劉召靖 蔣鎏

【摘要】保障性住房政策往往關注于政府對市場的干預和調(diào)節(jié)，政府通過“磚頭補貼”或者“人頭補貼”盡可能使得“人人有居處”;也有強調(diào)“社會混合”模式，通過“公私協(xié)作”的方式推進保障性住房有序推進。而這些模式的推進，忽視了人作為主體的權利與地位，以及人的主體性作用的發(fā)揮對于個體自身發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的重要作用。保障性住房政策引入公民參與的理念，使得保障性住房的使用更加公平、公正以及有效;同時，突出人的主體性地位，保證公民在保障性住房使用過程中的參與權利，避免陷入“馬太效應”，使得公民在使用保障性住房后，依然可以發(fā)揮主體能動性，為社會貢獻力量，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

【關鍵詞】主體性;可持續(xù)生計;保障性住房政策;公民參與

1、國外保障性住房政策及公民住房權的確定

“物競天擇，適者生存”，這是達爾文生物進化論中最重要的論斷。伴隨著作為個體的人進化為生物鏈的頂端群體，人們逐漸制訂了各位規(guī)章、制度保障自身的權利、地位。于1948年12月以第217A（Ⅲ）號決議通過的《世界人權宣言》，在第二十五條中明確提出：人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務?？梢?，住房也被政府列入了人權的一部分保障內(nèi)容。于是，各國政府紛紛立法明確將住房權作為公民的一項基本權利，同時也加強和完了對住房市場的干預和調(diào)節(jié)，以便保障公民的住房權（孟曉蘇，1998;黎曉武，2010）。

一些國家通過一系列的探索，逐漸形成了自家國家保障性住房政策。美國政府為了實現(xiàn)中低收入階層的基本居住權，通過“磚頭補貼”、“人頭補貼”等方式，給予中低收入階層住房保障，使得他們足以享有相應住房權（ 李莉，2008;何元斌;2010）;新加坡則完全通過政府調(diào)控、管理保障性住房，制定《住宅發(fā)展法》，成立了建屋管理局（HDB）專門負責公共住房建設和管理，使得保障性住房落地，保證“人人有其屋”（李俊夫，2012）;法國通過“公私合作”、“住宅區(qū)改造”、“社會混合”等兩個階段的住房保障摸索，逐漸形成了良好的保障性住房系統(tǒng)（趙明，2008）。

2、我國保障性住房政策公眾參與現(xiàn)狀及問題

我國在保障性住房管理過程中也積累了豐富的經(jīng)驗，從完全福利化的“福利分房”到“經(jīng)濟適用房”、“廉租房”，再到地方上市場化“房產(chǎn)限購”，我國的住房保障不斷積累經(jīng)驗，取得了顯著的成績，努力實現(xiàn)“人人有住所”的目標（何元斌;2010）。與此同時，我國保障性住房制度的發(fā)展，在公民參與方面存在一系列問題值得探討。

2.1住房保障主體定位不精準

正如《世界人權宣言》中所描述的：住房是人的基本權利，生存住房權是每一個公民都享有的人權。保障性住房制度的建設更是為保障“低收入群體”住有所居的最基本的保障制度，是保障那些暫時或永久不能依靠自身力量實現(xiàn)居住權的制度。然而，眾多區(qū)域制定的保障性住房制度中，制度涵蓋人群模糊或者沒有類型化的制度細則，實現(xiàn)一刀切的情況嚴重（葉曉甦，2013;孫守紀，2013）。由于主體定位的不精準，以及制度的部分缺陷，這樣就導致了一部分“暫時性困難群體”進入住房保障體系，享受經(jīng)濟適用房或者公租房的同時，以其他方式擁有房產(chǎn)（比如：有部分公務員租住政府的公租房，在購買房產(chǎn)時用父母的名義購買，巧妙地避開了個人名下無房產(chǎn)）。這樣就失去了公平原則，導致真正需要的人無法享受或者延遲享受。

2.2保障性住房的發(fā)展性不足

在保障性住房的規(guī)劃過程中，政府往往選擇城鄉(xiāng)結合部或者偏遠的鄉(xiāng)下建設保障性住房，以節(jié)省成本。這些保障性住房的建設，往往獨立成戶、獨立成區(qū)，周邊沒有任何的小區(qū)配套：教育、醫(yī)療、購物、就業(yè)等均有不便;這樣就導致“低收入群體”被迫遠離城市，致使他們生活、交通的極為不便，甚至增加了生活成本;同時，也失去更多的就業(yè)機會，無法改變現(xiàn)有的經(jīng)濟現(xiàn)狀，造成“貧民區(qū)，”形成底層社會的再生產(chǎn)（孫守紀，2013;徐虹，2008）。而且，地方政府在建設保障性住房時，基本沒有做過數(shù)據(jù)摸查，建設保障性住房數(shù)量靠估算，盲目性較大;建設完一批房產(chǎn)后的投入使用情況也是“趕鴨子上架”，有的房產(chǎn)早在幾年就前建設完成了，但是由于領導沒有討論好如何使用，導致房產(chǎn)空置幾年后才進入大眾視野。

2.3公民參與力度小

伴隨著依法治國理念的提出，按章辦事、遵規(guī)守矩越來越成為政府行政的原則。與此同時，社會主義民主也會提上議程，公民參與在民主、法治的起著重要的作用。伴隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，公民的權利意識逐漸增強。公民不再是政治生活、社會生活的被動參與者，他們越來越多的走向前臺，公開發(fā)表自己的意見，維護自身的權益。在保障性住房政策的制定、施行過程中，地方基本不聽取公眾意見，從保障性住房的保障人群、建設選址、分配、居住管理等一系列流程中一般只有領導層才有資格進行決策。由于缺乏監(jiān)督，這樣就導致了“利益固化”，很多公務員階層進入保障性住房的保障范圍。公民作為保障性住房的主體，根本沒有機會參與到一系列的決策中，甚至連公開的保障性住房信息都無從知曉（王雁紅，2011）。這樣就導致有些真正需要的困難群眾當知道這個保障性住房的時候，房子老早已經(jīng)分完了。

3、公民主體性重建與可持續(xù)生計

公民主體性強調(diào)個體在社會中的主導性作用，是個體自由、獨立自主的體現(xiàn)。公民主體性強調(diào)個體是社會的主角，在社會生活中起主導作用，并對個體利益有著守護的責任（李擁軍，2012）。同樣，在保障性住房政策的制定、實施、管理過程中，作為主體的公民理應成為政策的制定者、使用者及受益者。當然，主體性的重建勢必帶來公民的積極反饋，帶動周邊地區(qū)的積極發(fā)展，為地方經(jīng)濟貢獻力量;同時，通過發(fā)揮個體主觀能動性，提升個體參與效能，發(fā)掘個體自身內(nèi)在潛能，使得保障性住房給公民個體提供可持續(xù)性生計。

3.1公民參與的主體性重建：公民參與到保障性住房的制度設計與過程管理

現(xiàn)代社會公民的主體性意味著公民是社會的主體，是個人主義、理性主義、人本主義理念的化身。以往的公民主體性，只強調(diào)公民個體的感受，不涉及社會及其他人的感受。而主體性的重建則要求，重視公民參與個體需求的同時，加強通力合作，充分發(fā)揮公民主體性作用，同時加強政府引導和監(jiān)管（李擁軍，2012）。具體而言，加強制度建設，在保障性住房政策制定時將公民參與納入其中，并在政策制定時引入公民意見，征求公民對保障性住房的建議;同時，加強信息公開，及時公布保障性住房各類資源及信息，保障公民的知情權（車棟，2016）。

（1）加強制度建設，保障公民參與的主體性地位。由于國家沒有建立統(tǒng)一的保障性住房政策，這就導致地方在保障性住房的管理、使用過程中沒有具體標準和依據(jù)可循（孫守紀，2013;陳酉宜，2010）。作為地方政府，可以根據(jù)地方實際，建立適合于當?shù)氐谋Ｕ闲宰》空?，并根?jù)其他地區(qū)或者當?shù)匾酝?jīng)驗，將公民參與納入制度范疇，確保公民在保障性住房政策制定、實施過程的話語權、參與權。在政策制定時，可以通過公民走訪調(diào)查、專題會議、聽證會、領袖會議、懇談會等多種方式，確保政策的有效性、合理性。同時，對于住房的分配申請程序、使用方式等，也應該納入制度，保障住房的管理有序。

（2）積極引進公民參與力量，提升保障性住房的過程管理質量。在保障性住房建設、選址階段，可以廣開言路，吸引廣大公民參與調(diào)研，特別是那些真正需要的“低收入家庭”。在保障性住房建設籌資方面，除了依靠政府積極投資建設外，可以嘗試吸納公民參與的力量，吸收、支持市場和社會力量參與到保障性住房建設中來。運營和管理方面，依托政府強大的動員能力，再加上市場和社會的力量，真正可以提升保障性住房管理過程中的質量和水平（車棟，2016）。同時，通過公民參與，還可以起到全程監(jiān)督的作用，確保保障性住房管理、使用的規(guī)范、合理、有效。

（3）加強政府信息化建設，及時做到信息公開、透明，提升公民對保障性住房相關政策的知曉度。通過明確建設、人社等部門職責，加強政府職能分工，明確保障性住房的主管部分及相關職責。利用現(xiàn)代信息科技，將相關信息及時公布于眾。特別是在涉及到保障性住房政策的相關內(nèi)容，把整個運作流程、動態(tài)申報過程全部利用信息技術公開，爭取讓利益涉及者都可以覆蓋到，做到讓公民看的到、看得懂，用得上?，F(xiàn)代科技越來越發(fā)展，信息技術更是使得大眾生活越來越便捷。信息的公開、透明，便于政府打造一個廉潔、公正、服務的口碑政府;可以保證公民最大程度的知情，這也為政府、社會齊心協(xié)力共同做好社會事務建設打下良好的基礎。

3.2可持續(xù)生計：保障性住房解決貧困問題的關鍵所在

可持續(xù)生計是指為了從長遠的角度，改善生活狀況而擁有的謀生系統(tǒng)。而保障性住房政策是政府為了滿足中低收入階層、住房困難群體的居住需求，以保障他們的基本居住水平。正是由于住房是人的基本權利，政府通過解決住房問題，而使得公民過上安居樂業(yè)的生活;對于，低收入階層，在解決保障性住房的同時，可以從長遠出發(fā)，為其提供相關可及服務，充分發(fā)揮公民主體作用，實現(xiàn)可持續(xù)生計。

（1）合理設置保障性住房的空間選址，盡可能實現(xiàn)“社會混合”居住模式。如前所述，我國保障性住房缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，往往就是臨時性的或者是形象工程，一屆領導一過，項目延續(xù)性就跟往常出現(xiàn)差別。而且，在住房的選址上，一般是商品房越高檔區(qū)塊位置越好，到了保障性住房選址，只能選址到偏遠的鄉(xiāng)下或者城鄉(xiāng)結合部。這樣也導致了低收入階層的居住隔離，很容易導致貧困的再生產(chǎn)。正如法國的“社會混合”政策一樣，我國也可以在保障性住房的建設、管理過程中，與市場結合，將保障性住房與正常商品房共同建造在同一個物質空間內(nèi)（趙明，2008）。這樣同時可以實現(xiàn)公民間有效的社會空間的融合，避免了形成孤立的“貧民窟”，造成結構性的貧困。

（2）合理定位保障主體，將保障性住房提供給真正需要的公民。保障性住房是政府為了提供給有困難的公民或者家庭，為了使“低收入群體”享受住房權利而建設。但是，由于在保障性住房的使用過程中，定位的模糊，導致非低收入階層也可以進入政策范圍。因此，為了實現(xiàn)保障性住房的有效供給，應該設立嚴格的保障范圍，合理劃清界限。在保障性住房的使用過程中，嚴格根據(jù)標準設置門檻。在住房分配過程中，積極引入社會組織或者團體，借用社會的力量核實“低收入群體”的真實家庭情況。

（3）建立保障性住房跟蹤管理體系，實現(xiàn)保障性住房的可持續(xù)性管理。通過公民參與、社會組織的介入可以有效解決住房管理中主體的界定。同時，通過公民參與、社會組織參與還可以加強審核、注重跟蹤幫扶，一方面可以增強對“低收入群體”的了解，另外一方面可以組織機關、企事業(yè)單位與他們“結對子”，做好定向幫扶。經(jīng)過幫扶或者經(jīng)過自身努力擺脫了貧困，他們就不能再占用這部分保障性資源，這樣就建成了一個有機的、可持續(xù)的“保障鏈”。從“申請、選房排隊、入住、幫扶、退出”，這一系列程序有效實現(xiàn)了保障性住房的“有機性”、“可持續(xù)性”。

4、結語及討論

上至國家、下至地方都高度重視保障性住房政策實施狀況，是關切社會安定、和諧的重要的民生工程。作為保障性的住房是為了給予公民應有的住房權，維護公民的權利。但是，從長遠來說，更是給予“低收入群體”應有幫扶的一個有效方式。作為政府，不能僅僅從管理的角度，把房子建好分給來申請的人;更應該做到申請人條件的審核，做好真正困難群體的幫扶，實現(xiàn)困難群體的有效脫貧。在這期間，更應該注重公民個體的主觀能動性的發(fā)揮，及時將社會組織吸引進來，使得全社會一起來關心、關注“低收入群體”，從而實現(xiàn)社會的正常、有效的運行。

注：

可持續(xù)性生計最早見于20世紀80年代末世界環(huán)境和發(fā)展委員會的報告，是指為了改善長遠的生活狀況所擁有的謀生能力。

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基金項目：

紹興市哲學社會科學規(guī)劃：新型城鎮(zhèn)化背景下公共健康影響及防御措施研究