(huì)的立法計(jì)劃之中。(5)參見羅沙：《全國人大常委會(huì)調(diào)整2020年度立法工作計(jì)劃個(gè)人信息保護(hù)法等法律草案將提請(qǐng)審議》，載《新華每日電訊》2020年6月21日，第2版。現(xiàn)行傳染病疫情預(yù)警制度面臨著重新調(diào)整的契機(jī)。在此背景下，亟待對(duì)制約該制度運(yùn)作的觀念性與制度性因素展開深入檢討，方能裨益于修法的推進(jìn)。本文立足于預(yù)警制度在此次新冠肺炎疫情所暴露出來的問題以及過往學(xué)界的討論狀況，從預(yù)警時(shí)機(jī)的準(zhǔn)確把握、預(yù)警權(quán)限的科學(xué)配置以及預(yù)警環(huán)節(jié)的完整覆蓋三個(gè)方面，對(duì)該項(xiàng)制度的運(yùn)行狀況與制度設(shè)計(jì)本身存在的問題作出檢視，期望能以此推動(dòng)我國傳染病防治法制的完善。

二、科學(xué)不確定背景下的預(yù)警信息發(fā)布及其意義

本次新冠肺炎疫情正式對(duì)外披露并獲得社會(huì)公眾的關(guān)注，始于鐘南山院士在2020年1月20日晚間發(fā)表的電視講話。然而，由中國疾控中心、湖北省疾控中心等單位聯(lián)合完成的一份回顧性研究表明，早在2019年12月8日就出現(xiàn)了首例病例，且病毒在12月中旬就已經(jīng)發(fā)生了人際傳播。(6)See Li Qun et al., Early Transmission Dynamics in Wuhan, China, of Novel Coronavirus-Infected Pneumonia, 382 The New England Journal of Medicine 1199, 1202-1206 (2020).從現(xiàn)有披露的信息中可以確認(rèn)的一個(gè)事實(shí)是，衛(wèi)生行政部門和疾控機(jī)構(gòu)最遲在2019年12月底便已獲知了新冠肺炎疫情的信息。(7)作為“疫情上報(bào)第一人”，湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院呼吸內(nèi)科主任張繼先最早在2019年12月27日將疫情報(bào)告給所在醫(yī)院，該醫(yī)院迅速將其上報(bào)給了江漢區(qū)疾控中心。在后續(xù)該院門診又接收到多例相似病例后，該院在12月29日將疫情又報(bào)告給了湖北省和武漢市兩級(jí)衛(wèi)健委疾控處。隨后，武漢市疾控中心、金銀潭醫(yī)院和江漢區(qū)疾控中心接到上級(jí)指示開展了流行病學(xué)調(diào)查。12月31日，國家衛(wèi)健委派出首批專家組抵達(dá)武漢，就疫情展開檢測(cè)核實(shí)工作。參見應(yīng)述輝、毛旭：《張繼先：最早發(fā)現(xiàn)了這不一樣的肺炎》，載《健康報(bào)》2020年2月3日，第1版；張勝坡、向凱、張惠蘭：《不明原因肺炎事件中的華南海鮮市場(chǎng)》，載《新京報(bào)》2020年1月2日，第A12版。那么，有權(quán)機(jī)關(guān)在此之后為何沒有依照《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的要求及時(shí)對(duì)外發(fā)出預(yù)警？要知道，預(yù)警信息被遲延發(fā)布的20天多天時(shí)間，正值農(nóng)歷歲末，這是一年中人員流動(dòng)最密集的時(shí)期，而武漢又處于華中地區(qū)交通樞紐的位置，此一時(shí)空特征對(duì)于疫情防控的重要性，有權(quán)機(jī)關(guān)不可能不察。對(duì)此，一種可能的解釋是，新冠肺炎作為一種人類未知的新發(fā)傳染病，在確認(rèn)病原體、認(rèn)知發(fā)病與傳播規(guī)律等方面都需要一定的時(shí)間，有權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)在掌握清楚這些事實(shí)后再行發(fā)布，否則，一旦貿(mào)然披露，可能會(huì)引發(fā)社會(huì)公眾的恐慌，影響社會(huì)穩(wěn)定。但筆者認(rèn)為，上述看法是不準(zhǔn)確的，其混淆了作為一種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制的預(yù)警制度與普通的信息公開制度之間在公開內(nèi)容、發(fā)布方式等方面存在的差別，同時(shí)是對(duì)公眾恐慌與社會(huì)穩(wěn)定的一種片面認(rèn)識(shí)。

(一)兩種疫情信息公開制度之分野

現(xiàn)代社會(huì)面臨著來自環(huán)境、食品、衛(wèi)生等方面的諸多風(fēng)險(xiǎn)，是一個(gè)名副其實(shí)的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。相比于傳統(tǒng)的危險(xiǎn)而言，風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)顯著特征是不確定性，即在當(dāng)下的科學(xué)技術(shù)條件和認(rèn)知水平下，人類還無法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素的作用機(jī)理、危害后果等知識(shí)作出科學(xué)上可靠的判斷。然而，在這種科學(xué)不確定性面前，當(dāng)代政府不能完全坐視不管，因?yàn)橐坏┓湃物L(fēng)險(xiǎn)因素的發(fā)展，可能會(huì)喪失管制的最佳時(shí)機(jī)，導(dǎo)致嚴(yán)重或不可逆的危害后果的發(fā)生。在哈貝馬斯看來，繼旨在維護(hù)秩序的古典法治國和致力于實(shí)現(xiàn)分配正義的現(xiàn)代福利國家之后，一種新的理想類型的國家形態(tài)——安全保障國家已經(jīng)生成，其任務(wù)就在于應(yīng)對(duì)當(dāng)下社會(huì)面臨的諸種風(fēng)險(xiǎn)。(8)參見[德]哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間——關(guān)于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2003年版，第537-538頁。在風(fēng)險(xiǎn)面前，政府須決策于未知，即在未掌握充分、確定知識(shí)的情況下就采取必要的行動(dòng)，以防范或減少將來可能的不利后果。此種面向未來的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)，與建立在過往可靠的經(jīng)驗(yàn)和證據(jù)基礎(chǔ)之上、奉行“以事實(shí)為依據(jù)”信念的傳統(tǒng)行政活動(dòng)存在著顯著差異。

當(dāng)代行政任務(wù)發(fā)生的上述變遷，也對(duì)信息公開制度的具體構(gòu)造產(chǎn)生了深刻影響，繼而在該具體領(lǐng)域中分野出了普通信息公開與預(yù)警信息發(fā)布這兩種截然不同的法律制度。前者發(fā)生于常規(guī)性行政活動(dòng)之中，其要求公開的信息必須是準(zhǔn)確的。在我國，受《政府信息公開條例》調(diào)整的信息，即屬于此種類型。(9)《政府信息公開條例》(2019年修訂)第6條第1款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確地公開政府信息。為確保所公開的信息的準(zhǔn)確性，立法者還為行政機(jī)關(guān)設(shè)定了較為充裕的信息公開時(shí)限。(10)參見《政府信息公開條例》(2019年修訂)第26、32條。而后者適用于風(fēng)險(xiǎn)行政活動(dòng)，其允許行政機(jī)關(guān)在信息未獲最終確定的情況下，基于審慎的原則提前發(fā)布信息，且其公布的時(shí)效要求比第一種公開制度更嚴(yán)，因?yàn)檫t延公布可能會(huì)導(dǎo)致公開失去意義。

就傳染病疫情的處置而言，實(shí)際上就并存著上述兩種信息公開制度。在疫情發(fā)生的早期，即便傳染病的成因、傳播特征、流行范圍甚至其本身是否為傳染病等事實(shí)尚未最終查明，基于風(fēng)險(xiǎn)管控的需要，政府也應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)出預(yù)警，提醒社會(huì)公眾加以防范；而當(dāng)疫情發(fā)展到中后期，隨著流行病學(xué)調(diào)查以及相關(guān)診療、科研活動(dòng)的展開，疾病的各項(xiàng)特征逐漸被認(rèn)知清楚，此時(shí)政府的信息公開義務(wù)就逐漸轉(zhuǎn)向至上述第一種信息公開活動(dòng)，須公開的信息包括各地的確診人數(shù)、疫情防控進(jìn)展、疫源地等。其實(shí)，在我國現(xiàn)行《傳染病防治法》(2013年修訂)中，立法者就貫徹了區(qū)分這兩種性質(zhì)迥異的疫情信息公開制度并分類加以規(guī)范的思路。疫情預(yù)警制度被規(guī)定于該法第19條之中，而普通信息公開制度則被規(guī)定在同法第38條之上。(11)《傳染病防治法》(2013年修訂)第19條規(guī)定：“國家建立傳染病預(yù)警制度。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，及時(shí)發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布?！痹摲ǖ?8條則規(guī)定：“國家建立傳染病疫情信息公布制度。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息。省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門定期公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)向社會(huì)公布傳染病疫情信息，并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門向社會(huì)公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。公布傳染病疫情信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確?！弊屑?xì)解讀這兩個(gè)法條，可以歸納出疫情預(yù)警與普通信息公開這兩項(xiàng)制度存在著如下兩個(gè)方面的差異之處：①對(duì)所發(fā)布信息的準(zhǔn)確性要求不同。疫情預(yù)警由于是一種預(yù)測(cè)決定，它并不要求有關(guān)機(jī)關(guān)所發(fā)布的預(yù)警信息一定是準(zhǔn)確的；而在普通信息公開中，所公布的疫情信息必須是準(zhǔn)確的，《傳染病防治法》(2013年修訂)第38條第4款對(duì)此也作出了明確的要求。②對(duì)“傳染病”的界定存在差異。盡管在《傳染病防治法》(2013年修訂)第19條和第38條中同時(shí)出現(xiàn)了“傳染病”這一概念，但二者的涵義有所差異。作為預(yù)警對(duì)象的“傳染病”，在本質(zhì)上是一個(gè)事實(shí)性概念，即只要具備傳染性疾病的事實(shí)特征，即便它尚未被列入到法定的傳染病分類之中，有權(quán)機(jī)關(guān)也有權(quán)對(duì)之展開預(yù)警，否則，在面對(duì)突發(fā)的未知傳染性疾病時(shí)，預(yù)警制度將難以及時(shí)有效地發(fā)揮作用；(12)有學(xué)者認(rèn)為，在2020年1月20日國家衛(wèi)健委將新冠肺炎列為乙類傳染病之前，國家衛(wèi)健委和湖北省人民政府無權(quán)依據(jù)《傳染病防治法》(2013年修訂)第19條的規(guī)定發(fā)布新冠肺炎疫情預(yù)警。參見汪再祥：《預(yù)警：突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中缺失的環(huán)節(jié)》，載《法學(xué)評(píng)論》2020年第2期，第152-153頁。這一觀點(diǎn)其實(shí)是將該條中的“傳染病”這一事實(shí)性概念誤讀為規(guī)范性概念，是值得商榷的。而作為普通信息公開對(duì)象的“傳染病”，屬于規(guī)范性概念，只有針對(duì)符合《傳染病防治法》(2013年修訂)第3條所規(guī)定的法定傳染病，有權(quán)機(jī)關(guān)才能對(duì)之發(fā)布信息。鑒于疫情預(yù)警與普通信息公開之間存在著上述重要差別，當(dāng)前學(xué)界在評(píng)析此次新冠肺炎疫情中暴露出來的信息公開問題時(shí)，無論是將預(yù)警信息公布與普通信息公開相混同，(13)參見高翔、郁建興：《新冠肺炎疫情防控中的公共治理機(jī)制：信息、決策與執(zhí)行》，載《治理研究》2020年第2期，第41-50頁；王錫鋅：《傳染病疫情信息公開的障礙及克服》，載《法學(xué)》2020年第4期，第23-26頁。還是一概地將疫情信息定性為風(fēng)險(xiǎn)信息，(14)參見趙宏：《疫情防控下個(gè)人的權(quán)利限縮與邊界》，載《比較法研究》2020年第2期，第19頁。均是值得商榷的。

(二)預(yù)警信息的發(fā)布應(yīng)貫徹預(yù)防原則

新發(fā)傳染病疫情屬于典型的科學(xué)上不確定的風(fēng)險(xiǎn)。在新冠肺炎發(fā)生后，對(duì)于疫情的研判，包括病原體是什么、是否會(huì)發(fā)生人際傳播、對(duì)人體有何具體危害、應(yīng)采取何種正確的防范措施等，都需要經(jīng)歷一個(gè)認(rèn)識(shí)過程。但在潛在的巨大危險(xiǎn)面前，政府不能遵照普通信息公開制度運(yùn)作的邏輯，坐等疫情信息完全確定后再予以公布，否則就混淆了預(yù)警制度與普通信息公開制度之間存在的差別。作為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的一種重要管控手段，預(yù)警信息的發(fā)布應(yīng)貫徹預(yù)防原則(Precautionary Principle)，即在疫情面前，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與時(shí)間賽跑，在獲得初步風(fēng)險(xiǎn)信息后的第一時(shí)間內(nèi)就對(duì)外公布，提醒社會(huì)公眾加以防范和注意，使其防患于未然，避免事后出現(xiàn)嚴(yán)重或不可逆的后果。從歷史上看，預(yù)防原則最早是在環(huán)境法領(lǐng)域被提出來并加以適用的一項(xiàng)原則，后逐漸被擴(kuò)展適用于公共衛(wèi)生領(lǐng)域中。(15)參見[英]伊麗莎白·費(fèi)雪：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政憲政主義》，沈巋譯，法律出版社2012年版，第298頁。有學(xué)者甚至認(rèn)為，相比于環(huán)境法領(lǐng)域而言，公共衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)︻A(yù)防原則的適用需求其實(shí)更為迫切。(16)See Jason Corburn, Toward the Healthy City: People, Places, and the Politics of Urban Planning, The MIT Press, 2009, pp.85-86.在我國，預(yù)防原則也早已被明文寫入《傳染病防治法》之中，該法第2條規(guī)定，傳染病防治工作實(shí)行預(yù)防為主的方針。另外，傳染病疫情預(yù)警制度被置于該法第2章“傳染病預(yù)防”之下，由此也不難解釋出預(yù)警制度的運(yùn)作應(yīng)適用預(yù)防原則之結(jié)論。

然而，回顧此次新冠肺炎疫情的發(fā)展歷程，可知行政機(jī)關(guān)的應(yīng)對(duì)措施嚴(yán)重地背離了上述風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。作為公共衛(wèi)生事件的屬地監(jiān)管部門，武漢市衛(wèi)健委從2019年12月31日起開始在其官方網(wǎng)站上不定期地發(fā)布疫情情況通報(bào)及疫情知識(shí)問答。(17)這些信息發(fā)布于武漢市衛(wèi)健委官方網(wǎng)站“新聞中心”欄目下的“公示公告”子欄目，http://wjw.wuhan.gov.cn/front/web/list2nd/no/710，2020年2月28日訪問。下文關(guān)于武漢市衛(wèi)健委發(fā)布的疫情信息，均出自于此，不再一一注明出處。這些信息發(fā)布于疫情初期，撇開其中存在的預(yù)警信息發(fā)布主體不適格的問題不論，(18)按照《傳染病防治法》第19條的規(guī)定，疫情預(yù)警應(yīng)由國家衛(wèi)健委或湖北省政府發(fā)布。從武漢市衛(wèi)健委發(fā)布預(yù)警信息這一主體“越位”的細(xì)節(jié)可以看出，其混淆了預(yù)警制度與普通信息公開之間的分界。單就其披露的內(nèi)容而言，也完全不符合風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的基本要求。在2019年12月31日發(fā)布的首份情況通報(bào)中，武漢市衛(wèi)健委指出“到目前為止調(diào)查未發(fā)現(xiàn)明顯人傳人現(xiàn)象，未發(fā)現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員感染”。從此處使用的“未發(fā)現(xiàn)明顯人傳人現(xiàn)象”的表述中可以看出，武漢市衛(wèi)健委仍是秉持了證據(jù)充分這一普通行政活動(dòng)的思維，而沒有按照疫情預(yù)警的運(yùn)作邏輯，基于預(yù)防原則和謹(jǐn)慎原則的要求將其表述成“不能排除人傳人的可能”，提示公眾嚴(yán)加防范。在該機(jī)關(guān)隨后連續(xù)發(fā)布的3份疫情通報(bào)(分別發(fā)布于2020年1月3日、5日和11日)中，上述表述均得到延承。而1月12日和13日的通報(bào)不再出現(xiàn)是否有人傳人的表述，但它們指出已確診患者的所有密切接觸者中均沒有發(fā)現(xiàn)相關(guān)病例，這就釋放出了非常明確的該病毒不會(huì)發(fā)生人際傳播的信號(hào)，使公眾進(jìn)一步放松了警惕。不過，在1月14日發(fā)布的《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情知識(shí)問答》中，武漢市衛(wèi)健委修改了病毒人際傳播的表述，指出“尚未發(fā)現(xiàn)明確的人傳人證據(jù)，不能排除有限人傳人的可能，但持續(xù)人傳人的風(fēng)險(xiǎn)較低”。此處“不排除人傳人可能”的表述，固然遵循了預(yù)警制度的邏輯，但其中“有限可能”以及“持續(xù)人傳人的風(fēng)險(xiǎn)較低”之限定，又減損了對(duì)公眾應(yīng)有的預(yù)警效果。尤其是這份問答明確披露了有夫妻共患病的家庭聚集性病例且妻子否認(rèn)有華南海鮮市場(chǎng)暴露史的信息，這是較為確切的人傳人證據(jù)，在此背景下武漢市衛(wèi)健委作出前述人傳人風(fēng)險(xiǎn)較低的限定，是違背風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的基本要求的。此后，在15日和16日的通報(bào)中，依然使用此前“所有密切接觸者中，沒有發(fā)現(xiàn)相關(guān)病例”的表述。而到了17日，通報(bào)中指出在泰國首例確診患者(自武漢輸出的)的17位密切接觸者中已有1名出現(xiàn)低熱、輕微咳嗽癥狀，這顯然又是較為明確的病毒會(huì)發(fā)生人際傳播的證據(jù)，遺憾的是，該份通報(bào)中仍未作出會(huì)人傳人的結(jié)論以及要求公眾隨之提高警惕。此后在18日和19日的通報(bào)中，表述依然是在密切接觸者中沒有發(fā)現(xiàn)相關(guān)病例。從上面的梳理可知，在長達(dá)20天的時(shí)間內(nèi)，武漢市衛(wèi)健委始終沒有發(fā)出過真正合乎預(yù)防原則要求的預(yù)警信息，以至于錯(cuò)過了疫情防控的黃金期。

值得注意的是，在傳染病疫情預(yù)警信息的發(fā)布上，強(qiáng)調(diào)科學(xué)證據(jù)上的確信而忽視預(yù)防原則的適用，此種觀念并非只存在于武漢市衛(wèi)健委之中。在醫(yī)學(xué)共同體之內(nèi)，這種看法還頗為主流。在此次新冠病毒肺炎疫情爆發(fā)后，當(dāng)面對(duì)此次疫情信息未能及時(shí)發(fā)布的公眾質(zhì)疑之時(shí)，中國疾控中心副主任馮子健回應(yīng)稱，疾控系統(tǒng)內(nèi)其實(shí)還是比較早地形成了新冠病毒會(huì)人傳人的推論，但對(duì)此推論需要時(shí)間加以調(diào)查核實(shí)，需要經(jīng)歷一個(gè)甄別過程，并認(rèn)為如在下定論之前就披露疫情會(huì)人傳人的信息是不謹(jǐn)慎的。(19)參見許雯：《中疾控獨(dú)家回應(yīng)：“人傳人”早有推論保守下結(jié)論有原因》，載新京報(bào)網(wǎng)，http://www.bjnews.com.cn/news/2020/01/31/682224.html，2021年3月10日訪問。北京大學(xué)第一醫(yī)院呼吸和危重癥醫(yī)學(xué)科主任王廣發(fā)在被記者問及早期官方通報(bào)的表述如果換成“不排除有人傳人”是否更有利于公眾加強(qiáng)防范時(shí)，也稱沒有確切的流行病學(xué)調(diào)查證據(jù)就不能下此結(jié)論。(20)參見趙孟、陳鑫：《衛(wèi)健委專家組成員王廣發(fā)回應(yīng)“可防可控”：并無不妥外界存在誤解》，載騰訊網(wǎng)，https://new.qq.com/omn/20200201/20200201A03EDU00.html，2021年3月10日訪問。甚至主流的公共衛(wèi)生學(xué)教材在論述突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警制度應(yīng)遵循的原則時(shí)，只字未提法定的預(yù)防原則，反而明確將客觀性原則列入其中。(21)參見范春主編：《公共衛(wèi)生學(xué)》，廈門大學(xué)出版社2009年版，第579頁。該書系普通高等教育“十一五”國家級(jí)規(guī)劃教材。其實(shí)，如貝克早就告誡的，在風(fēng)險(xiǎn)管控中，科學(xué)理性是永遠(yuǎn)無法壟斷一切的。(22)參見[德]烏爾里希·貝克：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)：新的現(xiàn)代性之路》，張文杰、何博聞譯，譯林出版社2018年版，第17-19頁。有學(xué)者甚至認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)就其本質(zhì)而言是主觀性的，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件的評(píng)估是一種社會(huì)性建構(gòu)(Socially Constructed)的過程，其中不可避免地交織著科學(xué)以外的心理、文化、政治等社會(huì)性因素。(23)See Paul Slovic, The Perception of Risk, Earthscan, 2000, p.411.預(yù)防原則秉持的“寧信其有、不信其無”的應(yīng)對(duì)哲學(xué)，體現(xiàn)的正是一種超越科學(xué)證據(jù)而提前介入管控風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)理性。過于信奉科學(xué)證據(jù)而疏于預(yù)防，最終會(huì)導(dǎo)致不可逆危害后果的發(fā)生。在這方面，本次新冠肺炎疫情無疑是一個(gè)深刻教訓(xùn)。

(三)預(yù)警信息的發(fā)布有助于疏解而非增加公眾恐慌

如果說因疫情知識(shí)的科學(xué)不確定而遲疑公布預(yù)警信息的思維傾向主要存在于科學(xué)共同體之中的話，那么擔(dān)憂預(yù)警信息的發(fā)布會(huì)引發(fā)社會(huì)恐慌，則是主導(dǎo)政治和行政部門遲遲未公開預(yù)警信息的基本行動(dòng)邏輯。尤其是考慮到本次疫情發(fā)展初期正值湖北省、市兩級(jí)“兩會(huì)”舉行、春運(yùn)開啟、農(nóng)歷年關(guān)等特殊時(shí)點(diǎn)，維持此一階段的社會(huì)秩序穩(wěn)定的意義，自不必多言。這可以解釋為何當(dāng)李文亮、謝琳卡等少數(shù)武漢醫(yī)生披露疫情之后，當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)會(huì)在第一時(shí)間約談涉事人員并借助主流新聞媒體進(jìn)行“辟謠”，也可以解釋武漢衛(wèi)健委為何在其通告中屢屢淡化描述疫情的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

不過，信息壓制與避免公眾恐慌之間并非呈簡單的正向關(guān)聯(lián)關(guān)系的。美國流感歷史學(xué)家巴里在回顧1918年大流感這一人類歷史上最致命的傳染性疫情時(shí)，就認(rèn)為其中最大且至今仍未被真正吸取的教訓(xùn)，是政府沒能及時(shí)公布疾病的真相，進(jìn)而指出：“無論真相有多么恐怖，領(lǐng)導(dǎo)者都必須將其公諸于眾。只要這樣，人們才能打破恐懼?！?24)[美]約翰·M.巴里：《大流感：最致命瘟疫的史詩》，鐘揚(yáng)、趙佳媛、劉念譯，上?？萍冀逃霭嫔?008年版，第538頁。在德國，公布不確定的疫情信息被規(guī)定為主管機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定義務(wù)，其目的是為政府與民眾之間展開疫情風(fēng)險(xiǎn)溝通奠定堅(jiān)實(shí)的法律保障。(25)德國2013年制定的《針對(duì)重大傳染病疫情中傳染防治工作協(xié)調(diào)的一般性行政法規(guī)》第10條第2款規(guī)定，在存在不確定或不完整信息的情況下，相關(guān)機(jī)構(gòu)仍須清晰告知公眾，并向公眾闡明將如何調(diào)查缺失的信息。參見陸嬌嬌、賈文鍵：《新冠肺炎疫情中的德國公眾溝通研究》，載《德國研究》2020年第4期，第135頁。其實(shí)，新發(fā)疫情作為一種包含不確定性的信息，固然會(huì)使公眾產(chǎn)生恐慌心理，但提前發(fā)出信息預(yù)警其實(shí)并不會(huì)在總量上增加這種恐慌，相反，它在確定性的疫情信息公開之前提供了一種必要的心理緩沖機(jī)制，給具有警覺意識(shí)的公眾設(shè)定了一個(gè)應(yīng)對(duì)疫情的心理基礎(chǔ)，便于其合理避開風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，留下提前采購防疫物資的時(shí)間準(zhǔn)備，避免此后與其他民眾的扎堆。對(duì)公眾而言，真正會(huì)造成恐慌的，是疫情真相的突然公布。特別是當(dāng)政府在此前還在極力掩蓋真相的話，更會(huì)加劇公眾的恐慌心理，因?yàn)檫@將陷公眾于措手不及的應(yīng)對(duì)境地之中。本次新冠肺炎疫情信息突然公布后引發(fā)的不少地方搶購口罩、生活物資等現(xiàn)象，便是明證。另外，對(duì)于防疫物資生產(chǎn)與經(jīng)營單位而言，行之有效的預(yù)警機(jī)制，也能向他們釋放出做好物資生產(chǎn)與采購準(zhǔn)備的信號(hào)，這將會(huì)有效防范或緩解此后發(fā)生的防疫物資供應(yīng)緊缺的問題。在這方面，本次疫情亦提供了一個(gè)深刻的教訓(xùn)。作為全國唯一處于疫區(qū)的口罩產(chǎn)業(yè)基地，湖北仙桃市的口罩生產(chǎn)企業(yè)在2020年年初獲知有關(guān)武漢疫情的信息時(shí)，本有意增加生產(chǎn)原料儲(chǔ)備并調(diào)整員工春節(jié)休假計(jì)劃，但后來因?yàn)槁爮墓俜剿兜囊咔椤翱煞揽煽亍钡男畔⒍茨芨淖冊(cè)猩a(chǎn)計(jì)劃，最終導(dǎo)致在1月20日正式疫情信息公布之后，因原材料價(jià)格暴漲、工人放假、各地道路封鎖等因素的合力作用，導(dǎo)致當(dāng)?shù)乜谡制髽I(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)十分困難。(26)參見孫良滋：《仙桃：口罩生產(chǎn)過山車》，載《財(cái)新周刊》2020年第6期，第59-60頁。綜上可見，在傳染病防治中，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分利用事前的預(yù)警來合理引導(dǎo)民眾和相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營單位提前做好籌措，避免事后聚集性恐慌的發(fā)生。

三、預(yù)警權(quán)限的開放分散化配置

現(xiàn)行《傳染性防治法》等立法將疫情預(yù)警信息的發(fā)布權(quán)收束于行政系統(tǒng)之內(nèi)，且僅允許特定高級(jí)別的行政機(jī)關(guān)行使。如果說前述對(duì)預(yù)防原則的忽視尚屬在觀念層面可以糾正的認(rèn)識(shí)誤區(qū)的話，那么預(yù)警權(quán)限的此種封閉集中化配置則是制度設(shè)計(jì)本身存在的問題，它進(jìn)一步阻遏了預(yù)警制度在本次新冠肺炎疫情期間的運(yùn)作。此一制度性障礙須在今后通過修法加以破除，代之以開放分散化的預(yù)警權(quán)限配置體系。

(一)現(xiàn)行法律僅允許國家衛(wèi)健委和省級(jí)政府對(duì)外發(fā)布疫情預(yù)警

在本次疫情期間，現(xiàn)行法上關(guān)于預(yù)警權(quán)限的規(guī)定引發(fā)了社會(huì)的高度關(guān)注。它起因于武漢市長周先旺于2020年1月27日在接受央視專訪時(shí)發(fā)表的談話。在被問及武漢市政府在疫情初期發(fā)布信息是否不及時(shí)這一問題時(shí)，周先旺回應(yīng)道：“這一點(diǎn)大家要理解，因?yàn)樗莻魅静?，傳染病有《傳染病防治法》，它必須依法披露，作為地方政府，我獲得這個(gè)信息以后，授權(quán)以后，我才能披露?！?27)董倩主持：《專訪武漢市市長周先旺》，中央電視臺(tái)“戰(zhàn)疫情特別報(bào)道：武漢直播間”欄目2020年1月27日播出，http://tv.cctv.com/2020/01/27/VIDEOUNLoFfYTjPJcqxXLRCo200127.shtm。換言之，周先旺認(rèn)為，武漢市政府即便掌握了本次疫情的信息且有意向社會(huì)發(fā)出預(yù)警，在法律上也欠缺公布權(quán)限。其依據(jù)是《傳染病防治法》(2013年修訂)第19條，該條確實(shí)規(guī)定，有權(quán)發(fā)布預(yù)警的機(jī)關(guān)是國家衛(wèi)健委和省級(jí)政府。不過如前所述，現(xiàn)行對(duì)預(yù)警制度作出規(guī)定的法律，并非只有《傳染病防治法》?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(2007)第43條就規(guī)定：“可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時(shí)，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序，發(fā)布相應(yīng)級(jí)別的警報(bào)，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期，同時(shí)向上一級(jí)人民政府報(bào)告，必要時(shí)可以越級(jí)上報(bào)，并向當(dāng)?shù)伛v軍和可能受到危害的毗鄰或者相關(guān)地區(qū)的人民政府通報(bào)?！睋?jù)此，有學(xué)者認(rèn)為按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第43條的規(guī)定，縣級(jí)以上政府都有權(quán)發(fā)布預(yù)警，繼而認(rèn)為周先旺的回應(yīng)在法律上是缺乏根據(jù)的。(28)參見趙宏：《“未經(jīng)授權(quán)不得披露”背后的信息公開制度與問題》，載澎湃網(wǎng)2020年1月31日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5700131，2021年3月10日訪問。與之不同，另有學(xué)者認(rèn)為在預(yù)警的發(fā)布主體上，《傳染病防治法》與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定并不一致，進(jìn)而提出這種不一致的狀況應(yīng)交由全國人大常委會(huì)裁決或留待未來修法加以解決。(29)參見沈巋：《傳染病防控信息發(fā)布的法律檢討》，載愛思想網(wǎng)2020年2月13日，http://www.aisixiang.com/data/120144.html，2021年3月10日訪問；王鍇：《關(guān)于就適用〈突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉與〈傳染病防治法〉有關(guān)不一致規(guī)定進(jìn)行裁決的建議》，載微信公眾號(hào)“備案審查制度研究”，2020年2月14日，https://mp.weixin.qq.com/s/On6YQYsJhpUOm9MhDmlwag，2021年3月10日訪問；金自寧：《風(fēng)險(xiǎn)視角下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警制度》，載《當(dāng)代法學(xué)》2020年第3期，第68-69頁。

筆者認(rèn)為，以上學(xué)者關(guān)于《傳染病防治法》第19條與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第43條關(guān)系的分析都是不能成立的。理由是，從《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第43條的規(guī)范表述中可以看出，縣級(jí)以上政府發(fā)布預(yù)警是有前提的，其必須“根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限”行使。作為調(diào)整包括突發(fā)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件在內(nèi)的所有突發(fā)事件預(yù)警事項(xiàng)的一般規(guī)定，該條文在性質(zhì)上屬于“引致規(guī)定”。換言之，具體領(lǐng)域的預(yù)警權(quán)的行使，必須遵循所在領(lǐng)域的具體權(quán)限配置規(guī)定，即特別規(guī)定。而如前所述，《傳染病防治法》第19條明確規(guī)定傳染病的預(yù)警由國家衛(wèi)健委和省級(jí)政府來發(fā)布。雖然《傳染病防治法》第19條作為特別規(guī)定頒布在前，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第43條作為一般規(guī)定頒布在后，(30)《傳染病防治法》第19條是在2004年修法中引入的，早于2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第43條。2013年全國人大常委會(huì)對(duì)《傳染病防治法》修改時(shí)，并未涉及修改該法第19條。但由于后者中存在著引致規(guī)定，屬于“新的一般規(guī)定允許舊的特別規(guī)定繼續(xù)適用”的情形，兩者并不構(gòu)成不一致。(31)最高人民法院2004年發(fā)布的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》第2條第2款規(guī)定：“新的一般規(guī)定允許舊的特別規(guī)定繼續(xù)適用的，適用舊的特別規(guī)定。”因此，應(yīng)按照《傳染病防治法》第19條這一舊的特別規(guī)定，由國家衛(wèi)健委和省級(jí)政府行使預(yù)警權(quán)力。事實(shí)上，這一點(diǎn)在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》頒布不久后由全國人大法工委組織編寫的該法釋義書中，也被明確認(rèn)可。(32)全國人大法工委在對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第43條進(jìn)行解釋時(shí)，明確指出發(fā)布警報(bào)須根據(jù)有關(guān)的法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限進(jìn)行，并舉了《傳染病防治法》第19條這一權(quán)限的特別規(guī)定作為例子。參見李飛主編：《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法釋義》，法律出版社2007年版，第79頁。

(二)封閉集中化的預(yù)警權(quán)限配置存在的問題

通過上面的分析可知，在現(xiàn)行法框架下，立法者具有非常明確的收束傳染病疫情預(yù)警權(quán)力的意圖，不僅排除了疾控機(jī)構(gòu)等非行政機(jī)關(guān)染指此項(xiàng)權(quán)力，而且不允許縣、市兩級(jí)政府及其衛(wèi)生行政部門等低級(jí)別行政機(jī)關(guān)的行使。但這種封閉集中化的權(quán)限配置，在傳染病防治工作中存在著如下幾個(gè)方面的突出問題：

一是違背權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則。傳染病疫情預(yù)警權(quán)力的有效運(yùn)作，依賴于預(yù)警機(jī)構(gòu)本身具備成熟的監(jiān)測(cè)體制和專業(yè)的預(yù)測(cè)能力。依據(jù)《傳染病防治法》(2013年修訂)第7條的規(guī)定，傳染病監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)的職責(zé)是由行政系統(tǒng)以外的各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)來承擔(dān)的，但疾控機(jī)構(gòu)本身并無發(fā)布預(yù)警的權(quán)力。此種制度設(shè)計(jì)在客觀上造成了有能力收集預(yù)警信息的機(jī)構(gòu)卻無權(quán)公布該信息，而有權(quán)公布該信息的機(jī)關(guān)又沒法及時(shí)獲取信息的悖反式局面。在現(xiàn)代組織法上，國家權(quán)力的配置應(yīng)遵循功能適當(dāng)原則，即應(yīng)當(dāng)將行政任務(wù)分配給在組織、結(jié)構(gòu)、人員等方面最具有優(yōu)勢(shì)，從而最有可能做出正確決定的機(jī)構(gòu)之上。(33)參見張翔：《國家權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則——以德國法為中心》，載《比較法研究》2018年第3期，第153頁。也正因?yàn)榇?，德國、美國等國賦予了疾控機(jī)構(gòu)直接向社會(huì)公眾發(fā)布傳染病疫情預(yù)警信息的權(quán)力。(34)同前注〔25〕，陸嬌嬌、賈文鍵文，第135-136頁；Nan D.Hunter, The Law of Emergencies: Public Health and Disaster Management, Elsevier, 2009, p.162。反觀我國，現(xiàn)行法律卻將預(yù)警信息的發(fā)布權(quán)力交給了無法在第一時(shí)間掌握信息的高級(jí)別行政機(jī)關(guān)，此一制度設(shè)計(jì)違背了權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則。

二是運(yùn)行效率低下。由于預(yù)警發(fā)布權(quán)被限定于高級(jí)別的行政機(jī)關(guān)行使，而這些機(jī)關(guān)要想獲知預(yù)警信息，依賴于下級(jí)機(jī)關(guān)的報(bào)送。在一個(gè)由醫(yī)生、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及各級(jí)衛(wèi)健委、政府等多元主體組成的復(fù)雜的信息層報(bào)體系中，預(yù)警信息的傳遞效率十分低下，很難滿足預(yù)警信息發(fā)布的及時(shí)性要求。況且，由于疫情預(yù)警信息發(fā)布后會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐穆糜巍⒄猩汰h(huán)境等經(jīng)濟(jì)利益造成重大影響，對(duì)于深嵌于地方競(jìng)爭(zhēng)“錦標(biāo)賽”治理結(jié)構(gòu)中的行政機(jī)關(guān)(尤其是縣市兩級(jí)政府)而言，(35)對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)“錦標(biāo)賽”理論的分析，參見周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第6期，第33-40頁；周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期，第39-49頁。它們是否有足夠的意愿上報(bào)疫情信息，也頗值得懷疑。

三是制度定位存在嚴(yán)重偏差。建立預(yù)警制度的核心目的，當(dāng)是提醒社會(huì)公眾合理避開風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，唯此，傳染病的預(yù)防才會(huì)擁有堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。但是，仔細(xì)梳理我國實(shí)定法上的相關(guān)規(guī)定后會(huì)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行預(yù)警制度的設(shè)計(jì)其實(shí)側(cè)重于給醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾控機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)發(fā)出警示，而疏于對(duì)社會(huì)公眾的提醒。理由是，《傳染病防治法》(2013年修訂)第19條第2款規(guī)定了國家衛(wèi)健委和省級(jí)政府“及時(shí)發(fā)出傳染病預(yù)警”和“根據(jù)情況予以公布(預(yù)警)”兩項(xiàng)職權(quán)。結(jié)合該法的其他關(guān)聯(lián)規(guī)定可以判定，前一職權(quán)針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)、疾控機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)，(36)《傳染病防治法》(2013年修訂)第20條第3款規(guī)定，地方政府和疾控機(jī)構(gòu)接到國家衛(wèi)健委或省級(jí)政府發(fā)出的傳染病預(yù)警后，須采取相應(yīng)的預(yù)防、控制措施。該法第34條規(guī)定，縣級(jí)以上地方衛(wèi)健委應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本行政區(qū)域內(nèi)的疾控機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)通報(bào)預(yù)警信息。該法第35條第1、2款還規(guī)定，國家衛(wèi)健委應(yīng)當(dāng)及時(shí)向國務(wù)院其他有關(guān)部門和各省級(jí)衛(wèi)健委通報(bào)全國傳染病預(yù)警信息；毗鄰的以及相關(guān)的地方衛(wèi)健委應(yīng)當(dāng)及時(shí)互相通報(bào)本行政區(qū)域的傳染病預(yù)警信息。而后一職權(quán)的作用對(duì)象為社會(huì)公眾。從上述法條表述的差別中可以看出，對(duì)行政機(jī)關(guān)和衛(wèi)生系統(tǒng)的預(yù)警是羈束性職權(quán)，且必須“及時(shí)”行使；而對(duì)社會(huì)公眾預(yù)警為裁量性職權(quán)，發(fā)布與否以及發(fā)布的時(shí)限等內(nèi)容均不明朗。從《傳染病防治法》針對(duì)這兩類職權(quán)設(shè)定了完全不同的規(guī)范密度這一細(xì)節(jié)中，也不難管窺出立法的側(cè)重點(diǎn)在于前者。另外，在不少法規(guī)范文本上，“預(yù)警”一詞甚至直接被限縮為針對(duì)行政機(jī)關(guān)和衛(wèi)生系統(tǒng)的預(yù)警這一制度面向。例如國務(wù)院在2006年制定的《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第3.2條規(guī)定，各級(jí)衛(wèi)健委應(yīng)及時(shí)做出預(yù)警。此處各級(jí)衛(wèi)健委有權(quán)發(fā)布的預(yù)警，顯然只能理解為針對(duì)行政機(jī)關(guān)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的預(yù)警方能符合《傳染病防治法》(2013年修訂)的規(guī)定，否則就會(huì)與該法第19條關(guān)于僅限于國家衛(wèi)健委和省級(jí)政府發(fā)出預(yù)警的規(guī)定相抵觸。立法者對(duì)于預(yù)警制度的此種“內(nèi)斂化”的制度定位，體現(xiàn)出了其試圖將早期的傳染病信息隔絕于社會(huì)公眾之外，盡可能在行政和醫(yī)療系統(tǒng)內(nèi)予以消化的傾向。從本次新冠肺炎疫情初期有關(guān)部門采取的“內(nèi)緊外松”處置措施中，可以看出他們深受此思維的影響，但隨之造成的疫情迅速擴(kuò)散的結(jié)果無疑表明，這是一種致命的自負(fù)，極其錯(cuò)誤且有害。它不僅偏離了預(yù)警制度設(shè)立的核心目的，也與《傳染病防治法》第2條確立的“依靠群眾”這一傳染病防治原則完全背道而馳。

(三)開放分散化的預(yù)警權(quán)限配置體系之提倡

鑒于現(xiàn)行法上確立的封閉集中化的預(yù)警制度存在以上諸種問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在未來通過修法對(duì)其作出改革，代之以開放分散化的預(yù)警權(quán)限配置體系。具體而言，此一新的體系由如下兩個(gè)要點(diǎn)構(gòu)成：

第一，應(yīng)擺正預(yù)警制度的定位，將向社會(huì)公眾公開發(fā)布預(yù)警信息作為該項(xiàng)制度的核心聚焦點(diǎn)。在觀念上，醫(yī)療機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部預(yù)警信息共享應(yīng)被視為是手段，它在根本上是服務(wù)于對(duì)外發(fā)布預(yù)警的工作需要的。在具體制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)將預(yù)警信息的對(duì)外發(fā)布修改為有權(quán)主體無裁量空間的一項(xiàng)法定義務(wù)，并配套性地設(shè)置發(fā)布此項(xiàng)信息的及時(shí)性要求。只有這樣，才能保障社會(huì)公眾在傳染病疫情方面的知情權(quán)，提醒其盡早采取審慎的預(yù)防措施，從而真正實(shí)現(xiàn)傳染病防治關(guān)口的前移。

第二，應(yīng)將預(yù)警權(quán)限的配置分散化，同時(shí)賦予各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)以及各級(jí)衛(wèi)健委發(fā)布預(yù)警信息的權(quán)力。一方面，應(yīng)充分發(fā)揮各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)在日常監(jiān)測(cè)和研判分析疫情上的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，賦予其直接向社會(huì)公眾發(fā)布預(yù)警信息的權(quán)力。這樣可以使其在獲知疫情信息后免于再向所隸屬的衛(wèi)健委報(bào)告，而其相對(duì)獨(dú)立的地位又可以使其在公開信息時(shí)免受利益考量的牽絆。實(shí)際上，盡管缺乏明確的上位法授權(quán)，我國疾控機(jī)構(gòu)在一定范圍內(nèi)也在行使對(duì)公眾的預(yù)警權(quán)力。(37)例如在2012年阿拉伯半島爆發(fā)中東呼吸綜合征后，中國疾控中心曾發(fā)出國際旅行和出入境健康提示，提醒擬往返該地區(qū)的公民加以防范和注意。參見玨曉：《嚴(yán)防新型冠狀病毒“入侵”》，載《人民日?qǐng)?bào)海外版》2012年10月12日，第14版。2003年原衛(wèi)生部頒布的《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》第14條第1項(xiàng)甚至明確賦予了各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)發(fā)布傳染性非典型肺炎疫情預(yù)警的權(quán)力。另一方面，當(dāng)前行政體制之內(nèi)的發(fā)布權(quán)仍應(yīng)保留，但建議改由各級(jí)衛(wèi)健委來發(fā)布預(yù)警。之所以仍主張保留行政性的發(fā)布權(quán)，是因?yàn)楫?dāng)前科層化的衛(wèi)生管理體制，決定了一線醫(yī)療機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)疫情后更愿意向作為其監(jiān)管部門的衛(wèi)健委報(bào)送，而不是選擇向當(dāng)?shù)丶部刂行姆答伝蛟诩部叵到y(tǒng)打造的傳染病疫情直報(bào)系統(tǒng)上填報(bào)。另外，在此次新冠肺炎疫情的處置中，疾控系統(tǒng)存在著一定程度的公眾信任危機(jī)，其公信力尚待重建。保留行政性的發(fā)布權(quán)，可以確保在疾控系統(tǒng)預(yù)警失靈時(shí)仍有替代性的發(fā)聲渠道。而之所以主張將這一行政性的預(yù)警發(fā)布權(quán)改由各級(jí)衛(wèi)健委行使，是為了減少信息傳遞和發(fā)布的層級(jí)；同時(shí)，由于作為業(yè)務(wù)部門的衛(wèi)健委相比于一級(jí)政府而言更不易受經(jīng)濟(jì)利益的牽絆，(38)有學(xué)者經(jīng)研究后發(fā)現(xiàn)，在地方官員晉升競(jìng)爭(zhēng)的“錦標(biāo)賽”中，經(jīng)濟(jì)性考核指標(biāo)主要對(duì)一級(jí)政府的官員有效，而對(duì)政府所屬職能部門的官員而言難以奏效。參見周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》(第2版)，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2017年版，第363-364頁。這一預(yù)警信息的公布渠道相對(duì)而言運(yùn)轉(zhuǎn)更為順暢。以上倡議的分散化的預(yù)警發(fā)布體制，使得社會(huì)公眾在面對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)時(shí)擁有多元化的信息源，這相比于現(xiàn)行法上的單一信息源而言，更有可能收到預(yù)警信息。

值得指出的是，無論是各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)還是衛(wèi)健委，它們?cè)谛惺诡A(yù)警權(quán)力的過程中均高度依賴于一線醫(yī)生及其醫(yī)療機(jī)構(gòu)所反饋的信息，因此在傳染病疫情的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)中，管理機(jī)關(guān)須重視一線醫(yī)生的判斷并對(duì)其反饋的疫情保持足夠的尊重，防止有意義的信息在科層化的管理體制中被不當(dāng)?shù)剡^濾。(39)在本次新冠肺炎疫情中，武漢市中心醫(yī)院急診科主任艾芬在接到大量不明原因的肺炎病人后，曾從2019年末開始多次向該院的相關(guān)科室上報(bào)疫情，換來的卻是1月2日該醫(yī)院監(jiān)察科找其談話，被批評(píng)“作為專業(yè)人士沒有原則，造謠生事”。另外，該院李文亮醫(yī)生也因在微信群中發(fā)布疫情言論，先后受到了武漢市衛(wèi)健委和該醫(yī)院的批評(píng)，以及公安機(jī)關(guān)的訓(xùn)誡。參見杜瑋：《武漢市中心醫(yī)院醫(yī)護(hù)感染調(diào)查》，載《中國新聞周刊》2020年第6期，第41-42頁。與之同樣重要的是，公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于在疫情發(fā)生初期出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)輿情言論也應(yīng)保持盡可能的寬容，因?yàn)樾陆难芯勘砻?，在一個(gè)開放的網(wǎng)絡(luò)空間里，基于網(wǎng)絡(luò)上疫情關(guān)鍵詞的出現(xiàn)熱度而建立的大數(shù)據(jù)模型可以有效地監(jiān)測(cè)疫情，這往往比基于傳統(tǒng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)渠道建立的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)要提早數(shù)周甚至數(shù)月捕捉到疫情信息，并且能準(zhǔn)確預(yù)測(cè)疫情發(fā)展趨勢(shì)。(40)參見祝丙華等：《基于大數(shù)據(jù)傳染病監(jiān)測(cè)預(yù)警研究進(jìn)展》，載《中國公共衛(wèi)生》2016年第9期，第1277頁；陸殷昊等：《輿情監(jiān)測(cè)在公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)預(yù)警中的研究進(jìn)展》，載《上海預(yù)防醫(yī)學(xué)》2019年第11期，第882-884頁。毋庸贅言，以上兩方面的要求都是開放式預(yù)警權(quán)限配置體系的題中應(yīng)有之義。

四、預(yù)警發(fā)布后的配套制度建設(shè)

傳染病預(yù)警作為典型的風(fēng)險(xiǎn)信息規(guī)制工具，其制度設(shè)計(jì)應(yīng)遵循現(xiàn)代規(guī)制理論上有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息交流的基本制度框架，這些制度包括風(fēng)險(xiǎn)信息的發(fā)布(含作為其前提的信息收集、整理與決策)、解釋、糾正、追責(zé)等。(41)參見金自寧：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的信息溝通及其制度建構(gòu)》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第5期，第83-88頁。然而，梳理我國現(xiàn)行的法律規(guī)定可知，立法者構(gòu)建的預(yù)警制度在傳染病疫情早期預(yù)警信息發(fā)布階段以后就戛然而止，缺乏后續(xù)環(huán)節(jié)的配套性制度的跟進(jìn)。(42)參見《傳染病防治法》(2013年修訂)第19條、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(2007年)第42-45條。此外，作為對(duì)上位法預(yù)警規(guī)定的細(xì)化規(guī)定，國務(wù)院辦公廳秘書局2015年發(fā)布的《國家突發(fā)事件信息發(fā)布系統(tǒng)運(yùn)行管理辦法(試行)》、湖北省政府辦公廳2015年發(fā)布的《湖北省突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布管理辦法(試行)》等下位法也僅規(guī)定了預(yù)警信息的發(fā)布和傳播方式，未涉及預(yù)警信息公開之后的解釋、更正等事項(xiàng)?？紤]到預(yù)警信息的專業(yè)性和不確定性，以及社會(huì)公眾在預(yù)警信息面前并非被動(dòng)、理性的信息接收者，拓展預(yù)警的制度環(huán)節(jié)至關(guān)重要。具體而言，在疫情早期的預(yù)警公布之后，還需要加強(qiáng)如下三個(gè)方面的配套制度建設(shè)：

(一)預(yù)警信息的持續(xù)性發(fā)布

風(fēng)險(xiǎn)信息的溝通在本質(zhì)上是一個(gè)持續(xù)進(jìn)行的過程，傳染病疫情的預(yù)警也不例外。有權(quán)機(jī)關(guān)在疫情初期及時(shí)向社會(huì)公眾發(fā)出預(yù)警后，并非意味著預(yù)警義務(wù)就此完成。在疫情發(fā)展的中后期，其仍負(fù)有持續(xù)性地發(fā)布其他預(yù)警信息的義務(wù)，包括公開本地確診人員、疑似人員和治愈人員的居住地、行動(dòng)軌跡、復(fù)陽情況等信息，用于提醒與這些人員處于近距離接觸范圍的公眾做好預(yù)防措施。實(shí)際上，由于物理距離更近、披露的病情更真實(shí)，后一種預(yù)警制度對(duì)公眾而言更具針對(duì)性和警示性。此外，在早期預(yù)警未運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，后一種預(yù)警的發(fā)布還可起到亡羊補(bǔ)牢之效。遺憾的是，在本次新冠肺炎疫情中，不僅早期預(yù)警信息的發(fā)布運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，而且中后期的持續(xù)性預(yù)警也普遍被忽視。很多城市所公布的疫情信息，僅停留于新增和累計(jì)確診人數(shù)、在院和出院病歷人數(shù)、密切接觸者人數(shù)等數(shù)字之上，這難以為公眾提供有針對(duì)性的警示信息。另外一些城市(如蘇州市)則在疫情的后期改為公布確診人員所在居住小區(qū)及其行動(dòng)軌跡，但對(duì)于確診人員的確切居住樓棟、疑似病人的住址與行蹤、治愈病人的復(fù)陽情況等信息沒有作進(jìn)一步的披露。

上述忽視發(fā)布持續(xù)性預(yù)警信息的現(xiàn)象之所以發(fā)生，一方面與我國實(shí)定法所設(shè)計(jì)的預(yù)警范圍過于偏狹有關(guān)，因?yàn)闊o論是《傳染病防治法》還是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，它們確立的均是針對(duì)事件的預(yù)警，即聚焦于警示傳染病事件的發(fā)生，而非該事件所帶來的持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)意蘊(yùn)。此種點(diǎn)狀的立法思維顯然難以適應(yīng)現(xiàn)代行政對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行持續(xù)性監(jiān)管的需要。(43)這種立法思維其實(shí)在我國應(yīng)急制度設(shè)計(jì)中是普遍存在的一個(gè)問題。對(duì)此詳細(xì)的分析，參見趙鵬：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的行政法回應(yīng)：以健康、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制為中心》，中國政法大學(xué)出版社2018年版，第209-216頁。另一方面，也與普通信息公開制度對(duì)預(yù)警制度的過度擠壓有關(guān)。根據(jù)《傳染病防治法》(2013年修訂)第12條、第68條和第69條的規(guī)定，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)不得泄露傳染病病人、病原攜帶者、疑似傳染病病人、密切接觸者涉及個(gè)人隱私的有關(guān)信息與資料，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。原衛(wèi)生部發(fā)布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》(2006年修訂)第14條亦規(guī)定：“醫(yī)療衛(wèi)生人員未經(jīng)當(dāng)事人同意，不得將傳染病病人及其家屬的姓名、住址和個(gè)人病史以任何形式向社會(huì)公開。”上述為病人隱私信息提供高強(qiáng)度保護(hù)的制度，在普通信息公開的制度框架下具有正當(dāng)性，但在作為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防行政活動(dòng)的預(yù)警信息公開面前就難謂合理，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防這一行政任務(wù)的出現(xiàn)本身就意味著須對(duì)傳統(tǒng)法治國中的公民基本權(quán)利作出必要的克減。(44)參見[德]迪特兒·格林：《憲法視野下的預(yù)防問題》，劉剛譯，載劉剛編：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制：德國的理論與實(shí)踐》，法律出版社2012年版，第125-127頁?；诤侠硪龑?dǎo)周邊居民避開疫情風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和消解其未知恐懼之考量，應(yīng)公布傳染病病人及其密切接觸者的部分隱私信息(如所在居住小區(qū)和樓棟、復(fù)陽情況等)，這在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防行政活動(dòng)中是具有正當(dāng)性的。(45)同前注〔14〕，趙宏文，第20-21頁。鑒于以上兩方面的情況，在未來的傳染病防治法制修訂中，將預(yù)警對(duì)象從疫情事件轉(zhuǎn)向該事件所帶來的風(fēng)險(xiǎn)以便將中后期預(yù)警義務(wù)囊括在內(nèi)，以及系統(tǒng)清理阻礙預(yù)警信息持續(xù)發(fā)布的信息公開規(guī)定進(jìn)而實(shí)現(xiàn)預(yù)警制度與普通疫情信息公開制度之間的合理分界，乃是擺在立法機(jī)關(guān)面前的迫切任務(wù)。

(二)對(duì)預(yù)警信息的及時(shí)解釋與更正

在將預(yù)警制度的核心定位從原先體制內(nèi)的信息共享撥正為向社會(huì)公眾傳遞風(fēng)險(xiǎn)信息后，預(yù)警信息的可理解性就成為影響該制度成效的一個(gè)關(guān)鍵因素。因?yàn)閷?duì)于信息規(guī)制工具而言，“只有公眾能夠理解被披露的信息，或可以以信息為依據(jù)自由地選擇，或者相信信息與選擇之間具有實(shí)質(zhì)的關(guān)聯(lián)時(shí)，披露才有可能起作用”。(46)[美]史蒂芬·布雷耶：《規(guī)制及其改革》，李洪雷等譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第241頁。這就要求當(dāng)預(yù)警發(fā)布主體所披露的疫情信息容易引發(fā)公眾誤解時(shí)，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)作出解釋和澄清。從本次新冠肺炎疫情的應(yīng)對(duì)來看，預(yù)警發(fā)布主體對(duì)疫情信息的解釋工作是不到位的。武漢市疾控中心主任李剛在2020年1月19日武漢官方舉行的新聞發(fā)布會(huì)上稱“隨著各項(xiàng)防控措施的實(shí)施與落實(shí)，疫情是可防可控的”。(47)廖君、樂文婉：《疫情可防可控：武漢有關(guān)方面答記者問》，載《新華每日電訊》2020年1月20日，第7版。從專業(yè)的角度看，上述“可防可控”的言論是以落實(shí)各項(xiàng)防控措施為前提的，其本意是表達(dá)疫情是可以預(yù)防和控制的，提醒民眾對(duì)此不必過分恐慌。(48)同樣因發(fā)表過疫情“可防可控”言論而身陷輿論漩渦的國家衛(wèi)健委新冠肺炎專家組成員王廣發(fā)，在事后回應(yīng)該爭(zhēng)議時(shí)就解釋稱，可防可控并非指不防不控。同前注〔20〕，趙孟、陳鑫文。但從普通民眾的認(rèn)知來看，“可防可控”一詞容易被誤解為疫情不嚴(yán)重，不需要采取特別的預(yù)防措施。尤其在媒體為吸引眼球而刪去“采取防控措施”這一前提，徑直將標(biāo)題表述成“可防可控”之后，更是會(huì)強(qiáng)化民眾的上述認(rèn)知傾向?？梢?，本意旨在消解民眾過度恐慌心理的“可防可控”言論，在經(jīng)歷媒體報(bào)道和公眾認(rèn)知的復(fù)雜轉(zhuǎn)換過程后，卻成了可以“不防不控”，這完全與原意背道而馳。遺憾的是，在上述言論出現(xiàn)后，武漢當(dāng)?shù)氐男l(wèi)生行政部門和疾控機(jī)構(gòu)并未對(duì)“可防可控”言論進(jìn)行及時(shí)的解釋和澄清，未能糾正公眾的認(rèn)知誤區(qū)。此外，在本次疫情中后期，關(guān)于新冠病毒的傳播途徑的信息中，充斥著“氣溶膠”“糞口傳播”等大量專業(yè)術(shù)語，對(duì)此也未見有權(quán)機(jī)關(guān)作出及時(shí)的釋疑來消解公眾的認(rèn)知障礙，這就無法使這些信息發(fā)揮出引導(dǎo)公眾嚴(yán)加防范的應(yīng)有功能。在未來的《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的修改中，應(yīng)對(duì)有權(quán)機(jī)關(guān)針對(duì)預(yù)警信息的及時(shí)解釋義務(wù)作出明確的規(guī)定。

與之同樣重要的，還包括在上述兩部法律中建立針對(duì)預(yù)警信息的更正制度。因?yàn)樵诮⒎稚⒒念A(yù)警權(quán)限配置體系后，預(yù)警信息的發(fā)布主體呈現(xiàn)多元化，這在客觀上會(huì)造成各種主體間發(fā)布的信息不一致的情況。另外，預(yù)警信息本身所具有的不確定性，也要求有權(quán)機(jī)關(guān)在發(fā)布預(yù)警后，應(yīng)根據(jù)醫(yī)學(xué)上對(duì)于疫情知識(shí)的認(rèn)識(shí)進(jìn)展，對(duì)此前發(fā)布的預(yù)警信息作出及時(shí)更正。例如新冠肺炎疫情中后期發(fā)現(xiàn)存在著無癥狀感染者，對(duì)于這種新的情況，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)更新防范措施，提醒居民小區(qū)、機(jī)場(chǎng)車站等查控點(diǎn)在監(jiān)測(cè)人員時(shí)不應(yīng)以體溫作為唯一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)同時(shí)結(jié)合其過往旅行地、接觸史等流行病學(xué)資料進(jìn)行判斷。又如，治愈出院的新冠肺炎病人在復(fù)查中被查出存在復(fù)陽的情況，這與傳染病治愈后會(huì)在體內(nèi)產(chǎn)生抗體因而不致再感染的一般認(rèn)知之間存在著出入。對(duì)于這一新情況，衛(wèi)生行政部門和疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)向治愈患者的家人及周邊居民發(fā)出預(yù)警，提醒他們加以防范和注意。如果缺乏信息更正制度，會(huì)使治愈患者的家人和周邊居民重新陷入病毒環(huán)境的境地。(49)江蘇徐州一位新冠肺炎患者治愈出院后，經(jīng)過14天的醫(yī)學(xué)隔離觀察期后回到家中，所在社區(qū)組織相關(guān)小區(qū)居民為其舉行了隆重的歡迎儀式。后來該名患者在復(fù)檢中又查出陽性，導(dǎo)致8位密切接觸者被緊急隔離。參見項(xiàng)向榮：《病毒太狡猾迎來送往就不要搞了》，載《錢江晚報(bào)》2020年3月2日，第A15版。由于預(yù)警信息中同時(shí)包含了疾病知識(shí)以及預(yù)防措施知識(shí)，后期對(duì)預(yù)警信息的更正，也應(yīng)當(dāng)涵括這兩方面的內(nèi)容。

(三)責(zé)任機(jī)制的合理構(gòu)建

在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)與公眾之間掌握信息的不對(duì)稱性，以及風(fēng)險(xiǎn)事件本身的不確定性，容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在風(fēng)險(xiǎn)早期傾向于放任風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展，而非積極介入風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而造成了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體制的遲滯。(50)參見陶鵬：《遲滯、分化及泛化：避責(zé)政治與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體制形塑》，載《云南社會(huì)科學(xué)》2016年第6期，第92-93頁。為克服上述機(jī)會(huì)主義的傾向，應(yīng)在法律層面設(shè)定相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制，以便督促各級(jí)衛(wèi)健委和疾控機(jī)構(gòu)及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息，并防止二者推諉行使職權(quán)。雖然由于疫情預(yù)警在本質(zhì)上屬于信息公開行為，將其納入行政復(fù)議和行政訴訟渠道并不存在法律層面的障礙，但是這兩種外部性救濟(jì)渠道的耗時(shí)較長，與疫情預(yù)警的高度時(shí)效性要求難相契合。因此，疫情預(yù)警的責(zé)任機(jī)制應(yīng)致力于在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行打造。在這方面，現(xiàn)行法律存在著改進(jìn)的空間。一方面，《傳染病防治法》規(guī)定了省級(jí)政府和國家衛(wèi)健委發(fā)布預(yù)警信息的職權(quán)，但對(duì)于這兩個(gè)機(jī)關(guān)怠于行使此項(xiàng)職權(quán)的法律責(zé)任并未作出配套規(guī)定。(51)參見《傳染病防治法》(2013年修訂)第65、66條。另一方面，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(2007年)第63條雖然規(guī)定了有權(quán)機(jī)關(guān)在宣布進(jìn)入預(yù)警期后未按規(guī)定及時(shí)向社會(huì)公眾發(fā)布突發(fā)事件警報(bào)的法律責(zé)任，但對(duì)于有權(quán)機(jī)關(guān)未履行前述持續(xù)性預(yù)警職責(zé)以及對(duì)預(yù)警信息的及時(shí)解釋與更正職責(zé)的行為，并未規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，可見其規(guī)范的內(nèi)容仍有所不足，在未來修法時(shí)應(yīng)予完善。

與追責(zé)機(jī)制同等重要的，還有容錯(cuò)機(jī)制的合理構(gòu)建。作為一種在不確定情形下作出的行政決定，有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)布的預(yù)警如果在事后被證明是錯(cuò)誤或引人誤解的，只要行政機(jī)關(guān)在發(fā)布之時(shí)盡到了審慎義務(wù)，并在事后及時(shí)通過解釋、更正等措施減少了其危害，應(yīng)免于追究責(zé)任。否則，高懸于有權(quán)機(jī)關(guān)之上的責(zé)任追究這把“達(dá)摩克里斯之劍”，會(huì)驅(qū)使其盡可能在等待信息準(zhǔn)確后再發(fā)布預(yù)警，進(jìn)而使公布預(yù)警的最佳時(shí)機(jī)被錯(cuò)過。當(dāng)然，容錯(cuò)機(jī)制的建立與適用，并不意味著將不確定信息的判斷完全交給有權(quán)機(jī)關(guān)來裁量決定。對(duì)此，須建立起科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，以及賦予社會(huì)公眾一定的參與評(píng)論之機(jī)會(huì)，這本身也是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防行政制度建設(shè)的題中應(yīng)有之義。(52)參見高秦偉：《論歐盟行政法上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則》，載《比較法研究》2010年第3期，第62頁。

五、結(jié)語

回顧人類的發(fā)展史，一連串關(guān)于傳染病致命的數(shù)據(jù)令人觸目驚心：14世紀(jì)中葉發(fā)生的腺鼠疫，殺死了歐洲四分之一的人口；當(dāng)歐洲的探險(xiǎn)家們踏上新大陸后，隨之?dāng)y帶的天花，導(dǎo)致墨西哥的人口從1520年的2000萬急劇銳減至1618年的160萬；而“第一次世界大戰(zhàn)”結(jié)束之際發(fā)生的流感，作為人類歷史上最大的一次流行病，奪走了2100萬人的生命。(53)參見[美]賈雷德·戴蒙德：《槍炮、病菌與鋼鐵：人類社會(huì)的命運(yùn)》，謝延光譯，上海譯文出版社2006年版，第199-200、209頁。人類社會(huì)處于與傳染病作斗爭(zhēng)的永恒過程之中，這幾乎是一種不能逃遁的宿命。提升人類抵御傳染病的能力，固然需要依托于發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥科技，但與之同樣重要的，是健全應(yīng)對(duì)疫情的相關(guān)法律制度。在這其中，傳染病疫情預(yù)警制度居于十分重要的地位，它在引導(dǎo)公眾合理避開風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、遏制疫情擴(kuò)散乃至為行政機(jī)關(guān)后續(xù)采取的疫情處置措施提供公眾心理緩沖等方面發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。也正因?yàn)槿绱?，世界衛(wèi)生組織不斷重申，在應(yīng)對(duì)傳染病尤其是新發(fā)傳染病的蔓延方面，早期預(yù)警制度具有十分重要的意義。(54)See David P.Fidler, SARS, Governance and the Globalization of Disease, Palgrave Macmillan, 2004, p.188.就本次新冠肺炎疫情而言，如果預(yù)警信息能夠有效運(yùn)作，或許武漢百步亭社區(qū)的“萬家宴”就不會(huì)上演，源源不斷的春運(yùn)客流也不會(huì)奔向湖北，疫情不至于呈現(xiàn)出如此大范圍的蔓延。如果說“公開是最好的防疫”，(55)陳云良：《公開是最好的防疫》，載《瀟湘晨報(bào)》2020年1月23日，第A4版；周佑勇：《堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)疫情防控治理》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2020年2月17日，第A2版。那么預(yù)警信息無疑是在疫情預(yù)防中最亟待公開的一種信息。本文檢討了影響我國傳染病疫情預(yù)警制度有效運(yùn)行的若干觀念性和制度性因素，并提出了相應(yīng)的完善建議，期望以此能真正激活該制度在預(yù)防傳染病擴(kuò)散方面的功能。如果缺乏此類省思，今后我們?cè)诿鎸?duì)類似的突發(fā)疫情時(shí)，恐怕依然會(huì)缺乏制度上的“免疫力”。