薛柏瓊，李 斌，王 振，王 蔚，楊 博

（中國船舶工業(yè)綜合技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究院，北京 100081）

綜觀全球軍事較發(fā)達(dá)的國家，其在軍事發(fā)展過程中，均圍繞國家目標(biāo)和戰(zhàn)略需求，集中優(yōu)勢創(chuàng)新資源組建規(guī)模較大、學(xué)科交叉融合的國立科研機(jī)構(gòu)。孕育高水平創(chuàng)新人才和創(chuàng)新成果，已成為搶占戰(zhàn)略制高點(diǎn)、贏得未來競爭優(yōu)勢的重要途徑[1]。特別是在國防領(lǐng)域，由政府直接管控一批以國立科研機(jī)構(gòu)為核心的戰(zhàn)略創(chuàng)新力量，是軍事發(fā)達(dá)國家謀求軍事技術(shù)優(yōu)勢、維護(hù)國家穩(wěn)定、形成威懾力量的重要手段。

1 總體情況

以美國為代表的世界軍事強(qiáng)國為保持其全球軍事優(yōu)勢地位，長期致力于國防領(lǐng)域國立科研機(jī)構(gòu)（以下簡稱國防科研機(jī)構(gòu)）建設(shè)，歷經(jīng)上百年的發(fā)展，逐步建立形成了規(guī)模龐大、體系完整、具有世界領(lǐng)先水平的國防科研機(jī)構(gòu)體系[2]。該體系在國防科技創(chuàng)新和武器裝備發(fā)展中起到了戰(zhàn)略基石的作用，成為保持軍事優(yōu)勢、維護(hù)國家安全的重要支撐。

1.1 美國

美國國防科研機(jī)構(gòu)主要由聯(lián)邦政府出資設(shè)立，是美國國防基礎(chǔ)科研的核心力量，在裝備科研中發(fā)揮重要作用[3]。美國國防科研機(jī)構(gòu)主要包括國防部、能源部、美國國家航空航天局（NASA）下屬的實(shí)驗(yàn)室或中心，以及以國防部投資為主的聯(lián)邦資助研發(fā)中心和大學(xué)附屬研發(fā)中心，涉及國防研發(fā)整個(gè)流程：基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、先期技術(shù)開發(fā)、先期部件驗(yàn)證、系統(tǒng)開發(fā)驗(yàn)證、研發(fā)管理支持和作戰(zhàn)系統(tǒng)開發(fā)。國防部、能源部、國家航空航天局下屬國防科研機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)了各部門30%、80%、30%左右的基礎(chǔ)科研任務(wù)（基礎(chǔ)科研任務(wù)包括基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和先期技術(shù)開發(fā)），年度研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入占聯(lián)邦政府研發(fā)總投入的20%～25%，占全部國防科研機(jī)構(gòu)聯(lián)邦研發(fā)投入的80%[4]。

1.2 俄羅斯

俄羅斯繼承了蘇聯(lián)的優(yōu)勢科研力量及龐大的軍事體系。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯集成了蘇聯(lián)龐大的國防工業(yè)體系，國防創(chuàng)新力量主要包括：工貿(mào)部、國家公司（原子能國家公司、航天國家公司、技術(shù)國家公司等）、國家研究中心等的下屬機(jī)構(gòu)，國防部管理的科研機(jī)構(gòu)，大型軍工集團(tuán)（一體化公司），科學(xué)院及高校，其中國防科研機(jī)構(gòu)主要布局在前兩類力量中[5]。20世紀(jì)90年代后，俄羅斯在大量國防科研機(jī)構(gòu)私有化的背景下，篩選出一批核心科研機(jī)構(gòu)作為國家科學(xué)中心[6]，并在此基礎(chǔ)上組建了庫爾恰托夫、茹科夫斯基兩個(gè)國家研究中心，統(tǒng)籌相近領(lǐng)域的科研工作和試驗(yàn)設(shè)施建設(shè)，集中力量形成技術(shù)突破，將基礎(chǔ)研究成果高效轉(zhuǎn)化為有前景的工業(yè)技術(shù)，帶動(dòng)整個(gè)創(chuàng)新體系效能提升，更好地貫徹國家意志。除擁有國家科學(xué)中心和國家研究中心資質(zhì)的科研機(jī)構(gòu)外，俄羅斯工貿(mào)部、國防部、原子能國家公司、航天國家公司等政府和大型國有企業(yè)下屬的部分科研機(jī)構(gòu)同樣在國防基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究等領(lǐng)域發(fā)揮突出作用。整體來看，俄羅斯國防科研機(jī)構(gòu)承擔(dān)了大量國防應(yīng)用基礎(chǔ)研究、技術(shù)攻關(guān)以及武器裝備的方案論證、設(shè)計(jì)、開發(fā)、生產(chǎn)任務(wù)，許多科研成果直接用于武器裝備的研制生產(chǎn)[7]。

1.3 英國

目前，英國國防科研機(jī)構(gòu)主要有兩部分：一是政府直接管理的科研機(jī)構(gòu)，即國防部直屬的國防科技實(shí)驗(yàn)室，主要負(fù)責(zé)國防科技項(xiàng)目的管理，同時(shí)從事基礎(chǔ)技術(shù)研究和分析工作，業(yè)務(wù)范圍涵蓋各個(gè)行業(yè)基礎(chǔ)技術(shù)領(lǐng)域和新興技術(shù)領(lǐng)域；二是政府委托管理的科研機(jī)構(gòu)，包括英國國防部委托給奎奈蒂克公司管理的16個(gè)試驗(yàn)中心、原子武器研究院、國家物理實(shí)驗(yàn)室等，主要作為試驗(yàn)與鑒定服務(wù)部門，圍繞國防科技和武器裝備發(fā)展需求，開展試驗(yàn)鑒定工作。此外，英國擁有一批從事武器裝備研制和生產(chǎn)的世界著名企業(yè)，典型企業(yè)有BAE系統(tǒng)公司、羅·羅公司、巴布考克公司、信佳公司、科巴姆公司等。英國政府沒有企業(yè)科研機(jī)構(gòu)的直接管理權(quán)，而是通過有限競爭將國防科研合同授予企業(yè)[8,9]。

1.4 法國

法國國防科研機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)關(guān)鍵或戰(zhàn)略性科技領(lǐng)域的前瞻性、基礎(chǔ)性、共性技術(shù)研究，共有科研人員約1.6萬人。法國國防科研機(jī)構(gòu)主要包括兩類：一是原子能與可再生能源委員會(huì)、國家空間研究中心、國家航空航天研究院這三家核與航空、航天領(lǐng)域的國防科研機(jī)構(gòu)，這三家科研機(jī)構(gòu)均有明確的定位，由法國國民教育、高等教育與研究部（教研部）和國防部共同管理；二是法國國防部內(nèi)部的國防科研機(jī)構(gòu)，即國防部武器裝備總署（DGA）下轄的9個(gè)技術(shù)中心，雇員共計(jì)約6 500人，這些中心主要從事試驗(yàn)測試、頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)評(píng)估、應(yīng)用技術(shù)研究。此外，法德于1958年聯(lián)合設(shè)立的圣路易斯研究所獨(dú)立于政府部門，但接受政府部門監(jiān)管和資助，也可歸為國防科研機(jī)構(gòu)序列[10,11]。法國國防科研機(jī)構(gòu)布局重點(diǎn)是核、航天、航空三個(gè)領(lǐng)域，核、航天領(lǐng)域的科研機(jī)構(gòu)規(guī)模大、綜合性突出，國家空間研究中心覆蓋航天器研發(fā)全流程，原子能與可再生能源委員會(huì)覆蓋核武器研發(fā)全流程；航空領(lǐng)域的科研機(jī)構(gòu)規(guī)模也較大，綜合性也較強(qiáng)，但主要從事基礎(chǔ)科研和試驗(yàn)鑒定工作；船舶、兵器和軍用電子領(lǐng)域的布局較弱，僅保留了國防部武器裝備總署所屬的幾個(gè)技術(shù)中心，主要從事試驗(yàn)鑒定和少量基礎(chǔ)科研工作。

2 主要發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及做法

2.1 明確戰(zhàn)略定位、聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域

軍事發(fā)達(dá)國家將國防科研機(jī)構(gòu)視為維持其軍事技術(shù)優(yōu)勢的核心資產(chǎn)，國防科研機(jī)構(gòu)的成立、變更和調(diào)整需簽署法律性文件，其戰(zhàn)略目標(biāo)、使命任務(wù)由政府確定。在曼哈頓計(jì)劃的實(shí)施過程中，美國陸續(xù)設(shè)立了勞倫斯利弗莫爾、洛斯阿拉莫斯、桑迪亞三大核威懾國家實(shí)驗(yàn)室，迄今為止，研究和發(fā)展核武器、保持美國的戰(zhàn)略核威懾優(yōu)勢地位仍然是其核心使命；俄羅斯庫爾恰托夫國家研究中心是俄羅斯成立最早、覆蓋領(lǐng)域最全的核領(lǐng)域科研機(jī)構(gòu)，早在蘇聯(lián)時(shí)期就研制了原子彈、氫彈和世界上第一座核反應(yīng)堆。經(jīng)過逐步的建設(shè)發(fā)展，國外國防科研機(jī)構(gòu)覆蓋了核、航空、航天、船舶、海洋、兵器、網(wǎng)絡(luò)信息、生物等戰(zhàn)略安全領(lǐng)域以及行業(yè)基礎(chǔ)和試驗(yàn)測試領(lǐng)域。美國國防科研機(jī)構(gòu)覆蓋行業(yè)和專業(yè)最為齊全，軍事醫(yī)學(xué)、生物化學(xué)及綜合保障等方向布局遠(yuǎn)超其他國家；俄羅斯國防科研機(jī)構(gòu)規(guī)模和覆蓋范圍次之；法國主要集中在核、航天航空和綜合測試領(lǐng)域；英國主要在核、行業(yè)基礎(chǔ)及試驗(yàn)測試領(lǐng)域。美國、俄羅斯國防科研機(jī)構(gòu)在重點(diǎn)領(lǐng)域布局方面有一定重疊。比如針對(duì)核武器研發(fā)，都有三大國防科研機(jī)構(gòu)；針對(duì)航空航天動(dòng)力，美國國家航空航天局和俄羅斯空軍研究實(shí)驗(yàn)室均有布局。相比而言，英國、法國等國防科研機(jī)構(gòu)行業(yè)特色相對(duì)突出，交叉現(xiàn)象并不明顯[12]。

2.2 匯聚優(yōu)勢資源，強(qiáng)化規(guī)模優(yōu)勢

規(guī)模效應(yīng)、學(xué)科交叉、先進(jìn)平臺(tái)是大科學(xué)時(shí)代創(chuàng)新的重要特征，也是國外國防科研機(jī)構(gòu)的核心能力所在。國外國防科研機(jī)構(gòu)研究方向覆蓋較寬，注重多學(xué)科交叉融合，匯聚了一流的人才、一流的設(shè)施、充足的經(jīng)費(fèi)等資源，為開展重大的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性研究創(chuàng)造了條件。從單個(gè)科研機(jī)構(gòu)情況來看，其規(guī)模大多在1 000人以上，部分達(dá)到上萬人。美國能源部下屬19個(gè)實(shí)驗(yàn)室中10個(gè)實(shí)驗(yàn)室超過3 000人，近200位科學(xué)家獲得了相關(guān)領(lǐng)域諾貝爾獎(jiǎng)項(xiàng)，年度科研經(jīng)費(fèi)超過160億美元，設(shè)備價(jià)值超過1 300億美元。以洛斯阿拉莫斯國家實(shí)驗(yàn)室為例，其固定人員超過1萬人，建筑面積72萬平方米，設(shè)備總值142億美元，2019財(cái)年經(jīng)費(fèi)預(yù)算29.2億美元，90%以上來源于政府投資；俄羅斯茹科夫斯基中央航空流體力學(xué)研究院擁有13個(gè)不同類型的風(fēng)洞，以及試驗(yàn)水池、結(jié)構(gòu)測試平臺(tái)、飛行模擬系統(tǒng)等試驗(yàn)設(shè)施；法國國家空間研究中心超過2 400人，研究領(lǐng)域覆蓋載人航天、對(duì)地觀測、微重力科學(xué)、無線電通信、導(dǎo)航、宇宙探測、航天系統(tǒng)等方向；英國國防部下屬的國防科技實(shí)驗(yàn)室人員規(guī)模3 000人以上，年度研發(fā)經(jīng)費(fèi)超過6億英鎊，90%來自英國國防部。

2.3 注重穩(wěn)定支持，科學(xué)考核評(píng)價(jià)

國外國防科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)主要來源于政府預(yù)算撥款（不同國家因財(cái)力情況不同而有所不同，美、英、法比例較高，俄羅斯比例相對(duì)較低，但也基本超過50%），且長期保持穩(wěn)定支持，其余經(jīng)費(fèi)來源于企業(yè)研發(fā)或技術(shù)轉(zhuǎn)移合同、設(shè)施服務(wù)以及捐贈(zèng)等渠道[13,14]。國防科研機(jī)構(gòu)主體不走市場化道路，無需參與市場競爭，政府對(duì)科研機(jī)構(gòu)主要考核基礎(chǔ)前沿探索能力、應(yīng)對(duì)威脅快速反應(yīng)能力、向工業(yè)界技術(shù)轉(zhuǎn)移能力、科研任務(wù)完成情況、機(jī)構(gòu)運(yùn)行管理情況等，不考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，科研人員可以集中精力于科學(xué)研究工作本身，最大程度發(fā)揮科研人員的聰明才智，這也是國防科研機(jī)構(gòu)能夠按既定定位運(yùn)行的最根本原因。如美國政府通過法律約束，規(guī)定國防科研機(jī)構(gòu)不得從事產(chǎn)品制造和商業(yè)化開發(fā)，不得憑借聯(lián)邦政府賦予國防科研機(jī)構(gòu)的資源優(yōu)勢與工業(yè)界進(jìn)行競爭，但可以通過技術(shù)轉(zhuǎn)移收入等方式反哺獎(jiǎng)勵(lì)科研人員，充分調(diào)動(dòng)科研人員積極性。

2.4 管理模式多樣，管控力度較大

為有效調(diào)配資源，確保國防科研機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)、公益屬性，政府對(duì)國防科研機(jī)構(gòu)擁有較強(qiáng)管控能力。國外國防科研機(jī)構(gòu)的管理模式分為政府擁有、政府管理（GOGO），政府擁有、委托管理（GOCO），政府投資為主、委托管理（COCO）三類。GOGO模式科研機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由政府任命，人員是政府雇員，政府管控力度最高，能夠最大程度地保障機(jī)構(gòu)研究活動(dòng)體現(xiàn)政府意志，服務(wù)國家利益，穩(wěn)定一支高水平基礎(chǔ)科研隊(duì)伍。美國國防部和美國國家航空航天局下屬的大部分科研機(jī)構(gòu)以及俄羅斯、法國的科研機(jī)構(gòu)采用此類模式[15,16]。與GOGO不同，GOCO和COCO模式在政府機(jī)構(gòu)和科研單位之間建立了一種類似長期戰(zhàn)略合作的關(guān)系，科研機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)經(jīng)營、人事管理、技術(shù)轉(zhuǎn)移等方面擁有更大自主權(quán)，可以采用更為靈活的晉升和薪酬制度，有利于吸引和留住高水平的研究人員。美國能源部下屬的大部分科研機(jī)構(gòu)和英國的大部分科研機(jī)構(gòu)采用GOCO模式，美國國防部設(shè)在大學(xué)、企業(yè)或非營利機(jī)構(gòu)并提供資助的聯(lián)邦資助研發(fā)中心、大學(xué)附屬研究中心和高校研究所采用COCO模式。但無論哪種模式，政府對(duì)科研機(jī)構(gòu)都有較強(qiáng)的管理力度，“國立”屬性突出，科研機(jī)構(gòu)的定位任務(wù)由政府確定，即使是委托管理，也有運(yùn)營協(xié)議進(jìn)行約束，運(yùn)行不好可以更換運(yùn)營方。

2.5 重視開放共享，促進(jìn)協(xié)同創(chuàng)新

在政府的法律約束和政策引導(dǎo)下，國外國防科研機(jī)構(gòu)偏重于資源共享和成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，逐步形成以國防科研機(jī)構(gòu)為核心、大學(xué)和工業(yè)界等各方參與、高效協(xié)同共進(jìn)的國防科技協(xié)同創(chuàng)新體系。以美國為例，美國相關(guān)法規(guī)指定國防科研機(jī)構(gòu)承擔(dān)設(shè)施共享、技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化等職責(zé)，設(shè)施開放收取一定成本補(bǔ)償費(fèi)用。美國國防部允許科研機(jī)構(gòu)保留一般知識(shí)產(chǎn)權(quán)所有權(quán)，國防部僅保留該產(chǎn)權(quán)的非獨(dú)占許可權(quán)，國防科研機(jī)構(gòu)通過合作研發(fā)協(xié)議、合作中介協(xié)議、專利許可協(xié)議等方式，將科研機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)科研成果向企業(yè)轉(zhuǎn)化，轉(zhuǎn)化收益可用于獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)明人和機(jī)構(gòu)后續(xù)研發(fā)管理。

2.6 聚焦戰(zhàn)略需求，打造航母力量

在核、航空、航天等戰(zhàn)略安全領(lǐng)域，組建航母級(jí)科研力量，是大國博弈背景下贏得競爭優(yōu)勢的戰(zhàn)略選擇。如冷戰(zhàn)初期，美國提出第一次抵消戰(zhàn)略，以核武器優(yōu)勢抵消蘇聯(lián)在軍隊(duì)規(guī)模上的優(yōu)勢。隨著曼哈頓工程和阿波羅計(jì)劃實(shí)施，美國先后組建了阿貢、桑迪亞、勞倫斯利弗莫爾等大型國防實(shí)驗(yàn)室，對(duì)于大幅提升美國核武器研制能力起到了至關(guān)重要的作用。2010年以來，俄羅斯分別在核和航空領(lǐng)域組建了庫爾恰托夫、茹科夫斯基兩個(gè)大型國家研究中心，其中庫爾恰托夫國家研究中心整合了8個(gè)研究機(jī)構(gòu)，主要從事核反應(yīng)堆、核聚變、核醫(yī)學(xué)、高性能計(jì)算、納米材料、超導(dǎo)材料、生物技術(shù)和認(rèn)知科學(xué)等領(lǐng)域的研究開發(fā)；茹科夫斯基國家研究中心整合了5個(gè)研究機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌氣動(dòng)、強(qiáng)度、發(fā)動(dòng)機(jī)和試驗(yàn)等方面的核心科研力量，其根本意圖是集中優(yōu)勢力量形成技術(shù)突破，加速核和航空領(lǐng)域基礎(chǔ)研究成果高效轉(zhuǎn)化，更好地服務(wù)國家戰(zhàn)略安全。

3 啟示與建議

當(dāng)前，我國深入推進(jìn)國防科技工業(yè)和軍工科研院所改革，可充分借鑒國外國防科研機(jī)構(gòu)建設(shè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)相關(guān)體制機(jī)制改革進(jìn)程。

（1）立法明確軍工科研院所戰(zhàn)略定位與使命任務(wù)。

以國家組織機(jī)構(gòu)立法形式明確軍工科研院所的法律地位、戰(zhàn)略定位和發(fā)展使命，做好國防科技工業(yè)和軍工科研院所改革發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，規(guī)范軍工科研院所的組織和行為，使其能夠更好地承擔(dān)國家和國防戰(zhàn)略目標(biāo)導(dǎo)向的重要基礎(chǔ)研究、公益性研究和關(guān)鍵共性技術(shù)的研發(fā)任務(wù)，更好地服務(wù)于國家安全戰(zhàn)略需求和國防科技發(fā)展。

（2）分類管理不同屬性軍工科研院所。

根據(jù)軍工科研院所從事科研活動(dòng)的不同性質(zhì)，采取符合科技創(chuàng)新活動(dòng)規(guī)律的多樣化分類管理方式，充分發(fā)揮不同類型軍工科研院所職能，提高其自主性和科研效率。探索發(fā)展與各類科研院所相適應(yīng)的組織模式，按照不同的管理模式、發(fā)展目標(biāo)、評(píng)價(jià)周期組織開展評(píng)估評(píng)價(jià)，既實(shí)現(xiàn)政府的宏觀管理和國家科技發(fā)展目標(biāo)，又盡可能降低政府行政化干預(yù)，為科研院所創(chuàng)造安靜的創(chuàng)新氛圍，充分激發(fā)創(chuàng)新活力。

（3）建立軍工科研院所多元投入支持機(jī)制。

通過國家財(cái)政投入、地方政府投入、軍工集團(tuán)投入、社會(huì)化投入等多元化方式，加強(qiáng)軍工科研院所支持力度，建立多元保障支持機(jī)制。通過基礎(chǔ)性科研院所穩(wěn)定支持等渠道加大中央財(cái)政支持力度，支持科研院所圍繞定位任務(wù)持續(xù)開展科學(xué)研究活動(dòng)。完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理制度，推動(dòng)軍工科研院所科技資源開放共享和科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，發(fā)揮不同創(chuàng)新主體作用，開展協(xié)同攻關(guān)，構(gòu)筑科技集群優(yōu)勢。

（4）完善創(chuàng)新人才培養(yǎng)和激勵(lì)機(jī)制。

實(shí)行按需設(shè)崗、按崗聘用、動(dòng)態(tài)調(diào)整、能進(jìn)能出的選人用人新機(jī)制。建立人員分類管理制度，對(duì)科研人員、實(shí)驗(yàn)技術(shù)人員、管理人員采用不同的聘用、管理、評(píng)價(jià)方式。提供與科研人員能力和貢獻(xiàn)相匹配、具有競爭力的薪酬待遇。對(duì)承擔(dān)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)任務(wù)的核心骨干人才以及科研院所引進(jìn)的急需緊缺高層次人才等，探索采用市場化對(duì)標(biāo)方式，實(shí)行年薪制、能力薪金制、協(xié)議工資等靈活分配方式?！?/p>