戚建剛

根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第37條之規(guī)定，所謂特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指，因新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病、不明原因的群體性疾病、重大食物和職業(yè)中毒事件所引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。(1)從《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》(以下簡(jiǎn)稱《傳染病防治法》)第4條規(guī)定來(lái)分析，因突發(fā)原因不明的傳染病引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件也屬于特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件。從形式邏輯而言，特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警法制(以下簡(jiǎn)稱“預(yù)警法制”)是整體突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警法制的組成部分。它除了具有整體突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警法制的表現(xiàn)形式與基本內(nèi)容之外，比如，它主要也由預(yù)警信息收集與報(bào)告、預(yù)警信息風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警信息發(fā)布、預(yù)警措施決策與實(shí)施等制度要素構(gòu)成，(2)See Xiao Shumin, The Early Warning System for Public Health Emergency in China, 2007 International Conference on Public Administration (ICPA 3rd), pp.206-207.在內(nèi)容上還具有特殊性，比如，如何認(rèn)定、規(guī)范和控制引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病、不明原因的群體性疾病、突發(fā)原因不明的傳染病(3)為行文方便起見(jiàn)，以下簡(jiǎn)稱“新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病”。的主要職責(zé)由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門來(lái)履行。(4)參見(jiàn)《傳染病防治法》第4條、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第37條。從實(shí)踐來(lái)分析，2002年廣東省佛山市首先發(fā)現(xiàn)的傳染性非典型肺炎疫情(以下簡(jiǎn)稱“非典”疫情)，2019年發(fā)生的新型冠狀病毒肺炎(5)需要指出的是，在2020年1月12日世界衛(wèi)生組織正式命名之前，新型冠狀病毒肺炎也被稱為“不明原因肺炎”或者“不明原因病毒性肺炎”。疫情(以下簡(jiǎn)稱新冠肺炎疫情)都屬于特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

從學(xué)理而言，立法者規(guī)定預(yù)警制度是以這樣一個(gè)預(yù)設(shè)作為前提：現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，引發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)源具有多樣性和隱蔽性。國(guó)家依據(jù)現(xiàn)有科技手段雖然難以完全消滅風(fēng)險(xiǎn)源，但通過(guò)建立和健全科學(xué)的預(yù)警法制能夠及時(shí)預(yù)測(cè)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的可能性，能夠及時(shí)偵測(cè)到一起較小的突發(fā)公共衛(wèi)生事件演變成較大規(guī)模突發(fā)公共衛(wèi)生事件的征兆，從而將它們遏制在萌芽狀態(tài)。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制體系中，預(yù)警制度既是預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段制度的邏輯延伸，也是應(yīng)急處置與救援階段制度的邏輯前提。它是立法者實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、有效減少人員和財(cái)產(chǎn)損失目標(biāo)的基礎(chǔ)性制度安排，在整體應(yīng)急法制體系中居于承前啟后的關(guān)鍵位置。從類型來(lái)分析，現(xiàn)行應(yīng)急法律規(guī)定了兩種預(yù)警形式，(6)參見(jiàn)戚建剛：《論突發(fā)公共衛(wèi)生事件的“屬地管理原則”》，載《當(dāng)代法學(xué)》2020年第4期，第43頁(yè)。即風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和損害預(yù)警。前者是指，對(duì)出現(xiàn)引發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)出警報(bào)，并采取措施，從而消滅突發(fā)公共衛(wèi)生事件，比如，某地出現(xiàn)1例不明原因肺炎的病例，有權(quán)主體迅速對(duì)該病人實(shí)施隔離，從而避免該病人傳染給其他人，從而防止發(fā)生一起突發(fā)公共衛(wèi)生事件。后者是指，某地已經(jīng)發(fā)生一起較小突發(fā)公共衛(wèi)生事件，有權(quán)主體迅速發(fā)出警報(bào)，并采取應(yīng)急措施，阻止該起突發(fā)公共衛(wèi)生事件演變成較大或者更大規(guī)模突發(fā)公共衛(wèi)生事件，防止損害進(jìn)一步擴(kuò)大。從我國(guó)政府，特別是湖北省武漢市政府在應(yīng)對(duì)2019年新冠肺炎疫情來(lái)看，現(xiàn)行預(yù)警法制并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有功能，致使“小病釀成大疫”，(7)習(xí)近平：《全面提高依法防控依法治理能力，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，載《求是》2020年第5期，第6頁(yè)。新冠肺炎疫情從一起局部的、區(qū)域性突發(fā)公共衛(wèi)生事件(8)從法律規(guī)定而言，雖然突發(fā)公共衛(wèi)生事件主要指?jìng)魅静。鼈儾皇峭粋€(gè)概念，前者除了傳染病之外，還包括重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。但在本文的語(yǔ)境中，如果不作特別說(shuō)明，它們是同一個(gè)意思。迅速演變成一場(chǎng)全國(guó)性大災(zāi)難。

事實(shí)充分證明，現(xiàn)行預(yù)警法制呈現(xiàn)出國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門、地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，甚至臨床醫(yī)生等各類主體的法律角色錯(cuò)位為基本表征的合法性危機(jī),“與有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的公共衛(wèi)生安全形勢(shì)的要求不相適應(yīng)”。(9)中共國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)黨組：《完善重大疫情防控體制機(jī)制健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，載《求是》2020年第5期，第36頁(yè)。為了有效防止下一次特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，真正實(shí)現(xiàn)“預(yù)防是最經(jīng)濟(jì)最有效的健康策略”(10)同前注〔7〕，習(xí)近平文，第6頁(yè)。的目標(biāo)，必須立足于特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特點(diǎn)和屬性，合理調(diào)整各方主體的法律角色，從而提升預(yù)警法制的靈敏性、適應(yīng)性和權(quán)威性?；诖?，筆者首先運(yùn)用理想類型研究方法，以預(yù)警法制所涉主要主體為基點(diǎn)，以它們所承載的基本角色與功能為變項(xiàng)，抽象出用以闡釋預(yù)警法制的兩大模式——分級(jí)分工模式與集中統(tǒng)一模式。以此為基礎(chǔ)，探討集中統(tǒng)一模式面臨的主要挑戰(zhàn)，以及分級(jí)分工模式合理性基礎(chǔ)。最后論述分級(jí)分工模式對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警法制建設(shè)提出的具體要求。

一、預(yù)警法制兩大模式中各方主體法律角色之比較

根據(jù)德國(guó)著名學(xué)者馬克斯·韋伯關(guān)于理想類型的一般原理，(11)參見(jiàn)[德]馬克斯·韋伯：《社會(huì)科學(xué)方法論》，朱紅文等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社1992年版，第80-90頁(yè)。建構(gòu)預(yù)警法制模式在理論上存在不同基點(diǎn)，從而可以選擇不同變項(xiàng)。比如，以歷史發(fā)展階段為基點(diǎn)，選擇能夠充分反映每一個(gè)階段的預(yù)警法制特色的指標(biāo)作為變項(xiàng)；又如，以特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警過(guò)程為基點(diǎn)，以不同過(guò)程的應(yīng)對(duì)特征為變項(xiàng)等。本文以預(yù)警法制所涉主要主體為基點(diǎn)，選擇國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門、地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其工作人員四類主體為變項(xiàng)，通過(guò)考察這四類主體在預(yù)警法制中所承載的不同角色和功能，抽象出不同類型的預(yù)警法制模式。之所以選擇所涉主要主體為基點(diǎn)，基于兩點(diǎn)理由：一是現(xiàn)行預(yù)警法制的合法性困境實(shí)乃不同主體的角色與功能錯(cuò)位所造成。以預(yù)警法制所涉主要主體為基點(diǎn)有助于發(fā)現(xiàn)在面對(duì)一起特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，各類主體的角色與功能存在哪些錯(cuò)位，為何會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)位等問(wèn)題；二是預(yù)警法制重在實(shí)踐，重在及時(shí)和準(zhǔn)確判斷特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)的可能性和危害程度，重在做出靈敏和權(quán)威的反應(yīng)，重在采取精準(zhǔn)預(yù)警措施。以所涉主要主體為基點(diǎn)，有助于探明適合特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件特點(diǎn)的預(yù)警法制所需要的角色和功能，從而真正實(shí)現(xiàn)立法者的初衷。

作為變項(xiàng)的四類主體：國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門是指國(guó)家衛(wèi)健委，它對(duì)傳染病實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督和管理；地方人民政府是指，對(duì)本級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，受上級(jí)行政機(jī)關(guān)和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，管理本行政區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)行政工作的行政機(jī)關(guān)。地方衛(wèi)生行政主管部門是指，從省級(jí)到縣(區(qū))級(jí)的衛(wèi)健委，它們既受本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)，也受上級(jí)衛(wèi)生行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的傳染病實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督和管理。由于在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件過(guò)程中，地方人民政府和地方衛(wèi)生行政主管部門是以行政管理機(jī)關(guān)身份出現(xiàn)，具有相類似角色，故將它們作為一類主體對(duì)待。疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)是指，負(fù)責(zé)疾病預(yù)防控制與公共衛(wèi)生技術(shù)管理和服務(wù)的公益事業(yè)單位，包括中國(guó)疾控中心、各省市縣(區(qū))疾控中心。在我國(guó)目前醫(yī)療衛(wèi)生行政管理體制之中，雖然疾控中心是同級(jí)衛(wèi)生行政主管部門的直屬機(jī)構(gòu)，但由于它們主要承擔(dān)技術(shù)性角色，而不是管理性角色，故將之作為單獨(dú)一類主體來(lái)考察。醫(yī)療機(jī)構(gòu)是指，依法定程序設(shè)立的從事疾病診斷、治療活動(dòng)的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，諸如醫(yī)院、衛(wèi)生院等。醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作人員是指，在醫(yī)療機(jī)構(gòu)具體從事疾病診斷和治療活動(dòng)的醫(yī)生、護(hù)士以及管理人員等。雖然醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其工作人員屬于兩類主體，但由于工作人員隸屬于醫(yī)療機(jī)構(gòu)，接受醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管理和領(lǐng)導(dǎo)，由此，將它們作為一類主體來(lái)分析。根據(jù)這四類主體在預(yù)警法制及其實(shí)踐中所承載的不同角色和功能，可以將預(yù)警法制劃分為兩大模式：分級(jí)分工模式與集中統(tǒng)一模式，并比較分析四類主體在兩大模式中的角色。

(一)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門的角色

在集中統(tǒng)一模式中，相對(duì)于其他主體角色，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門角色最為吃重，它的基本角色有如下五種。

一是預(yù)警信息的最終收集者。特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警信息通常涉及某種新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病的特征、傳播途徑、可能的危害性和影響范圍、警示和防范事項(xiàng)等內(nèi)容。從學(xué)理上可以分為兩類：第一類是事實(shí)性預(yù)警信息。它是指關(guān)于新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病是什么的信息，諸如致病機(jī)理、傳染途徑、對(duì)人體危害性、相對(duì)于其他傳染病所具有的特殊性、分布情況等信息。它們一般是疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)通過(guò)流行病學(xué)調(diào)查所獲得的信息，屬于醫(yī)學(xué)科學(xué)范圍內(nèi)的知識(shí)。第二類是管理性預(yù)警信息。它是行政機(jī)關(guān)為了防范即將發(fā)生或者爆發(fā)的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件而采取的起到警示、警告、預(yù)防等功能的信息。這些管理性預(yù)警信息是行政機(jī)關(guān)在組織專家對(duì)事實(shí)性預(yù)警信息評(píng)估基礎(chǔ)之上，在考慮了社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治等因素之后所獲得的信息。類似于一些學(xué)者所認(rèn)為的決策性信息。(12)參見(jiàn)王錫鋅：《傳染病疫情信息公開(kāi)的障礙及克服》，載《法學(xué)》2020年第3期，第29頁(yè)。所謂特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息的最終收集者是指，那些因新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病所引發(fā)的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的事實(shí)性預(yù)警信息和管理性預(yù)警信息都應(yīng)當(dāng)從基層地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門、基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)等主體匯集到國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門。

二是預(yù)警信息風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論決定者。這一角色意指，雖然地方衛(wèi)生行政主管部門也有權(quán)組織技術(shù)專家對(duì)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，但國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論的最終決定者。在預(yù)警階段，某一特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)有多高，損害有多大，是否存在人傳人等，最終都由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門組織技術(shù)機(jī)構(gòu)和專家來(lái)評(píng)估，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門的判斷為最終判斷。

三是預(yù)警信息的對(duì)外發(fā)布者。這一角色意指，對(duì)于《突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》所規(guī)定的所有級(jí)別的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門是唯一對(duì)外發(fā)布者，沒(méi)有依法經(jīng)過(guò)它的授權(quán)，其他國(guó)家行政機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)對(duì)社會(huì)公眾發(fā)布。

四是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定者。所謂技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，主要包括兩個(gè)方面：一是臨床診斷標(biāo)準(zhǔn)，即如何從醫(yī)學(xué)上認(rèn)定諸如“不明原因的群體性疾病”“新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病”等新型傳染病，比如，在2003年“非典”疫情爆發(fā)和流行過(guò)程中，原衛(wèi)生部制定了《傳染性非典型肺炎臨床診斷標(biāo)準(zhǔn)(試行)》。(13)參見(jiàn)曹康泰主編：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例釋義》，中國(guó)法制出版社2003年版，第76頁(yè)。二是流行病學(xué)調(diào)查指南，比如，同樣在2003年“非典”疫情爆發(fā)和流行過(guò)程中，原衛(wèi)生部制定了《傳染性非典型肺炎流行病學(xué)調(diào)查指導(dǎo)原則》。由于技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)屬于對(duì)疾病的臨床診斷標(biāo)準(zhǔn)，而流行病學(xué)調(diào)查指南是判斷疾病性質(zhì)的方法和規(guī)范，因而它們都屬于事實(shí)性預(yù)警信息范圍。所謂技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定者是指，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門要承擔(dān)制定引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病的臨床診斷標(biāo)準(zhǔn)與流行病學(xué)調(diào)查指南的職責(zé)。從醫(yī)學(xué)角度而言，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程無(wú)疑涉及復(fù)雜的工作環(huán)節(jié)和程序流程。這意味著國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門將全面介入并主導(dǎo)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警過(guò)程。

五是防控措施的制定者。這一角色是指，對(duì)于特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門組織力量制定包括預(yù)警措施在內(nèi)的防范和控制措施。同樣，在2003年“非典”疫情爆發(fā)和流行過(guò)程中，原衛(wèi)生部制定了中醫(yī)藥防治技術(shù)方案、醫(yī)院消毒隔離工作指南、《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》等預(yù)防與控制措施。(14)同上注，第76頁(yè)。當(dāng)面對(duì)類似新冠肺炎那樣的新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病引發(fā)的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門的這一角色顯得特別重要。

國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門的這五種基本角色，(15)當(dāng)然，除了這五種基本角色之外，它還具有其他角色，比如，向國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門及時(shí)通報(bào)預(yù)警信息。對(duì)此，《傳染病防治法》第35條第1款作了規(guī)定?，F(xiàn)行突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律規(guī)范中都有明確規(guī)定。比如，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第25條第2款規(guī)定，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)向社會(huì)發(fā)布突發(fā)事件的信息。必要時(shí)，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門向社會(huì)發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的信息。(16)《傳染病防治法》第38條也有類似規(guī)定。又如，該法第37條規(guī)定，對(duì)新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病、不明原因的群體性疾病、重大食物和職業(yè)中毒事件，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門應(yīng)當(dāng)盡快組織力量制定相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和控制措施。再如，根據(jù)《傳染病防治法》第30條和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第19條和第20條的規(guī)定，突發(fā)事件監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、地方各級(jí)人民政府、地方各級(jí)衛(wèi)生行政主管部門等負(fù)有傳染病報(bào)告義務(wù)的主體都必須在法定時(shí)限內(nèi)將傳染病疫情信息報(bào)告給國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門。

與集中統(tǒng)一模式中的國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門角色相比，在分級(jí)分工模式中，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門除了同樣承擔(dān)預(yù)警信息最終收集者角色之外，其他角色將呈現(xiàn)相當(dāng)大差異。這主要體現(xiàn)為如下三個(gè)方面。

一是特定級(jí)別特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息風(fēng)險(xiǎn)最終評(píng)估者。這一角色意指，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》所規(guī)定的特別重大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息風(fēng)險(xiǎn)最終評(píng)估者。換言之，如果屬于《突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》所規(guī)定的一般、較大或者重大的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息，則交由地方衛(wèi)生行政主管部門組織專家進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。比如，根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，在一個(gè)縣(市)行政區(qū)域內(nèi)發(fā)現(xiàn)群體性不明原因疾病屬于較大級(jí)別突發(fā)公共衛(wèi)生事件，那么關(guān)于這起突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警信息，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門不負(fù)責(zé)組織專家進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，它僅承擔(dān)指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)。

二是特定級(jí)別特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理性預(yù)警信息對(duì)外發(fā)布者。這一角色意指，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門僅僅對(duì)社會(huì)發(fā)布特別重大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理性預(yù)警信息。對(duì)于一般、較大或者重大級(jí)別特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理性預(yù)警信息，則分別交由縣(區(qū))、地(市)級(jí)、省級(jí)地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門來(lái)發(fā)布。

三是特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警措施的指導(dǎo)者和監(jiān)督者。對(duì)于早期如何預(yù)防和控制特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件，諸如新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病的初步臨床診斷標(biāo)準(zhǔn)、流行病學(xué)調(diào)查、初步治療與隔離方案等，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門主要承擔(dān)技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)，具體職責(zé)則由地方衛(wèi)生行政主管部門和醫(yī)療機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施。這意味著，如果某地發(fā)生一起因一種新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病引發(fā)的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門不必深度介入并主導(dǎo)制定預(yù)警措施、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)，它主要承擔(dān)指導(dǎo)和監(jiān)督角色。

(二)地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門的角色

雖然依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第7條第1、2和3款的規(guī)定，地方人民政府，特別是縣(區(qū))級(jí)人民政府對(duì)包括特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件在內(nèi)的所有突發(fā)事件負(fù)責(zé)，由此，該法確立了我國(guó)突發(fā)事件屬地管理的基本依據(jù)，但同條第4款卻有一個(gè)“但書(shū)”：法律、行政法規(guī)規(guī)定由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)的，從其規(guī)定；地方人民政府應(yīng)當(dāng)積極配合并提供必要的支持。由于絕大部分突發(fā)公共衛(wèi)生事件都因傳染病引發(fā)，由此，考察地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門在預(yù)警法制中的現(xiàn)行角色，需要分析規(guī)定傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律和法規(guī)。

在集中統(tǒng)一模式中，地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門的角色相對(duì)簡(jiǎn)單。一是預(yù)警信息的接受者和報(bào)告者。它們的這一角色類似于預(yù)警信息的中轉(zhuǎn)站。它們從本地醫(yī)療機(jī)構(gòu)獲得預(yù)警信息之后，依法向上級(jí)行政機(jī)關(guān)報(bào)告，最終報(bào)告給國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門。二是預(yù)警信息的調(diào)查與核實(shí)者。這一角色是指，它們接到預(yù)警信息報(bào)告之后，應(yīng)當(dāng)組織力量對(duì)報(bào)告事項(xiàng)調(diào)查、核實(shí)，并將核實(shí)結(jié)果向上級(jí)行政機(jī)關(guān)報(bào)告，最終報(bào)告給國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門。三是必要控制措施的決策者和實(shí)施者，即地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門應(yīng)當(dāng)采取必要的預(yù)警措施來(lái)防控即將發(fā)生或者爆發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。(17)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第31條第1款的規(guī)定。但由于對(duì)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警措施，需要由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門組織力量來(lái)制定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定防控措施，由此地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門到底可以采取哪些必要措施，《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》并沒(méi)有明確規(guī)定。

與在集中統(tǒng)一模式中地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門的角色相比，在分級(jí)分工模式中，它們的基本角色將發(fā)生重大變化。它們雖然依然承擔(dān)預(yù)警信息的接受者、報(bào)告者和核實(shí)者角色，但不再是預(yù)警措施的被動(dòng)接受者，而成為整個(gè)預(yù)警期的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者，成為預(yù)警措施的自主執(zhí)行者，成為實(shí)質(zhì)上的責(zé)任主體。這一角色包含四層含義：一是對(duì)于一般特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警，縣(區(qū))級(jí)人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門是第一責(zé)任主體。對(duì)于較大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警，市級(jí)人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門是第一責(zé)任主體。對(duì)于重大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警，省級(jí)人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門是第一責(zé)任主體。作為第一責(zé)任主體，法律需要充分授予它們及時(shí)采取各類預(yù)警措施的職權(quán)，并規(guī)定相應(yīng)法律責(zé)任；二是對(duì)于所有級(jí)別特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警，縣(區(qū))級(jí)人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門都要負(fù)責(zé)，但對(duì)于較大以上特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警，它們承擔(dān)配合、協(xié)助職責(zé)。三是一般、較大和重大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息風(fēng)險(xiǎn)的組織評(píng)估者?？h(區(qū))級(jí)人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門、市級(jí)人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門和省級(jí)人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門分別組織專家評(píng)估一般、較大和重大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息風(fēng)險(xiǎn)。它們接受國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。四是一般、較大和重大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理性預(yù)警信息對(duì)外發(fā)布者。縣(區(qū))級(jí)人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門、市級(jí)地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門和省級(jí)人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門分別對(duì)外發(fā)布一般、較大和重大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理性預(yù)警信息。

(三)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的角色

現(xiàn)行疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)分為中國(guó)疾控中心、各省市縣(區(qū))疾控中心。它們受本行政區(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，在預(yù)警法制中的角色與衛(wèi)生行政主管部門的角色密切相關(guān)。

在集中統(tǒng)一模式中，相對(duì)于地方疾控中心主要承擔(dān)預(yù)警信息的接受、報(bào)告、核實(shí)、初步流行病學(xué)調(diào)查等較為簡(jiǎn)單的角色不同，(18)即縣(區(qū))疾控中心收到本行政區(qū)域內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)等單位關(guān)于預(yù)警信息的報(bào)告之后，必須依法向本級(jí)衛(wèi)生行政主管部門進(jìn)行報(bào)告，及時(shí)告知本單位的有關(guān)人員，并及時(shí)分析、調(diào)查與核實(shí)預(yù)警信息。中國(guó)疾控中心的角色相對(duì)重要。一是在國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)下，它是特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息風(fēng)險(xiǎn)的最終評(píng)估者，并向國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門報(bào)告評(píng)估結(jié)論；二是對(duì)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警措施，它向國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門提出相應(yīng)的控制技術(shù)、方法和標(biāo)準(zhǔn)的建議；三是對(duì)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件開(kāi)展流行病學(xué)調(diào)查。流行病學(xué)調(diào)查是確保預(yù)警信息的客觀性和充分性的重要手段，通過(guò)流行病學(xué)調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)傳染病的病因、分布、起源、傳播途徑等內(nèi)容，從而為采取預(yù)警措施提供依據(jù)。根據(jù)《傳染病防治法》第40條規(guī)定，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)一旦發(fā)現(xiàn)一起傳染病病例，就應(yīng)當(dāng)開(kāi)展流行病學(xué)調(diào)查。對(duì)于新發(fā)的突發(fā)傳染病，中國(guó)疾控中心一旦接到報(bào)告就應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起流行病學(xué)調(diào)查的職責(zé)。

在分級(jí)分工模式中，雖然疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)也承擔(dān)預(yù)警信息的接受、報(bào)告、核實(shí)等的角色，但也有較大變化：一在中國(guó)疾控中心指導(dǎo)和監(jiān)督下，縣(區(qū))市和省級(jí)疾控中心，分別負(fù)責(zé)一般、較大和重大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并向本級(jí)地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門報(bào)告風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論；二是在中國(guó)疾控中心和省級(jí)疾控中心指導(dǎo)和監(jiān)督下，縣(區(qū))市級(jí)地方疾控中心負(fù)責(zé)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件流行病學(xué)調(diào)查，第一時(shí)間查明特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的起因、分布等事項(xiàng)，并向本級(jí)人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門提供預(yù)警建議；三是中國(guó)疾控中心與地方疾控中心依法對(duì)社會(huì)公眾發(fā)布特定級(jí)別特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的事實(shí)性預(yù)警信息。對(duì)于特別重大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的事實(shí)性預(yù)警信息由中國(guó)疾控中心依法對(duì)社會(huì)公眾發(fā)布，對(duì)于一般、較大和重大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的事實(shí)性預(yù)警信息分別由縣(區(qū))級(jí)、市級(jí)和省級(jí)疾病控制中心依法對(duì)社會(huì)公眾發(fā)布，中國(guó)疾控中心承擔(dān)指導(dǎo)與監(jiān)督職責(zé)。

(四)醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其工作人員

在特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警過(guò)程中，醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其工作人員居于非常重要的地位。他們通常是引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病的最初發(fā)現(xiàn)者，他們通常也是特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的親身經(jīng)歷者，對(duì)于特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件是否會(huì)發(fā)生、發(fā)生的可能性多大、有多大危害性等信息，他們甚至比衛(wèi)生行政主管部門工作人員要了解得早和了解得多?？墒?，在預(yù)警法制兩大模式中，它們的角色存在一定差異。

在集中統(tǒng)一模式中，醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其工作人員的基本角色有兩種：一是預(yù)警信息的報(bào)告者。醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其工作人員如果發(fā)現(xiàn)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第19條，以及《傳染病防治法》所規(guī)定的傳染病的預(yù)警信息的，(19)諸如發(fā)生或者可能發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行的信息，發(fā)生或者發(fā)現(xiàn)不明原因的群體性疾病的信息。必須依法向所在地縣(區(qū))級(jí)人民政府衛(wèi)生行政主管部門報(bào)告；二是對(duì)本單位區(qū)域內(nèi)的預(yù)警措施實(shí)施者，即醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其工作人員有權(quán)依法在本單位內(nèi)部采取預(yù)警措施。但由于對(duì)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警措施，需要由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門組織專家來(lái)制定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定防控措施，由此，在國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門尚未制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和防控措施之前，醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其工作人員到底有權(quán)在本單位范圍采取哪些預(yù)警措施，不無(wú)疑問(wèn)。從實(shí)踐來(lái)分析，醫(yī)療機(jī)構(gòu)除了承擔(dān)治療職責(zé)之外，很難對(duì)病人采取隔離等預(yù)防性措施。

在分級(jí)分工模式中，醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其工作人員除了承擔(dān)在集中統(tǒng)一負(fù)責(zé)模式中的兩種基本角色之外，它們還將承擔(dān)另外兩種基本角色：一是本單位所形成的預(yù)警信息的對(duì)外發(fā)布者。醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其工作人員在工作過(guò)程中所形成的預(yù)警信息，它們負(fù)有法定義務(wù)利用本單位媒體對(duì)社會(huì)公眾發(fā)布。二是對(duì)本單位內(nèi)發(fā)生的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警工作承擔(dān)主體職責(zé)。所謂承擔(dān)主體職責(zé)，意味著對(duì)于本單位內(nèi)所確診的新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病的病例或者疑似病例或者密切接觸者，由于它們極有可能引發(fā)或者爆發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件，醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其工作人員除了承擔(dān)上報(bào)與治療職責(zé)之外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)其開(kāi)展流行病學(xué)調(diào)查、傳染性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)病毒攜帶者采取醫(yī)學(xué)觀察、院內(nèi)隔離等措施，重點(diǎn)是控制傳染源，阻斷傳染途徑，保護(hù)易感人群，這就是所謂的“防控與治療相結(jié)合”，從而在本單位范圍內(nèi)消滅引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)源或者及時(shí)控制特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的損害。

以上比較了四類主體在兩大預(yù)警法制模式中的角色(如下表所示)，可以發(fā)現(xiàn)四大類主體在集中統(tǒng)一負(fù)責(zé)模式中的角色其實(shí)就是現(xiàn)行法律規(guī)范所規(guī)定的角色。

表1 兩大預(yù)警法制模式中四類主體基本角色之對(duì)比

二、集中統(tǒng)一模式面臨的挑戰(zhàn)與分級(jí)分工模式的合理性基礎(chǔ)

我國(guó)目前突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警法制屬于集中統(tǒng)一模式，更為確切地說(shuō)屬于國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門主導(dǎo)的集中統(tǒng)一負(fù)責(zé)模式，這一模式在對(duì)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警中體現(xiàn)得尤其明顯。該模式在我國(guó)的形成和發(fā)展有一個(gè)過(guò)程。在我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急法律體系中，首次規(guī)定預(yù)警制度的是2003年實(shí)施的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。(20)參見(jiàn)該條例第14條和第15條之規(guī)定。這是立法者深刻吸取2003年“非典”疫情教訓(xùn)的結(jié)果。(21)同前注〔13〕，曹康泰主編書(shū)，第23-28頁(yè)?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的規(guī)定實(shí)現(xiàn)了預(yù)警制度從無(wú)到有的突破。2004年修改的《傳染病防治法》規(guī)定國(guó)家建立傳染病預(yù)警制度。(22)參見(jiàn)該法第19條之規(guī)定。這就明確了作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的傳染病的預(yù)警制度。2007年生效的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》則比較系統(tǒng)地規(guī)定了適用于包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件在內(nèi)的所有突發(fā)事件的預(yù)警制度。(23)參見(jiàn)該法第42條、第43條、第46條和第47條。自此，至少在法律規(guī)范層面，我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警法制實(shí)現(xiàn)了從“無(wú)”到“有”，從“有”到“比較健全”的發(fā)展歷程。然而，就是這樣一項(xiàng)深刻汲取“非典”疫情教訓(xùn)、經(jīng)歷了2013年和2017年兩次“H7N9型”禽流感大考驗(yàn)的制度，到了2019年在面對(duì)新冠肺炎疫情時(shí)，卻面臨挑戰(zhàn)，“存在明顯短板”。(24)中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《習(xí)近平關(guān)于防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第162頁(yè)。

(一)集中統(tǒng)一模式面臨的挑戰(zhàn)

2020年1月29日，中國(guó)疾控中心副主任馮子健等45名醫(yī)學(xué)專家在國(guó)際權(quán)威醫(yī)學(xué)期刊《新英格蘭醫(yī)學(xué)雜志》聯(lián)合發(fā)表論文《新型冠狀病毒感染肺炎在中國(guó)武漢的初期傳播動(dòng)態(tài)》。該文對(duì)2019年12月到2020年1月在我國(guó)湖北省武漢市最早的425例確診病例進(jìn)行流行病學(xué)回顧性分析。研究表明，2019年12月9日左右武漢市醫(yī)療機(jī)構(gòu)就發(fā)現(xiàn)2例病例，自2019年12月中旬以來(lái)，密切接觸者之間已發(fā)生人際傳播。(25)See Li Q et al., Early Transmission Dynamics in Wuhan, China, of Novel Coronavirus-infected Pneumonia, 382 The New England Journal of Medicine 1199 (2020).根據(jù)《〈抗擊新冠肺炎疫情的中國(guó)行動(dòng)〉白皮書(shū)》規(guī)定，武漢市江漢區(qū)疾控中心在2019年12月27日接到湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院關(guān)于不明原因肺炎病例報(bào)告，武漢市組織專家從病情、治療轉(zhuǎn)歸、流行病學(xué)調(diào)查、實(shí)驗(yàn)室初步檢測(cè)等方面情況分析，認(rèn)為上述病例系病毒性肺炎。到了2019年12月31日，武漢市衛(wèi)生健康委在官方網(wǎng)站發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前我市肺炎疫情的情況通報(bào)》，發(fā)現(xiàn)27例病例。這就表明，從法律上講，武漢市的不同區(qū)已經(jīng)發(fā)生了一般特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件，如果不加以防控，有可能演變成更大規(guī)模特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件。2020年2月27日，中國(guó)疾病控中心在《中華流行病學(xué)雜志》發(fā)布迄今最大規(guī)模的新冠肺炎流行病學(xué)特征分析。研究發(fā)現(xiàn)，截至2020年2月11日，全國(guó)31個(gè)省份共報(bào)告44672例確診病例(湖北占74.7%)。0.2%(約90例)的病例發(fā)病日期在2019年12月31日之前，病例均在湖北；1.7%(約770例)的病例發(fā)病日期在1月10日之前，分布在20個(gè)省份的113個(gè)縣區(qū)，湖北占88.5%；13.8%(約6165例)的病例發(fā)病日期在1月20日之前，分布在30個(gè)省份的627個(gè)縣區(qū)，湖北占77.6%；研究還發(fā)現(xiàn)，按確診病例的發(fā)病日期和報(bào)告日期，發(fā)病人數(shù)在1月初開(kāi)始迅速上升。(26)中國(guó)疾病預(yù)防控制中心新型冠狀病毒肺炎應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制流行病學(xué)組：《新型冠狀病毒肺炎流行病學(xué)特征分析》，載《中華流行病學(xué)雜志》2020年第2期，第145-151頁(yè)。如果對(duì)照《突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》來(lái)分析這些確診病例數(shù)字與病例分布區(qū)域，那么在2020年1月10日，我國(guó)已經(jīng)爆發(fā)了特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

依據(jù)上述官方文件和醫(yī)學(xué)專家的調(diào)查或者研究結(jié)論，如果從預(yù)警法制來(lái)分析，那么從2019年12月初武漢市不同醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)并確診新冠肺炎病人到12月底武漢市衛(wèi)健委發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前我市肺炎疫情的情況通報(bào)》的1個(gè)月內(nèi)，武漢市經(jīng)歷了特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警期與損害預(yù)警期。如果法定主體能夠在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警期內(nèi)消滅零散存在的新冠肺炎病例，那么就不會(huì)引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件。如果法定主體能夠在損害預(yù)警期內(nèi)控制住較小規(guī)模的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件，那么極有可能遏制住新冠肺炎疫情爆發(fā)?？梢赃@樣認(rèn)為，新冠肺炎疫情的爆發(fā)與預(yù)警法制失靈之間存在很大因果關(guān)系。

的確，圍繞著預(yù)警法制，學(xué)術(shù)界提出了一系列疑問(wèn)：(27)比如，崔曉麗：《避免引發(fā)恐慌：是封閉疫情信息的理由嗎》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2020年2月26日，第5版；同前注〔12〕，王錫鋅文，第20頁(yè)。法定主體為何沒(méi)有及時(shí)采取預(yù)警措施來(lái)阻止新冠肺炎疫情的爆發(fā)？醫(yī)療機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)疑似或者確診病例之后，為何沒(méi)有啟動(dòng)網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)？法定主體為何沒(méi)有及時(shí)向社會(huì)公布新冠肺炎疫情信息？等等。對(duì)于這些疑問(wèn)，能否以“病毒太狠”(28)參見(jiàn)劉遠(yuǎn)航：《基層疾控的抗疫“往事”》，載《中國(guó)新聞周刊》2020年4月15日，第12期。等理由來(lái)回應(yīng)，從而放棄對(duì)現(xiàn)行法律制度反思？筆者認(rèn)為，把疫情爆發(fā)原因歸結(jié)于“病毒太狠”，其實(shí)暴露出一個(gè)根本性問(wèn)題：現(xiàn)行的用以預(yù)警突發(fā)公共衛(wèi)生事件，特別是那些類似于新冠肺炎那樣的新發(fā)的突發(fā)傳染病所引發(fā)的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法制面臨著諸如難以及時(shí)、全面地收集預(yù)警信息；難以及時(shí)和規(guī)范地報(bào)告預(yù)警信息；難以及時(shí)與正確地評(píng)估預(yù)警信息風(fēng)險(xiǎn)；難以及時(shí)、準(zhǔn)確和全面地發(fā)布預(yù)警信息，以及難以及時(shí)和以符合比例的方式采取預(yù)警措施等五大方面挑戰(zhàn)。這正如官方所明確宣稱的：“在應(yīng)對(duì)突如其來(lái)的新冠肺炎疫情過(guò)程中，暴露出我國(guó)在重大疫情防控體制機(jī)制、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系等方面存在的明顯短板和不足?！?29)同前注〔9〕，中共國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)黨組文，第36頁(yè)。

(二)分級(jí)分工模式的合理性基礎(chǔ)

既然改革現(xiàn)行預(yù)警法制已經(jīng)成為一項(xiàng)時(shí)代迫切任務(wù)，那么改革路徑是什么？在筆者看來(lái)，需要建構(gòu)一種新的預(yù)警法制模式——分級(jí)分工模式，其合理性可以從如下方面予以證成。

1.現(xiàn)代公共管理學(xué)中的危機(jī)決策理論和適應(yīng)性理論為其提供理論支撐。預(yù)警法制的分級(jí)分工模式是以反應(yīng)靈敏、權(quán)威高效、權(quán)責(zé)清晰、有機(jī)協(xié)調(diào)、公開(kāi)透明為特征的一種新型預(yù)警模式。它的合理性可以從現(xiàn)代公共管理學(xué)中的危機(jī)決策理論與適應(yīng)性理論獲得滋養(yǎng)?，F(xiàn)代公共管理學(xué)中的危機(jī)決策理論認(rèn)為，危機(jī)決策不同于常規(guī)決策。它是一種特殊類型的決策，是非程序化決策。它所針對(duì)的決策問(wèn)題具有發(fā)生和發(fā)展的突然性和急劇性，因而需要決策者在可供利用的時(shí)間和信息等資源非常有限的條件下當(dāng)機(jī)立斷。分級(jí)分工模式強(qiáng)調(diào)，要求發(fā)現(xiàn)新發(fā)的突發(fā)傳染病的醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為早期預(yù)警措施的決策者，要求一般和較大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警決策由屬地人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)做出，而不是由科層制頂端的國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門來(lái)決策，體現(xiàn)了現(xiàn)代公共管理學(xué)上的危機(jī)決策是決策者在時(shí)間極為緊迫條件下的果斷反應(yīng)，決策者的首要目標(biāo)是控制事態(tài)蔓延或者把事態(tài)控制在小范圍之內(nèi)。而現(xiàn)代公共管理學(xué)上的適應(yīng)性理論則是以這樣一個(gè)預(yù)設(shè)為前提：在現(xiàn)代社會(huì)，事故、災(zāi)難將不可避免地發(fā)生，由此如何主動(dòng)消除脆弱性與風(fēng)險(xiǎn)源就變得極端重要。然而，傳統(tǒng)的決策方式和官僚組織結(jié)構(gòu)并不擅長(zhǎng)于管理那些不可預(yù)見(jiàn)的、通常無(wú)法察覺(jué)的、迅速出現(xiàn)的威脅，“它們的第一個(gè)錯(cuò)誤將可能是它們的最后審判”。(30)See Rochlin, Safe Operation as a Social Construct, 42 Economics 1549, 1552 (1999).這就需要一種新的決策方式和新的官僚組織結(jié)構(gòu)，而適應(yīng)性理論則為之提供基礎(chǔ)。該理論提供了諸多新型決策方式與組織結(jié)構(gòu)模式，比如，實(shí)時(shí)決策、邊學(xué)習(xí)邊決策、情景決策、扁平結(jié)構(gòu)、非線性結(jié)構(gòu)等。(31)See Arjen Boin, Louise K.Comfort & Chris C.Demchak, The Rise of Resilience, in Louise K.Comfort, Arjen Boin & Chris C.Demchak eds., Designing Resilience: Preparing for Extreme Events, University of Pittsburgh Press, 2010, pp.1-12.分級(jí)分工模式強(qiáng)調(diào)由直接面對(duì)新發(fā)的突發(fā)傳染病的醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其工作人員來(lái)收集信息、初步確定臨床診斷標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)授予醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其工作人員特定權(quán)力——諸如檢疫、隔離、消毒、通風(fēng)、個(gè)人防護(hù)等控制性手段——來(lái)直接改變新發(fā)的突發(fā)傳染病病人的行為，并根據(jù)病人的數(shù)量和特征來(lái)及時(shí)調(diào)整防控措施，強(qiáng)調(diào)基層疾控中心與醫(yī)療機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施流行病學(xué)調(diào)查等，這直接體現(xiàn)了適應(yīng)性理論基本要求——當(dāng)面對(duì)一種不明原因的烈性傳染病時(shí)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其工作人員、基層疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)具有實(shí)時(shí)應(yīng)對(duì)和控制的能力，并將主要資源投入到“控制迫在眉睫的傳染病、防治醫(yī)院內(nèi)部交叉感染”。對(duì)于上級(jí)行政機(jī)關(guān)，特別是國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門則主要承擔(dān)技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督職能。

2.核電廠核事故預(yù)警法制原理為其提供立法參照。這一預(yù)警模式的合理性也可以從我國(guó)核電廠核事故預(yù)警法制原理中找到例證。經(jīng)驗(yàn)表明，在靈敏性和可靠性方面，相對(duì)于其他突發(fā)事件預(yù)警法制，核電廠核事故預(yù)警法制無(wú)疑更勝一籌。核電廠核事故風(fēng)險(xiǎn)或者損害與新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病引發(fā)的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)或者損害具有很大相似性，甚至某些極端特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)因子來(lái)自于核、生物與化學(xué)領(lǐng)域，由此，以比較成熟的核電廠核事故預(yù)警法制原理作為參照來(lái)設(shè)計(jì)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警法制具有一定合理性。比如，我國(guó)《核電廠核事故應(yīng)急條例》將核電廠核事故應(yīng)急準(zhǔn)備分為場(chǎng)內(nèi)應(yīng)急準(zhǔn)備與場(chǎng)外應(yīng)急準(zhǔn)備，將核事故應(yīng)急狀態(tài)細(xì)分為四級(jí)：應(yīng)急待命、廠房應(yīng)急、場(chǎng)區(qū)應(yīng)急和場(chǎng)外應(yīng)急。如果從預(yù)警法制層面來(lái)觀察，應(yīng)急待命就屬于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，它是指出現(xiàn)可能導(dǎo)致危及核電廠核安全的某些特定情況或者外部事件,核電廠有關(guān)人員進(jìn)入戒備狀態(tài)。而廠房應(yīng)急就屬于損害預(yù)警，它是指當(dāng)出現(xiàn)可能或者已經(jīng)有放射性物質(zhì)釋放，事故后果僅限于核電廠的局部區(qū)域，核電廠人員按照?qǐng)鰞?nèi)核事故應(yīng)急計(jì)劃的要求采取核事故應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)。這些規(guī)定所體現(xiàn)的原理則是，核電廠及其工作人員是預(yù)防和控制核事故的第一責(zé)任人，充分授予核電廠預(yù)防和控制核事故職權(quán)，將預(yù)防與控制核事故的資源向核電廠傾向，當(dāng)核電廠難以控制核事故時(shí)，則提升預(yù)警與應(yīng)急范圍等。而分級(jí)分工模式同樣要求醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其工作人員是預(yù)防新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病的第一責(zé)任人，將新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病的病人控制在醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)部，從而將特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)或者損害消滅在“現(xiàn)場(chǎng)”等。這些要求背后所體現(xiàn)的原理與核電廠核事故預(yù)警法制原理具有高度一致性。

3.分級(jí)分工模式的內(nèi)在機(jī)理適應(yīng)了特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警所需。分級(jí)分工模式的內(nèi)在機(jī)理是指，為了實(shí)現(xiàn)將特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件消滅在萌芽狀態(tài)，盡最大可能降低它們所造成損害的功能，由醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其工作人員、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門、國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門等主體所構(gòu)成的一定系統(tǒng)結(jié)構(gòu)所特有的履行職責(zé)方式以及在特定環(huán)境條件下，它們之間相互聯(lián)系和相互作用的運(yùn)行規(guī)則。從理論而言，它可以分為原理層面機(jī)理和結(jié)構(gòu)功能層面機(jī)理。以新冠肺炎為代表的新發(fā)傳染病所引發(fā)的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件不同于常規(guī)類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件。它具有5大顯著特征：一是罕見(jiàn)性與不可預(yù)測(cè)性，二是突發(fā)性、衍生性和復(fù)雜性，三是高度動(dòng)態(tài)性，四是災(zāi)難后果難以可控制性，五是社會(huì)恐慌性。而它之所以具有此類特征，主要是因?yàn)橹聻?zāi)因子——新冠病毒——是一種神秘的“X”疾?。壕哂胁≡w難知、傳播途徑多種、潛伏期不確定、癥狀不確定，或者多種癥狀，甚至出現(xiàn)無(wú)癥狀感染者、短期之內(nèi)沒(méi)有有效疫苗和特效藥、傳染性較強(qiáng)、較高死亡率、對(duì)人體多種器官造成損害、人群沒(méi)有免疫力、普遍易感等特性。(32)參見(jiàn)中華預(yù)防醫(yī)學(xué)會(huì)新型冠狀病毒肺炎防控專家組：《新型冠狀病毒肺炎流行病學(xué)特征的最新認(rèn)識(shí)》，載《中華流行病學(xué)雜志》2020年第2期，第139-144頁(yè)。而分級(jí)分工模式內(nèi)在機(jī)理卻適合于預(yù)警此類“特殊”突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

第一，原理層面機(jī)理的適應(yīng)性分析。對(duì)應(yīng)于特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的5大顯著特征，分級(jí)分工模式具有5大原理性機(jī)理：一是非程序性與探索性?；谝l(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的新發(fā)傳染病具有罕見(jiàn)性和不可預(yù)測(cè)性，在分級(jí)分工模式中，屬地人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其工作人員能夠打破常規(guī)決策程序，以“安全優(yōu)于后悔”的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為指導(dǎo)來(lái)采取最有效的預(yù)警措施，同時(shí)，他們具有探索精神，允許試錯(cuò)，寬容失敗，以應(yīng)對(duì)不可預(yù)測(cè)性。這正如一位醫(yī)學(xué)專家所說(shuō)的：“新發(fā)疾病早期不要等待診斷方法，可以根據(jù)癥狀判斷，有異常就應(yīng)及時(shí)采取社會(huì)行動(dòng)?！?33)彭丹妮、李想俁：《專家復(fù)盤：“不明原因肺炎”上報(bào)失靈的背后》，載《中國(guó)新聞周刊》2020年3月11日，參見(jiàn)中國(guó)新聞周刊網(wǎng)站，http://www.inewsweek.cn/society/2020-03-11/8791.shtml，2021年3月10日訪問(wèn)。二是快速響應(yīng)與動(dòng)態(tài)決策?；诎l(fā)生特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的臨界值較低，并且一旦發(fā)生將引發(fā)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等各方面的衍生和次生災(zāi)害，引起極為復(fù)雜后果，由此，為了消滅作為風(fēng)險(xiǎn)源的新發(fā)的突發(fā)傳染病，控制其危害范圍，在分級(jí)分工負(fù)責(zé)模式中，醫(yī)療機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，屬地人民政府首長(zhǎng)能夠快速響應(yīng)，迅速調(diào)動(dòng)各個(gè)部門資源，快速啟動(dòng)分區(qū)診療、全面隔離確診病例與疑似病例，有效切斷傳播途徑。三是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、多部門聯(lián)動(dòng)與有效遏制性。由于新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病以及特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件都具有不斷演化、動(dòng)態(tài)發(fā)展特點(diǎn)。法定主體需要對(duì)新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病進(jìn)行流行病學(xué)調(diào)查、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，需要對(duì)病人或者疑似病人、密切接觸者等進(jìn)行隔離，需要對(duì)受到感染的區(qū)域進(jìn)行消毒與封鎖，需要及時(shí)向社會(huì)公眾發(fā)布警報(bào)等，這是涉及一項(xiàng)多部門、多領(lǐng)域、多知識(shí)的極為復(fù)雜的活動(dòng)，分級(jí)分工模式強(qiáng)調(diào)醫(yī)療機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、屬地人民政府首長(zhǎng)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，有效協(xié)調(diào)多部門的資源與信息，以便迅速遏制風(fēng)險(xiǎn)源或者阻止損害擴(kuò)大。四是以人為本，權(quán)衡利弊性?；跓o(wú)論是特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件本身，還是引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的新發(fā)的突發(fā)傳染病，都會(huì)損害公民生命健康、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利，也會(huì)影響國(guó)家和社會(huì)公共利益，分級(jí)分工模式要求法定主體采取隔離等強(qiáng)制手段時(shí)把公民的生命健康權(quán)置于首要地位，“要始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”，(34)同前注〔24〕，中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編書(shū)，第157頁(yè)。在顧及全局和整體利益情況下，以符合比例原則的方式來(lái)限制公民人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。五是公開(kāi)性與實(shí)時(shí)溝通性。無(wú)論是以新冠肺炎為代表的新發(fā)的突發(fā)傳染病，還是特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件，都可能帶來(lái)社會(huì)恐慌，而消除恐慌的科學(xué)方法則是信息公開(kāi)，實(shí)施富有成效地風(fēng)險(xiǎn)交流。分級(jí)分工模式要求醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防機(jī)構(gòu)等主體通過(guò)一定方式實(shí)時(shí)向社會(huì)公開(kāi)事實(shí)性預(yù)警信息，要求屬地人民政府公開(kāi)管理性預(yù)警信息，以消除社會(huì)公眾恐慌。由此可見(jiàn)，分級(jí)分工模式的原理層面機(jī)理適應(yīng)了特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警之所需。

第二，結(jié)構(gòu)功能層面機(jī)理的適應(yīng)性分析。除了原理層面機(jī)理，分級(jí)分工模式的結(jié)構(gòu)功能層面機(jī)理同樣適應(yīng)于特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警之所需。從形態(tài)上分析，在分級(jí)分工模式中，作為承擔(dān)預(yù)警第一責(zé)任的主體具有扁平組織結(jié)構(gòu)，并且主要分為四層。第一層是醫(yī)療機(jī)構(gòu)，第二層是縣(區(qū))級(jí)人民政府，第三層是市級(jí)人民政府，第四層是省級(jí)人民政府。其中，最重要的是第一、第二和第三層責(zé)任主體。因?yàn)槿绻鹊绞〖?jí)人民政府來(lái)預(yù)警，那么特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件通常已經(jīng)造成嚴(yán)重后果。醫(yī)療機(jī)構(gòu)是對(duì)本單位內(nèi)部發(fā)生的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件實(shí)施預(yù)警的第一責(zé)任人，既承擔(dān)著消滅新發(fā)的突發(fā)傳染病，從而消滅引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)，也承擔(dān)著遏制本單位內(nèi)發(fā)生的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件損害擴(kuò)大的職責(zé)。與這樣一種任務(wù)相匹配，醫(yī)療機(jī)構(gòu)具備一種整全性功能——預(yù)報(bào)、準(zhǔn)備、識(shí)別、公布、決策、實(shí)施等，既具備發(fā)現(xiàn)和初步判斷“新發(fā)的突發(fā)傳染病”的能力，也具備采取隔離、檢疫、治療等切斷新發(fā)的突發(fā)傳染病的傳播途徑與控制損害范圍的能力。這樣一種整全性功能由醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)部相應(yīng)科室及其工作人員來(lái)完成。當(dāng)然，對(duì)于如何檢測(cè)新發(fā)的傳染病的病原體，如何實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治療，由于涉及基因檢測(cè)技術(shù)，涉及更多臨床病例，如果醫(yī)療機(jī)構(gòu)自身沒(méi)有相應(yīng)實(shí)驗(yàn)室，則有權(quán)委托有檢測(cè)能力的病毒實(shí)驗(yàn)室來(lái)完成。但就預(yù)警階段而言，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)不是分離病毒以及研制檢測(cè)方法、治療方法和疫苗等任務(wù)，而是察覺(jué)異常，就要采取控制性措施。這樣一種結(jié)構(gòu)功能模式其實(shí)仿照了核電廠核事故的場(chǎng)內(nèi)應(yīng)急所具有的結(jié)構(gòu)功能模式，能夠在醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)部及時(shí)消滅引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)源，盡最大可能阻斷傳染病的傳播，并將其危害控制在醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)部。當(dāng)然，僅僅憑借醫(yī)療機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與損害預(yù)警職責(zé)，并不能完全遏制特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的蔓延，并不能徹底消除新發(fā)的傳染病。這是因?yàn)椋阂环矫?，新發(fā)的傳染病的病人的密切接觸者并不能為醫(yī)療機(jī)構(gòu)所完全控制，而需要國(guó)家行政機(jī)關(guān)來(lái)控制，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警；另一方面，當(dāng)一個(gè)或者多個(gè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)同時(shí)確診多例新發(fā)的傳染病病人，根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，不僅這個(gè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)部發(fā)生了特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件，而且該醫(yī)療機(jī)構(gòu)所在地的區(qū)和市行政區(qū)域內(nèi)也發(fā)生了特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件，縣(區(qū))級(jí)和市級(jí)人民政府必須依法介入，宣布進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)，并實(shí)施損害預(yù)警，防止此類突發(fā)事件進(jìn)一步爆發(fā)。為了能夠完成這樣一種任務(wù)，縣(區(qū))級(jí)人民政府同樣具備比較整全性的功能，諸如準(zhǔn)備、識(shí)別、決策、實(shí)施、公布等。這些功能分別由縣(區(qū))級(jí)人民政府的衛(wèi)生行政主管部門、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、所在地的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、交通運(yùn)輸機(jī)構(gòu)、財(cái)政和民政等部門承擔(dān)或者協(xié)同承擔(dān)，統(tǒng)一由縣(區(qū))級(jí)人民政府來(lái)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。當(dāng)一個(gè)市的多家醫(yī)療機(jī)構(gòu)分別確診多例新發(fā)的傳染病，這意味著該市發(fā)生了較大類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件，此時(shí)就需要市級(jí)人民政府來(lái)應(yīng)對(duì)。市級(jí)人民政府同樣具備類似于縣(區(qū))級(jí)人民政府或者醫(yī)療機(jī)構(gòu)那樣的整全性功能，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)該市衛(wèi)生行政主管部門、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等部門來(lái)遏制特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)一步爆發(fā)。從這些分析中不難發(fā)現(xiàn)，分級(jí)分工模式結(jié)構(gòu)功能層面機(jī)理的要點(diǎn)在于，在一個(gè)責(zé)任主體范圍內(nèi)就能夠盡最大可能消滅引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)源，遏制特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件損害，有效避免因預(yù)警信息在不同層級(jí)、不同部門之間流轉(zhuǎn)而造成信息失真、預(yù)警遲緩，以及有效防止各個(gè)部門因缺乏集中有力的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)而出現(xiàn)相互推諉、錯(cuò)失防控最佳時(shí)機(jī)等消極后果。當(dāng)然，在分級(jí)分工模式中，這三個(gè)責(zé)任主體之間并不是相互隔離，而是有機(jī)協(xié)調(diào)、功能互補(bǔ)。當(dāng)市級(jí)人民政府作為預(yù)警第一責(zé)任人時(shí)，縣(區(qū))級(jí)人民政府及其職能部門、轄區(qū)內(nèi)所有醫(yī)療機(jī)構(gòu)都接受市級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)。當(dāng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)本單位的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件承擔(dān)預(yù)警第一責(zé)任人時(shí)，要及時(shí)向縣(區(qū))級(jí)人民政府報(bào)告，接受上級(jí)衛(wèi)生行政主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。而縣(區(qū))級(jí)人民政府對(duì)本轄區(qū)內(nèi)所有級(jí)別特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警都要負(fù)責(zé)。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警法制應(yīng)對(duì)之道

習(xí)近平主席深刻指出，針對(duì)這次疫情暴露出來(lái)的短板和不足，我們需要抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，需要全面加強(qiáng)和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，改革完善疾病預(yù)防控制體系。(35)同前注〔7〕，習(xí)近平文，第6頁(yè)。事實(shí)證明，面對(duì)新冠肺炎引發(fā)的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件，以國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門為主導(dǎo)的集中統(tǒng)一預(yù)警法制模式存在明顯不足，而改革的途徑則是建立一種新的預(yù)警模式：分級(jí)分工模式。這一新的預(yù)警模式以“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療”為目標(biāo)，強(qiáng)化屬地人民政府和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的責(zé)任，打通新發(fā)的突發(fā)傳染病的“預(yù)防—控制—治療”全鏈條，完成迅速消滅特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)與危害的行政任務(wù)。面對(duì)這一模式，我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警法制(36)筆者是在整體意義上使用突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警法制這一概念，它包括傳染病防治法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法等法律規(guī)范中所規(guī)定的預(yù)警法制。需要做相應(yīng)變革，建立或者健全一系列制度。

(一)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件識(shí)別制度

識(shí)別制度在特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警法制中居于基礎(chǔ)性地位。從總體上而言,分為醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為責(zé)任主體的識(shí)別制度和以地方人民政府作為責(zé)任主體的識(shí)別制度。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制需要重點(diǎn)規(guī)定識(shí)別的基本程序以及相應(yīng)的責(zé)任主體。

1.信息收集。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制需要規(guī)定一個(gè)多元化、全方位的信息收集網(wǎng)絡(luò)，重點(diǎn)規(guī)定專門渠道收集信息制度和非專門渠道收集信息制度。前者是指，城市社區(qū)和農(nóng)村基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的實(shí)驗(yàn)室和從事病原微生物實(shí)驗(yàn)的單位等法定主體負(fù)有收集新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病、不明原因的群體性疾病、突發(fā)原因不明的傳染病等引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)的信息的義務(wù)，并依法向衛(wèi)生行政主管部門報(bào)告。后者是指，法定主體要充分利用社會(huì)資源收集信息，從互聯(lián)網(wǎng)、國(guó)內(nèi)外媒體、傳染病和病毒學(xué)術(shù)期刊等收集信息。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制需要規(guī)定法定主體內(nèi)部具體承擔(dān)信息收集的責(zé)任機(jī)構(gòu)與責(zé)任人。醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)部是醫(yī)院感染管理科與所有醫(yī)務(wù)人員，特別是臨床醫(yī)生，畢竟“臨床是發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和隱患的第一線”。(37)何磊、劉?。骸缎滦凸跔畈《痉窝滓咔閷?duì)現(xiàn)代醫(yī)院感染管理的挑戰(zhàn)與思考》，載《中華醫(yī)院感染學(xué)雜志》2020年第11期，第1623頁(yè)。地方人民政府內(nèi)部是疾病預(yù)防控制中心。

2.信息分析。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制需要規(guī)定醫(yī)療機(jī)構(gòu)、地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門等法定主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)匯總分析特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患和風(fēng)險(xiǎn)信息。特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)信息的來(lái)源不同，信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性參差不齊，法定主體需要對(duì)之整理、歸類、識(shí)別、分析，“去粗取精、去偽存真”。在醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)部，信息分析具體職責(zé)由主管業(yè)務(wù)院長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)(召集人)，由醫(yī)院感染管理科、傳染科、呼吸科、發(fā)熱門診等相關(guān)科室主任或者專家組成的委員會(huì)承擔(dān)，一般通過(guò)會(huì)診方法來(lái)分析。比如，2019年12月29日下午，湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院分管副院長(zhǎng)召集了呼吸科、院感辦、心血管、放射、藥學(xué)、臨床檢驗(yàn)、感染、醫(yī)務(wù)部的十名專家，對(duì)來(lái)自華南海鮮市場(chǎng)的具有相同病癥的7個(gè)病例進(jìn)行了逐一討論，專家們一致認(rèn)為，這種情況確實(shí)不正常，要引起高度重視。(38)參見(jiàn)田巧萍：《最早上報(bào)疫情的她，怎樣發(fā)現(xiàn)這種不一樣的肺炎》，載《武漢晚報(bào)》2020年2月9日，參見(jiàn)百度網(wǎng)站，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1657378157122969277&wfr=spider&for=pc，2021年3月10日訪問(wèn)。在地方人民政府，信息分析職責(zé)則由所屬衛(wèi)生行政主管部門分管主任擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，由疾病預(yù)防控制中心等部門以及相應(yīng)領(lǐng)域知名醫(yī)學(xué)專家組成的委員會(huì)承擔(dān)。

3.信息評(píng)估。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制需要規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門等法定主體應(yīng)當(dāng)組織專業(yè)技術(shù)人員、醫(yī)學(xué)方面專家對(duì)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患和風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行會(huì)商，對(duì)病人或者疑似病人進(jìn)行流行病學(xué)調(diào)查，必要時(shí)，對(duì)發(fā)生特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的可能性及其造成的影響進(jìn)行評(píng)估，并依法委托權(quán)威檢測(cè)機(jī)構(gòu)檢測(cè)新發(fā)的突發(fā)傳染病的病原體。所謂必要時(shí)，是指專家委員會(huì)對(duì)發(fā)生特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的可能性、影響范圍、強(qiáng)度和可能產(chǎn)生的社會(huì)危害難以精確判斷，或者對(duì)新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病的病原體難以依據(jù)現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)予以鑒別時(shí)。在醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)部，信息評(píng)估具體職責(zé)由專家委員會(huì)承擔(dān)，專家委員會(huì)依據(jù)醫(yī)學(xué)專業(yè)知識(shí)和第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)的鑒定結(jié)論做出獨(dú)立自主的判斷，實(shí)行表決制，對(duì)自己的投票負(fù)責(zé)，并記錄在案，不受其他人的影響。在地方人民政府，信息評(píng)估職責(zé)具體由疾病預(yù)防控制中心承擔(dān)，所屬衛(wèi)生行政主管部門承擔(dān)組織職責(zé)。疾病預(yù)防控制中心要充分利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)，廣泛吸取相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医ㄗh，借助于檢測(cè)機(jī)構(gòu)的科技手段，快速評(píng)估特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。

4.做出識(shí)別決定。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制需要規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門等法定主體依據(jù)評(píng)估結(jié)論做出引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的決定，并同時(shí)向上級(jí)人民政府、衛(wèi)生行政主管部門報(bào)告。上級(jí)衛(wèi)生行政主管部門，特別是國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門履行指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)。在醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)部，識(shí)別決定由專家委員會(huì)投票決定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的院長(zhǎng)簽發(fā)。在地方人民政府，疾病預(yù)防控制中心提出建議，并對(duì)建議的科學(xué)性和真實(shí)性承擔(dān)法律責(zé)任，地方人民政府首長(zhǎng)做出決定。

基于引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)因子的特殊屬性，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制需要規(guī)定法定主體應(yīng)當(dāng)遵循快速與及時(shí)原則來(lái)實(shí)施信息分析、信息評(píng)估與做出識(shí)別決定，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的行政時(shí)限制度和法律責(zé)任制度來(lái)規(guī)范法定主體的行為，加快法定主體分析信息、評(píng)估信息和做出識(shí)別決定的速度。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制應(yīng)當(dāng)規(guī)定，法定主體負(fù)有不間斷收集引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)信息的義務(wù)，并在2小時(shí)之內(nèi)向特定主體報(bào)告。法定主體負(fù)有不間斷地匯總分析和會(huì)商特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的隱患和風(fēng)險(xiǎn)信息的義務(wù)。對(duì)于需要實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的，地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門，醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)自行實(shí)施或者委托有相應(yīng)資質(zhì)的技術(shù)機(jī)構(gòu)實(shí)施，并在12小時(shí)之內(nèi)做出識(shí)別決定。對(duì)于違反時(shí)限規(guī)定的行為，則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這樣一種制度設(shè)計(jì)就是以動(dòng)態(tài)的、非程序化的工作機(jī)制來(lái)取代常規(guī)的、按部就班的工作機(jī)制。在人工智能和大數(shù)據(jù)時(shí)代，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制需要規(guī)定法定主體要建立智慧化預(yù)警識(shí)別機(jī)制，通過(guò)科技賦能，提升預(yù)警識(shí)別的有效性和準(zhǔn)確性。需要指出的是，雖然識(shí)別制度分為醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為責(zé)任主體的識(shí)別制度和以地方人民政府作為責(zé)任主體的識(shí)別制度，但為了提升效率，兩類責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)共享資源與信息，必要時(shí)，可以在衛(wèi)生行政主管部門組織下，共同開(kāi)展識(shí)別工作。

(二)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警決策制度

預(yù)警決策制度在特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警法制中居于關(guān)鍵性地位,從整體上分為醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為責(zé)任主體的預(yù)警決策制度和地方人民政府作為責(zé)任主體的預(yù)警決策制度。

1.醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為責(zé)任主體的預(yù)警決策制度。對(duì)此,突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制需要重點(diǎn)規(guī)定組織架構(gòu)、決策程序、決策職責(zé)。它需要規(guī)定醫(yī)療機(jī)構(gòu)成立院長(zhǎng)或者主管副院長(zhǎng)為總指揮、醫(yī)療機(jī)構(gòu)主要科室主任為成員的預(yù)警決策委員會(huì)，并規(guī)定三項(xiàng)預(yù)警決策程序：一是提出議題。主管副院長(zhǎng)根據(jù)專家委員會(huì)做出的識(shí)別決定，向預(yù)警決策委員會(huì)提出決策議題；二是評(píng)估方案。預(yù)警決策委員會(huì)根據(jù)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，以及發(fā)展演化情況，提出各類可供實(shí)施的方法，依據(jù)“安全好于后悔”“健康高于穩(wěn)定”的原則選擇最優(yōu)方案；三是做出預(yù)警決策。從本質(zhì)而言，預(yù)警決策屬于行政決定，預(yù)警決策委員會(huì)做出決策之后，由醫(yī)療機(jī)構(gòu)院長(zhǎng)簽發(fā)實(shí)施，醫(yī)療機(jī)構(gòu)院長(zhǎng)如果要推翻預(yù)警決策委員會(huì)的決策，需要說(shuō)明理由，并重新履行決策程序。

2.地方人民政府作為責(zé)任主體的預(yù)警決策制度。對(duì)此,根據(jù)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件不同級(jí)別，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制同樣需要重點(diǎn)規(guī)定組織架構(gòu)、決策程序與相應(yīng)職責(zé)。它需要規(guī)定由地方人民政府首長(zhǎng)為總指揮，由衛(wèi)生、財(cái)政、應(yīng)急、教育、交通、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等負(fù)責(zé)人以及法律、管理、醫(yī)學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成的預(yù)警決策委員會(huì)，并規(guī)定三項(xiàng)基本程序：一是提出議題，衛(wèi)生行政主管部門根據(jù)疾病預(yù)防控制中心的建議向預(yù)警決策委員會(huì)提出需要決策的議題；二是評(píng)估方案，預(yù)警決策委員會(huì)權(quán)衡各類預(yù)警措施方案，在聽(tīng)取專家意見(jiàn)基礎(chǔ)之上選擇最滿意的預(yù)警方案；三是做出預(yù)警決策，地方人民政府首長(zhǎng)做出預(yù)警決策，并交由預(yù)警決策委員會(huì)成員依法實(shí)施。

基于特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有發(fā)生的突發(fā)性、演變的迅速性等特征，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制需要規(guī)定醫(yī)療機(jī)構(gòu)和地方人民政府應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)代通訊技術(shù)，進(jìn)行快速與及時(shí)決策，并動(dòng)態(tài)調(diào)整決策內(nèi)容。這背后所體現(xiàn)的組織學(xué)原理則是“有限理性”“邊干邊學(xué)”。(39)參見(jiàn)周雪光：《組織社會(huì)學(xué)十講》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第177頁(yè)。同時(shí)，借助于有效的溝通和協(xié)調(diào)制度，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的預(yù)警決策和地方人民政府的預(yù)警決策可以同時(shí)進(jìn)行或者聯(lián)合進(jìn)行，共享決策信息，并實(shí)施決策任務(wù)。為了防止“久拖不決”，貽誤最佳預(yù)警時(shí)機(jī)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制同樣需要規(guī)定行政時(shí)限制度，即法定主體應(yīng)當(dāng)在12小時(shí)之內(nèi)做出預(yù)警決策，否則將承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。鑒于特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有高度不確定性和復(fù)雜性等特征，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制所規(guī)定的預(yù)警決策制度體現(xiàn)為動(dòng)態(tài)性，即法定主體需要根據(jù)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件演變情況，及時(shí)調(diào)整預(yù)警措施方案，靈活決策。此外，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制還需要規(guī)定預(yù)警決策試錯(cuò)容錯(cuò)機(jī)制，解決法定主體“不敢為”問(wèn)題。對(duì)于法定主體在預(yù)警決策過(guò)程中的積極作為只要不違反法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，相關(guān)人員已經(jīng)履行了勤勉盡責(zé)義務(wù)，未非法牟取私利，即使造成一定范圍內(nèi)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與穩(wěn)定或者過(guò)度限制了公民人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)，但能夠及時(shí)糾正，及時(shí)控制風(fēng)險(xiǎn)損害，對(duì)相應(yīng)的責(zé)任人實(shí)施責(zé)任豁免。

(三)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息發(fā)布制度

預(yù)警信息發(fā)布制度在特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警法制中居于非常重要地位。在集中統(tǒng)一負(fù)責(zé)模式中，預(yù)警信息的發(fā)布權(quán)不僅集中在國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門，而且有權(quán)主體通常以一種“單向的、冷冰冰的方式”向社會(huì)公眾發(fā)布，并沒(méi)有發(fā)揮諸如：增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)的全面認(rèn)識(shí)，進(jìn)而改變自身不良行為，增進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)人民政府和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的信任，全面保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和自主選擇權(quán)等功能。當(dāng)然，它也難以消除法定主體的擔(dān)憂——發(fā)布了預(yù)警信息有可能會(huì)引發(fā)社會(huì)恐慌和社會(huì)不穩(wěn)定，進(jìn)而被追究法律責(zé)任。針對(duì)此類問(wèn)題，在分級(jí)分工負(fù)責(zé)模式中，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制需要做出新的規(guī)定,特別是要規(guī)定一種多中心的、連續(xù)的預(yù)警信息發(fā)布制度。

1.醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其工作人員發(fā)布預(yù)警信息制度。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制需要規(guī)定醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其工作人員應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)、完整、動(dòng)態(tài)地向社會(huì)發(fā)布自身所掌握的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息。醫(yī)療機(jī)構(gòu)有義務(wù)制定或者完善本單位發(fā)布預(yù)警信息的發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)布方式、發(fā)布時(shí)間節(jié)點(diǎn)、發(fā)布責(zé)任人員。需要指出的是，由于特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)隱患是不斷發(fā)生變化的，有的還相當(dāng)復(fù)雜，存在諸多不確定性，立法者對(duì)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其工作人員發(fā)布的存在瑕疵的預(yù)警信息，應(yīng)當(dāng)持寬容立場(chǎng)。醫(yī)療機(jī)構(gòu)的宣傳部門要充分利用官方網(wǎng)站、電子顯示屏、宣傳展板、多媒體視頻、微信公眾號(hào)、健康教育宣傳欄、網(wǎng)絡(luò)直播等多種形式分層次對(duì)醫(yī)務(wù)人員、患者、陪護(hù)等人員發(fā)布特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)隱患是什么，以及如何防控方面的知識(shí)科普，特別強(qiáng)調(diào)人際交往保持距離、正確佩戴口罩、適時(shí)有效洗手、注意咳嗽禮儀、居家隔離消毒及個(gè)人預(yù)防注意事項(xiàng)等具體措施。對(duì)醫(yī)務(wù)人員在重點(diǎn)強(qiáng)化醫(yī)用防護(hù)用品使用方法、穿脫流程、職業(yè)暴露處置流程及現(xiàn)場(chǎng)消毒技術(shù)等切斷傳播途徑的關(guān)鍵技能的宣講。

2.地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門發(fā)布管理性預(yù)警信息制度。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制需要規(guī)定，縣(區(qū))級(jí)人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門、市級(jí)地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門和省級(jí)人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門對(duì)社會(huì)公眾分別發(fā)布一般、較大和重大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理性預(yù)警信息?？h(區(qū))級(jí)人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門負(fù)有在本行政區(qū)域內(nèi)協(xié)助上級(jí)地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門發(fā)布管理性預(yù)警信息的職責(zé)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制還需要規(guī)定，地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門建立廣泛的預(yù)警信息發(fā)布渠道，充分利用廣播、電視、電話、手機(jī)短信、街區(qū)顯示屏、互聯(lián)網(wǎng)等形式發(fā)布，讓社會(huì)公眾第一時(shí)間掌握信息，主動(dòng)遵守地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門做出的各項(xiàng)防控措施。

3.疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)發(fā)布事實(shí)性預(yù)警信息制度。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制需要規(guī)定縣(區(qū))級(jí)、市級(jí)和省級(jí)疾病控制中心對(duì)社會(huì)公眾分別發(fā)布一般、較大和重大特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的事實(shí)性預(yù)警信息。疾病控制中心作為技術(shù)性機(jī)構(gòu)，需要向社會(huì)公眾詳細(xì)發(fā)布引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源、表現(xiàn)形式、主要特征、分布情況、警報(bào)級(jí)別等內(nèi)容，并充分利用地方人民政府的發(fā)布平臺(tái)進(jìn)行發(fā)布。

以上三類主體都是發(fā)布預(yù)警信息的責(zé)任主體，為了確保不同主體能夠及時(shí)、完整、動(dòng)態(tài)地發(fā)布預(yù)警信息，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制應(yīng)當(dāng)規(guī)定這三類主體可以通過(guò)召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)、視頻發(fā)布會(huì)等形式聯(lián)合發(fā)布，對(duì)于社會(huì)公眾和新聞?dòng)浾咛岢龅囊蓡?wèn)，它們有義務(wù)以讓社會(huì)公眾能夠明白的方式進(jìn)行充分與坦誠(chéng)地交流。鑒于特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有不確定性、復(fù)雜性等特征，而預(yù)警信息通常會(huì)影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定，有時(shí)會(huì)引發(fā)社會(huì)公眾的恐慌，為確保法定主體，特別是基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)和政府“敢于”及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制同樣需要規(guī)定試錯(cuò)容錯(cuò)機(jī)制，對(duì)于不可歸咎于法定主體工作人員主觀過(guò)錯(cuò)因素而發(fā)布的不全面、不完整的預(yù)警信息，只要法定主體能夠及時(shí)糾正，對(duì)其實(shí)施責(zé)任豁免。當(dāng)然，如果法定主體違法故意隱瞞預(yù)警信息，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制需要規(guī)定其承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的，還將承擔(dān)刑事責(zé)任。如果公民、法人或者其他組織認(rèn)為法定主體違法故意隱瞞預(yù)警信息致使自身合法權(quán)益受到損害的，則可以向人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求人民法院依法確認(rèn)法定主體行為違法并承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任。

(四)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警措施制度

預(yù)警措施制度在特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警法制中居于核心地位，在很大程度上，立法者能否實(shí)現(xiàn)對(duì)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和損害預(yù)警，同時(shí)又不過(guò)度侵害公民個(gè)體權(quán)利，取決于是否設(shè)計(jì)了科學(xué)的預(yù)警措施制度。從整體而言，它包括醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取的預(yù)警措施和地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取的預(yù)警措施。

1.醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取的預(yù)警措施。針對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的預(yù)警措施，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制至少需要規(guī)定四種類型：一是針對(duì)醫(yī)護(hù)人員的預(yù)警措施。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制需要規(guī)定：按照感染暴露的風(fēng)險(xiǎn)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)有義務(wù)及時(shí)為醫(yī)護(hù)人員提供符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的口罩、防護(hù)服、護(hù)目鏡、醫(yī)用手套、鞋套、防護(hù)帽和手術(shù)服等防護(hù)用品，確保醫(yī)護(hù)人員既不被新發(fā)的突發(fā)傳染病所感染，又防止出現(xiàn)過(guò)度防護(hù)。二是針對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)的新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者的預(yù)警措施。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制需要規(guī)定：在國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門將新發(fā)的突發(fā)傳染病納入法定傳染病管理之前，醫(yī)療機(jī)構(gòu)有權(quán)采取限期隔離治療、在指定場(chǎng)所單獨(dú)隔離治療、在指定場(chǎng)所進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察和采取其他必要治療和控制傳播的預(yù)防性措施。三是針對(duì)新發(fā)的突發(fā)傳染病本身，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制需要規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)負(fù)有及時(shí)報(bào)告、檢測(cè)或者委托第三方機(jī)構(gòu)檢測(cè)病原體，與疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)聯(lián)合或者單獨(dú)進(jìn)行流行病學(xué)調(diào)查等職責(zé)。四是針對(duì)被新發(fā)的突發(fā)傳染病所污染的場(chǎng)所和醫(yī)療廢物，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制需要規(guī)定醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取安全防護(hù)、消毒和無(wú)害化處置。這四種類型預(yù)警措施其實(shí)聯(lián)通了“預(yù)防—控制—治療”全鏈條。換言之，在預(yù)警階段就要對(duì)新發(fā)的突發(fā)傳染病實(shí)施全過(guò)程防控，從而防止引發(fā)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件或者將其損害控制在醫(yī)療機(jī)構(gòu)范圍之內(nèi)。

2.地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取的預(yù)警措施。對(duì)于地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取的預(yù)警措施，除了現(xiàn)行《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第44條和第45條所規(guī)定措施，(40)諸如，啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案；關(guān)閉或者限制使用易受突發(fā)事件危害的場(chǎng)所，控制或者限制容易導(dǎo)致危害擴(kuò)大的公共場(chǎng)所的活動(dòng);組織有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)、專業(yè)技術(shù)人員、有關(guān)專家學(xué)者，隨時(shí)對(duì)突發(fā)事件信息進(jìn)行分析評(píng)估，預(yù)測(cè)發(fā)生突發(fā)事件可能性的大小、影響范圍和強(qiáng)度以及可能發(fā)生的突發(fā)事件的級(jí)別；及時(shí)向社會(huì)發(fā)布有關(guān)采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告；等等。以及《傳染病防治法》規(guī)定的措施之外，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制需要規(guī)定，地方人民政府有權(quán)在國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門將新發(fā)的突發(fā)傳染病納入法定傳染病管理之前，對(duì)新發(fā)的突發(fā)傳染病的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者實(shí)施隔離等限制人身自由的措施，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)特定場(chǎng)所、區(qū)域?qū)嵤┓怄i或者封閉。作為地方人民政府職能部門的衛(wèi)生行政主管機(jī)關(guān)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)則要從醫(yī)學(xué)專業(yè)角度給地方人民政府提出建議，確保人民政府的治理優(yōu)勢(shì)與專業(yè)機(jī)構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)得以有機(jī)結(jié)合。

不難發(fā)現(xiàn)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制對(duì)法定主體預(yù)警措施的規(guī)定，特別是對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取的預(yù)警措施的規(guī)定，其實(shí)授予了它們一系列能夠限制特定公民人身自由的強(qiáng)制性措施。筆者認(rèn)為，這些強(qiáng)制性措施對(duì)于及時(shí)隔離新發(fā)的突發(fā)傳染病的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，防止病毒傳播是必要的。從行政法學(xué)理而言，此類強(qiáng)制措施屬于即時(shí)強(qiáng)制，是預(yù)防行政的一種類型。法定主體在采取此類強(qiáng)制措施時(shí)依法享有寬泛的裁量權(quán)，無(wú)需遵循《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》等適用于常態(tài)行政管理下的行政強(qiáng)制法所規(guī)定的行政強(qiáng)制程序，新發(fā)的突發(fā)傳染病的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者等主體則承擔(dān)容忍和配合義務(wù)。當(dāng)然，為了防止法定主體不當(dāng)或者過(guò)度使用此類強(qiáng)制措施，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制需要規(guī)定補(bǔ)償制度。

(五)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警物質(zhì)保障制度

預(yù)警物質(zhì)保障制度在特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警法制中居于支撐性地位，主要包括人員、設(shè)備、物資和病房。對(duì)于物質(zhì)保障，雖然《傳染病防治法》作了專門規(guī)定，但由于在現(xiàn)行傳染病防治法體系中，預(yù)警特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的職責(zé)主要由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門來(lái)承擔(dān)，因而這是一種與集中統(tǒng)一模式相匹配物質(zhì)保障制度。而在分級(jí)分工模式中，由于醫(yī)療機(jī)構(gòu)和地方人民政府，特別是縣(區(qū))級(jí)人民政府成為預(yù)警第一責(zé)任主體，由此，立法者需要重新設(shè)計(jì)物質(zhì)保障制度。

1.確保醫(yī)療機(jī)構(gòu)全面履行預(yù)警職責(zé)的物質(zhì)保障制度。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制需要規(guī)定：醫(yī)療機(jī)構(gòu)，尤其是縣(區(qū))醫(yī)院應(yīng)加大對(duì)預(yù)檢分診、發(fā)熱門診和隔離留觀病房的建設(shè)或改造，使之能夠達(dá)到初步篩查傳染病的目的，從而為隔離包括新發(fā)傳染病在內(nèi)的傳染病病人或者疑似病人、密切接觸者提供物理屏障；醫(yī)療機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)醫(yī)院感染管理隊(duì)伍、感染性疾病學(xué)科和技術(shù)人員素質(zhì)建設(shè)，全面提升醫(yī)院監(jiān)測(cè)、評(píng)估和干預(yù)新發(fā)傳染病的能力，確保新發(fā)的突發(fā)傳染病的科學(xué)研究、控制、臨床治療的有效協(xié)同；醫(yī)療機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)院前急救體系建設(shè)、完善急救車輛和應(yīng)急醫(yī)療物資配備等。為確保醫(yī)療機(jī)構(gòu)能夠及時(shí)高效履行職責(zé)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制需要規(guī)定相應(yīng)的行政法律責(zé)任。

2.確保地方人民政府全面履行預(yù)警職責(zé)的物質(zhì)保障制度。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制需要規(guī)定：地方人民政府，特別是省級(jí)人民政府要加強(qiáng)對(duì)縣(區(qū))級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的微生物室建設(shè)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、以生物安全為保障的病原體核酸檢測(cè)平臺(tái)建設(shè)，確保在省或者市范圍內(nèi)具有2到3家符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的微生物室和病原體核酸檢測(cè)平臺(tái)，確保在第一時(shí)間能夠檢測(cè)新發(fā)的傳染病的病原體，并有能力提供充分和高靈敏度的檢測(cè)試劑；根據(jù)轄區(qū)面積、人口分布、醫(yī)療救治力量水平等因素，建設(shè)5到6個(gè)傳染病集中收治中心，確保硬件設(shè)施符合醫(yī)院感染控制標(biāo)準(zhǔn)；縣(區(qū))級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)圍繞打造醫(yī)療防治、物資儲(chǔ)備、產(chǎn)能動(dòng)員“三位一體”的物資保障體系，完善應(yīng)急物資儲(chǔ)備品種、規(guī)模、結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新儲(chǔ)備方式，優(yōu)化產(chǎn)能保障和區(qū)域布局，健全公共衛(wèi)生應(yīng)急物資保障工作機(jī)制等。為確保地方人民政府能夠及時(shí)高效履行職責(zé)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制同樣需要規(guī)定相應(yīng)的行政法律責(zé)任。

以上五個(gè)方面是分級(jí)分工預(yù)警模式對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制提出的基本要求。在具體制度設(shè)計(jì)時(shí)，要充分適應(yīng)特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和損害預(yù)警的特征，注重綜合運(yùn)用時(shí)效、期限、時(shí)限等行政法技術(shù)以增強(qiáng)制度效率。需要指出的是，法定主體全面履行預(yù)警物質(zhì)保障義務(wù)通常會(huì)涉及大量的人力、物力和財(cái)力。特別是對(duì)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)而言，這是一筆重大開(kāi)支。對(duì)于如何解決資金問(wèn)題，無(wú)疑是難題所在。對(duì)此，《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》第34條規(guī)定，場(chǎng)內(nèi)核事故應(yīng)急準(zhǔn)備資金由核電廠承擔(dān)，列入核電廠工程項(xiàng)目投資概算和運(yùn)行成本。場(chǎng)外核事故應(yīng)急準(zhǔn)備資金由核電廠和地方人民政府共同承擔(dān)。核電廠承擔(dān)的資金，在投產(chǎn)前根據(jù)核電廠容量、在投產(chǎn)后根據(jù)實(shí)際發(fā)電量確定一定的比例交納，由國(guó)務(wù)院計(jì)劃部門綜合平衡后用于地方場(chǎng)外核事故應(yīng)急準(zhǔn)備工作；其余部分由地方人民政府解決。由于醫(yī)療機(jī)構(gòu)，特別是大型公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)并不是生產(chǎn)企業(yè)，它們開(kāi)展預(yù)警工作所需要的資金不能如核電廠那樣自行解決，而主要由地方政府和中央政府撥款，以及社會(huì)公益組織捐款來(lái)解決。

四、結(jié)束語(yǔ)

面對(duì)任何危機(jī)，一個(gè)國(guó)家都肩負(fù)著兩個(gè)同等重要的責(zé)任：解決眼前問(wèn)題與防止問(wèn)題再次發(fā)生。新冠肺炎疫情就是一個(gè)有力的證明。我們不僅需要拯救生命，也要從整體上改善應(yīng)對(duì)疫情的方式。前者更加緊迫，而后者從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看至關(guān)重要。這正如習(xí)近平主席所指示的：要求研究和加強(qiáng)疫情防控工作，既要立足當(dāng)前，科學(xué)精準(zhǔn)打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，更要放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)。(41)同前注〔7〕，習(xí)近平文，第6頁(yè)。筆者對(duì)類似于新冠肺炎那樣的新發(fā)的突發(fā)傳染病所引發(fā)的特殊類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警法制模式變革的研究就是著眼于我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制的未來(lái)。當(dāng)然，這一研究依然是初步的或者框架式的，制度細(xì)節(jié)有待進(jìn)一步完善。