楊 磊

(華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074)

在中央一攬子強農(nóng)惠農(nóng)政策的支持下，“三農(nóng)”問題得到了有效地緩解。以農(nóng)民增收為例，2018年農(nóng)民人均收入達到1.46萬元，城鄉(xiāng)居民人均收入倍差縮小為2.69。然而，農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)差距過大、農(nóng)村加速衰落仍然是制約經(jīng)濟發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。在工業(yè)和城鎮(zhèn)化進程中，加快農(nóng)村土地制度改革，成為破除束縛農(nóng)村發(fā)展的核心層面和關(guān)鍵步驟。黨的十八屆三中全會提出了“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利”、“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”等重要內(nèi)容，確定了農(nóng)村土地制度改革的方向。《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出要深化農(nóng)村土地制度和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在堅持集體所有制的情況下，明確了允許各類土地的使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)的大方向，較為明確地賦予農(nóng)民或村集體承包地的經(jīng)營流轉(zhuǎn)權(quán)、集體經(jīng)營建設(shè)用地的收益分享權(quán)、集體建設(shè)用地平等交易權(quán)以及宅基地用益物權(quán)等權(quán)利。隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的明晰化和穩(wěn)定化，土地由維持農(nóng)民生計的物質(zhì)資源逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋灰字械馁Y產(chǎn)、要素和資本，市場將在農(nóng)村土地資源配置中發(fā)揮著越來越重要的作用。從各地方的土地制度改革試驗和試點政策看，農(nóng)村土地資本化已經(jīng)是我國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展中的重要現(xiàn)象，土地和資本要素越來越緊密地結(jié)合在一起。

一、農(nóng)村土地資本化的理論爭議

農(nóng)村土地資本化是指通過市場來盤活農(nóng)村土地資源并最大化地實現(xiàn)其價值的過程，它的核心在于將土地權(quán)利的潛在收益貼現(xiàn)，以資本要素驅(qū)動土地資源的市場交易，從而實現(xiàn)農(nóng)村土地要素的自由流轉(zhuǎn)[1]。在我國農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)制度的安排下，農(nóng)村土地資本化主要是指土地使用權(quán)的資本化，它包括“三權(quán)分置”下的承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地自愿有償退出等具體形式。20世紀90年代，東部沿海地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)村土地資本化現(xiàn)象，中西部地區(qū)近年來也積極探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，搭建起市場化的土地產(chǎn)權(quán)交易平臺，農(nóng)村土地資本化的規(guī)模大大提升。然而，關(guān)于農(nóng)村土地資本化問題一直存在著較大的理論爭議，在不同學科和理論視角的分析范式中，形成了“效率觀”和“沖突觀”這兩種典型觀點。

(一)農(nóng)村土地資本化的“效率觀”

農(nóng)村土地資本化的“效率觀”強調(diào)土地產(chǎn)權(quán)強化和市場機制在土地資源中的作用，認為深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵在于“還權(quán)賦能”，核心就是要推動承包地經(jīng)營權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地等土地要素流轉(zhuǎn)和流動，吸引城市資本下鄉(xiāng)和現(xiàn)代金融要素參與農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營[2-3]。農(nóng)村土地資本化的“效率觀”具有明顯的古典經(jīng)濟學價值特征，邏輯起點在于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度內(nèi)在模糊性帶來的不良社會后果，認為農(nóng)村土地資本化具有明顯的功能。

第一，農(nóng)村土地資本化有利于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場，有利于縮小城鄉(xiāng)差距和社會不公平。文貫中、陶然等指出，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度限制了土地要素的流動，這種嚴格的用途管制扭曲了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會分配秩序，它是造成城鄉(xiāng)差距擴大和社會分配不公的根本原因[4-5]。這源于不同主體在集體產(chǎn)權(quán)執(zhí)行中的地位不同，工商資本主體和地方政府在土地產(chǎn)權(quán)執(zhí)行中處于強勢分配的地位，集體產(chǎn)權(quán)主體的虛化則導致了農(nóng)民土地權(quán)益缺乏制度保障。因此，持農(nóng)村土地資本化的“效率觀”的學者認為，應當消除對農(nóng)地確權(quán)的幾種疑慮，既要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，破除地方政府對土地財政的過度依賴；也要更大規(guī)模地推動農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和宅基地自愿有償退出，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的自由流動[6-8]。從這些觀點可以發(fā)現(xiàn)，這些學者意識到了城鄉(xiāng)社會轉(zhuǎn)型大背景下城市化對整個經(jīng)濟社會系統(tǒng)的沖擊，將農(nóng)村土地資本化作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展和促進要素自由流動的政策工具。

第二，土地資本化有利于推進工業(yè)化和城市化，有利于保障農(nóng)民的土地權(quán)益、分享城市化帶來的增值收益和降低農(nóng)民進城的制度成本。近年來，我國城鎮(zhèn)化加速推進，由于土地資源利用的低效率等原因，城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展面臨著土地資源供給嚴重不足的難題。在嚴格的土地管理制度下，通過資本化經(jīng)營盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地是破解當下我國城鎮(zhèn)化用地難題的重要路徑，它具有明顯的經(jīng)濟功能。首先，農(nóng)民以土地權(quán)利參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，可以降低國家征地制度對農(nóng)民權(quán)益的侵害，讓農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化進程中的土地極差地租增值收益，最終實現(xiàn)從“棄地”進城到“帶地”進城，保障了農(nóng)民合理的土地權(quán)益[9-10]。其次，農(nóng)村集體建設(shè)用地資本化有利于形成農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化，將土地增值收益流轉(zhuǎn)村集體內(nèi)部和農(nóng)民手中，為城鎮(zhèn)化和工業(yè)化提供空間資源、金融、人力等方面的支持，城鎮(zhèn)發(fā)展由政府主導型轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民自主型，增強了城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)生動力，減少城鎮(zhèn)化進程中的利益沖突[11-12]。

第三，土地資本化是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要條件，增強鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動能，有利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有序治理。改革開放初期，我國農(nóng)村改革確定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，它激發(fā)了家庭作為自主經(jīng)營單元的積極性，但也面臨著經(jīng)營比較分散、交易成本高、技術(shù)使用滯后以及農(nóng)地拋荒等問題。現(xiàn)實困境迫使國家對集體土地制度進行了漸進式調(diào)整，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從承包經(jīng)營權(quán)分離重來，形成了所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)等三權(quán)分立的農(nóng)村土地制度，逐步實現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的轉(zhuǎn)變[13]。在市場經(jīng)濟條件下，通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式實現(xiàn)資本化經(jīng)營，推動農(nóng)村土地資源按效益原則進行配置，調(diào)整和優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)[14]。土地使用權(quán)資本化可以將經(jīng)營權(quán)適度集中到有效使用者的手中，農(nóng)業(yè)資本公司、專業(yè)合作組織等新型產(chǎn)業(yè)組織以市場為導向，發(fā)展高效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進而衍生出農(nóng)村土地銀行等金融載體，適應了農(nóng)業(yè)市場化、規(guī)?；囊螅岣吡宋覈r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，改善了鄉(xiāng)村治理的主體和績效[15]。

(二)農(nóng)村土地資本化的“沖突觀”

農(nóng)村土地資本化的“沖突觀”強調(diào)維護集體土地產(chǎn)權(quán)制度的重要性，主張現(xiàn)有農(nóng)村土地制度不必大調(diào)整，認為集體產(chǎn)權(quán)已經(jīng)嵌入到鄉(xiāng)村社會關(guān)系和治理秩序之中，它是發(fā)揮農(nóng)村社會“蓄水池”、“穩(wěn)定器”功能的制度保證，土地要素資本化不僅不能夠保護農(nóng)民的利益，還隱匿著不可控的經(jīng)濟和社會風險[16-17]。農(nóng)村土地資本化的“沖突觀”著眼于產(chǎn)權(quán)與秩序互嵌的社會邏輯，強調(diào)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的憲法秩序，認為產(chǎn)權(quán)不僅是一束權(quán)利集，還是一組復雜的社會關(guān)系，對工商資本下鄉(xiāng)和土地資本化持保留態(tài)度，反對農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化和資本主導的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)。從這些觀點可以發(fā)現(xiàn)，“沖突觀”認為農(nóng)村土地資本化具有明顯的負面效應。

第一，土地資本化容易造成對農(nóng)民土地權(quán)益的侵害，權(quán)力和資本的聯(lián)合導致了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的失序，工商資本強勢的經(jīng)濟邏輯擠壓了小農(nóng)的生存空間。在城鄉(xiāng)發(fā)展的具體實踐中，土地資本化經(jīng)營可以分為農(nóng)民自主合作、政府行政推動和工商資本下鄉(xiāng)三種模式。以承包地經(jīng)營權(quán)資本化為例，農(nóng)民自愿的土地流轉(zhuǎn)可以形成“中農(nóng)階層”，這是維持我國農(nóng)村穩(wěn)定的中間力量，且有效地保護了農(nóng)村各個階層的利益，這樣的土地流轉(zhuǎn)并沒有使土地和資本結(jié)合起來[18]。因此，在現(xiàn)有的制度框架下，在不少地區(qū)出現(xiàn)了政府和工商資本主體主導的土地資本化經(jīng)營，權(quán)力和資本聯(lián)盟擠占了土地增值收益的大部分。有學者認為政府主導的工商資本下鄉(xiāng)取代了農(nóng)戶的自愿原則，土地資本化是地方行政力量操作的結(jié)果，造成程序不正義和利益分配不公平等問題[19]。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營的諸多樣態(tài)中，小農(nóng)經(jīng)營具有較強的靈活性，政府推動的正規(guī)化、大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)并不能帶來糧食生產(chǎn)效率的提高，承包地經(jīng)營權(quán)資本化帶來了小農(nóng)排斥和糧食安全等問題[20]。

第二，農(nóng)村土地資本化破壞了鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)，瓦解了農(nóng)民互助合作的社會傳統(tǒng)，資本下鄉(xiāng)引發(fā)了鄉(xiāng)村治理主體間的矛盾和利益沖突。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的兼業(yè)農(nóng)戶是鄉(xiāng)村治理的中間力量，積極地自主參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給和公共事務(wù)的治理。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市依托于地方政府強大的財政實力，工商資本主體和地方政府為了獲得土地資源，推動“農(nóng)民上樓”和以農(nóng)民集中居住的“村改居”工程，沖擊了鄉(xiāng)村治理的自發(fā)秩序。資本化的土地流轉(zhuǎn)損害了兼業(yè)農(nóng)戶和中下層農(nóng)戶的利益，造成“貧者越貧，富者越富”的階層結(jié)構(gòu)，損害了原有鄉(xiāng)村治理的階層基礎(chǔ)[24]。政府主導的土地資本化將農(nóng)民推向了勞動力市場，切斷了自發(fā)流轉(zhuǎn)形成的農(nóng)戶循環(huán)，消解了農(nóng)村社會的中堅力量,對農(nóng)村穩(wěn)定造成了不利影響[25]。在土地資本化過程中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變促使合作社等產(chǎn)業(yè)組織迅速發(fā)展，新型農(nóng)業(yè)合作組織改變了鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性主體。在社會轉(zhuǎn)型和利益分化中，合作社與鄉(xiāng)村治理中的村兩委有可能存在利益沖突，進而影響到鄉(xiāng)村治理的績效。

第三，農(nóng)村土地資本化極容易造成農(nóng)民土地權(quán)利的喪失，消解了進城農(nóng)民工返鄉(xiāng)的制度保證，集體土地產(chǎn)權(quán)制度是中國農(nóng)村發(fā)展的重要經(jīng)驗。城市和鄉(xiāng)村在整個社會系統(tǒng)中扮演著不同的功能，在快速城市化進程中，城市社會的結(jié)構(gòu)和功能迅速發(fā)生變化，農(nóng)村常常扮演著維護社會整體穩(wěn)定的功能。農(nóng)村土地集體所有制是鄉(xiāng)村自然和歷史差異的有效承認，是聯(lián)結(jié)村民的經(jīng)濟和社會紐帶，而土地資本化會造成土地兼并、失地農(nóng)民等社會問題，瓦解了中國共產(chǎn)黨基層政權(quán)的經(jīng)濟基礎(chǔ)[21]。因此，林輝煌、賀雪峰等認為，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度是一種“保護性二元結(jié)構(gòu)”，它為進城失敗的農(nóng)民提供了兜底性保障，農(nóng)村為城鎮(zhèn)發(fā)展提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)，較好地發(fā)揮了“穩(wěn)定器”的作用，集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地流轉(zhuǎn)是一種經(jīng)濟誤區(qū)，并不能帶來經(jīng)濟學家預設(shè)的經(jīng)濟效率[22]。在不少農(nóng)村地區(qū)，地方政府和資本聯(lián)合的強制性力量，將大量的農(nóng)村土地資源“商品化”、“資本化”，失地農(nóng)民、資本侵占等問題成為影響當?shù)厣鐣€(wěn)定的重要因素，農(nóng)民承受著勞動力市場化和消費品商品化的雙重壓力[23]。

結(jié)合農(nóng)村土地資本化的“效率觀”和“沖突觀”可以發(fā)現(xiàn)，由于對農(nóng)村土地資本化的經(jīng)濟和社會后果的不同分析，學者們對農(nóng)村土地制度變革具有不同的意見。從農(nóng)村土地資本化的經(jīng)濟效應角度出發(fā)，有學者認為農(nóng)村土地資本化是我國現(xiàn)代化的的必由之路，主張通過土地和資本融合倒逼我國農(nóng)村土地制度改革，加快農(nóng)村要素市場化進程，指出“土地確權(quán)”、“土地產(chǎn)權(quán)市場化”等政策奠定了農(nóng)村長期發(fā)展的可靠基礎(chǔ)，主張進一步加快農(nóng)村土地制度改革，通過賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)利來實現(xiàn)土地資本化經(jīng)營[2]。從農(nóng)村土地資本化的社會效應角度出發(fā)，不少學者指出土地資本化不符合我國農(nóng)村社會的實際情況，以土地和資本結(jié)合的土地改革破壞了農(nóng)民的利益，應當嚴格地維護集體土地所有制，農(nóng)村土地資本化激化了農(nóng)村社會的矛盾，對全國各地以市場為導向的農(nóng)村土地改革試驗和農(nóng)村土地資本化提出了嚴厲批判[16]。

二、農(nóng)村土地資本化的現(xiàn)實回歸

在鄉(xiāng)村振興的大背景下，如何理解關(guān)于農(nóng)村土地資本化的兩種觀點，關(guān)系到農(nóng)村土地改革和要素市場化進程，關(guān)系到農(nóng)村發(fā)展的道路選擇，應當認真地審視兩種觀點背后的真實邏輯，避免價值化和情緒化的理論爭議，從價值中立和改革實踐的角度出發(fā)，科學地把握農(nóng)村土地資本化對我國經(jīng)濟社會帶來的影響。為了能夠清晰地反應“效率觀”和“沖突觀”間的真實內(nèi)涵，沿著產(chǎn)權(quán)理論的分析范式和不同國家土地產(chǎn)權(quán)制度變革的歷史經(jīng)驗，對這兩種觀點進行進一步厘清和回應。

(一)農(nóng)村土地資本化問題的產(chǎn)權(quán)分析

農(nóng)村土地資本化本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)執(zhí)行的過程、主體和方式問題，即在何種條件下、采用何種方式、由誰來對農(nóng)村土地資源進行配置。在經(jīng)典的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論中，清晰的產(chǎn)權(quán)制度隱匿著三組遞進的經(jīng)濟關(guān)系，這能夠折射出農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰化的重要性及其經(jīng)濟后果。第一，良好的產(chǎn)權(quán)制度可以提供內(nèi)在的激勵作用，約束利益主體的機會主義行為，從而使得潛在的“外部收益內(nèi)在化”；第二，產(chǎn)權(quán)機制激發(fā)了要素活力和提高了社會的技術(shù)創(chuàng)新水平，促進了經(jīng)濟增長和社會發(fā)展，最終實現(xiàn)國家的穩(wěn)定和繁榮；第三，基于現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)體系，構(gòu)建起一個“強化市場型”的民主國家，反過來又不遺余力地界定和保護產(chǎn)權(quán)[26]。沿著現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的內(nèi)生邏輯可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地資本化是土地產(chǎn)權(quán)明晰化、穩(wěn)定化的必然結(jié)果，它改變了不確定地權(quán)下土地資源配置的低效率，有力地保護了農(nóng)民的權(quán)益，為資本和土地的融合提供了內(nèi)在的激勵。隨著農(nóng)村土地資本化的規(guī)模和水平的提升，勞動力和產(chǎn)業(yè)在土地空間上高度集聚，市場機制向農(nóng)村深度擴張，拉開了鄉(xiāng)村工業(yè)化和城市化的序幕。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城市，實現(xiàn)由農(nóng)民向市民身份的轉(zhuǎn)變，新興的階層通過構(gòu)建起良性的制度來改善鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。農(nóng)村土地資本化的“效率觀”正是基于這種理論邏輯，土地和資本要素的結(jié)合是我國城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)性條件。

(二)農(nóng)村土地資本化再認識：產(chǎn)權(quán)理論的外延

在經(jīng)典的產(chǎn)權(quán)理論之外，越來越多的學者意識到，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)濟增長、國家穩(wěn)定之間并非線性的因果關(guān)系，他們對產(chǎn)權(quán)的外延進行了擴展。巴澤爾認為，由于交易成本的存在，產(chǎn)權(quán)不可能被清晰地界定，它存在著一個自由進入的“公共領(lǐng)域”，執(zhí)行能力強的主體更容易占有產(chǎn)權(quán)公域的收益流[27]。在市場經(jīng)濟中，產(chǎn)權(quán)的界定和市場主體的產(chǎn)權(quán)執(zhí)行能力是由多種因素決定的，包括制度的外部環(huán)境和市場主體自身特質(zhì)等。此外，制度是對經(jīng)濟優(yōu)勢和經(jīng)濟機會的分配，國家治理結(jié)構(gòu)在這個過程中起著重要的作用。帕累托效率改進是產(chǎn)權(quán)變遷的依據(jù)，但也應該注意到產(chǎn)權(quán)界定過程中的分配效應，即產(chǎn)權(quán)制度給不同群體帶來的收益是不同的。正是由于制度的分配效應存在，制度就不可能處于絕對穩(wěn)定狀態(tài)，處于“被剝削”地位的群體就有動機改變現(xiàn)有的制度，而處于“優(yōu)勢”地位的群體將竭力維持現(xiàn)狀，導致利益主體間相互博弈，這個過程必將引起新的社會矛盾和利益沖突[30]。因此，產(chǎn)權(quán)的界定、執(zhí)行以及收益的分享還受到行為者個體特征、外部制度環(huán)境以及國家治理結(jié)構(gòu)的影響，產(chǎn)權(quán)能否產(chǎn)生良好的作用是多種因素綜合的結(jié)果。

按照擴展了的產(chǎn)權(quán)理論邏輯，便很好地理解了我國土地資本化引起社會矛盾和利益沖突發(fā)生的內(nèi)在原因。首先，在現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)和法律制度下，加上農(nóng)民的組織化程度較低，他們的產(chǎn)權(quán)執(zhí)行能力比較弱，而處于層級委托之下的地方政府，通過行政權(quán)力掌握了農(nóng)村土地資本化收益的大部分，農(nóng)民不能合理地分享土地資本化的收益，造成了大規(guī)模的上訪和群體性事件。其次，現(xiàn)行的財政制度、社會保障制度、地方發(fā)展考核制度嚴重影響了農(nóng)村土地資本化的效率。農(nóng)村土地資本化會使大量的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市，但缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化無法為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供就業(yè)崗位，我國又尚未建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代社會保障制度；現(xiàn)行的財政制度產(chǎn)生了地方政府“土地財政”依賴，極容易造成違背農(nóng)民的意愿，通過強制土地征用、土地流轉(zhuǎn)和行政化的土地管理制度等方式，在農(nóng)村土地資本化過程中獲取財政收入。最后，我國的鄉(xiāng)村治理還不適應農(nóng)村土地資本化的內(nèi)在要求，農(nóng)民主體性缺少、鄉(xiāng)村干部自利化是土地資本化中利益沖突的重要誘發(fā)因素，而農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)業(yè)合作組織開始參與鄉(xiāng)村治理，但卻缺乏制度化的調(diào)節(jié)機制，容易發(fā)生損害農(nóng)民和村集體的利益等問題。

(三)農(nóng)村土地資本化的真實圖景

通過對產(chǎn)權(quán)理論的外延分析可知，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度發(fā)揮作用需要一系列前提條件，產(chǎn)權(quán)制度、產(chǎn)權(quán)主體、制度環(huán)境和國家治理等要素構(gòu)成了一個復雜的制度系統(tǒng)。土地資本化涉及到政治、經(jīng)濟以及公共治理等多個層面，它必將帶來復雜且廣泛的社會影響。從市場分割、磨合和融合角度看，農(nóng)村土地使用權(quán)資本化、市場化經(jīng)營必將給原有的交易機制構(gòu)成沖擊，從而引起地方政府、村集體、工商資本主體以及農(nóng)民等不同主體間的利益不相容問題。從地方治理角度看，由于利益分化和組合，土地經(jīng)營方式改變了鄉(xiāng)村治理的利益圖譜、組織形態(tài)和權(quán)力結(jié)構(gòu)，在一定程度上也會造成鄉(xiāng)村社會的失序。在土地資本化過程中，如果合理地調(diào)整外在要素，就會有利于提高農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的績效；相反，如果其他因素阻礙了產(chǎn)權(quán)按照市場規(guī)律配置，也將會引起嚴重的社會矛盾和利益沖突。因此，我國關(guān)于土地資本化的兩種觀點并不是矛盾的，它們有著統(tǒng)一的理論邏輯。

縱觀世界范圍內(nèi)的土地資本化，許多發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，土地資本化經(jīng)營是工業(yè)化和城市化的物質(zhì)保障和經(jīng)濟基礎(chǔ)。例如，英國以“圈地運動”為標志的土地資本化經(jīng)營為工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好條件，傳統(tǒng)貴族和小農(nóng)式的生產(chǎn)關(guān)系遭到瓦解，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化極大地擴大了城市消費市場，這個過程演進的前提條件是良好的工業(yè)化基礎(chǔ)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供了就業(yè)崗位，而且現(xiàn)代的社會保障制度構(gòu)筑起了生存維持底線[29]。盡管如此，英國土地資本化也損害了傳統(tǒng)小農(nóng)的利益，出現(xiàn)了資本化對農(nóng)民的暴力剝削，一定時期內(nèi)也出現(xiàn)了大規(guī)模的失地農(nóng)民和流浪者。拉丁美洲國家在歷史上形成了大地產(chǎn)土地制度，土地資源初始分配不公是拉美國家收入分配差距過大、基尼系數(shù)偏高的重要原因，土地資本化造成了大規(guī)模的土地兼并，導致城市化無序地發(fā)展，使其陷入“中等收入陷阱”之中[20]。從非洲等發(fā)展中國家的經(jīng)驗看，土地資本化并沒有實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，工業(yè)化和城市化不能吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，加劇了人口、資源、環(huán)境之間的矛盾，城市出現(xiàn)了大量的游民階層，成為國家動蕩不安的重要根源。探究其根源，非洲國家的工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，不能吸納勞動轉(zhuǎn)移人口就業(yè)，國家治理的腐敗導致土地大規(guī)模集中在資本家和官僚階層手中，農(nóng)民沒有在這個過程中獲得利益。

透過產(chǎn)權(quán)理論的內(nèi)涵和外延，借鑒和吸取其他國家的歷史經(jīng)驗和教訓，可以發(fā)現(xiàn)土地資本化過程中的社會矛盾和利益沖突，是產(chǎn)權(quán)變遷過程中政治、經(jīng)濟、治理等多種因素綜合作用的結(jié)果。我國應該走出關(guān)于土地資本化的情緒化爭議，理性地把握土地資本化道路的前進方向。發(fā)達國家在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的帶動下，通過良性的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟政策、合理的國家治理制度，較好地解決了土地資本化過程中的社會矛盾。以部分非洲國家為典型的發(fā)展中國家，國家治理結(jié)構(gòu)等外部因素無法適應土地資本化的經(jīng)濟形勢，最終導致了嚴重的社會危機。我國為了實現(xiàn)“四化”協(xié)同發(fā)展，必須通過土地資本化實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供良好的支撐。土地資本化過程中的社會矛盾和利益沖突，是一種普遍的經(jīng)濟社會現(xiàn)象，但由于中國“三農(nóng)”問題的復雜性，這種現(xiàn)象也應該引起我們高度的警惕。因此，當前我國的一個重要任務(wù)不是反對土地資本化，而是通過有效的制度設(shè)計，保證土地資本化順利地推進，既有效地提高資本化的經(jīng)濟效率，又合理地避免和處理這個過程中的利益矛盾和沖突，最大限度地保護農(nóng)民的土地權(quán)益。

三、農(nóng)村土地資本化的制度保障

結(jié)合農(nóng)村土地資本化的“效率觀”和“沖突觀”的觀點，從產(chǎn)權(quán)理論的擴展分析可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地資本化是發(fā)展適度規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村工業(yè)化和城市化以及農(nóng)民增收的重要路徑，土地和資本的融合符合市場經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律。與此同時，也應該重視我國土地資本化引發(fā)的矛盾和沖突，綜合地考慮產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整、產(chǎn)權(quán)執(zhí)行能力、制度環(huán)境和國家治理等因素，將“頂層設(shè)計”和“底線保障”結(jié)合起來，通過系統(tǒng)化的制度設(shè)計來解決這些問題，最終實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。

(一)完善農(nóng)村土地制度改革的配套政策

農(nóng)村土地資本化的基礎(chǔ)取決于土地產(chǎn)權(quán)制度改革后配套性制度的完善，重點在于充分保障農(nóng)民權(quán)益和建立起矛盾糾紛的協(xié)調(diào)制度，增強集體土地產(chǎn)權(quán)制度的適應性。首先，在堅持集體土地所有制下，對農(nóng)村集體承包地的經(jīng)營權(quán)和以土地為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體資產(chǎn)的使用權(quán)和收益權(quán)進行明確定義，合理地處理集體成員權(quán)和家庭承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，保證農(nóng)民享有經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)和集體資產(chǎn)剩余索取等基本權(quán)利。其次，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)性權(quán)利，以尊重農(nóng)民的意愿為出發(fā)點，鼓勵各地區(qū)探索宅基地自愿有償退出的具體政策方案，制定集體經(jīng)營建設(shè)用地入市的試驗政策，重點是要構(gòu)建起集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)非農(nóng)化的收益分享機制，讓農(nóng)民從農(nóng)村土地資本化中真正受益。最后，調(diào)整我國現(xiàn)行的土地管理制度，按照國土功能分區(qū)完善土地規(guī)劃和用途管制制度，規(guī)范各地區(qū)現(xiàn)行的土地改革試驗和適應農(nóng)村土地資本化的新情況，完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、股份制經(jīng)營、宅基地有償退出以及集體土地入市等方面配套性法律制度，從源頭上建立起解決農(nóng)村土地資本化過程中利益糾紛的制度。

(二)提高農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)執(zhí)行和議價能力

農(nóng)村土地資本化效果能否惠及到大多數(shù)普通農(nóng)民，關(guān)鍵在于土地和資本結(jié)合過程中農(nóng)民是否具備較高的產(chǎn)權(quán)執(zhí)行能力，抵制工商資本主體強勢分配的市場風險。我國農(nóng)村原子化現(xiàn)象比較普遍，分散化的個體農(nóng)戶無法與市場有效地對接，與其他利益主體相比較，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)執(zhí)行能力比較弱，導致農(nóng)村土地資本化中難以維護自身利益。首先，引導農(nóng)民自主合作，建立以農(nóng)民為主體的農(nóng)業(yè)合作組織，提高農(nóng)民的組織化程度，改變農(nóng)民在市場交易中的弱勢地位，增強農(nóng)民與地方政府、工商資本主體的討價還價能力，化解農(nóng)民合作的集體行動困境。其次，培育懂市場的農(nóng)民精英，掌握市場的供給和需求情況，運用信息、價格等市場工具，帶領(lǐng)農(nóng)民自主參與土地資本化經(jīng)營，讓懂農(nóng)村、善經(jīng)營的本土性鄉(xiāng)村精英抓住農(nóng)村土地資本化的經(jīng)濟機會，帶領(lǐng)農(nóng)民通過互助合作提高土地資源利用效率，改變普通農(nóng)民在農(nóng)村土地資本化中的被動參與和“旁觀者”的角色，使農(nóng)民成為農(nóng)村土地資本化的最大受益者。

(三)構(gòu)建土地資本化的市場平臺

農(nóng)村土地資本化的保障在于高效的產(chǎn)權(quán)交易平臺，利用市場化平臺解決土地資源配置中信息不對稱、價格機制扭曲等難題，提升土地資源市場化配置的水平。我國農(nóng)村市場化發(fā)育程度不高，土地資本化缺乏市場交易的基礎(chǔ)性平臺，信息不對稱、價格扭曲、交易規(guī)則不確實等問題比較嚴重，制約了農(nóng)村土地資本化的內(nèi)在效能。首先，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的網(wǎng)絡(luò)化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易平臺，向市場主體發(fā)布土地供給需求、市場價格方面的信息，提供土地交易中介服務(wù)，促進農(nóng)村集體承包地經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)，以村集體和農(nóng)民自愿交易為基礎(chǔ)，探索集體產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等交易方式的可行路徑。其次，建立農(nóng)村土地資本化的市場規(guī)則，包括交易規(guī)則、收益分享規(guī)則、政府監(jiān)管規(guī)則以及風險分擔機制等方面的內(nèi)容，完善土地資本化交易的合同制度，清晰地、完整地界定交易雙方的權(quán)利和義務(wù)，以完善的利益聯(lián)結(jié)機制實現(xiàn)村集體、農(nóng)民、工商資本主體間的利益共贏，消除工商資本強制流轉(zhuǎn)和侵占農(nóng)民土地權(quán)益的經(jīng)濟空間。

(四)改善土地資本化的外部環(huán)境

農(nóng)村土地資本化關(guān)乎農(nóng)村土地制度改革，需要不斷完善國家宏觀治理體系規(guī)避土地和資本結(jié)合的風險，讓土地成為可交易、可流動的市場要素。在城鄉(xiāng)社會轉(zhuǎn)型的過程中，土地財富為城鎮(zhèn)化提供了堅實的物質(zhì)支撐，農(nóng)村土地資本化涉及到國家轉(zhuǎn)型中的制度調(diào)整。首先，完善我國財政稅收制度，解決地方政府過度“土地財政”依賴問題，減少地方政府通過行政權(quán)力強制性地土地資本化經(jīng)營，構(gòu)建起對地方政府激勵和監(jiān)督機制，防止土地資本化中權(quán)力和資本聯(lián)盟的腐敗行為[30]。其次，健全我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展機制，堅持以人為本，走新型城鎮(zhèn)化道路，提高產(chǎn)業(yè)對城鎮(zhèn)化的支撐能力，實現(xiàn)產(chǎn)城高度融合發(fā)展，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供充分的就業(yè)崗位。最后，從根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)要素市場，實現(xiàn)資源要素在城鄉(xiāng)間自由流動，消除農(nóng)民和市民間的身份和權(quán)利差別，建立覆蓋農(nóng)村的現(xiàn)代社會保障制度，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程，以土地要素分享城鎮(zhèn)發(fā)展的成果。

(五)健全我國鄉(xiāng)村自主治理的機制

鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定是農(nóng)村土地資本化的底線，土地和資本的結(jié)合必須能夠促成鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，保障工商資本主體有序嵌入鄉(xiāng)村治理，避免造成鄉(xiāng)村社會的失序。在土地要素和資本要素結(jié)合的過程中，農(nóng)村社會秩序的結(jié)構(gòu)和功能必然會出現(xiàn)調(diào)整，鄉(xiāng)村治理的資源、主體、內(nèi)容以及過程也會發(fā)生很大的改變。首先，建立起土地集體產(chǎn)權(quán)的社會化治理機制，正確處理農(nóng)民之間、農(nóng)民和村集體間的土地利益，從根本上解決集體產(chǎn)權(quán)主體虛化和缺失的問題。其次，加強對村組干部的監(jiān)管，減少土地資本化過程中村干部的自利化行為，保證集體土地增值收益合理地使用，重點用于鄉(xiāng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給等涉及村民利益的公共事務(wù)之上。最后，科學地界定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司、新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織與村集體間的關(guān)系，將新的組織形態(tài)合理地嵌入到鄉(xiāng)村治理過程中來，優(yōu)化治理主體的結(jié)構(gòu)和功能，最大限度地保留農(nóng)村社會的互助合作機制，建立起資本主體和農(nóng)民間的利益聯(lián)結(jié)和供需機制，最大限度地提升鄉(xiāng)村治理的水平。

四、結(jié) 語

農(nóng)村土地資本化是我國農(nóng)村土地制度調(diào)整的必然產(chǎn)物，但我國農(nóng)村土地要素和資本要素結(jié)合的程度和規(guī)模仍處于起步、試驗階段，農(nóng)村土地資本化的形式和樣態(tài)仍需要在實踐中不斷探索，其效果也需要經(jīng)過長時間的觀察。在當前農(nóng)村資本化的初步實踐中，雖然各方面的體制機制還不健全，土地和資本融合過程中存在多種利益沖突，并引發(fā)了大量的社會矛盾，卻不能從根本上否定土地資本化的方向。世界上其他國家的經(jīng)驗和教訓表明，土地資本化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村城市化和工業(yè)化的重要基礎(chǔ)，但如果不處理好產(chǎn)權(quán)制度和外部制度環(huán)境、國家治理結(jié)構(gòu)等外部因素的關(guān)系，土地資本化有可能造成鄉(xiāng)村社會的不穩(wěn)定，從而阻礙經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。因此，在全面深化改革的背景下，我國應加快包括土地制度調(diào)整等方面的制度創(chuàng)新，強化市場機制在土地資源配置中的作用，構(gòu)建起保證土地資本化順利進行的體制機制，防止出現(xiàn)損害農(nóng)民利益、土地收益分享不公等負外部效應。