任家慶 肖俏

摘 要：2020年突發(fā)的新冠疫情對鄉(xiāng)村治理帶來了嚴(yán)峻的考驗，鄉(xiāng)村在治理實踐中存在治理疲憊的困境。該文從城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)、政治學(xué)和人類學(xué)視角進行了分析，提出了城鄉(xiāng)差異是治理疲憊現(xiàn)實的源頭、基層治理壓力加劇治理疲憊、治理疲憊處在中斷的自治文化環(huán)境中等觀點，以及從規(guī)劃層面健全公共應(yīng)急管理體系、從實踐層面創(chuàng)新基層治理單元化解治理疲憊問題的對策。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共衛(wèi)生事件;治理疲憊;學(xué)科融合;鄉(xiāng)村治理

中圖分類號 D422.6文獻標(biāo)識碼 A文章編號 1007-7731（2020）22-0018-04

Abstract： To solve the governance dilemma of exhaustion which exposed in the test of sudden new crown epidemic in 2020， this paper offers some conclusions that urban-rural differences are the source of the reality of governance fatigue， the pressure of grassroots governance intensifies governance fatigue， and governance fatigue is interrupted in an autonomous cultural environment from the perspectives of urban and rural planning， political science and anthropology. Based on the perspective of subject integration with two-dimensional analysis framework， this paper suggests government should improve the public emergency management system from the planning level and innovate the grassroots governance units from the practical level to solve the problems.

Key words： Public health emergencies;Exhaustion of governance;Integration of disciplines;Rural governance

2020年春節(jié)，新型冠狀病毒肺炎疫情突如其來，全國各地市積極響應(yīng)黨中央的領(lǐng)導(dǎo)，及時有效地控制了此次疫情，取得了舉世矚目的成就?；鶎余l(xiāng)村作為疫情防控的“大后方”，為此次疫情防控和治理提供了重要幫助，但是辯證反思此次鄉(xiāng)村疫情治理，仍可發(fā)現(xiàn)諸多值得改進之處。本研究從鄉(xiāng)村治理的實踐情況出發(fā)，調(diào)查部分東北鄉(xiāng)村樣本，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村在面對突發(fā)疫情時，普遍存在應(yīng)急治理體系不完善、治理主體乏力且治理僵化問題，出現(xiàn)諸多極端治理行為，暴露了鄉(xiāng)村治理疲憊問題。治理疲憊廣泛存在于基層社會，由于此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件的暴發(fā)性、未知性和高危性，對治理能力要求高，鄉(xiāng)村在面臨高壓治理時難免捉襟見肘，致使治理問題凸顯。因此，有學(xué)者提出，此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件是對鄉(xiāng)村治理進行“強行保養(yǎng)”的一次難得機會[1]，對此次疫情期間鄉(xiāng)村治理實踐的考察和反思，將有利于發(fā)現(xiàn)被放大的鄉(xiāng)村治理問題，提升基層治理能力和現(xiàn)代化水平。

1 學(xué)科融合視角下的二維分析框架

由于田野調(diào)研直接深入基層社會，調(diào)研雖有方向，但鄉(xiāng)村治理深植基層社會整體環(huán)境，包含問題繁雜，內(nèi)部結(jié)構(gòu)聯(lián)系緊密且跨度大，學(xué)科界限模糊，解釋角度眾多，因此對于其中事物的看待需要融合多學(xué)科知識綜合思考，獲得具有針對問題整體而非片面孤立的結(jié)論，使田野研究在借助多學(xué)科分析視角中提升學(xué)理價值。本研究以實踐為依托，從管理學(xué)視角提出治理實踐所存在的治理疲憊問題，融合多學(xué)科視角綜合分析問題及原因。這種融合視角既可以從專業(yè)角度提出問題，又可以打破學(xué)科壁壘，從相對完整的視域研究鄉(xiāng)村治理水平提升問題。

基層治理實踐是頂層規(guī)劃的出發(fā)點與落腳點，田野調(diào)研有必要既關(guān)注到基層的治理實踐，又將治理的實踐放置在國家治理的整體中看待，統(tǒng)籌兼顧基層實踐和國家規(guī)劃2個層面，打通國家與田野社會[2]。因此，在研究鄉(xiāng)村治理疲憊問題時，不僅要關(guān)注治理實踐情況，還需要關(guān)注到體系建設(shè)等宏觀規(guī)劃層面。本研究在多學(xué)科融合分析成果基礎(chǔ)上，利用二維分析框架，從實踐和規(guī)劃2個維度解決治理疲憊問題。

2 應(yīng)急管理視角提出問題：極端治理暴露治理疲憊問題

應(yīng)急管理問題最早起源于美國，美國在21世紀(jì)初經(jīng)歷各種突發(fā)事件后，提出了包括應(yīng)急組織體系、管理運作機制、制度及資源保障3方面的應(yīng)急管理系統(tǒng)。我國應(yīng)急管理體系于“非典”之后開始建立，2019年初又進行了一次重要改革。但在此次應(yīng)急治理實踐中，并沒有看到新建立的應(yīng)急管理體系發(fā)揮特殊的作用[3]，反而出現(xiàn)了諸如“堅壁清野”、“封村封路”等應(yīng)急管理體系外的極端響應(yīng)措施。極端治理是一種以集體為治理單位，大規(guī)模集中采取偏激的、非科學(xué)的、急功近利的反常態(tài)治理行為，“堅壁清野”、“封村封路”、“土法消毒”等響應(yīng)措施屬于極端治理行為。在已經(jīng)建立起新應(yīng)急管理體系的今天，鄉(xiāng)村為何采取應(yīng)急管理體系外的非規(guī)范性極端治理行為？這種極端治理方式雖然起到切實的效果并為多數(shù)群眾所接受，但是否足夠科學(xué)、合理、可行？

從管理學(xué)的角度分析，突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下的極端治理具有一定的合理性和可行性，展示了極端化的集約治理力量，但絕非科學(xué)治理。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于資源不足、管理不當(dāng)?shù)龋恍┼l(xiāng)村基層單位難以滿足現(xiàn)實的治理需要，對治理現(xiàn)實表現(xiàn)出對治理現(xiàn)狀的無奈和服從，即出現(xiàn)治理疲憊問題。治理疲憊是治理主體在完成某些超出治理能力之外的問題時展示出的倦怠和無力的不健康的狀態(tài)，治理疲憊有多種表現(xiàn)，如懶政怠政、形式主義、集體失能等。這種在治理過程中受現(xiàn)實情況控制、治理靈活性弱、疲于應(yīng)付、耗能過高的極端治理行為，是受多方壓力影響而暴露的另一種治理疲憊現(xiàn)象。在高壓的運動式治理邏輯中，鄉(xiāng)村單位為完成治理任務(wù)，被迫采取極端治理行為，伴生新的治理矛盾。有受訪基層工作人員（包括村委會人員和基層政府人員）表示，極端治理實屬下策，是在現(xiàn)實條件下不得已采取的辦法，其言語中流露了對治理現(xiàn)狀的無奈，體現(xiàn)了治理疲憊困境。這種疲憊的治理行為因缺少科學(xué)規(guī)范引起了一些“副作用”。有村民表示，極端治理限制了個人的日常生活，包括日常出行、采購和交流等。由于極端的隔離和信息、物資流通不通暢，甚至引起了一些村民的恐慌，導(dǎo)致了一些不必要的治理矛盾。以上案例實證了鄉(xiāng)村極端治理實質(zhì)上是治理疲憊的表現(xiàn)，從實際成效角度看仍有缺陷。

3 學(xué)科融合視角分析鄉(xiāng)村治理疲憊成因

3.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)視角：城鄉(xiāng)差異是治理疲憊現(xiàn)實的源頭 治理疲憊問題不能只依靠管理學(xué)解決，究其原因在于：一是鄉(xiāng)村社會環(huán)境復(fù)雜，自然環(huán)境差異顯著，在具體的管理實踐中存在眾多差異和分歧，難以在廣闊的鄉(xiāng)村社會中構(gòu)建統(tǒng)一的管理模式或體系;二是鄉(xiāng)村的資源相對匱乏，管理基礎(chǔ)和條件不完善，無論是人力資源還是經(jīng)濟資源、基礎(chǔ)設(shè)施，都存在不同程度的短缺，這種資源的短缺奠定了治理疲憊的基礎(chǔ)。由此可見，治理疲憊問題的原因不僅在于管理技術(shù)缺乏，還受現(xiàn)實困境制約，因此只有解決現(xiàn)實的阻礙才能更好地發(fā)揮管理的效能。

從城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)視角看，在現(xiàn)代化過程中，鄉(xiāng)村長期受我國以城市發(fā)展為目標(biāo)的導(dǎo)向影響，“鄉(xiāng)土中國”在與強勢的“城市中國”競爭中逐漸喪失話語權(quán)。近年來，在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，城鄉(xiāng)要素未自發(fā)、平等地進入流通過程，要素流通繼續(xù)以“剪刀差”的形式扭曲[4]。因此，鄉(xiāng)村處于社會發(fā)展的邊緣，資源從鄉(xiāng)村源源不斷地以不平等的渠道和“價格”向城市流動，逐漸導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元失衡甚至對立。所以，城鄉(xiāng)不平等導(dǎo)致城鄉(xiāng)差異是問題的根源，解決城鄉(xiāng)二元矛盾，推動城鄉(xiāng)均等化發(fā)展，將有利于化解治理疲憊的問題。

3.2 政治學(xué)視角：基層治理壓力加劇治理疲憊 由于治理方法存在缺陷，治理難度和壓力出現(xiàn)逆漲，鄉(xiāng)村應(yīng)對能力不能滿足現(xiàn)實要求，鄉(xiāng)村治理單位自發(fā)地采取治理疲憊行為。對東北部分地區(qū)10個鄉(xiāng)村治理單位的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，每個鄉(xiāng)村治理單位均有不同程度的人手緊缺、上級任務(wù)過重等問題。對以上10個治理單位的30份樣本分析顯示，治理壓力增大程度與極端治理程度相關(guān)性顯著，各種現(xiàn)實困難造成的基層治理壓力會加劇治理疲憊問題。具體如圖1所示。

在我國條塊體制下，“上面千條線，下面一根針”，基層承擔(dān)著來自縱向和橫向的眾多壓力?；鶎蛹瘸袚?dān)著來自“條塊”結(jié)構(gòu)的多目標(biāo)的治理需求，又向上負責(zé)基層信息傳輸?shù)娜蝿?wù)，發(fā)揮了溝通群眾與政府、維護社會穩(wěn)定的諸多重要作用，正所謂“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”。為此，國家決定將2019年確定為“基層減負年”。而基層面臨的是一個大社會，基層單位作為一個小政府，在面對大社會治理過程中時常不堪重負。特別是在鄉(xiāng)村治理中，雖然治理人口少于城市社區(qū)，但要面臨治理人口素質(zhì)低、治理范圍大、治理案件特殊、治理專業(yè)性差、治理主體僵化等問題，治理難度不減。因此，處在“城市中國”被動地位的鄉(xiāng)村，其基層單位不僅面臨經(jīng)費少、保障少、人手少、能力差等常規(guī)困境，同時還要面對治理問題多、治理困難大、工作壓力大等現(xiàn)實困境。在這種體制與社會背景下，基層為完成任務(wù)，不得不采取一些極端暴力的手段。所以，基層治理壓力加劇了治理疲憊問題，釋放治理壓力迫在眉睫。

3.3 社會人類學(xué)視角：治理疲憊處在中斷的自治文化環(huán)境中 在治理疲憊的鄉(xiāng)村中，治理任務(wù)“被包攬”現(xiàn)象突出，即治理單位為實現(xiàn)為人民服務(wù)的初心，主動或被動包攬過多治理任務(wù)。而在鄉(xiāng)村社會，承攬任務(wù)不等于完成任務(wù)。鄉(xiāng)村社會生活具有一套自成一體的邏輯，村民有接受“法治”的意愿，也有接受“人治”的意愿?！胺ㄖ巍焙汀叭酥巍眳^(qū)別不僅在于治理形式，還在于維持秩序時所用的力量[5]。在治理實踐中，相當(dāng)多的治理矛盾起源于治理人員強調(diào)法律而忽視權(quán)威，最后導(dǎo)致治理難以開展，形成“官民對峙”的僵局。深入訪談和觀察發(fā)現(xiàn)，治理疲憊的村莊多存在治理主體單一、缺少其他民間治理組織、習(xí)慣管理而疏于治理等伴隨現(xiàn)象，反映了自治、“人治”文化傳統(tǒng)中斷的情況。

中國自古就有“國權(quán)不下縣，縣下皆宗族，宗族皆自治” [6]的治理傳統(tǒng)。在這種“分治”的歷史傳統(tǒng)下，鄉(xiāng)村自治往往依賴村中權(quán)威人物。古代鄉(xiāng)村社會多靠鄉(xiāng)紳參與公共服務(wù)，發(fā)揮教化、互助等自我服務(wù)功能;管理方面則由鄉(xiāng)里制推選出的里長在基層社會發(fā)揮管理村務(wù)的功能。這些體現(xiàn)了中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村在治理中重視“能人治理”的“人治”特點。在較為棘手或涉及矛盾主體較多的治理實踐中，經(jīng)常需要村中權(quán)威參與。但在當(dāng)今鄉(xiāng)村社會，權(quán)威外流的現(xiàn)象突出，鄉(xiāng)村治理主體逐漸縮減和固化，而在村兩委的選舉實際中，“能人”權(quán)威又未必成為官方治理人員。鄉(xiāng)土中國的“自治還鄉(xiāng)”問題尤為凸顯。因此，要化解治理疲憊、任務(wù)過重問題，有必要繼承自治文化傳統(tǒng)，在為人民服務(wù)的前提下，“引回自治”。

4 二維層面化解突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下治理疲憊問題

4.1 規(guī)劃層面：統(tǒng)籌健全公共應(yīng)急管理體系 一些學(xué)者考察此次疫情防控過程后，提出建立健全公共應(yīng)急管理體系的建議。但實際上，我國已建立了公共應(yīng)急管理體制機制，出臺了《突發(fā)事件應(yīng)急對法》，下一步工作的重點應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建更為科學(xué)的新時代公共應(yīng)急管理體系[7]。結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)視角，筆者認為通過統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)資源，引入專業(yè)管理人才，調(diào)整治理體系結(jié)構(gòu)，進一步完善公共應(yīng)急管理體系建設(shè)，有利于化解突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下鄉(xiāng)村治理疲憊的問題。

在先前關(guān)于鄉(xiāng)村公共應(yīng)急管理體系的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村存在決策系統(tǒng)協(xié)調(diào)不足、信息預(yù)警不健全、三級防控網(wǎng)絡(luò)名存實亡等問題[8]。在本次以東北部分農(nóng)村為例的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，信息預(yù)警預(yù)案工作在實踐中取得了較好的成效，但決策系統(tǒng)協(xié)調(diào)和三級防控網(wǎng)絡(luò)依舊存在問題。在完善決策系統(tǒng)方面，城鄉(xiāng)社會具有異質(zhì)性，隨著城市中產(chǎn)階級的興起，一些城市管理者和被管理者地位逐漸發(fā)生逆轉(zhuǎn)，正在自覺形成素質(zhì)較高的自治群體[9]，而鄉(xiāng)村社會成員文化素質(zhì)偏低，需要主動將管理資源向鄉(xiāng)村社會傾斜，統(tǒng)籌協(xié)同城鄉(xiāng)系統(tǒng)。因此，引入專家合作機制，建立專家智庫平臺，可以在危機出現(xiàn)時從專業(yè)的角度為鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位提供治理指導(dǎo)，提升決策的科學(xué)性和有效性。

在三級防控網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面，城鄉(xiāng)體制存在歷史差異。20世紀(jì)80年代以前，鄉(xiāng)村“政社合一”的治理制度與城市社區(qū)“單位制”不同，由此形成了區(qū)別于城市社區(qū)，以行政區(qū)劃為結(jié)構(gòu)依據(jù)的“縣區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村”三級運作體系;到了80年代這一運作體系被自治建設(shè)打破，村—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）治理出現(xiàn)割裂，而在當(dāng)今防控治理環(huán)境中，鄉(xiāng)村又缺少第三方治理主體（如物業(yè)、業(yè)委會等），最終共同導(dǎo)致現(xiàn)實中的應(yīng)急管理體系松散，出現(xiàn)“網(wǎng)破人散”的局面，因此重新調(diào)整在村一級的防控治理體系變得尤為重要。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與城市社區(qū)相比，鄉(xiāng)村社區(qū)存在防控組織混亂、權(quán)職不清問題，直接導(dǎo)致缺少良好的應(yīng)急治理準(zhǔn)備，在應(yīng)急事件發(fā)生時人多手亂，出現(xiàn)內(nèi)耗等現(xiàn)象，因此亟待鄉(xiāng)村治理單位提前做好人員組織建設(shè)工作，劃清職務(wù)范圍，明確治理責(zé)任，整治結(jié)構(gòu)體系及關(guān)系。結(jié)合人類學(xué)視角，在調(diào)整三級網(wǎng)絡(luò)防控中的村—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）關(guān)系時，要考慮到村民自治的自主性，符合村民治理習(xí)慣。從政治學(xué)視角看，要防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)以行政壓力形式下放村委所導(dǎo)致的村委會內(nèi)卷化和基層壓力過大。這樣，關(guān)于具體調(diào)整治理體系結(jié)構(gòu)的問題則由規(guī)劃層面降至實踐層面，由管理學(xué)和城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)引入到人類學(xué)和政治學(xué)領(lǐng)域。

4.2 實踐層面：創(chuàng)新基層治理單元 中國鄉(xiāng)村受古代家戶經(jīng)濟影響，形成以家庭（族）為單位的村級自治傳統(tǒng)。這種村級自治依賴內(nèi)部力量進行自我治理，當(dāng)下的村民自治同樣是由激發(fā)村民內(nèi)部主體性力量而創(chuàng)立的自治秩序[10]。所以，我國村民自治始終是我國農(nóng)民自主創(chuàng)建的一種具有歷史傳統(tǒng)的基層社會治理模式，但這種模式在“城市中國”的外力制約下出現(xiàn)組織資源退化、自治活力下降、治理形式單一、自治持續(xù)力不強等難題，要求建立多層次、多類型、多樣式的村民自治體系[11]。應(yīng)急治理作為特殊的一類村民自治，是村民自治的有機組成部分，在實踐中暴露的治理疲憊問題要求應(yīng)急治理同村民自治一同調(diào)整和創(chuàng)新治理單元，激發(fā)村民自治活力。

在現(xiàn)在的體系中，自然村與行政村的地理范圍存在差異。一般來說，村民內(nèi)生動力存在于自然村中，而村民自治制度存在于行政村中，這種結(jié)構(gòu)上的不對等弱化了村民與村務(wù)之間的聯(lián)系。因此，在發(fā)揮村民積極性的基礎(chǔ)上創(chuàng)新基層治理單元成為可能。在現(xiàn)有的研究中，存在縮小或下沉治理單元論、擴大治理單元論和上移治理單元論等多種觀點。筆者在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，受地方社會文化傳統(tǒng)及現(xiàn)實治理狀況等多元因素影響，采取治理單位下沉，建立多層次、多樣式的治理單元的方法更為合適。以疫情防控為例，可參考徐勇[12]對村民自治運作模式的劃分，將受訪村子分為規(guī)范型、行政化的村和失控村3類。規(guī)范村治理效果較好，“村—民”關(guān)系和諧，治理協(xié)調(diào)有序;行政化的村在不同程度上依附或不得已承接行政單位事務(wù)的委派，出現(xiàn)“小村委大農(nóng)村”等現(xiàn)象，體現(xiàn)了基層治理結(jié)構(gòu)單一和治理行為背離自治初衷;失控村村中勢力繁雜（宗族、企業(yè)、個人威信、宗教勢力等），存在強于村兩委的另一方治理力量，外界管理力量難以滲透，存在村委會被“架空”或被控制的現(xiàn)象。由于新冠病毒具有致命危險，無論何種模式的村子都主動配合村委領(lǐng)導(dǎo)，取得了良好的效果。但辯證地看，村委會不是村民自治的唯一載體，包攬一切基層治理任務(wù)是疲憊地為人民服務(wù)，特別是在應(yīng)急治理過程中，利用村民自治傳統(tǒng)文化思想，統(tǒng)領(lǐng)村民“人情”網(wǎng)絡(luò)，整合村民利益關(guān)系，組建完全自治的村民組織，才是更和諧地為人民服務(wù)。村委會作為與上級政府聯(lián)通的機構(gòu)，則可繼續(xù)發(fā)揮聯(lián)通的功能，重村民之“政”，巧村民之“治”，通過嵌入治理單元，分配治理任務(wù)，轉(zhuǎn)移治理矛盾，化解治理壓力，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)村民組織實現(xiàn)自我管理和自我服務(wù)（圖2）。對于失控村，鑒于已經(jīng)存在他治的現(xiàn)實力量，村委會與他治的競爭易使原有的自治結(jié)構(gòu)失衡，導(dǎo)致治理效能降低。因此在村民愿意接受合法他治的情況下，他治勢力作為村民自治的有機形式，可以與基層單位建立友好互動和有效銜接的疊加型組合。通過引入并領(lǐng)導(dǎo)村中勢力，創(chuàng)立多樣化次級治理單元，推動村內(nèi)勢力與村委會共治共建，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、群眾自治的良性互動（圖3）。

5 結(jié)語

2020年突發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情對鄉(xiāng)村治理提出了嚴(yán)峻的考驗，鄉(xiāng)村在疫情治理中暴露了極端治理和疲于治理的問題。在學(xué)科融合視角的二維分析框架下，極端治理反映了治理疲憊的現(xiàn)實困境。從城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)領(lǐng)域的城鄉(xiāng)差異角度、政治學(xué)領(lǐng)域的基層治理壓力角度、人類學(xué)領(lǐng)域的治理傳統(tǒng)角度分析治理疲憊問題，得出規(guī)劃和實踐層面的對策思考。從規(guī)劃層面上看，有必要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，引入專業(yè)管理技術(shù)支持，調(diào)整體系結(jié)構(gòu)，健全公共應(yīng)急管理體系，縮小城鄉(xiāng)治理宏觀差異;從實踐層面上看，可以創(chuàng)新基層治理單元、下沉治理單元，根據(jù)不同的治理運作模式對現(xiàn)實治理結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化。

本研究調(diào)研了東北部分鄉(xiāng)村，獲取了突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下一些有關(guān)東北鄉(xiāng)村治理實踐的案例并進行反思。東北地區(qū)作為我國重要區(qū)域之一，農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展較好，具有一定代表性，但今后仍需到各地鄉(xiāng)村進行案例調(diào)研，以檢驗研究框架和結(jié)論是否具有一般意義，適合更廣泛的鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實需要。

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