[摘要]歷史與實(shí)踐證明僅依靠市場自身機(jī)制尚不能有效應(yīng)對突發(fā)事件帶來的問題，以政府為主導(dǎo)的公共行政才是最佳選擇，而財(cái)政作為調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)的重要手段義不容辭地?fù)?dān)負(fù)著重任。突發(fā)事件在加大社會治理成本的同時(shí)還造成了新的社會問題，這對于政府的應(yīng)急管理能力而言是一次考驗(yàn)。為了緩解突發(fā)事件給中央與地方各級政府帶來的影響，政府需要及時(shí)有效地制定關(guān)乎人民切身利益的財(cái)稅政策，如進(jìn)行預(yù)算調(diào)整、稅費(fèi)減免等?；诖?，就此次新冠疫情防控工作中政府預(yù)算調(diào)整、應(yīng)急采購、稅收優(yōu)惠、社會捐助四方面存在的問題，結(jié)合政府職能部門彰顯的功能及采取的財(cái)稅舉措，分析實(shí)證材料從而歸納出此次突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制的不足之處，為創(chuàng)建更為全面的突發(fā)事件管理機(jī)制打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]突發(fā)事件;財(cái)政政策;預(yù)算調(diào)整;政府采購

[中圖分類號]C91? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? [文章編號]1009—0274（2020）06—0086—08

[作者簡介]張靈婕，女，蘭州大學(xué)法學(xué)院在讀碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

社會矛盾與突發(fā)事件伴隨著人類社會永續(xù)地發(fā)展，但二者不論是從內(nèi)涵還是外延界定上都有顯著的區(qū)別。依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，突發(fā)事件即指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。1作為不受人類意志控制而發(fā)生的客觀情況，突發(fā)事件帶給社會的通常是不可預(yù)測、不可控制、不可抗拒的風(fēng)險(xiǎn)，而風(fēng)險(xiǎn)隨著社會的向前發(fā)展而不斷變化，愈發(fā)不可控制。

2020年注定是不平凡的一年，自然災(zāi)害、流感病毒、政經(jīng)風(fēng)云，太多的事件匯聚交織，大部分人都經(jīng)歷了不敢想象的“有生之年系列”。澳洲數(shù)月不滅的大火、非洲蝗蟲的侵襲、世界范圍內(nèi)大爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎、席卷華夏的洪災(zāi)，這一樁樁突發(fā)事件考驗(yàn)了各國政府的應(yīng)急能力，其應(yīng)急措施也成為了評判該政府管理能力是否優(yōu)良的重要因素之一。在過去的半年里，受到新型冠狀病毒肺炎和洪澇災(zāi)害的影響，人民的生命財(cái)產(chǎn)安全以及經(jīng)濟(jì)生活都遭受了不可估量的損失。疫情的“公共性”要求與其相搭配的防范治理機(jī)制同樣具有公共性。在現(xiàn)代社會治理體系中，民間社會組織作為一股不可忽視的力量在突發(fā)事件中發(fā)揮著不可小覷的作用，但鑒于其不比公共行政具有組織性，故多發(fā)揮輔助作用，而由政府為主導(dǎo)的公共行政在應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)無疑是最佳選擇。也正是基于“公共性”這一共同點(diǎn)，突發(fā)事件與政府職能這二者之間有了緊密的聯(lián)系。[1]在近年來的突發(fā)事件中，為了保障國家治理能力的平穩(wěn)運(yùn)行、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)民生的平穩(wěn)發(fā)展，財(cái)稅法作為國家治理的重要基石不僅充分發(fā)揮著治理社會的基礎(chǔ)作用，同時(shí)還是眾多社會力量中的支柱力量，其在國家治理中具有重要地位。無論是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度抑或是法學(xué)的角度，財(cái)稅法都是應(yīng)對突發(fā)事件的不二選擇;歷史與實(shí)踐也向我們證明，當(dāng)一個(gè)社會遭遇突發(fā)事件時(shí)雖有各種形式各種規(guī)模的民間社會力量助力社會共渡難關(guān)，但最有效最強(qiáng)有力的莫過于由國家政府作為主體所實(shí)施的財(cái)政手段。

一、財(cái)稅法應(yīng)對突發(fā)事件的理論依據(jù)

財(cái)稅法作為調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)的重要手段之一，在突發(fā)事件中發(fā)揮的作用無論是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度還是從法學(xué)角度看來都是無可比擬的。

（一）經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)不得不提及一對形影不離的概念——“政府與市場”，自18世紀(jì)以來政府與市場關(guān)系的問題一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)家討論的焦點(diǎn)。就政府職能而言，可概括為以下方面：第一，政府是“守夜人”。亞當(dāng)·斯密提到最小的政府即為最好的政府，其職能僅應(yīng)界定為保護(hù)國防的安全、建立司法行政、維護(hù)競爭秩序。第二，政府是裁判者。正如弗里德曼所言自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)能夠有效配置資源、自動調(diào)節(jié)供求關(guān)系以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，政府的必要性和重要性在于它是競爭規(guī)則的制定者和市場競爭的裁判者。第三，政府是經(jīng)濟(jì)管理者。凱恩斯在價(jià)格剛性假設(shè)下推導(dǎo)出了經(jīng)濟(jì)長期衰退的可能性，進(jìn)而提出政府需要管理宏觀經(jīng)濟(jì)，通過擴(kuò)大公共支出來彌補(bǔ)私人部門的總需求不足。第四，政府是市場干預(yù)者。薩繆爾森等經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出即使在成熟的市場經(jīng)濟(jì)中也存在微觀經(jīng)濟(jì)無效率、宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定以及社會收入分配不公平等現(xiàn)象，為此，政府應(yīng)當(dāng)通過相應(yīng)的政策調(diào)整克服市場失靈提高社會福利水平。第五，政府是產(chǎn)權(quán)保護(hù)者。如科斯所言，如果市場交易成本為零不管權(quán)利初始安排如何，市場機(jī)制會自動使資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)。[2]通過以上論述我們得出結(jié)論即由政府支出提供支持的公共項(xiàng)目有助于提高社會公眾應(yīng)對突發(fā)事件的能力，此類支出是基于人民有權(quán)享有政府提供的社會保障從而促進(jìn)社會更為和諧的發(fā)展。

談?wù)撜c市場的關(guān)系則必談及市場失靈，廣義的市場失靈包括三部分即狹義的市場失靈、收入分配不公平、經(jīng)濟(jì)社會不穩(wěn)定。在這三種情形下政府所表現(xiàn)的職能也有所不同。狹義的市場失靈即公共物品、自然壟斷、外部效應(yīng)、信息不完全，相對地此時(shí)政府職能主要表現(xiàn)為“效率”。我們將非競爭性、非排他性和外部性的物品稱為公共物品，反之為非公共物品，由于公共物品所具備的非排他性故當(dāng)人們消費(fèi)此類物品時(shí)，會出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象。而突發(fā)事件的產(chǎn)生會使得市場原有制度及長期依賴的物質(zhì)條件遭到破壞，導(dǎo)致價(jià)格信息傳遞不及時(shí)，信號偏差，造成市場機(jī)制在一定時(shí)期內(nèi)難以有效運(yùn)行，在此環(huán)境下，即使有部分未完全喪失經(jīng)濟(jì)能力的消費(fèi)者愿意支付對價(jià)獲得公共物品，但也會由于相應(yīng)渠道的缺乏而變?yōu)椤按畋丬嚨娜恕币蚨沟谩按畋丬嚒爆F(xiàn)象愈發(fā)頻繁。當(dāng)存在收入分配不公平時(shí)政府的職能則表現(xiàn)為“公平”，公平分配是和諧社會的基石，構(gòu)建和諧社會是我國社會主義建設(shè)的理想目標(biāo)，這需要包括財(cái)稅法在內(nèi)的各種制度與措施來共同構(gòu)筑實(shí)現(xiàn)。要想構(gòu)建一個(gè)和諧的社會，就應(yīng)當(dāng)客觀面對理解社會多元利益、多層次主體之間的矛盾與沖突。法是利益的調(diào)整器，財(cái)稅法作為國家基本的經(jīng)濟(jì)法律制度之一，在產(chǎn)生突發(fā)事件時(shí)是政府來協(xié)調(diào)解決社會利益和個(gè)體利益之間矛盾時(shí)最宜選擇的法律制度。當(dāng)社會經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定時(shí)政府職能又主要體現(xiàn)為“穩(wěn)定”。突發(fā)事件往往會在短時(shí)間內(nèi)給社會造成巨大的外部效應(yīng)，若僅依靠市場自身機(jī)制則很難確保公共物品的有效供給和公共服務(wù)的高效提供。而突發(fā)事件給社會帶來的多為急需解決的民生問題，如生活物品的供給、交通運(yùn)行的提供、公共設(shè)施的服務(wù)，公共場所的管理等，這些領(lǐng)域無論從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論還是實(shí)踐來看，由政府代替市場發(fā)揮作用更為適宜。因此在面對突發(fā)事件時(shí)政府必須承擔(dān)主要責(zé)任，通過政府來實(shí)現(xiàn)公共資源的有效配置。

（二）社會法學(xué)基礎(chǔ)

突發(fā)事件多使得生活資源無法及時(shí)有效配置，醫(yī)療資源緊張、經(jīng)濟(jì)受到?jīng)_擊導(dǎo)致部分人民群眾遭受失業(yè)、弱勢群體大量出現(xiàn)激化社會矛盾，在此種社會環(huán)境下對弱勢群體的傾斜性保護(hù)是必然的。而在眾多保護(hù)方式中，最宜表達(dá)弱勢群體利益、最為有效穩(wěn)定、最具有組織力的機(jī)制，應(yīng)當(dāng)是以“傾斜保護(hù)”作為其原則，以社會協(xié)調(diào)與社會責(zé)任作為其追求，旨在保護(hù)弱勢群體利益的社會法最為適宜。社會法的傾斜性保護(hù)原則是由保護(hù)弱勢群體、政府的保護(hù)責(zé)任、傾斜立法這三方面組成的。[3]對于弱勢群體的界定，從不同的角度出發(fā)會有不同的理解，從社會工作的角度來講，弱勢群體指當(dāng)遭遇突發(fā)事件時(shí)受到社會沖擊而無法有效應(yīng)對的人民群體。此時(shí)社會法通過調(diào)整部分社會利益關(guān)系來保護(hù)弱勢群體的利益，在這個(gè)過程中社會法以最大程度維護(hù)弱勢群體的利益為目的來決定利益的分配，從而使分配后的弱勢群體可以獲得相對更多的權(quán)益。從表面看這樣的分配方法與形式平等相悖，弱勢群體享受著更多的權(quán)利但卻承擔(dān)著較少的責(zé)任，但對于因?yàn)橥话l(fā)事件而成為弱勢群體的人群而言，正是通過這種形式的不平等才能達(dá)成實(shí)質(zhì)上的平等。這也與社會法在保護(hù)弱勢群體利益的過程中的主要內(nèi)容，即為強(qiáng)調(diào)政府所要發(fā)揮的作用、國家所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任相映襯。今年的突發(fā)事件給世界范圍內(nèi)的大部分國家都帶來了危機(jī)，對比各國應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎對的措施，我們可以得出一個(gè)結(jié)論：只有一個(gè)具有號召力的政府才有能力對整個(gè)社會的利益進(jìn)行平衡，也只有具有號召力的政府才有能力從全局上對整個(gè)社會的生活水平進(jìn)行把握。政府不能推卸其保護(hù)弱勢群體利益的這項(xiàng)義務(wù)，因?yàn)橹挥谐浞直Ｕ先鮿萑后w的利益維持其日常生活的正常運(yùn)行，社會才會實(shí)現(xiàn)真正的和諧。

（三）稅法學(xué)基礎(chǔ)

稅不是作為國家對特別支付的一種補(bǔ)償，而是國家為了提供公共服務(wù)向私人籌集資金的一種手段。這種征收不是無限制的，其必須要遵循稅收法定原則。突發(fā)事件導(dǎo)致市場自身機(jī)制難以有效運(yùn)行，此時(shí)需要通過政府采取各種有效措施來彌補(bǔ)市場的空白、填補(bǔ)漏洞，并且依靠稅收的調(diào)節(jié)作用運(yùn)用稅費(fèi)減免或退稅等有效手段實(shí)現(xiàn)財(cái)富的再分配，達(dá)到社會的實(shí)質(zhì)公平。

二、突發(fā)事件催生的財(cái)稅法應(yīng)對挑戰(zhàn)

（一）政府預(yù)算調(diào)整

從有效的財(cái)政管理角度來看，政府必須要慎重地使用預(yù)算調(diào)整，假設(shè)在預(yù)算執(zhí)行的過程中存在大量預(yù)算追加，那么初期預(yù)算就失去了存在的意義。因此，一個(gè)基本原則是“只要預(yù)算編制得很好而且任何意想不到的支出都可以用緊急基金來解決，那么預(yù)算追加就是不必要的”。但許多國家的實(shí)踐證明想在預(yù)算領(lǐng)域內(nèi)消滅預(yù)算追加是不可能的，這是因?yàn)?，首先預(yù)算規(guī)劃存在著很大的缺陷，預(yù)期的服務(wù)需求增加但新增加的需求未在已通過的預(yù)算中反映出來。其次經(jīng)濟(jì)環(huán)境極易受到不確定因素的干擾，這使得預(yù)算執(zhí)行時(shí)要面對的環(huán)境與初期預(yù)算規(guī)劃時(shí)的設(shè)想大相徑庭，為了解決此類差距就需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。

預(yù)算調(diào)整是指為了應(yīng)對所發(fā)生的變化政府在財(cái)政方面進(jìn)行的積極的反應(yīng)，這包括支出與收入兩方面。本文所說的預(yù)算調(diào)整是指預(yù)算支出的追加。依照觸發(fā)預(yù)算調(diào)整的因素不同，學(xué)界將預(yù)算調(diào)整分為可控的預(yù)算調(diào)整與不可控的預(yù)算調(diào)整。前者多是因?yàn)檎我蛩亍⒐芾硪蛩?，后者則多是突發(fā)因素。[4]年初的新型冠狀病毒及夏季的洪澇災(zāi)害等突發(fā)事件給市民經(jīng)濟(jì)生活帶來了諸多問題同時(shí)還對各級財(cái)政支出造成了較大沖擊，為了緩解此類事件對市民經(jīng)濟(jì)生活造成的負(fù)面影響，政府需要依照急事急辦、特事特辦的原則，落實(shí)疫情防控、搶險(xiǎn)救災(zāi)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，全力保障衛(wèi)生防疫醫(yī)護(hù)人員補(bǔ)貼等支出。這要求政府在短時(shí)間內(nèi)投入大量資金，以新型冠狀病毒為例，截至3月13日全國各級財(cái)政安排就疫情防控的投入已經(jīng)達(dá)到1169億元。1此項(xiàng)應(yīng)變性的資金投入必將會超出政府的初始相關(guān)預(yù)算支出安排，從而進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。但正如魯賓所說“在預(yù)算年度內(nèi)對預(yù)算所做的某種程度的變通和改變，可能是必要的和符合需要的”。[5]P250政府的財(cái)政預(yù)算調(diào)整是政府預(yù)算管理的重要內(nèi)容，要強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)對預(yù)算調(diào)整的法律約束，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算調(diào)整的行為，使預(yù)算的執(zhí)行更加客觀實(shí)際，更符合預(yù)算法的要求。[6]P27-33財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)是在嚴(yán)格執(zhí)行與靈活應(yīng)對之間經(jīng)過權(quán)衡博弈而產(chǎn)生的結(jié)果，但是為了應(yīng)對突發(fā)事件而進(jìn)行預(yù)算調(diào)整與嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算之間是存在沖突的。如果賦予政府及其部門極大的自由度，那么相應(yīng)主體就會獲得在正常的預(yù)算程序中不被允許的決策權(quán)利，這在很大程度上會削弱預(yù)算對政府行為應(yīng)有的約束力。如果相應(yīng)主體利用手中自由裁量的權(quán)利違反立法機(jī)構(gòu)確定的政策或目標(biāo)，預(yù)算的靈活性就會引起立法和行政部門之間的沖突。同時(shí)，如果政府部門在預(yù)算執(zhí)行中擁有過大的自由裁量權(quán)，那么民眾的意愿就可能受到損害，民眾監(jiān)督的有效性就會下降。[7]P487在美國，聯(lián)邦一級追加財(cái)政支出已不常用，但是在地方一級，各州和地方政府通常會從緊急賬戶或基金平衡儲備金中提取資金用于預(yù)算追加。緊急賬戶可能在預(yù)算年度之處建立，或者是由每一分排期中的一部分資金留存存入的一個(gè)獨(dú)立賬戶組成。[8]P483

總體而言，財(cái)政部門在進(jìn)行預(yù)算調(diào)整時(shí)應(yīng)當(dāng)要注意以下幾方面：（1）最大程度上限制預(yù)算調(diào)整，鼓勵各級機(jī)構(gòu)在批準(zhǔn)給他們的預(yù)算范圍內(nèi)進(jìn)行運(yùn)作，即非必要情形下不給予預(yù)算追加而將經(jīng)費(fèi)從不太重要的支出轉(zhuǎn)向超出預(yù)算額度的支出。（2）在應(yīng)對突發(fā)事件必須進(jìn)行預(yù)算調(diào)整時(shí)，應(yīng)當(dāng)要根據(jù)民眾的意見和需要同時(shí)吸納民眾和利益集團(tuán)來共同參與制定的預(yù)算調(diào)整。（3）各地政府應(yīng)當(dāng)明確一個(gè)概念，即不能假定必會存在預(yù)算追加這樣做既有助于強(qiáng)化預(yù)算約束功能加強(qiáng)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，同時(shí)讓各級政府在平時(shí)做好充分的“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算”準(zhǔn)備，應(yīng)對未知的不可抗拒的挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)。

（二）政府應(yīng)急采購

突發(fā)事件在短期內(nèi)會給社會造成巨大的外部效應(yīng)，僅依靠市場自身的機(jī)制很難確保公共物品的供給和公共服務(wù)的提供。況且在突發(fā)事件后，一個(gè)社會急需解決的問題是涉及民生的非盈利問題如生活物品的供給、交通運(yùn)行的提供、公共設(shè)施的服務(wù)、公共場所的管理等，這些領(lǐng)域都是需要政府來代替市場去發(fā)揮作用的地方。因此在面對突發(fā)事件時(shí)政府必須要承擔(dān)主要責(zé)任，通過政府來實(shí)現(xiàn)公共資源的有效配置。政府采購就是政府來發(fā)揮穩(wěn)定社會職能的一個(gè)重要體現(xiàn)，突發(fā)事件后物資的需求與供應(yīng)狀況會產(chǎn)生巨大變化，某些物品和服務(wù)的需求突然增加而且極其急迫，不同的公共危機(jī)對物資的需求不同，針對此類物資政府采購的時(shí)間格外緊張。[9]就此情況財(cái)政部發(fā)布通知規(guī)定：“以滿足疫情防控工作需要作為首要目標(biāo)，建立采購‘綠色通道，可不執(zhí)行政府采購法規(guī)定的方式和程序”。1同時(shí)《政府采購法》第85條更是規(guī)定“對因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法”。2這兩條雖然規(guī)定了在突發(fā)緊急事件后政府可不依照政府采購法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行采購，但并非所有的采購都可以納入政府緊急采購的范圍之內(nèi)，政府緊急采購仍然應(yīng)當(dāng)秉持公開透明、公平競爭、公正平等和誠實(shí)信用基本原則。在市場出現(xiàn)信息不對稱、不公開透明、缺乏監(jiān)督約束機(jī)制等情形下，如何避免政府不按照規(guī)定采購是迫切需要解決的問題。

筆者認(rèn)為首先要嚴(yán)格限制緊急采購的范圍，不能以疫情防控采購之名行違反政府規(guī)定采購之實(shí)。對此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府采購監(jiān)督管理，不能讓政府采購管理部門的人既當(dāng)“裁判者”又當(dāng)“運(yùn)動員”。這一方面要求各級政府需將具體的采購信息、采購流程等相關(guān)信息通過政府信息公開平臺向民眾公布，接受民眾的監(jiān)督。另一方面也要求民眾不要放棄自己作為納稅人享有的權(quán)利，要從兩個(gè)方面來監(jiān)督政府采購行為：一是監(jiān)督政府是否將某些不應(yīng)作為緊急采購的項(xiàng)目納入在緊急采購范圍之內(nèi);二是要監(jiān)督政府實(shí)施的采購行為是不是真正的遵循著公平、公正、公開原則。[10]P51此舉有利于形成采購活動主體之間的相互監(jiān)督，營造透明的政府采購氛圍。其次要建立完善的政府采購監(jiān)督程序機(jī)制，政府采購的規(guī)范化操作離不開嚴(yán)格的制度約束，其推進(jìn)也正是建立在一套嚴(yán)格的制度約束基礎(chǔ)上即以制度的約束為基礎(chǔ)來規(guī)范政府采購行為。從縱向?qū)用嫔蟻砜催@種監(jiān)督程序機(jī)制要貫穿采購立項(xiàng)、采購操作、標(biāo)的物驗(yàn)收、資金撥付、供應(yīng)商權(quán)利救濟(jì)這一系列行為，程序越是嚴(yán)密詳細(xì)，管理就越是到位。[11]P338

（三）稅收優(yōu)惠政策

積極的財(cái)政政策需要相配套的財(cái)稅體制，同樣地在疫情防控中所凸顯的問題也要通過推進(jìn)財(cái)稅體制改革才能更好解決。[12]稅并非是國家對特別支付的一種補(bǔ)償，而是國家為了提供公共服務(wù)向私人征收資金的一種手段，這種征收并非毫無限制需遵循稅收法定原則。當(dāng)遇到突發(fā)事件后，國家在征稅時(shí)考慮到個(gè)體納稅能力的差別，會通過稅收的財(cái)富再分配作用，利用稅費(fèi)減免退稅等有效手段來實(shí)現(xiàn)財(cái)富的再分配從而達(dá)到社會的實(shí)質(zhì)公平。但是否按照原定納稅申報(bào)期進(jìn)行申報(bào)、是否依據(jù)原定納稅率進(jìn)行納稅、何種情形可以免征納稅款、稅收優(yōu)惠的期間為多長、特殊地區(qū)有沒有特殊納稅政策，這些都是需要法律進(jìn)一步明確規(guī)定的地方。

（四）社會捐助審計(jì)

新型冠狀病毒肺炎爆發(fā)后一線防護(hù)物資大量缺乏，社會各界積極響應(yīng)并迅速籌集到大量的救災(zāi)款物。但隨著各大醫(yī)院直接向社會發(fā)出求助的訊息后，物資的使用、管理受到廣泛社會關(guān)注，并引發(fā)巨大爭議。人們意識到傳統(tǒng)的捐助方式存在以下弊端：首先，救災(zāi)物資管理混亂、使用隨意，監(jiān)督空缺，雖然目前《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》對捐贈物資的使用等方面有規(guī)范要求，但其實(shí)施效果仍需加強(qiáng)。其次，捐助物資的受益對象具有不確定性，這給不法分子留下了“可操作”的空間，造成了極其惡劣的社會影響。再次，捐助物資分配比例模糊，湖北省紅十字會官網(wǎng)于1月30日發(fā)布的《物資使用情況公布（一）》中顯示武漢協(xié)和醫(yī)院收到口罩3000個(gè)，武漢仁愛醫(yī)院與天佑醫(yī)院收到N95口罩36000個(gè)，其中仁愛醫(yī)院18000個(gè)。1莆田系醫(yī)院與三級甲等醫(yī)院相比，領(lǐng)取口罩?jǐn)?shù)量多達(dá)15000個(gè)。雖后續(xù)湖北省紅十字會發(fā)布《關(guān)于N95口罩36000個(gè)接收和使用情況更正說明》中解釋道，前述36000個(gè)KN95口罩僅可用于普通防護(hù)，不能用于新冠肺炎治療定點(diǎn)醫(yī)院一線醫(yī)護(hù)人員防護(hù)。2但這說明并不能使大眾信服，懸殊的分配比例使公眾產(chǎn)生質(zhì)疑，降低了公眾的信任度。最后，接收物資部門人手不足、協(xié)調(diào)不力使捐助物資的發(fā)放程序繁雜且不規(guī)范。產(chǎn)生上述情形的主要原因是突發(fā)事件的緊迫性打破了審計(jì)部門原有的工作順序，其不可預(yù)測性也要求相關(guān)審計(jì)人員具備優(yōu)秀的環(huán)境適應(yīng)能力與應(yīng)急能力，簡言之即突發(fā)事件的自身特性使得常規(guī)的審計(jì)方法與之相匹配從而使得工作難以開展。

三、突發(fā)事件下財(cái)稅法所彰顯的功能

以新型冠狀病毒肺炎突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例，財(cái)稅法彰顯了以下三方面的功能：

（一）經(jīng)費(fèi)投入與政策支持雙引導(dǎo)

財(cái)政部門作為國家資金管理的重要職能部門，新型冠狀病毒肺炎爆發(fā)后肩負(fù)著經(jīng)費(fèi)投入與財(cái)稅政策支持的雙重職責(zé)。疫情爆發(fā)后各機(jī)構(gòu)都需大量經(jīng)費(fèi)用于事件防控工作開展，中央政府與地方各級政府堅(jiān)持全國一盤棋，統(tǒng)籌各方資金力量加以保障，依照各地區(qū)不同的應(yīng)對能力統(tǒng)籌安排應(yīng)對突發(fā)事件的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，支持民政部門、醫(yī)院、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)開展應(yīng)急防治技術(shù)攻關(guān);統(tǒng)籌安排突發(fā)事件防控物資采購周轉(zhuǎn)金，用于疫情防控物資儲備采購，強(qiáng)化資金保障;統(tǒng)籌一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算等財(cái)政資金以及社會捐贈資金，各級財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排不足的，及時(shí)調(diào)整增加預(yù)算安排。進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，大力盤活財(cái)政存量資金，加大防控資金投入力度，優(yōu)先保障防控經(jīng)費(fèi)需求。

同時(shí)財(cái)政部門深入貫徹習(xí)近平總書記一系列重要指示批示精神，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，主動作為、履職盡責(zé)，及時(shí)出臺一系列財(cái)稅政策措施，凝心聚力打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)、總體戰(zhàn)。面向個(gè)人、企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位、地方財(cái)政等多元主體，出臺涉及補(bǔ)助補(bǔ)貼、稅費(fèi)優(yōu)惠、政策支持、政府采購、物資保障、資金支持、管理監(jiān)督等全方位多層次寬領(lǐng)域的文件政策，助力解決疫情對經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行帶來的負(fù)面影響。

（二）社會保障與經(jīng)濟(jì)恢復(fù)雙促進(jìn)

市場經(jīng)濟(jì)雖以社會化生產(chǎn)和資本要素為基礎(chǔ)與核心，但領(lǐng)導(dǎo)與管理本國的經(jīng)濟(jì)依舊是一個(gè)國家的職責(zé)所在，財(cái)稅法就有著保障社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能。突發(fā)事件后財(cái)政政策通常以應(yīng)對突發(fā)事件為首要任務(wù)，相關(guān)主體會制定很多救急性的財(cái)政政策，雖然這些緊急性的財(cái)政政策會增加政府的財(cái)政支出但隨著問題的逐步解決，財(cái)政政策的重點(diǎn)也會相應(yīng)轉(zhuǎn)移到如何促進(jìn)受突發(fā)事件影響的行業(yè)以及整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和高質(zhì)量地發(fā)展上。突發(fā)事件的發(fā)生不僅會對社會經(jīng)濟(jì)帶來一定的影響，同時(shí)由于人們的恐慌心理導(dǎo)致其大量囤積生活用品的行為會給市場造成短期商品供應(yīng)不足從而影響社會的穩(wěn)定，此時(shí)就需要由政府出面通過財(cái)稅法來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定。一方面要圍繞著突發(fā)事件，對當(dāng)下需求制定出有效的財(cái)政政策，解決問題、降低損害;另一方面，通過降稅減費(fèi)等舉措大力恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)企業(yè)全面復(fù)工復(fù)產(chǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。這時(shí)稅收措施不僅發(fā)揮了調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)利益的杠桿作用，其價(jià)值追求也得到了提升，例如加大社會捐贈的所得稅激勵政策，免除相關(guān)工作人員的個(gè)人所得稅政策，激勵企業(yè)的稅收優(yōu)惠等都體現(xiàn)了對社會政策目標(biāo)追求，對于引導(dǎo)社會的發(fā)展具有重大的意義，也體現(xiàn)出國家運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段助力突發(fā)事件早日解決的政策意圖。

（三）政府主導(dǎo)與公眾參與雙協(xié)調(diào)

應(yīng)對突發(fā)事件僅依靠一方力量是不足的，政府需要各方社會力量的幫助，社會力量就是政府力量最有效的補(bǔ)充。我們不僅需要國家強(qiáng)制發(fā)布全社會的政治動員，而且需要鼓勵公民自愿、持續(xù)地參與，對突發(fā)事件的應(yīng)對思想也應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩ι鐣膭訂T”到“由社會的動員”。[13]就此次新型冠狀病毒肺炎來看，單純憑借政府自身的力量來解決社會矛盾，恢復(fù)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是遠(yuǎn)不夠的，這樣只會對政府造成更大的壓力。政府應(yīng)當(dāng)通過制度調(diào)整政策，如降低利率、減免稅費(fèi)等來呼吁社會企業(yè)、民間團(tuán)體、公民個(gè)人來共同應(yīng)對突發(fā)事件，完善各級政府和社會團(tuán)體的動員機(jī)制，使社會力量在突發(fā)事件的應(yīng)對中發(fā)揮重要補(bǔ)充作用，以此解決突發(fā)事件造成的社會矛盾。政府在應(yīng)對突發(fā)事件中具有社會組織不具備的號召力、組織力，能夠使全社會共同參與到突發(fā)事件的應(yīng)對中從而形成強(qiáng)大的統(tǒng)一戰(zhàn)線。

四、突發(fā)事件下財(cái)稅法所采取的稅收政策

以此次形勢嚴(yán)峻的新型冠狀病毒肺炎為例，疫情發(fā)生后國家各級機(jī)關(guān)迅速響應(yīng)出臺了一系列涉及財(cái)政、稅收、人力與社保等方面的優(yōu)惠政策措施來支持防護(hù)救治、物資供應(yīng)、企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)等。主要體現(xiàn)在以下幾方面：

第一，在稅務(wù)申報(bào)方面，國家稅務(wù)總局基于新型冠狀病毒帶來的影響，已多次延長納稅申報(bào)期。稅總函〔2020〕19號提到，對按月申報(bào)的納稅人、扣繳義務(wù)人，在全國范圍內(nèi)將2020年2月份的法定申報(bào)納稅期限延長至2月24日;湖北等疫情嚴(yán)重地區(qū)可以視情況再適當(dāng)延長，具體時(shí)間由省稅務(wù)局確定并報(bào)稅務(wù)總局備案;納稅人、扣繳義務(wù)人受疫情影響，在2020年2月份申報(bào)納稅期限延長后，辦理仍有困難的，還可依法申請進(jìn)一步延期。1稅總函〔2020〕27號再次延長2020年2月份納稅申報(bào)期限，受疫情影響到2月28日仍無法辦理納稅申報(bào)或延期申報(bào)的納稅人，可在及時(shí)向稅務(wù)機(jī)關(guān)書面說明正當(dāng)理由后，補(bǔ)辦延期申報(bào)手續(xù)并同時(shí)辦理納稅申報(bào)。稅務(wù)機(jī)關(guān)依法對其不加收稅款滯納金、不給予行政處罰、不調(diào)整納稅信用評價(jià)、不認(rèn)定為非正常戶。納稅人應(yīng)對其書面說明的正當(dāng)理由的真實(shí)性負(fù)責(zé)。2稅總函〔2020〕37號宣布，對按月申報(bào)的納稅人，在全國范圍內(nèi)將納稅申報(bào)期限由3月16日延長至3月23日;對3月23日仍處于疫情防控一級響應(yīng)的地區(qū)，可再適當(dāng)延長納稅申報(bào)期限，由省稅務(wù)局依法按規(guī)定明確適用范圍和截止日期。納稅人受疫情影響，在2020年3月份納稅申報(bào)期限內(nèi)辦理申報(bào)仍有困難的，可以依法向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請辦理延期申報(bào)。3稅總函〔2020〕55號提到對按月申報(bào)、按季申報(bào)的納稅人，在全國范圍內(nèi)將納稅申報(bào)期限由4月20日延長至4月24日;湖北省可以視情況再適當(dāng)延長，具體適用范圍和截止日期由湖北省稅務(wù)局依法明確。4上述延長納稅申報(bào)期的政策，一方面給予了因疫情而無法復(fù)工的財(cái)稅人員更充分的準(zhǔn)備時(shí)間，另一方面有助于延后申報(bào)完畢后的稅款支出時(shí)間從而緩解企業(yè)現(xiàn)金流力。但是對于需要進(jìn)一步延期的企業(yè)，享受優(yōu)惠的程序在不同地區(qū)之間存在差異，應(yīng)對所在地相關(guān)政策保持密切關(guān)注并與主管稅務(wù)機(jī)關(guān)保持充分溝通。

第二，在稅務(wù)業(yè)務(wù)辦理方面，落實(shí)便利的服務(wù)措施政策。對此次新型冠狀病毒肺炎給人民日常生活、交通出行等各方面帶來的不便，國家稅務(wù)總局發(fā)布稅總函〔2020〕19號公告，明確提出各地稅務(wù)機(jī)關(guān)要本著把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位的態(tài)度，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記一系列重要指示精神，全面落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，根據(jù)地方黨委政府的統(tǒng)一安排，積極配合有關(guān)部門做好本單位特別是辦稅繳費(fèi)服務(wù)場所的疫情防控工作。積極拓展“非接觸式”辦稅繳費(fèi)服務(wù)、著力營造安全高效的辦稅繳費(fèi)環(huán)境。1

第三，針對疫情防控相關(guān)活動或主體提供優(yōu)惠政策。為助力打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，助力企業(yè)復(fù)產(chǎn)擴(kuò)能，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局在短時(shí)間內(nèi)迅速出臺一系列涉及增值稅、消費(fèi)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、關(guān)稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅等多領(lǐng)域全方面的稅收優(yōu)惠政策文件。政策覆蓋主體包括疫情防控重點(diǎn)保障物資生產(chǎn)企業(yè)、運(yùn)輸疫情防控保障物資的物流企業(yè)、提供公交、生活、快遞收派服務(wù)企業(yè)、參與疫情防治的醫(yī)生及防疫工作者、從單位取得用于預(yù)防新型冠狀病毒感染的肺炎物資的個(gè)人及為馳援國家防控疫情而進(jìn)行公益捐贈的企業(yè)或個(gè)人。同時(shí)，針對受疫情影響較大的交通運(yùn)輸、餐飲、住宿、旅游四大行業(yè)，國家稅務(wù)總局也提供了財(cái)稅紓困政策。

第四，各地政府針對自身有減免稅權(quán)限的稅種出臺了地區(qū)性優(yōu)惠政策，如甘肅省財(cái)政廳、國家稅務(wù)總局甘肅省稅務(wù)局為應(yīng)對新冠疫情的影響，支持中小微企業(yè)渡過難關(guān)，盡快有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)，對疫情期間為小微企業(yè)、個(gè)體工商戶減免一個(gè)月以上租金的大型商務(wù)樓宇、商場、市場和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等出租方，在免收租金期間，對免收租金的房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，免稅期最長不超過3個(gè)月。

五、完善我國應(yīng)對突發(fā)事件稅收政策的建議

對比我國與世界各國應(yīng)對突發(fā)事件的措施來看，我國在應(yīng)對突發(fā)事件上總結(jié)出了一些指導(dǎo)性的經(jīng)驗(yàn)，取得的顯著成效也得到了世界各國的效仿。但我們也要清醒地認(rèn)識到在取得優(yōu)秀成績的同時(shí)我們?nèi)匀淮嬖谥蛔闩c缺陷。這些不足不僅表現(xiàn)在應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)國家責(zé)任與公民權(quán)利觀念不突出、缺乏良性的信息互動機(jī)制上，最主要的是應(yīng)對突發(fā)事件的法律、法規(guī)不健全。由此筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下方面進(jìn)行完善：

（一）加強(qiáng)各級政府“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算”理念與制度安排

傳統(tǒng)的預(yù)算模式應(yīng)對突發(fā)事件帶來的挑戰(zhàn)時(shí)尚有不足，《預(yù)算法》規(guī)定按支出總額1-3%提取預(yù)備費(fèi)的機(jī)制從實(shí)踐看來最多只能應(yīng)對小型突發(fā)事件。在突發(fā)事件中沒有“確定”及“標(biāo)準(zhǔn)”，有的只是“不確定”及“風(fēng)險(xiǎn)”，還有不可預(yù)估的時(shí)長及頻率。顯然，這些充滿未知的因素與我們常規(guī)的預(yù)算是不相適應(yīng)的。所以在這種高度不確定的因素?fù)诫s下，政府在進(jìn)行財(cái)政預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)將“風(fēng)險(xiǎn)概率”和“風(fēng)險(xiǎn)后果”納入計(jì)算范圍內(nèi)。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心主任王雍君教授提出標(biāo)準(zhǔn)公式：“風(fēng)險(xiǎn)后果×風(fēng)險(xiǎn)概率×財(cái)政分擔(dān)比率=風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算”。舉例來說，假如此次新冠疫情的風(fēng)險(xiǎn)概率為100年一遇，即各年的風(fēng)險(xiǎn)概率為1%;如果某個(gè)城市的最大風(fēng)險(xiǎn)損失（后果）為1，000億元人民幣，其中財(cái)政分擔(dān)的比例為70%，那么，相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算=1，000億元×1%×70%=7億元。在實(shí)務(wù)上，這意味著該城市必須在風(fēng)險(xiǎn)事件實(shí)際發(fā)生的情況下，能夠拿出7億元的財(cái)政資金用于抗擊風(fēng)險(xiǎn)，并且足夠提前地做好“錢從何來”的準(zhǔn)備。[14]由此我們得出結(jié)論，在平時(shí)就做好充分的“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算”準(zhǔn)備，來應(yīng)對未知的不可抗拒的挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)，才是最合理的。

（二）建立健全突發(fā)事件下的稅收優(yōu)惠法律制度體系

突發(fā)事件帶給社會的困擾多呈現(xiàn)出系列的、成組的特點(diǎn)，因此需要一套成熟的應(yīng)急方法來應(yīng)對。實(shí)踐證明一套成熟的法律體系和管理體制不僅可以在突發(fā)事件時(shí)有效解決社會矛盾，同時(shí)還可以為有效解決各種利益關(guān)系作出最佳的應(yīng)對策略。應(yīng)對突發(fā)事件不僅需要協(xié)調(diào)大量的國家工作人員、社區(qū)負(fù)責(zé)人員、社會志愿者等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、資源協(xié)調(diào)、材料匯總、走訪調(diào)查、入戶服務(wù)、監(jiān)督管理以此來解決突發(fā)事件給社會民眾生活出行造成的不便。同時(shí)還需要國家通過稅收優(yōu)惠政策來助力企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)恢復(fù)平穩(wěn)運(yùn)行。這一系列的行為活動涉及政府職能的有效發(fā)揮、社會援助的監(jiān)督管理等。因此需建立一套完備的稅收法律制度來應(yīng)對此類突發(fā)事件。一方面，國家及地方政府應(yīng)在每年的財(cái)政預(yù)算中劃撥專項(xiàng)資金來應(yīng)對不時(shí)之需，保證具備可投入充沛資金來維持經(jīng)濟(jì)民生基本運(yùn)轉(zhuǎn)的能力。另一方面，我們需要一套具備宏觀指導(dǎo)性的、成體系化的稅收優(yōu)惠法律制度。新型冠狀病毒肺炎事件中國家稅務(wù)總局以發(fā)布號令的方式向社會大眾公布了稅收優(yōu)惠政策。其多分散在增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、土地使用稅等單個(gè)稅種的稅收法律法規(guī)中，這些政策在處理稅務(wù)優(yōu)惠問題時(shí)雖可做到“有法可依”但在宏觀指導(dǎo)層面仍有欠缺，例如對在疫情期間納稅人及稅務(wù)機(jī)關(guān)具體的權(quán)利義務(wù)以及不同地區(qū)的納稅機(jī)關(guān)以何為限度來作出地區(qū)優(yōu)惠政策的規(guī)定不明確，尚未形成一個(gè)系統(tǒng)地應(yīng)對突發(fā)事件的稅收優(yōu)惠政策體系。綜上，我們急需制定一套既具備宏觀指導(dǎo)性又具有實(shí)際操作性的稅收優(yōu)惠法律體系。

（三）引入多元主體加強(qiáng)完善監(jiān)督機(jī)制

就救災(zāi)物資而言，若僅執(zhí)行《公益事業(yè)捐贈法》的相關(guān)規(guī)定，執(zhí)行效果并不樂觀?？煽紤]通過下發(fā)就特定突發(fā)事件的指導(dǎo)意見、暫行規(guī)定等來規(guī)范捐贈物資的使用程序。雖然政策性文件缺乏持續(xù)性、穩(wěn)定性，但其可在短期內(nèi)付諸實(shí)踐、發(fā)揮作用。同時(shí)在救濟(jì)資金使用配比方面，事前審核、事中控制、事后監(jiān)督三者結(jié)合，形成多部門、多渠道、多層次的救濟(jì)資金管理體系。物品、資金分配清單面向社會大眾透明公開，接受政府及社會的共同監(jiān)督。各環(huán)節(jié)落實(shí)監(jiān)督管理，各部門形成監(jiān)督制度，日常管理及重點(diǎn)檢查兩者相結(jié)合，全方面形成救濟(jì)資金的監(jiān)管體系。

現(xiàn)代突發(fā)事件的應(yīng)對已不是單純指政府如何應(yīng)對，而是指整個(gè)社會遇到突發(fā)事件時(shí)會如何應(yīng)對，它不是單一的而是廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線，應(yīng)該包括除政府組織外的非政府組織的支持，例如：國際組織、志愿者協(xié)會、民間組織和社會公眾等。[15]通常情形下，政府發(fā)揮著主要作用，假若只有政府發(fā)揮作用，其他主體不作為或是消極作為，不僅會造成事態(tài)解決過程不透明的局面同時(shí)解決問題的效率也將大打折扣。未來社會將出現(xiàn)的問題是未知的、不可預(yù)測的，只有政府與社會團(tuán)體通力合作形成多元主體，才能有效解決多元問題。

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責(zé)任編輯：彭銀春