陳天社 胡睿智

就業(yè)乃民生之本，各國執(zhí)政者均高度重視就業(yè)問題，國內(nèi)外學(xué)界對(duì)此也密切關(guān)注。穆巴拉克在埃及當(dāng)政30年，但最終被迫下臺(tái)，民生困境是其關(guān)鍵因素之一。圍繞穆巴拉克時(shí)期的埃及就業(yè)狀況與問題，國內(nèi)外學(xué)界已出版、發(fā)表了一些成果。開羅大學(xué)的希巴·納賽爾(Heba Nassar)為國際勞工辦公室就業(yè)部門提供的工作文件《埃及的增長(zhǎng)、就業(yè)政策及其與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系》中，分析了穆巴拉克時(shí)期埃及的勞動(dòng)力市場(chǎng)、就業(yè)與增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)政策與工作創(chuàng)造、工作質(zhì)量與貧困等問題。(1)Heba Nassar,Growth,Employment Policies and Economic Linkages:Egypt,Employment Sector Employment Working Paper No.85,Geneva:International Labour Office,2011.阿拉伯學(xué)者希巴·漢都薩(Heba Handoussa)與基里安·波特(Gillian Potter)編撰的《90年代的埃及：就業(yè)與結(jié)構(gòu)調(diào)整》主要探討了20世紀(jì)80年代末90年代初埃及各行業(yè)就業(yè)狀況與經(jīng)濟(jì)改革。(2)Heba Handoussa,Gillian Potter,eds.,Employment and Structural Adjustment,Egypt in the 1990s,Cairo:The American University in Cairo Press,1991.美國明尼蘇達(dá)大學(xué)學(xué)者拉貴·阿薩德(Ragui Assaad)編撰的《埃及勞動(dòng)力市場(chǎng)再探討》基于1988、1998、2006年三次對(duì)埃及勞動(dòng)力市場(chǎng)的專家組調(diào)查，對(duì)1988至2006年的埃及勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)行了分析。(3)Ragui Assaad,ed.,The Egyptian Labor Market Revisited,Cairo and New York:The American University in Cairo Press,2009.他與卡洛林·克拉夫特(Caroline Krafft) 編撰的《革命時(shí)期埃及勞動(dòng)力市場(chǎng)》對(duì)1988至2012年的埃及就業(yè)進(jìn)行了研究。(4)Ragui Assaad and Caroline Krafft,eds.,The Egyptian Labor Market in an Era of Revolution,Oxford:Oxford University Press,2015.此外，國內(nèi)外學(xué)者還發(fā)表了不少相關(guān)主題的論文?？傮w來看，學(xué)界對(duì)穆巴拉克時(shí)期的就業(yè)問題比較關(guān)注，對(duì)其執(zhí)政時(shí)期的就業(yè)狀況有系統(tǒng)分析，但對(duì)存在的困境及其成因探討較為薄弱。本文在前述成果基礎(chǔ)上，著重探討穆巴拉克時(shí)期埃及就業(yè)困境及其成因，從一個(gè)側(cè)面揭示穆巴拉克政權(quán)被推翻的深層次因素，也嘗試探討當(dāng)前埃及就業(yè)問題的解決之路。

一、穆巴拉克時(shí)期埃及就業(yè)政策與困境

穆巴拉克時(shí)期，埃及政府非常關(guān)注就業(yè)工作，出臺(tái)和實(shí)施了一系列舉措，主要包括以下四方面。

一是修訂《勞動(dòng)法》。2003年，埃及對(duì)1981年頒布的《勞動(dòng)法》重新修訂，頒布新的《勞動(dòng)法》(即2003年第12號(hào)法)。新法禁止雇主以性別、種族和語言、宗教進(jìn)行歧視性勞動(dòng)雇用；規(guī)定除了限定條款合同的終止，雇主不得無故解除勞動(dòng)合同。該法對(duì)女性、兒童、殘疾人就業(yè)予以特別保護(hù)，如限制婦女值夜班或有損婦女身體和心理健康的工作；除農(nóng)業(yè)勞動(dòng)外，禁止企業(yè)雇用童工；不得解雇殘疾職工。新法規(guī)定設(shè)立全國工資理事會(huì)，由其確定最低工資、最低年薪和全國的工資增長(zhǎng)機(jī)制。

二是建設(shè)新城鎮(zhèn)，實(shí)施一系列就業(yè)促進(jìn)計(jì)劃。埃及建設(shè)新城鎮(zhèn)始于薩達(dá)特時(shí)期，穆巴拉克時(shí)期繼續(xù)推進(jìn)。到2009年，埃及新城市和新城區(qū)有22個(gè)。1982至2002年，埃及新城鎮(zhèn)建設(shè)共投入269.143億埃鎊，共建設(shè)工廠2,723家，提供就業(yè)機(jī)會(huì)25.2萬個(gè)。(5)阿拉伯埃及共和國信息部國家新聞總署：《埃及二十一年成就(1981～2002)》，北京：埃及駐華使館新聞處2002年版，第48頁。為促進(jìn)就業(yè)，埃及實(shí)施了生產(chǎn)家庭計(jì)劃、全國農(nóng)村共同發(fā)展計(jì)劃(即“日升計(jì)劃”)、千家工廠和商業(yè)市場(chǎng)計(jì)劃等一系列措施。

三是加強(qiáng)職業(yè)規(guī)劃與培訓(xùn)，鼓勵(lì)海外就業(yè)。埃及成立了一個(gè)以總理為首，由20個(gè)部門的部長(zhǎng)組成的人力資源開發(fā)與培訓(xùn)計(jì)劃委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定國家培訓(xùn)與就業(yè)規(guī)劃。到2008～2009年度，埃及共有職業(yè)培訓(xùn)中心938個(gè)，可滿足10.2萬人的培訓(xùn)量，該年度培訓(xùn)了15.8萬人。(6)阿拉伯埃及共和國新聞部新聞總署：《埃及年鑒(2009)》，北京：埃及駐華使館新聞處2009年版，第115頁。早在20世紀(jì)80年代，穆巴拉克政府就采取了一系列措施來加強(qiáng)勞務(wù)輸出和改善海外勞工的法律和經(jīng)濟(jì)地位。1990至1995年，海外工作的埃及勞務(wù)人員為498萬人，2007年猛增到670萬人，2010年達(dá)910萬人。(7)楊光：《埃及的人口、失業(yè)與工業(yè)化》，載《西亞非洲》2015年第6期，第128-129頁。

四是推動(dòng)?jì)D女、大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)。穆巴拉克政府設(shè)置了專項(xiàng)預(yù)算，以促進(jìn)婦女在各行各業(yè)的就業(yè)；設(shè)立了社會(huì)發(fā)展基金，增加?jì)D女獲得貸款的機(jī)會(huì)。與此同時(shí)，埃及著力增強(qiáng)大學(xué)生的就業(yè)能力，如推出21世紀(jì)大學(xué)俱樂部計(jì)劃，其目的是在大學(xué)營(yíng)造信息社區(qū)，以培養(yǎng)畢業(yè)生的能力。埃及實(shí)施了專門針對(duì)畢業(yè)生的“穆巴拉克項(xiàng)目”、小型工業(yè)項(xiàng)目安置計(jì)劃、海外工作計(jì)劃、國家培訓(xùn)畢業(yè)生計(jì)劃等就業(yè)計(jì)劃。

盡管穆巴拉克當(dāng)局非常重視就業(yè)工作，埃及就業(yè)人數(shù)也不斷增加，但總體就業(yè)形勢(shì)卻依然嚴(yán)峻，主要存在三重困境。

1． 就業(yè)發(fā)展不均衡

在穆巴拉克時(shí)期，埃及就業(yè)在產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和部門的發(fā)展極其不平衡，突出表現(xiàn)在以下三方面。

一是政府部門的就業(yè)人數(shù)不斷增長(zhǎng)，居高不下。自納賽爾時(shí)期起，埃及政府機(jī)構(gòu)不斷增加，到穆巴拉克時(shí)期更甚，大量人員在政府部門與公共事業(yè)部門就業(yè)。例如，2009年在埃及政府與公共事業(yè)部門就業(yè)的人數(shù)達(dá)78.2448萬人，2011年進(jìn)一步增加到83.4924萬人。(8)Rania Roushdy and Irène Selwaness,“Duration to Coverage:Dynamics of Access to Social Security in the Egyptian Labor Market in the 1998-2012 Period,” in Ragui Assaad and Caroline Krafft,eds.,The Egyptian Labor Market in an Era of Revolution,p.244.大量人員在政府部門就業(yè)，造成政府機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)臃腫，官僚主義盛行，人浮于事，效率低下，也使財(cái)政不堪重負(fù)。

二是農(nóng)業(yè)部門就業(yè)人數(shù)比重高，工資不高，各行業(yè)收入差距明顯。埃及農(nóng)業(yè)產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力所占比重并不是非常高，但農(nóng)業(yè)吸納的勞動(dòng)力絕對(duì)數(shù)量龐大。例如，1998年農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占埃及總勞動(dòng)力的42%，總數(shù)達(dá)899.3萬人。(9)“4-7 Employed Persons in Public &Public Business Sector &Sex(2009-2011),” In Central Agency for Public Mobilization and Statistics(Egypt),Statistical Yearbook(2012),2012.盡管埃及調(diào)整了幾次工資，但依然處于較低水平。埃及勞動(dòng)力實(shí)際月薪中位數(shù)1988年為859埃鎊，2006年還降至803埃鎊。(10)Mona Said,“Wages and Inequality in the Egyptian Labor Market in an Era of Financial Crisis and Revolution,” in Ragui Assaad and Caroline Krafft,eds.,The Egyptian Labor Market in an Era of Revolution,p.55.公有與私有部門收入差距明顯。2009年，埃及公有部門男職工平均周薪為449埃鎊，女職工平均周薪為500埃鎊；而私人部門男職工為309埃鎊，女職工僅為241埃鎊。(11)“4-10-1 Average of Weekly Wages in Public &Private Sector &Industry by ISIC4,”In Central Agency for Public Mobilization and Statistics(Egypt),Statistical Yearbook(2015),2015.埃及不同地區(qū)、行業(yè)的工資差別可從埃及勞動(dòng)力實(shí)際月薪中位數(shù)中窺見一斑。如在1988年、1998年和2006年，大開羅地區(qū)最高，依次為1,137埃鎊、885鎊、1,075埃鎊；亞歷山大與蘇伊士依次為1,024埃鎊、843埃鎊、983埃鎊；上埃及城鎮(zhèn)依次為705埃鎊、585埃鎊、734埃鎊；上埃及鄉(xiāng)村為705埃鎊、509埃鎊、672埃鎊；農(nóng)業(yè)部門為627埃鎊、487埃鎊、553埃鎊；而工業(yè)為1,055埃鎊、731埃鎊、826埃鎊；服務(wù)部門為866埃鎊、646埃鎊、852埃鎊；政府部門為814埃鎊、614埃鎊、858埃鎊；公共企業(yè)為1,175埃鎊、913埃鎊、1,147埃鎊；私人企業(yè)為783埃鎊、688埃鎊、747埃鎊。(12)Mona Said,“Wages and Inequality in the Egyptian Labor Market in an Era of Financial Crisis and Revolution,” p.55.

三是地區(qū)差別明顯。在1995年至2005年，下埃及農(nóng)業(yè)部門就業(yè)占比由47.5%下降到44.7%，而上埃及卻從60.4%上升到62.3%；下埃及非農(nóng)業(yè)就業(yè)比例要超過上埃及，1996年度為52.4%：39.7%，2005年度為44.3%：37.7%。(13)Social and Economic Development Group,Middle East and North Africa Region,The Word Bank,Upper Egypt:Pathways to Shared Growth,Report No.49086-EG,October 21,The World Bank,2009,p.37.農(nóng)業(yè)工資工人的比例呈下降趨勢(shì)，但上埃及的農(nóng)業(yè)自謀職業(yè)者、農(nóng)業(yè)無薪工人的比例均超過下埃及。這表明，上埃及比下埃及的就業(yè)更多地依賴于農(nóng)業(yè)部門。

2.女性與青年就業(yè)困難，失業(yè)嚴(yán)重

其一，埃及女性就業(yè)率不高，失業(yè)嚴(yán)重。隨著人口不斷膨脹，埃及女性人數(shù)增加，女性勞動(dòng)力、就業(yè)人數(shù)也不斷增加，但在勞動(dòng)力中的比重、在就業(yè)總數(shù)中所占比重一直不高。2000年，埃及總勞動(dòng)力有1,890.11萬人，其中女性為419.93萬人，占22.2%；到2009年，埃及總勞動(dòng)力增加到2,535.34萬人，其中女性為594.31萬人，占23.3%。而在埃及就業(yè)人口數(shù)量中，2000年女性為324.46萬人，占總就業(yè)人數(shù)的18.9%；2009年埃及女性就業(yè)人數(shù)為457.83萬人，占總就業(yè)人數(shù)的20%。(14)“4-1 Annual Estimates of Labor Force Status,by Sex(2000-2009),” In Central Agency for Public Mobilization and Statistics(Egypt),Statistical Yearbook(2011),2011.可見，埃及女性勞動(dòng)力和就業(yè)人數(shù)雖有增加，但就業(yè)占比增幅不大。

在具體行業(yè)與部門，埃及女性的就業(yè)情況與男性相比也有非常大的差距。2007年，在公共部門就業(yè)的埃及女性為180萬人，占公共部門就業(yè)總數(shù)的29%；私有部門就業(yè)者中女性為290萬人，占私有部門就業(yè)總數(shù)的18.7%。(15)Amirah El-Haddad,Labor Market Gender Discrimination under Structural Adjustment:The Case of Egypt,Cairo:The American University in Cairo,2009,p.11.而在私人非正規(guī)部門就業(yè)的男性較多。在2006年，在私人非正規(guī)部門就業(yè)的埃及男子占男性就業(yè)者的比例為28%。(16)Rana Hendy,“Women’s Participation in the Egyptian Labor Market:1998-2012,” in Ragui Assaad and Caroline Krafft,eds.,The Egyptian Labor Market in an Era of Revolution,p.152.

埃及女性失業(yè)嚴(yán)重，女性失業(yè)人數(shù)與失業(yè)率長(zhǎng)期居高不下。2000至2008年，埃及女性每年的失業(yè)人數(shù)在93萬～136萬人之間，男性則在74萬～120萬人之間，每年女性失業(yè)人數(shù)都超過了男性失業(yè)人數(shù)。失業(yè)率方面也是如此。同期埃及女性的失業(yè)率基本都在20%以上，2005年達(dá)25.09%，而男性失業(yè)率最高的年份為2003年的7.49%，女性失業(yè)率一般是男性的3～4倍。(17)“4-1 Annual Estimates of Labor Force Status,by Sex(2000-2009),” In Central Agency for Public Mobilization and Statistics(Egypt).

其二，埃及女性員工同等條件下比男性員工工資更低。以1987年數(shù)據(jù)為例，不論是體力勞動(dòng)階層還是白領(lǐng)階層，女性員工的周工資都比男性低，平均周工資只有男性的79.5%；在國有企業(yè)，女性員工周工資平均為男性的81.6%，私有企業(yè)中更低，平均只有男員工周工資的68.2%。相比較而言，體力階層中的女性員工周工資與男性差距最大。在國有企業(yè)的體力階層中，女員工周工資只有男性的74.3%，私有企業(yè)同一階層中只有52.5%。(18)Heba Handoussa and Gillian Potter,eds.,Employment and Structural Adjustment Egypt in the 1990s,p.241.在絕大多數(shù)行業(yè)，女性員工的工資都低于男性員工。1987年，除女性翻譯和打字員的工資超過男性外，其他所有行業(yè)的女性員工的工資都低于男性。即便在一些女性占主導(dǎo)地位的行業(yè)中，諸如家禽養(yǎng)殖業(yè)、裁縫和食品加工業(yè)等，女性工資也比男性低不少。在1988年、1998年和2006年，埃及女性就業(yè)者實(shí)際月薪中位數(shù)依次為678埃鎊、572埃鎊、747埃鎊，而男性依次為934埃鎊、703埃鎊、826埃鎊。(19)Mona Said,“Wages and Inequality in the Egyptian Labor Market in an Era of Financial Crisis and Revolution,” p.55.

其三，青年就業(yè)困難，失業(yè)嚴(yán)重。埃及青年人口眾多。1988至2006年，15～29歲的埃及青年人占總?cè)丝诘谋戎赜?7%上升到32%，青年人口數(shù)量由1,330萬人增加到2,220萬人。(20)Mona Amer,“The Egyptian Youth Labor Market School-to-Work Transition,” p.178.同期，埃及青年勞動(dòng)力由670萬人增加到1,130萬人。(21)Ibid.,p.180.大學(xué)、中等教育學(xué)生數(shù)量尤其多。2002年至2009年埃及大學(xué)本科畢業(yè)生由25.075萬人增加到33.2277萬人，增加了32.5%。(22)“11-25 Universities Graduates by University &Sex(2001/2002-2008/2009),” In Central Agency for Public Mobilization and Statistics (Egypt),Statistical Yearbook(2011),2011.扎納提(El-Zanaty)與同事在2006年度對(duì)埃及青年進(jìn)行的抽樣調(diào)查顯示，就業(yè)者占22%，33%的埃及青年受雇于不到5名員工的公司，25%受雇于超過20名員工的公司。(23)El-Zanaty and Associates,School-to-Work Transition:Evidence from Egypt,Employment Policies Papers,Geneva:International Labour Office,2007,pp.18-19.在2006年埃及就業(yè)結(jié)構(gòu)中，埃及從事家庭無薪工作的男青年占24.8%，女青年占36.6%；非正規(guī)私人企業(yè)有薪工人中男青年占31.8%，女青年占19.3%；正規(guī)私人企業(yè)有薪工人中男青年占12.1%、女青年占9.9%；政府雇員中男青年占7.6%，女青年占22.8%；國有企業(yè)工人中男青年占3%，女青年占1.9%；個(gè)體戶中男青年占6.8%，女青年占6.7%。(24)Ragui Assaad and Ghada Barsoum,Youth Exclusion in Egypt:In Search of “Second Chances”,Middle East Youth Initiative Working Paper,Wolfensohn Center for Development,Dubai School of Government,No.2,September 2007,p.22.

埃及青年人數(shù)眾多，也有文憑與知識(shí)，但仍失業(yè)嚴(yán)重。1998至2009年，15～29歲埃及青年的平均失業(yè)率都在52%以上，其中2009年達(dá)60.1%；女青年失業(yè)率奇高，最低的年份都達(dá)81.4%，幾乎比男青年高4倍。(25)Egypt Human Development Report 2010,UNDP,2010,p.151.埃及大學(xué)、中等教育畢業(yè)生失業(yè)更為嚴(yán)重。埃及2006年人口普查顯示，大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)率男性為25%，女性為45%。(26)Doaa M.Oraby,“Sexual and Reproductive Health among Young People in Egypt:the Role and Contribution of Youth-friendly Services,” Sex Education,Vol.13,No.4,2013,p.470.

3.非正規(guī)部門就業(yè)突出，無薪就業(yè)者較多

非正規(guī)部門是指未經(jīng)工商部門批準(zhǔn)的企業(yè)或公司。埃及勞動(dòng)力在非正規(guī)部門就業(yè)在1952年“七月革命”以前就已存在。到20世紀(jì)70年代后，非正規(guī)部門成為埃及經(jīng)濟(jì)與勞動(dòng)力就業(yè)的重要渠道。1996財(cái)年到2002財(cái)年的六年里，埃及非正規(guī)私人部門就業(yè)人數(shù)分別為677.4萬、683.1萬、683.5萬、734.9萬、753.9萬和687.5萬，其就業(yè)人數(shù)均超過當(dāng)年政府部門與公共部門的就業(yè)人數(shù)；占就業(yè)總?cè)藬?shù)的比例依次為42.8%、42.1%、41.2%、42.9%、42.1%、37.9%。(27)戴曉琦：《阿拉伯社會(huì)分層研究——以埃及為例》，銀川：寧夏人民出版社2013年版，第181頁。在私營(yíng)有薪就業(yè)中，非正規(guī)就業(yè)占很高的比例，1998年占75%，2006年也有71%。(28)Ragui Assaad and Caroline Krafft,“The Structure and Evolution of Employment in Egypt:1998-2012,” in Ragui Assaad and Caroline Krafft,eds.,The Egyptian Labor Market in an Era of Revolution,p.47.

埃及還有大量無薪就業(yè)者。無薪就業(yè)者在穆巴拉克時(shí)期以前就存在。無論在下埃及還是上埃及，無論在農(nóng)業(yè)部門還是非農(nóng)業(yè)部門，埃及都存在相當(dāng)比例的無薪工人，其中農(nóng)業(yè)部門的無薪工人遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過非農(nóng)業(yè)部門。上埃及農(nóng)業(yè)部門無薪工人的比例要高于下埃及，如在2004年至2005年，下埃及為18.4%，而上埃及為21.9%。(29)Social and Economic Development Group,Middle East and North Africa Region,The World Bank,Upper Egypt：Pathways to Shared Growth,Report No.49086-EG,The World Bank,October 21,2009,p.37.實(shí)際上，無薪就業(yè)者在各行業(yè)都存在，不過所占比重有差異。從絕對(duì)數(shù)字來看，無薪就業(yè)者數(shù)量不小。1998年，埃及男性的無薪就業(yè)者為363.2萬人，2006年增加到540.2萬人。(30)Ragui Assaad,“Labor Supply,Employment,and Unemployment in Egyptian Economy,1988-2006,” in Ragui Assaad,ed.,The Egyptian Labor Market Revisited,p.46.大量勞動(dòng)力在家庭從事無薪工作。2008年，埃及家庭內(nèi)工作的無薪就業(yè)者達(dá)317.94萬。(31)Heba Nassar,Growth,Employment Policies and Economic Linkages:Egypt,p.42.2006年，無薪工作者占就業(yè)總數(shù)的比例為36%。(32)Rania Roushdy and Irène Selwaness,“Duration to Coverage:Dynamics of Access to Social Security in the Egyptian Labor Market in the 1998-2012 Period,” in Ragui Assaad and Caroline Krafft,eds.,The Egyptian Labor Market in an Era of Revolution,p.244.無薪就業(yè)在農(nóng)村更為普遍。2006年，埃及鄉(xiāng)村無薪就業(yè)占總就業(yè)人數(shù)的45%。(33)Ragui Assaad,Unemployment and Youth Insertion in the Labor Market in Egypt,Working Paper No.118,The Egyptian Center for Economic Studies,February 2007,p.22.

二、穆巴拉克時(shí)期埃及就業(yè)困境成因

穆巴拉克時(shí)期的就業(yè)困境，并非始于穆巴拉克當(dāng)政時(shí)期，在薩達(dá)特時(shí)期就已經(jīng)開始并延續(xù)下來，其形成因素非常復(fù)雜，既與埃及人口飛速增長(zhǎng)有關(guān)，也與埃及現(xiàn)代化方略及其局限性有關(guān)。主要因素有以下三個(gè)方面。

(一) 人口增速過快，就業(yè)崗位有限

19世紀(jì)末以來，埃及人口持續(xù)增長(zhǎng)。穆巴拉克執(zhí)政時(shí)期，埃及人口增長(zhǎng)依然很快。1986年，埃及人口為4,820.5萬。(34)Heba Handoussa,Gillian Potter,eds.,Employment and Structural Adjustment,Egypt in the 1990s,p.30.到穆巴拉克下臺(tái)時(shí)，埃及人口已超過8,000萬。埃及人口飛漲，主要是高出生率與居民壽命提高所帶來的結(jié)果。從1960年到2011年，埃及的年均人口自然增長(zhǎng)率基本都在2%以上；1987年～2010年，埃及大多數(shù)年份凈增人口都在130萬～140萬人之間，最多的2010年凈增了177.8萬人。(35)“3-1 Births,Deaths &Natural Increase Total Egypt(1960-1987-2011),” In Central Agency for Public Mobilization and Statistics(Egypt),Statistical Yearbook(2012),2012.隨著人口膨脹，勞動(dòng)力供給也隨之大量增加。2006至2012年，埃及適齡工作人口由4,500萬人增加到4,850萬人，同期勞動(dòng)力由2,320萬人增加到2,450萬人。(36)Ragui Assaad and Caroline Krafft,“The Evolution of Labor Supply and Unemployment in the Egyptian Economy,1988-2012,” p.8.但埃及的就業(yè)能力卻沒有相應(yīng)增長(zhǎng)。這就是說，每年都有需要工作的大量勞動(dòng)力無法就業(yè)。長(zhǎng)期累積下來，失業(yè)群體就非常龐大。2004年至2010年，埃及的勞動(dòng)力由2,087.13萬人增加到2,618萬人，增長(zhǎng)了12.54%；就業(yè)人數(shù)由1,871.75萬增加到2,382.9萬，增長(zhǎng)了12.73%；失業(yè)人數(shù)則由215.39萬增加到235.1萬人。(37)“4-2 Annual Estimates of Labor Force Status,by Sex (2004-2014),” In Central Agency for Public Moblization and Statistics (Egypt),Statistical Yearbook(2015),2015.

近代以來，農(nóng)村勞動(dòng)力開始大規(guī)模移民城市，城市人口大量增加。到2006年，埃及城市人口達(dá)3,037.1萬人，占總?cè)丝诘?3.1%。(38)“2-6 Population by Sex,Urban &Rural Percentage in Census Years (1907-2006),” In Central Agency for Public Mobilization and Statistics(Egypt),Statistical Yearbook(2015),2015.尤為突出的是，埃及人口過分集中于開羅、亞歷山大這樣的大城市。但從整體上講，埃及城市化的動(dòng)力不是工業(yè)化或工業(yè)革命，其動(dòng)力主要是地區(qū)和行業(yè)發(fā)展的不平衡，是由于開羅、亞歷山大等大城市積聚了大量資源，導(dǎo)致大量人口積聚于開羅等大城市，這帶來了許多難以解決的問題。勞動(dòng)力已超過城市就業(yè)的容量，就業(yè)成為無法解決的難題。由于勞動(dòng)力大大超過城市就業(yè)需求，加上埃及城市制造業(yè)發(fā)展緩慢，正規(guī)工商業(yè)未能提供足夠的新崗位，造成移民城市的絕大多數(shù)農(nóng)村勞工只能在城市非正規(guī)就業(yè)部門謀生。這在穆巴拉克時(shí)期更為突出，這也是埃及非正規(guī)部門就業(yè)人數(shù)持續(xù)攀升的原因所在。

埃及人口膨脹，勞動(dòng)力供給增長(zhǎng)快，城市人口增長(zhǎng)迅速，已超過就業(yè)的實(shí)際需求，這是導(dǎo)致埃及就業(yè)困難、失業(yè)嚴(yán)重的首要因素。

(二) 經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)的局限性

就業(yè)不僅是民生問題，也是經(jīng)濟(jì)問題，它反映了埃及經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)的局限性。

其一，埃及經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的局限性?？陀^而言，和其他埃及當(dāng)政者一樣，穆巴拉克當(dāng)局一直在苦苦探尋埃及發(fā)展經(jīng)濟(jì)之路。在這一時(shí)期，埃及基本延續(xù)了薩達(dá)特時(shí)期的外向型經(jīng)濟(jì)開放發(fā)展戰(zhàn)略，繼續(xù)大力吸引外資和發(fā)展私有經(jīng)濟(jì)，對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行私有化改革，重點(diǎn)向石油、旅游業(yè)、蘇伊士運(yùn)河等創(chuàng)匯支柱產(chǎn)業(yè)投入。盡管埃及經(jīng)濟(jì)取得顯著發(fā)展，但也存在很大局限性，主要有：受國際形勢(shì)變化影響大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，財(cái)政赤字、通貨膨脹、貿(mào)易逆差等老問題依舊等。(39)詳見陳天社等：《穆巴拉克時(shí)期的埃及》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版，第118-128頁。從就業(yè)角度而言，重點(diǎn)發(fā)展行業(yè)與就業(yè)形勢(shì)密切相關(guān)。

20世紀(jì)70年代以來，石油、旅游業(yè)、蘇伊士運(yùn)河、僑匯是埃及四大創(chuàng)匯行業(yè)，也是其重點(diǎn)投資的部門。如2004年至2008年埃及石油部門投資額由34億埃鎊增加到89億埃鎊。(40)阿拉伯埃及共和國新聞部新聞總署：《埃及年鑒(2009)》，第85頁。2006年至2009年埃及旅游業(yè)投資額由38億埃鎊增加到52億埃鎊。(41)同上，第170頁。不過，石油業(yè)、旅游業(yè)都是資本密集型行業(yè)，而非人力密集型行業(yè)，增加的就業(yè)機(jī)會(huì)有限。如1981年至2001年，石油部門的就業(yè)人數(shù)僅由2.2萬人增加到5.8萬人，旅游、餐飲和飯店就業(yè)人數(shù)也僅由10.4萬人增加到15萬人。(42)阿拉伯埃及共和國信息部國家新聞總署：《埃及二十一年成就(1981～2002)》，第26頁。

外資一直是埃及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資本來源。2003年至2009年埃及獲得的外國直接投資凈額由4.072億美元增加到67.58億美元；同期流入資本由4.35億美元增加到110.081億美元。(43)“10-5 Net Foreign Direct Investment(FDI)by Country (2003/2004-2010/2011),” In Central Agency for Public Mobilization and Statistics(Egypt),Statistical Yearbook(2012),2012.埃及雖然吸引到大量外資，但外資大多流入到石油、旅游、金融等見效快、利潤(rùn)大的行業(yè)，對(duì)就業(yè)困境改善不大。

與薩達(dá)特政府一樣，穆巴拉克政府繼續(xù)鼓勵(lì)埃及公民赴海外打工，也確實(shí)受益匪淺，巨額僑匯成為埃及的重要收入來源。但海外就業(yè)易受國際形勢(shì)影響，波動(dòng)大，中東局勢(shì)不穩(wěn)加劇了問題的嚴(yán)重性。如在20世紀(jì)80年代中后期，受海灣國家石油收入減少影響，埃及海外勞工大量回流。1991年爆發(fā)的海灣危機(jī)也造成大量埃及海外勞工的突發(fā)性回流。2003年伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，也有大批埃及勞工回流國內(nèi)。大量海外勞工突發(fā)性回國，這不僅使埃及損失了大量?jī)S匯，還對(duì)國內(nèi)的就業(yè)形勢(shì)形成沖擊，使埃及國內(nèi)就業(yè)形勢(shì)更加嚴(yán)峻。

此外，蘇伊士運(yùn)河也得到埃及當(dāng)局的重點(diǎn)關(guān)注。穆巴拉克時(shí)期，為擴(kuò)大蘇伊士運(yùn)河通航能力，獲取更多的過境費(fèi)，埃及投入巨資對(duì)運(yùn)河實(shí)施擴(kuò)建。但運(yùn)河管理崗位與其他就業(yè)機(jī)會(huì)非常有限，無法容納更多的就業(yè)人員。

從上述分析可以看出，穆巴拉克時(shí)期埃及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不慢，但它所重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)不是勞動(dòng)力密集型行業(yè)，不能提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，而隨著人口與勞動(dòng)力的急劇增加，就業(yè)形勢(shì)愈發(fā)嚴(yán)峻，失業(yè)不斷加劇就成為無法避免的結(jié)果。

其二，埃及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不利于解決就業(yè)問題。穆巴拉克時(shí)期，埃及經(jīng)濟(jì)繼續(xù)維持薩達(dá)特時(shí)期的格局，農(nóng)業(yè)比重持續(xù)下降，服務(wù)業(yè)保持穩(wěn)定，而工業(yè)比重有所增加。在穆巴拉克時(shí)期，埃及私有經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，已經(jīng)成為埃及經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)力，四大創(chuàng)匯行業(yè)繼續(xù)高歌猛進(jìn)，但埃及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)格局基本未變。這從埃及公司的資本投向即可窺見一斑。2003～2004財(cái)年埃及1,949家公司宣布的總資本為66.38億埃鎊，其中投向比較多的領(lǐng)域有：制造業(yè)43.77億埃鎊，服務(wù)業(yè)5.74億埃鎊，旅游業(yè)4.84億埃鎊，農(nóng)業(yè)3.54億埃鎊。到 2008～2009財(cái)年，埃及2,957家公司宣布的總資本為76.49億埃鎊，其中投向比較多的領(lǐng)域有：制造業(yè)21.06億埃鎊，服務(wù)業(yè)5.39億埃鎊，旅游業(yè)19.31億埃鎊，建筑業(yè)13.64億埃鎊，農(nóng)業(yè)14.91億埃鎊。(44)“20-3 Flows in Issued Capital of Companies Established by Sector (2003/2004-2008/2009),” In Central Agency for Public Mobilization and Statistics(Egypt),Statistical Yearbook(2011),2011.

總體上看，埃及的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)農(nóng)業(yè)比重不高，服務(wù)業(yè)成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，而工業(yè)發(fā)展不快的格局。埃及的就業(yè)結(jié)構(gòu)卻與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同。除了之前已經(jīng)提及的農(nóng)業(yè)部門就業(yè)占比雖下降，但就業(yè)人數(shù)仍不斷增加外，呈現(xiàn)工業(yè)容量不足、服務(wù)業(yè)有所增加的格局。之所以形成這一格局，與埃及的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。農(nóng)業(yè)自古就是埃及人存續(xù)的命脈與根基，尼羅河流域擁有優(yōu)厚的自然條件，尼羅河谷歷史上就是一個(gè)農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)。農(nóng)村人口龐大是埃及的基本國情，農(nóng)業(yè)因而成為埃及勞動(dòng)力就業(yè)的重要領(lǐng)域。而隨著人口的急劇增加，農(nóng)業(yè)工作者的人數(shù)自然不斷增加。此外，納賽爾時(shí)期土地改革造就大量擁有土地的小農(nóng)，也為大量勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了條件，大量小農(nóng)、貧農(nóng)加入了農(nóng)業(yè)工人的行列。農(nóng)業(yè)產(chǎn)值與所占國民經(jīng)濟(jì)比重的不斷下降，則與埃及長(zhǎng)期對(duì)農(nóng)業(yè)的投入不足有關(guān)。大量勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)，而農(nóng)業(yè)投入與產(chǎn)值不高，這不僅影響埃及經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展，也影響居民收入。

與農(nóng)業(yè)與服務(wù)業(yè)相比，埃及工業(yè)領(lǐng)域的就業(yè)情況則差強(qiáng)人意。如在1981年至2002年埃及工業(yè)領(lǐng)域就業(yè)人數(shù)由127.8萬人增加到240.5萬人，但占就業(yè)總?cè)藬?shù)的比例僅由12.1%略增到13.4%。(45)阿拉伯埃及共和國信息部國家新聞總署：《埃及二十一年成就(1981～2002)》，第26、36頁。在2008～2009財(cái)年，埃及農(nóng)業(yè)部門的工人仍占總勞動(dòng)力的31%。在埃及新增的15.8萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)中，工業(yè)部門提供了36%，工業(yè)部門勞動(dòng)力總數(shù)僅為300萬人。(46)阿拉伯埃及共和國新聞部新聞總署：《埃及年鑒(2009)》，第58、64、74頁。

此外，埃及長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異對(duì)其就業(yè)也有影響。如開羅等大城市獲得經(jīng)濟(jì)資源多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展好于其他地區(qū)，所創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)多，但由于人口過于集中于開羅等大城市，其就業(yè)也是困難重重，失業(yè)問題非常嚴(yán)重，城市失業(yè)率經(jīng)常比農(nóng)村還高。埃及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，總體上是下埃及比上埃及、西奈半島發(fā)展好。上埃及以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)從業(yè)者居主導(dǎo)地位。在有歷史遺跡等著名旅游資源的地方，就業(yè)于旅游業(yè)、餐飲、酒店等部門的明顯比較多。埃及人口與經(jīng)濟(jì)主要聚集于僅占其國土面積4%的尼羅河谷與三角洲地區(qū)，勞動(dòng)力和就業(yè)也是集中于這些地區(qū)，而廣大沙漠地區(qū)開發(fā)有限，無法吸納勞動(dòng)力。

(三) 教育發(fā)展速度與就業(yè)容量失衡

納賽爾時(shí)期，埃及政府相繼推行高等教育免費(fèi)政策、大學(xué)與中等教育畢業(yè)生統(tǒng)一分配等政策，埃及高等教育發(fā)展很快。薩達(dá)特時(shí)期，埃及推行大眾化高等教育。穆巴拉克時(shí)期，埃及高等與中等教育繼續(xù)得到大力發(fā)展。如在2001年至2009年，埃及注冊(cè)大學(xué)生由156.344萬人增加到197.8151萬人，增加了26.5%。(47)“11-21 Students Enrolled in Governmental &Private Universities by Sex &Universities (2001/2002-2008/2009),” In Central Agency for Public Mobilization and Statistic(Egypt),Statistical Yearbook(2011),2011.埃及高等與中等教育的快速發(fā)展，對(duì)就業(yè)產(chǎn)生了巨大壓力。

一是畢業(yè)生數(shù)量增加過快，超過實(shí)際需求，也超出了政府所能夠解決的能力。到20世紀(jì)80年代中期及以后，納賽爾時(shí)期所實(shí)行的高等與中等教育畢業(yè)生國家統(tǒng)一分配的政策難以為繼，該群體就業(yè)日益困難，失業(yè)不斷加劇。以2003年為例，埃及勞動(dòng)力中受過中等教育者人數(shù)最多，為638.2萬人，占全部勞動(dòng)力的31%；受過大學(xué)教育者為346萬人，占17%。但這兩個(gè)群體的失業(yè)也非常嚴(yán)重，受過中等教育者的失業(yè)人數(shù)達(dá)148.8萬人，占全部失業(yè)人數(shù)的65.9%；受過大學(xué)教育者的失業(yè)人數(shù)居第二位，為56.7萬人，占全部失業(yè)人數(shù)的25.3%；而受教育程度較低群體的失業(yè)人數(shù)與所占全部失業(yè)人數(shù)的比例卻非常低。如文盲占勞動(dòng)力中的23%，但其失業(yè)人數(shù)僅1.2萬人，占全部失業(yè)人數(shù)的0.5%。(48)“The Central Agency for Public Mobilization and Statistics,” Labor Force Sample Survey,http://www.capmas.gov.eg,登錄時(shí)間：2011年6月15日。這說明，埃及的教育水平超過埃及就業(yè)市場(chǎng)的需求，埃及經(jīng)濟(jì)發(fā)展無法為受教育水平高的求業(yè)者提供足夠多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

二是專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，“工弱文強(qiáng)”現(xiàn)象突出。埃及高等教育發(fā)展的基本特點(diǎn)是理論型遠(yuǎn)超過實(shí)踐型、文科強(qiáng)勁而工科發(fā)展滯后。2001年至2009年埃及理論型學(xué)院注冊(cè)的大學(xué)生數(shù)量由113.8896萬人增加到152.7312萬人(49)“11-22 Students Enrolled in Theoretical Faculties by Sex &Faculty(2001/2002～2008/2009),” In Central Agency for Public Mobilization and Statistics(Egypt),Statistical Yearbook(2011),2011.，而實(shí)踐型學(xué)院的注冊(cè)大學(xué)生僅由35.5751萬人增加到39.0987萬人。(50)“11-23 Students Enrolled in Practical Faculties in A.R.E.Universities by Sex &Faculty (2001/2002～2008/2009),” In Central Agency for Public Mobilization and Statistics (Egypt),Statistical Yearbook(2011),2011.在1996年，埃及高等院校藝術(shù)及人文學(xué)科專業(yè)學(xué)生人數(shù)約為11.76萬人，到2007年增長(zhǎng)到23.8萬人，增長(zhǎng)了約102%；伊斯蘭和阿拉伯學(xué)研究專業(yè)人數(shù)從3.44萬人增加至10.62萬人左右，增長(zhǎng)率達(dá)到了209%；商學(xué)專業(yè)從19.2萬人增加至46.26萬人，增長(zhǎng)了約141%。(51)OCED &The World Bank,Reviews of National Polices for Education:Higher Education in Egypt,2010,p.181.可見，埃及高等教育沒有培養(yǎng)出更多發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)所需要的實(shí)用型人才，卻培養(yǎng)出大量過剩的文科大學(xué)生。因此，埃及的大學(xué)畢業(yè)生技能不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)需求，就業(yè)困難與大量失業(yè)無法避免。可見，埃及大學(xué)生的就業(yè)困難與失業(yè)是教育的結(jié)構(gòu)性矛盾所致。

此外，一些其他因素對(duì)埃及就業(yè)也有影響。如埃及歷史上是個(gè)中央集權(quán)制國家，政府等公權(quán)力機(jī)構(gòu)龐大，再加上一度實(shí)行大學(xué)、中等教育畢業(yè)生由國家統(tǒng)一分配的政策，使各級(jí)政府機(jī)構(gòu)成為就業(yè)的重要渠道，政府部門就業(yè)人數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)。到20世紀(jì)80年代中期以后，埃及政府無力繼續(xù)大量安排畢業(yè)生，導(dǎo)致畢業(yè)生就業(yè)困難與失業(yè)加劇。另外，與大多數(shù)阿拉伯國家一樣，埃及女性婚后的主要精力在家庭。埃及就業(yè)市場(chǎng)中的性別歧視現(xiàn)象也非常嚴(yán)重，女性在應(yīng)聘、升職、退休年限和薪酬等方面經(jīng)常遭遇不平等待遇，這些都對(duì)埃及女性就業(yè)產(chǎn)生了不利影響。

三、塞西政府對(duì)就業(yè)難題的破解政策

穆巴拉克當(dāng)局并非不重視就業(yè)，也采取了許多舉措，就業(yè)總?cè)藬?shù)也在不斷增加，但總體而言，埃及的就業(yè)困境持續(xù)加大，就業(yè)問題成為影響穆巴拉克時(shí)期埃及發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)鍵問題之一。

就業(yè)難，首先直接影響到普通埃及國民的收入與日常生活。埃及長(zhǎng)期存在的就業(yè)難、失業(yè)普遍、工資增長(zhǎng)遲緩，自然會(huì)波及普通民眾的日常生活，下層普通民眾生存尤其艱難。而埃及長(zhǎng)期存在的國內(nèi)資本不足、補(bǔ)貼問題、住房問題、青年問題等都與就業(yè)難密切相關(guān)。其次，埃及女性就業(yè)問題突出，這不僅影響到女性的收入，還影響到女性的解放。埃及女性人口占埃及總?cè)丝诘慕话?，?shù)量龐大，但諸多因素造成她們?cè)趧趧?dòng)力和就業(yè)人數(shù)中的比例不高。埃及女性就業(yè)難，使其大多數(shù)人在家庭中的地位低下，也更多地游離在埃及經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展之外，難以實(shí)現(xiàn)真正的婦女解放與社會(huì)參與。再次，就業(yè)問題成為影響埃及政治穩(wěn)定的大事。執(zhí)政長(zhǎng)達(dá)30年之久的穆巴拉克在短短18天的民眾示威之下被推翻，其原因很多，但就業(yè)問題無疑是其深層次因素之一。在這些政治運(yùn)動(dòng)中，青年是主要的推動(dòng)者和參與者，而青年之所以走上前臺(tái)，一個(gè)重要因素就是就業(yè)難和失業(yè)嚴(yán)重。此外，就業(yè)困難和失業(yè)嚴(yán)重造成了一系列社會(huì)問題，如部分大學(xué)畢業(yè)生流落街頭，吸毒、暴力、犯罪、偷渡出國等現(xiàn)象持續(xù)增加。

穆巴拉克政權(quán)倒臺(tái)后，埃及政局與社會(huì)動(dòng)蕩。2014年塞西總統(tǒng)執(zhí)政以來，埃及逐漸走上了正軌，但埃及發(fā)展仍面臨許多棘手的問題，就業(yè)難就是其一。針對(duì)穆巴拉克時(shí)期延續(xù)下來的就業(yè)難題，塞西政府吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，采取了一系列促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升就業(yè)能力的舉措。

其一，積極吸引投資，開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。埃及劇變之后，埃及經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境并未明顯好轉(zhuǎn)。公司法落伍、官僚主義盛行、公司稅高、基礎(chǔ)設(shè)施破敗、夏季電力短缺等問題長(zhǎng)期未解。發(fā)展資本不足，也是埃及長(zhǎng)期面臨的難題。為吸引外資，2017年5月，埃及議會(huì)通過了新的投資法——2017年第72號(hào)法，對(duì)投資范圍、投資機(jī)制、外資審查、資本構(gòu)成、外匯使用等內(nèi)容進(jìn)行完善和更新。2018年9月，埃及對(duì)1981年第159號(hào)公司法實(shí)施條例進(jìn)行修改，允許企業(yè)員工和管理人員擁有公司的部分股權(quán)，使企業(yè)員工和管理者有更多的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是塞西政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造就業(yè)的重要方面。2014年9月，在出席歐洲貨幣埃及年會(huì)時(shí)，塞西總統(tǒng)稱埃及每年需要消化80萬新勞動(dòng)力，他宣布支持政府開墾400萬費(fèi)丹土地以創(chuàng)造就業(yè)崗位和改善農(nóng)場(chǎng)條件。(52)戴曉琦：《塞西執(zhí)政以來的埃及經(jīng)濟(jì)改革及其成效》，載《阿拉伯世界研究》2017年第6期，第45頁。2016年4月，塞西政府出臺(tái)了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的十大建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)蘇伊士運(yùn)河樞紐區(qū)、開羅新行政首都項(xiàng)目是其中的標(biāo)志性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。如蘇伊士運(yùn)河樞紐區(qū)是計(jì)劃在運(yùn)河區(qū)建設(shè)四個(gè)特區(qū)和六座港口，打造成體系完善的工業(yè)區(qū)，創(chuàng)造 150 萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。(53)“2030 Egypt Vision,” Cabinet of Ministers of Egypt,http://www.cabinet.gov.eg /Sty￣le %20 Library /Cabinet /pdf /sds2030_ summary_ arabic.pdf,登錄時(shí)間：2019年5月25日。埃及還在發(fā)展交通基礎(chǔ)設(shè)施，升級(jí)電力基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)工業(yè)園區(qū)及配套設(shè)施等方面做了許多工作。

其二，大力發(fā)展制造業(yè)，增加就業(yè)容量。盡管有長(zhǎng)足發(fā)展，但埃及工業(yè)呈現(xiàn)發(fā)展不快、吸納勞動(dòng)力不多的基本特點(diǎn)，特別是制造業(yè)落后。為有效改變這一狀況，塞西政府在2016年推出《2030愿景》和《2016～2020 年工業(yè)與貿(mào)易發(fā)展戰(zhàn)略》?！?030愿景》提出的中期規(guī)劃目標(biāo)是，到 2020 年，除石油以外的加工業(yè)在埃及國內(nèi)生產(chǎn)總值中的貢獻(xiàn)率由2014～2015財(cái)年的16.6%增至2020年25%，每年在原基礎(chǔ)上增加 10%，提供300萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，占整體就業(yè)規(guī)模的20%。(54)戴曉琦：《塞西執(zhí)政以來的埃及經(jīng)濟(jì)改革及其成效》?！?030愿景》明確設(shè)定了制造業(yè)發(fā)展目標(biāo)，即到2030 年，將埃及制造業(yè)增加值增長(zhǎng)率由當(dāng)時(shí)的5%提升至10%，將制造業(yè)增加值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比重由當(dāng)時(shí)的12.5% 提高至18%。(55)“2030 Egypt Vision,” Cabinet of Ministers of Egypt.《2016～2020年工業(yè)與貿(mào)易發(fā)展戰(zhàn)略》則進(jìn)一步細(xì)化了制造業(yè)發(fā)展的具體推進(jìn)措施。

其三，繼續(xù)發(fā)展私有經(jīng)濟(jì)，支持中小微企業(yè)。20是70年代中期以來，埃及一直大力發(fā)展私有經(jīng)濟(jì)，私有經(jīng)濟(jì)已成為埃及就業(yè)的主要部門，但中小微企業(yè)發(fā)展困難重重。世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家塔拉·維什瓦納斯(Tara Vishwanath)說：“與政府關(guān)系密切的大公司只提供了11%的就業(yè)，但卻獲得了92%的貸款，而埃及當(dāng)局為居民建立公司及其市場(chǎng)生存設(shè)置了許多障礙，使私人經(jīng)營(yíng)公司、經(jīng)商非常困難?！?56)“EGYPT:Employment Reform,” Africa Research Bulletin:Economic,Financial and Technical Series,Vol.51,Issue 9,2014,p.20555.2014年，世界銀行在《更多的工作，更好的工作：埃及的優(yōu)先事項(xiàng)》報(bào)告(MoreJobs,BetterJobs:APriorityforEgypt)中也提出，要深化埃及勞動(dòng)力市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)問題改革與強(qiáng)化短期和長(zhǎng)期政策干預(yù)，需要釋放私有部門潛力以創(chuàng)造大量與多種多樣的工作。世界銀行埃及國家董事哈特威格·斯查佛(Hartwig Schafer)稱，“埃及青年需要工作崗位，私有部門有潛力為其提供高質(zhì)量和穩(wěn)定的就業(yè)?！?57)“EGYPT:Employment Reform,” p.205.

此外，21世紀(jì)以來，埃及的工作崗位提供社會(huì)保險(xiǎn)或書面合同的越來越少，這種非正式的就業(yè)主要影響到青年群體。根據(jù)國際勞工組織的報(bào)告，埃及56%的男性非農(nóng)業(yè)就業(yè)是非正規(guī)就業(yè)。埃及超過50%的私人部門是所謂的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)，如擺水果攤或日工，約400萬工人屬于這種低薪的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)。(58)Ibid.

隨著2020年新冠肺炎疫情的暴發(fā)，埃及經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇阻，就業(yè)更加艱難，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)在解決就業(yè)方面顯得更加重要。開羅美國大學(xué)商學(xué)教授安古斯·布萊爾(Angus Blair)稱，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)將發(fā)揮更大作用。開羅大學(xué)經(jīng)濟(jì)與政治學(xué)院前院長(zhǎng)阿利亞·馬赫迪(Alia El-Mahdi)警告道：“慢增長(zhǎng)且就業(yè)崗位很少，已經(jīng)影響到國家的貧困率，國家必須鼓勵(lì)大規(guī)模發(fā)展私有部門以克服這場(chǎng)危機(jī)?！?59)“EGYPT：Slow Growth,Fewer Jobs,” Africa Research Bulletin:Economic,Financial and Technical Series,Vol.57,Issue 4,June 2020,p.22967.塞西當(dāng)局也意識(shí)到這一問題，決定扶持中小微企業(yè)的發(fā)展。2020年6月，歐洲投資銀行(The European Investment Bank)與開羅的法國銀行(Banque du Caire)簽署協(xié)議，提供1億美元支持埃及制造業(yè)與服務(wù)部門的100家小微企業(yè)和中等企業(yè)，希望提供4,000個(gè)就業(yè)崗位。(60)“Egypt — Financing Agreement,” Africa Research Bulletin:Economic,Financial and Technical Series,Vol.57,Issue 4,June 2020,p.22979.

其四，加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)教育。職業(yè)教育發(fā)展滯后是埃及教育發(fā)展的短板之一，也是導(dǎo)致埃及就業(yè)困境的因素之一。2014年以來，埃及在提振職業(yè)教育方面采取了一些措施。埃及2014年《憲法》第20條明確提出國家要根據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求，依照全球標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)和發(fā)展各種形式的技術(shù)教育和職業(yè)培訓(xùn)。2015年，埃及專門設(shè)立了技術(shù)培訓(xùn)和教育部，全面負(fù)責(zé)國家技術(shù)教育和職業(yè)培訓(xùn)工作(后該部與教育部合并，組成教育與技術(shù)教育部)。在《2030愿景》中，也提出了職業(yè)技術(shù)教育的發(fā)展目標(biāo)。主要包括：到2030年，埃及接受職業(yè)技術(shù)教育的學(xué)生比例從當(dāng)前的4%提升到20%，職業(yè)技術(shù)教育畢業(yè)生從事專業(yè)工作的比例由當(dāng)前的30%提升至80%，職業(yè)教育學(xué)生中接受職業(yè)培訓(xùn)的學(xué)生占比由當(dāng)前的4%提升到 30%，與社會(huì)力量聯(lián)合興辦的技術(shù)和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)占比由當(dāng)前的3%提高至20%。(61)“2030 Egypt Vision”.在《2016～2020年工業(yè)和貿(mào)易發(fā)展戰(zhàn)略》中，提出了埃及發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的主要任務(wù)，包括：以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，借助校企聯(lián)動(dòng)，提升職業(yè)培訓(xùn)教育的社會(huì)適用性；通過設(shè)定職業(yè)技術(shù)教育認(rèn)證和評(píng)估體系，加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)教育從業(yè)者培訓(xùn)等手段提升職業(yè)技術(shù)教育的教學(xué)質(zhì)量；加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)教育宣傳力度，改變國民重學(xué)位教育、輕職業(yè)技術(shù)教育的社會(huì)心態(tài)。(62)Ministry of Trade and Industry of Egypt,“Industry and Trade Development Strategy,” http://www.mti.gov.eg,登錄時(shí)間：2019年5月25日。可以預(yù)計(jì)，隨著職業(yè)教育的發(fā)展，埃及重理論型、輕實(shí)踐型人才的教育格局會(huì)有所變化，這對(duì)改變就業(yè)格局將產(chǎn)生積極意義。

四、結(jié)語

目前來看，塞西當(dāng)局的舉措取得了一些初步成效，但仍沒有從根本上解決埃及長(zhǎng)期累積的就業(yè)難題，尤其是失業(yè)嚴(yán)重、青年與女性就業(yè)難的現(xiàn)象依舊。就業(yè)問題實(shí)質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理問題，埃及就業(yè)困境的破解需要綜合施策以及長(zhǎng)期不懈的努力。

埃及的就業(yè)困境，給其他存在就業(yè)問題的國家解決就業(yè)難題提供了一些啟示。其中最重要的就是，僅僅依賴政府的努力是不夠的，需要充分發(fā)揮市場(chǎng)、調(diào)動(dòng)各種社會(huì)主體的作用。政府無疑是解決就業(yè)問題的主導(dǎo)者，需要根據(jù)國情與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，適時(shí)推出和調(diào)整就業(yè)政策。在埃及，穆巴拉克政府乃至當(dāng)前的塞西政府，并非不重視就業(yè)問題，也并非沒有推出就業(yè)政策，但就業(yè)困境依舊持續(xù)，一個(gè)重要原因是試圖主要依靠政府來解決問題。實(shí)際上，就業(yè)問題的解決除了依靠政府的努力之外，還需要運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)主體的作用。特別是在新冠肺炎疫情肆虐的背景下，各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，普遍就業(yè)困難而失業(yè)劇增，政府的財(cái)力與舉措更為有限。埃及政府只有減稅放權(quán)、放開市場(chǎng)，發(fā)動(dòng)各種經(jīng)濟(jì)力量充分參與進(jìn)來，才能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，進(jìn)而擴(kuò)大勞動(dòng)力需求并增加就業(yè)容量。