羅 頤

（鄭州大學(xué)國(guó)際學(xué)院，鄭州450000）

2019年4月15日，國(guó)務(wù)院公布了修訂后的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，其中第15條延續(xù)了舊法對(duì)個(gè)人隱私的公開(kāi)豁免：行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)會(huì)對(duì)第三方合法權(quán)益造成損害的個(gè)人隱私信息，但第三方同意公開(kāi)或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的，予以公開(kāi)。該條款旨在平衡公眾的知情權(quán)和公民的個(gè)人隱私權(quán)，力求實(shí)現(xiàn)在打造信息公開(kāi)透明的“陽(yáng)光政府”的同時(shí)兼顧對(duì)公民個(gè)人隱私的保護(hù)。但有學(xué)者認(rèn)為，盡管有這樣的法律條文，公眾知情權(quán)與隱私權(quán)的邊界仍不清晰［1］。正因如此，在司法實(shí)踐中各地域、各級(jí)別法院對(duì)這一條款的適用標(biāo)準(zhǔn)不一，解釋萬(wàn)象，個(gè)人隱私的豁免或被束之高閣或被不加選擇地適用。也有學(xué)者認(rèn)為，排除范圍的過(guò)度運(yùn)用成為信息公開(kāi)法制推行的一大障礙［2］。所以，如何在公眾知情權(quán)和個(gè)人隱私之間進(jìn)行利益平衡，既保證公民隱私權(quán)的人格價(jià)值不被侵犯又滿(mǎn)足政府信息公開(kāi)基本要求的實(shí)現(xiàn)，是目前亟待解決的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，問(wèn)題解決需要三步：第一，明確界定個(gè)人隱私的概念；第二，正確理解公共利益的范圍；第三，利用比例原則對(duì)二者進(jìn)行價(jià)值衡量，探求個(gè)人隱私公開(kāi)豁免的界限。本文將通過(guò)規(guī)范分析和案例研究的方法對(duì)以上內(nèi)容展開(kāi)論述。

一、政府信息公開(kāi)中的個(gè)人隱私

隱私的信息化呈現(xiàn)與數(shù)據(jù)化傳播，使得政府信息公開(kāi)過(guò)程中的個(gè)人隱私以信息化隱私的形式保存或公開(kāi)，而個(gè)人信息是“一切可以識(shí)別信息主體的信息的總和，這些信息包括了一個(gè)人的身體的、心理的、智力的、體力的、個(gè)體的、社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、家庭的等等方面”［3］，例如姓名、身份證號(hào)、電話(huà)號(hào)碼等。在互聯(lián)網(wǎng)背景下的數(shù)據(jù)化時(shí)代，公民的個(gè)人信息以各種形式不斷被合法或非法地采集、利用和披露，為了免受信息被盜用和生活被打擾的危害，個(gè)人信息也出現(xiàn)了私密化的傾向，這使得二者經(jīng)常被混為一談，給司法審判帶來(lái)了極大的不確定性。因此，理清個(gè)人隱私和個(gè)人信息的范圍，是政府信息公開(kāi)中辨明個(gè)人隱私邊界的首要任務(wù)。

（一）個(gè)人信息與個(gè)人隱私之界定方法分析

在“俞某某等訴寧波市某某區(qū)人民政府信息公開(kāi)行政訴訟案”中，一審法院認(rèn)為，政府信息公開(kāi)中的“個(gè)人隱私”，應(yīng)根據(jù)公開(kāi)后是否會(huì)對(duì)權(quán)利人生產(chǎn)、生活造成明顯不當(dāng)影響來(lái)判斷，不能將所有涉及個(gè)人的資料都列入“個(gè)人隱私”的范疇①。也有學(xué)者認(rèn)為，個(gè)人信息應(yīng)分為個(gè)人一般信息和公開(kāi)后會(huì)對(duì)標(biāo)識(shí)的個(gè)人信息主體造成不良影響的個(gè)人敏感信息，“敏感”信息應(yīng)視為個(gè)人隱私不予公開(kāi)［4］。以上兩種界定都以“公開(kāi)后的負(fù)面影響”作為判斷二者界限的標(biāo)準(zhǔn)。如此界定雖然簡(jiǎn)單客觀(guān)，但忽視了隱私權(quán)本身來(lái)源于人類(lèi)對(duì)人格尊嚴(yán)的主觀(guān)期待：對(duì)隱私的保護(hù)需求作為一種人類(lèi)的自然情感，來(lái)源于人類(lèi)的羞恥本能［5］，在人與社會(huì)交往日漸密切的過(guò)程中，極具私密性而不愿為人所知的信息一旦被毫無(wú)保留地展示在眾人之前，定會(huì)造成當(dāng)事人心理上的不安全感和人格貶損感。正因如此，筆者認(rèn)為，個(gè)人隱私包含于個(gè)人信息之中，是其中最為私密的部分，其以公開(kāi)之后會(huì)給個(gè)人隱私主體帶來(lái)人格尊嚴(yán)的貶損為判斷標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人信息越靠近此標(biāo)準(zhǔn)便越接近個(gè)人隱私。

有學(xué)者僅以“識(shí)別”作為將個(gè)人隱私從個(gè)人信息中分離出來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)，即“個(gè)人隱私可定義為在眾多信息中能識(shí)別出特定個(gè)人的信息”［6］。雖然在互聯(lián)網(wǎng)等虛擬環(huán)境中、在涉及特殊主體如病人、未成年人時(shí)，依據(jù)所持信息能否識(shí)別出特定個(gè)人是判斷隱私侵權(quán)的重要標(biāo)準(zhǔn)，但在現(xiàn)實(shí)環(huán)境中處于信息化時(shí)代的每一個(gè)人，都不可避免地主動(dòng)公開(kāi)個(gè)人的姓名、身份證號(hào)碼、電話(huà)號(hào)碼等標(biāo)識(shí)性個(gè)人信息，以滿(mǎn)足日常生活、商業(yè)運(yùn)作和公共管理的需要，以此為判斷標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)必會(huì)擴(kuò)大個(gè)人隱私豁免的適用范圍。所以筆者認(rèn)為，在實(shí)踐中可以首先以“識(shí)別”為基本方法，判斷申請(qǐng)政府公開(kāi)的信息是否可以指向特定個(gè)人，在此基礎(chǔ)上以公開(kāi)這些指向特定個(gè)人的信息是否會(huì)導(dǎo)致其人格尊嚴(yán)的貶損作為界定個(gè)人隱私的根本方法。在我國(guó)仍未明晰個(gè)人隱私概念的情況下，以上判斷方法對(duì)有利于做出精細(xì)化的界定。

除此之外，在實(shí)踐中還應(yīng)考慮當(dāng)事人和相對(duì)人的主體身份、所處時(shí)間空間環(huán)境、爭(zhēng)議事項(xiàng)等因素，將不損害人格尊嚴(yán)的個(gè)人信息予以排除，以此來(lái)厘清個(gè)人隱私的邊界。例如在“嚴(yán)某生訴武漢市某區(qū)房屋征收管理辦公室”一案中，嚴(yán)某生申請(qǐng)某區(qū)征收辦室公開(kāi)其弟?chē)?yán)某道的征收補(bǔ)償協(xié)議，而法院認(rèn)為，隱私內(nèi)容范圍的界定具有主體相對(duì)性，對(duì)于姐弟親屬關(guān)系而言，姓名、肖像、住所等上述個(gè)人隱私內(nèi)容都應(yīng)因已知悉而不再具有隱秘性，再論信息保護(hù)不具有現(xiàn)實(shí)客觀(guān)性及必要性，亦不存在因公開(kāi)損害其隱私權(quán)合法權(quán)益的可能性②，以此來(lái)駁回公開(kāi)的申請(qǐng)。

（二）該界定方法在法律規(guī)范體系和司法實(shí)踐中的例證

我國(guó)當(dāng)前法律規(guī)范體系中有不少涉及個(gè)人隱私條款，或明確認(rèn)定某些信息為個(gè)人隱私，或間接規(guī)定某些信息不予公開(kāi)。在涉及特殊主體的法律中，如《精神衛(wèi)生法》第4條規(guī)定：有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)對(duì)精神障礙患者的姓名、肖像、住址、工作單位、病歷資料以及其他可能推斷出其身份的信息予以保密。又如《未成年人保護(hù)法》第39條規(guī)定：除因追查犯罪等情形需要，任何組織或者個(gè)人不得開(kāi)拆、查閱未成年人的信件、日記、電子郵件。通過(guò)公開(kāi)的信息識(shí)別出特定的精神障礙患者，極易使其在與人交往和融入社會(huì)的過(guò)程中受到歧視和嘲笑，從而造成其心理上的自卑感和人格上的低下感；對(duì)于敏感脆弱的未成年人來(lái)說(shuō)，公開(kāi)私密性信件也會(huì)使其產(chǎn)生不受尊重和受制于人的人格貶損感，從而產(chǎn)生極大的精神壓力。由此可見(jiàn)，“識(shí)別”以“尊嚴(yán)”為前提，“尊嚴(yán)”以“識(shí)別”為保障。

在涉及房屋補(bǔ)償協(xié)議中載有的姓名，被拆遷房屋的詳細(xì)位置、面積，分戶(hù)補(bǔ)償?shù)姆绞?、補(bǔ)償金額明細(xì)等的司法實(shí)踐中，能否將其視為個(gè)人隱私而豁免公開(kāi)，極具爭(zhēng)議。最高人民法院在“曹某某訴鄭州市某區(qū)人民政府”一案中，給出肯定答案：《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中規(guī)定“應(yīng)該公開(kāi)的補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況”應(yīng)指有關(guān)補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的總體發(fā)放、使用情況，而非具體到每一位被征收人的補(bǔ)償、補(bǔ)助情況③。筆者認(rèn)為，房屋征收補(bǔ)償信息中涉及的補(bǔ)償金，新安置的房屋、土地等，對(duì)我國(guó)目前的絕大多數(shù)被征收人來(lái)說(shuō)，屬于個(gè)人大筆資金收入甚至構(gòu)成財(cái)產(chǎn)狀況的重要組成部分，即便是同一個(gè)拆遷項(xiàng)目，在現(xiàn)實(shí)中根據(jù)土地面積、房屋結(jié)構(gòu)、位置或者拆遷工程中涉及其他細(xì)節(jié)問(wèn)題等區(qū)別，在補(bǔ)償數(shù)額上也存在著差異［7］。所以在通常情況下，各戶(hù)之間都不愿意公開(kāi)上述信息，因?yàn)闊o(wú)論被補(bǔ)償人所獲得的財(cái)產(chǎn)是多于還是少于鄰里，被其獲知后都可能在日常頻繁的交往中產(chǎn)生尷尬、難為情、甚至愧疚心理，極易導(dǎo)致人格尊嚴(yán)在社交群體中的貶損，甚至可能導(dǎo)致鄰里矛盾，擾亂拆遷工作秩序等后果，所以最高法院判決上述信息屬于個(gè)人隱私也不無(wú)道理。

二、政府信息公開(kāi)中的公共利益

（一）“公共利益”重要性之分析

《政府信息公開(kāi)條例》第15條在規(guī)定公開(kāi)豁免的三種情形之后，又以“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為，不公開(kāi)會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的，予以公開(kāi)”作為對(duì)其的限制。有學(xué)者認(rèn)為，該條款的這種“否定之否定”的模式是在公共利益優(yōu)先的前提下完成的［8］。由此可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益的自由裁量和利益衡量對(duì)個(gè)人隱私是否公開(kāi)起到至關(guān)重要的作用，一旦被其濫用就會(huì)成為侵害公民合法權(quán)益的利器?！肮怖妗钡母拍钭钤缈梢宰匪葜?954年憲法，其中有三個(gè)條款提及，例如第13條規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有［9］。但由于時(shí)代更迭變化和國(guó)家前進(jìn)發(fā)展，“公共利益”沒(méi)有一個(gè)能夠一以貫之的準(zhǔn)確界定來(lái)適用于社會(huì)中不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題，所以有學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在自由裁量時(shí)需要借助于個(gè)案中的具體案件綜合加以判斷，不能憑借著抽象的定義解釋來(lái)解決提出的問(wèn)題［10］。我國(guó)時(shí)至今日仍沒(méi)有規(guī)范性法律文件明確“公共利益”這一概念的原因也難出其右，筆者試圖對(duì)其進(jìn)行具體化和類(lèi)型化的分析，幫助解決實(shí)踐中的問(wèn)題。

（二）“公共利益”具體化之分析

具體到政府信息公開(kāi)領(lǐng)域，信息公開(kāi)蘊(yùn)含的公共利益主要體現(xiàn)于公民的知情權(quán)。從《政府信息公開(kāi)條例》的立法目的④可以探知，信息公開(kāi)視角下的知情權(quán)包含兩個(gè)層面的價(jià)值：一是在個(gè)人層面上，公民可以及時(shí)便捷地了解與個(gè)人生產(chǎn)生活息息相關(guān)的政策服務(wù)性信息。例如北京市人民政府的官方網(wǎng)站“首都之窗”中設(shè)有機(jī)構(gòu)職能、政策公開(kāi)、政策解讀等專(zhuān)欄，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)和個(gè)人從“搖籃到墳?zāi)埂钡恼吖_(kāi)，體現(xiàn)服務(wù)為民的宗旨。二是在社會(huì)層面上，依知情權(quán)所獲信息既是公民行使憲法上言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威自由權(quán)利的前提依據(jù)[1]，也是公民參與政府決策、監(jiān)督政府行為、提高政府依法行政水平的重要保障。在公共利益和基本權(quán)利的價(jià)值衡量中，知情權(quán)的第二點(diǎn)價(jià)值更符合打造“陽(yáng)光政府”的立法理念，所以常常是司法實(shí)踐中的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，法院和有關(guān)行政機(jī)關(guān)也應(yīng)在實(shí)踐中著重考量這一價(jià)值。

（三）“公共利益”類(lèi)型化之分析

《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定的政府應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)的信息⑤中充分體現(xiàn)了對(duì)公眾知情權(quán)的保障。除了體現(xiàn)其第一種價(jià)值的服務(wù)性信息，例如涉及國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃、機(jī)構(gòu)職能設(shè)置、公共服務(wù)等政策信息之外，筆者認(rèn)為，體現(xiàn)其第二種價(jià)值的政府信息，正是因?yàn)楹暧^(guān)上涉及不特定多數(shù)人的利益，也就是所謂“公共利益”，才應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)，使公眾知情，受公眾監(jiān)督。筆者認(rèn)為可以歸為以下幾種類(lèi)型：第一，影響公民權(quán)利義務(wù)行為的依據(jù)、條件等，如行政許可、處罰、強(qiáng)制等具體行政行為；第二，涉及社情民生的政策項(xiàng)目實(shí)施情況，如扶貧、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、促進(jìn)就業(yè)等方面信息；第三，涉及公共資金用途和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的信息，比如財(cái)政預(yù)決算信息、政府集中采購(gòu)項(xiàng)目信息、行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目信息、土地和房屋征收信息等；第四，涉及公共安全和公眾健康的信息，如突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)情況，環(huán)境衛(wèi)生、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量等檢驗(yàn)結(jié)果。以上類(lèi)型化的表達(dá)集中體現(xiàn)了公民的生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)、獲得物質(zhì)幫助權(quán)等憲法上規(guī)定的必不可少的基本權(quán)利，也全方位覆蓋了公民維持正常生產(chǎn)生活需要考慮的對(duì)象。為了保障公民人權(quán)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，防止有關(guān)部門(mén)“暗箱操作”、濫用權(quán)力，真正落實(shí)政府信息公開(kāi)的立法目的，以上分類(lèi)也應(yīng)作為類(lèi)型化的公共利益在司法實(shí)踐中加以衡量。

三、個(gè)人隱私和公共利益的價(jià)值衡量

（一）個(gè)人隱私與公共利益對(duì)立關(guān)系之分析

從學(xué)理上看，二者的對(duì)立主要表現(xiàn)為多種利益價(jià)值的矛盾。第一，特定人利益與不特定人利益的矛盾：保護(hù)個(gè)人隱私是對(duì)確定主體利益的保護(hù)，而信息公開(kāi)保護(hù)的公共利益則是對(duì)不特定多數(shù)人共同利益的保護(hù)，能否簡(jiǎn)單以涉及人數(shù)多少來(lái)衡量是否公開(kāi)值得商榷。第二，個(gè)人利益與社會(huì)利益的矛盾：個(gè)人隱私作為隱私權(quán)的客體，是維護(hù)個(gè)人尊嚴(yán)、實(shí)現(xiàn)人格健康發(fā)展的個(gè)人利益，而公共利益的核心知情權(quán)，是維護(hù)公民民主自由的權(quán)利，創(chuàng)設(shè)良性參政環(huán)境的社會(huì)利益。第三，眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的矛盾：個(gè)人隱私是具體的、確定的眼前利益，而通過(guò)信息公開(kāi)揭露違法行為，監(jiān)督依法行政等可能帶來(lái)的公共利益則是抽象的，未知的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益［8］。任何對(duì)立的利益價(jià)值都不能簡(jiǎn)單一刀切地被劃分為優(yōu)先保護(hù)利益和劣后保護(hù)利益，所以需要行政機(jī)關(guān)謹(jǐn)慎進(jìn)行利益衡量，找到對(duì)立利益價(jià)值的平衡點(diǎn)。

從實(shí)踐中看，二者對(duì)立關(guān)系主要表現(xiàn)為公民享有的隱私權(quán)和知情權(quán)的對(duì)立。隱私權(quán)作為一項(xiàng)具體人格權(quán)，是指自然人享有的私人生活安寧與私人信息秘密依法受到保護(hù)，不被他人非法侵?jǐn)_、知悉、搜集、利用和公開(kāi)的一種人格權(quán)［11］，其中既包括消極的權(quán)利即不被他人侵犯、免受打擾的權(quán)利，也包括積極的權(quán)利即自主掌握和利用個(gè)人隱私的權(quán)利。在個(gè)人隱私的空間被更快速的傳播媒介、更廣泛的交流平臺(tái)所壓榨的時(shí)代，小到簡(jiǎn)單的隱私泄露、大到惡性的人肉搜索頻頻發(fā)生，在我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)對(duì)隱私權(quán)保護(hù)立法的背景下，公民的個(gè)人隱私面臨著被侵犯的極大風(fēng)險(xiǎn)。但如果行政機(jī)關(guān)都以其為由拒絕公開(kāi)信息，則不僅政務(wù)公開(kāi)的立法初衷難以達(dá)到，甚至部分公民的合法權(quán)益也會(huì)因此而受損。例如在“王某與河南省工商行政管理局政府信息公開(kāi)糾紛案”⑥中，法院支持了王某為了解洛陽(yáng)城區(qū)的公務(wù)員考錄人員名單及加分情況和進(jìn)工商局的時(shí)間而申請(qǐng)政府公開(kāi)《錄用人員情況匯總表》等相關(guān)文件的請(qǐng)求，試想，如果行政機(jī)關(guān)都以涉及考錄人員個(gè)人隱私為由拒絕公開(kāi)，那么公務(wù)員考試公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則如何體現(xiàn)？千千萬(wàn)萬(wàn)普通的王某們會(huì)不會(huì)成為不公開(kāi)背景下權(quán)力尋租的受害者？政府的公信力會(huì)不會(huì)因?yàn)槠x普通公眾的預(yù)期而降低？由以上分析可以探知，二者的對(duì)立導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)無(wú)論偏袒哪一方都會(huì)造成對(duì)個(gè)人或社會(huì)的損害，所以如何在二者之間進(jìn)行合理的利益衡量，成為行政機(jī)關(guān)慎之又慎的決定。

（二）比例原則運(yùn)用于利益衡量之探討

比例原則是行政法的“皇冠原則”，它要求行政機(jī)關(guān)在行使裁量權(quán)時(shí)做到合理、適度，以尋求兩種關(guān)系的平衡：行政活動(dòng)中目的與手段之間的平衡和私主體行政法上的權(quán)益與公共利益的平衡［12］，在政府信息公開(kāi)中的則表現(xiàn)為公民隱私權(quán)和公共利益的平衡，在實(shí)踐中政府和法院應(yīng)依次適用以下原則，綜合判斷后做出合理的利益衡量。

1.適當(dāng)性原則

適當(dāng)性原則又被稱(chēng)為“合目的性”原則，即行政機(jī)關(guān)所采取的措施必須有助于行政目的的實(shí)現(xiàn)。在政府信息公開(kāi)領(lǐng)域，適當(dāng)性原則包含兩重含義：第一，政府公開(kāi)涉及公民個(gè)人隱私信息的行為必須具有正當(dāng)目的，即符合政府信息公開(kāi)的立法目的，不能出于例如報(bào)復(fù)、滿(mǎn)足好奇心或權(quán)力尋租等私人不正當(dāng)目的。第二，政府公開(kāi)個(gè)人隱私信息的行為須有助于目的的實(shí)現(xiàn)，即達(dá)到保障公民知情權(quán)和其他類(lèi)型化公共利益的立法效果，凡是公開(kāi)不能有助于達(dá)到這些效果的，均不得予以公開(kāi)。

2.最少侵害原則

最少侵害原則也稱(chēng)“必要性原則”，是指在前述適當(dāng)性原則已經(jīng)獲得肯定后，在諸多能夠達(dá)到行政目的的手段中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)相對(duì)人或利害關(guān)系人權(quán)利限制或侵害最少的方式。在政府信息公開(kāi)領(lǐng)域，這一原則考察的是：首先，政府公開(kāi)涉及公民個(gè)人隱私信息的行為是否是達(dá)到政府信息公開(kāi)立法目的，唯一且侵害最小的手段，如果沒(méi)有能達(dá)到同樣目的但侵害更少的手段，則初步滿(mǎn)足要求。其次，還需進(jìn)一步考察政府在公開(kāi)有關(guān)信息時(shí)是否采用“可分割原則”，對(duì)公開(kāi)的方式進(jìn)行最小侵害化處理。例如銅陵市政府在官方網(wǎng)站上公示某社區(qū)精神殘疾低保免費(fèi)服藥名單［13］，其中包括貧困精神殘疾人的詳細(xì)姓名、性別、戶(hù)口性質(zhì)、疾病診斷結(jié)果等信息。由于低保免費(fèi)服藥項(xiàng)目屬于政府的財(cái)政補(bǔ)貼，用公示的手段達(dá)到方便公眾對(duì)公共資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督的目的具有正當(dāng)性，但無(wú)需將貧困精神殘疾人的全部姓名、性別以及診斷結(jié)果公布就可以達(dá)到公眾監(jiān)督的效果。在實(shí)踐中，可以利用“可分割性原則”采取隱匿姓名及證件號(hào)碼中部分或全部字符，不公開(kāi)有損隱私主體人格尊嚴(yán)的信息。

3.狹義比例原則

狹義比例原則也稱(chēng)均衡性原則，是指行政主體所采取的手段或措施與其所達(dá)到的行政目的之間必須符合比例或相稱(chēng)。如果實(shí)施會(huì)對(duì)相對(duì)人或利害關(guān)系人超出目的價(jià)值的損害，則不合比例[12]。筆者認(rèn)為，在政府信息公開(kāi)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)依次衡量?jī)煞N利益。第一，應(yīng)當(dāng)衡量不公開(kāi)個(gè)人隱私信息所保護(hù)的隱私利益和公開(kāi)申請(qǐng)信息后所保護(hù)的公共利益。結(jié)合個(gè)案認(rèn)為隱私利益的保護(hù)更為重要時(shí)，則不公開(kāi)該申請(qǐng)信息，反之則認(rèn)為個(gè)人隱私具有“可克減性”需讓位于公共利益，所以應(yīng)公開(kāi)申請(qǐng)信息。第二，應(yīng)當(dāng)衡量不公開(kāi)個(gè)人隱私信息時(shí)公共利益的增減和公開(kāi)個(gè)人隱私信息后公共利益的增減。如果前種狀態(tài)下的公共利益比后種范圍更大、效益更強(qiáng)，則不公開(kāi)該申請(qǐng)信息，反之則公開(kāi)該申請(qǐng)信息。以上兩步能夠使行政機(jī)關(guān)在面對(duì)不確定和不可量化的利益前提下充分、謹(jǐn)慎地進(jìn)行利益衡量，避免產(chǎn)生不當(dāng)行為。

4.可分割性原則

可分割性原則，又稱(chēng)“區(qū)分原則”，是最少侵害原則和狹義比例原則的重要體現(xiàn)，其規(guī)定在《政府信息公開(kāi)條例》第37條中⑦，即首先隱匿全部或部分申請(qǐng)公開(kāi)信息中涉及個(gè)人隱私的信息，其次將剩余信息全部予以公開(kāi)的方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)公民隱私權(quán)和知情權(quán)的平衡。有學(xué)者認(rèn)為，實(shí)踐中，法院在審查時(shí)應(yīng)當(dāng)注意把握以下問(wèn)題：第一，判斷信息能否分割的關(guān)鍵是能夠作區(qū)分處理?！皡^(qū)分”是指該部分信息內(nèi)容可以區(qū)別于其他部分的信息內(nèi)容?！疤幚怼笔侵冈诩夹g(shù)方面兩種信息可以相互分離。第二，分割的方式可以是多種多樣，如果文本中只是援引或引用了不予公開(kāi)的信息，可以對(duì)信息進(jìn)行重新處理或遮蓋；如果申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)的只是一個(gè)文件中可以公開(kāi)的部分，可以選擇提供該部分內(nèi)容。第三，如果某一不應(yīng)公開(kāi)的政府信息，在內(nèi)容上無(wú)法區(qū)分，提供任何一部分都有可能使當(dāng)事人獲知整個(gè)信息的內(nèi)容，則不能適用可分割性原則。第四，說(shuō)明理由［14］。

在實(shí)踐中，法院將“有效性”也作為適用分割原則的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即經(jīng)過(guò)區(qū)分處理后保留的應(yīng)為對(duì)當(dāng)事人實(shí)際有效的信息。例如在“李某杰與北京市某區(qū)房屋征收管理辦公室政府信息公開(kāi)糾紛案”⑧中李某杰申請(qǐng)公開(kāi)房屋征收的全部檔案材料，法院認(rèn)為征收檔案中可能有一些內(nèi)容例如格式條款等不屬于個(gè)人隱私，但是就該案來(lái)說(shuō)，不必要做區(qū)分處理，理由為：一是房屋征收主管機(jī)關(guān)為每一戶(hù)被征收人單獨(dú)建檔，這個(gè)征收檔案整體上就可以被視為個(gè)人隱私，無(wú)須再做區(qū)分；二是實(shí)踐中，刪除掉不得公開(kāi)的信息之后，行政文件中所剩余的只是無(wú)意義的內(nèi)容或已經(jīng)被公開(kāi)了的信息，無(wú)法達(dá)到申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的目的，在此情況下無(wú)必要做區(qū)分處理。因此法院以“有效性”為判斷標(biāo)準(zhǔn)作為不適用可分割性原則的理由。

四、結(jié)語(yǔ)

《政府信息公開(kāi)條例》自2008年頒布以來(lái)，為政府民主法治建設(shè)、公民基本權(quán)利保障提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但如今在互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的背景下，個(gè)人隱私由傳統(tǒng)空間意義上的私密性轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⒒乃矫苄?；在政府信息?quán)利擴(kuò)張的法律環(huán)境下，公民基本權(quán)利保護(hù)需受到立法更多的重視；在公民保護(hù)隱私意識(shí)增強(qiáng)的社會(huì)條件下，個(gè)人隱私和公共利益的衡量承載著更加合理科學(xué)規(guī)范的期待。本文通過(guò)規(guī)范分析和案例研究的方法，將“識(shí)別”和“人格尊嚴(yán)貶損與否”作為個(gè)人隱私的判斷標(biāo)準(zhǔn)，在其與知情權(quán)的利益衡量中，利用比例原則以及可分割性原則作為精細(xì)化的實(shí)施原則，力爭(zhēng)政府信息公開(kāi)行為的合理性，減少其對(duì)相對(duì)人的合法利益侵害。

此次新版《條例》仍沒(méi)有對(duì)個(gè)人隱私豁免公開(kāi)條款做出實(shí)質(zhì)性的修訂，其適用和解釋仍然具有模糊性和不確定性，因此需要在行政機(jī)關(guān)和法院在適用時(shí)分別對(duì)個(gè)人隱私和公共利益的界定、二者間的利益衡量做出更為細(xì)化的裁量和審查。

注釋?zhuān)?/p>

①浙江省寧波市中級(jí)人民法院（2009）浙甬行終字第44號(hào)行政判決書(shū)。

②湖北省武漢市中級(jí)人民法院（2018）鄂01行終496號(hào)行政判決書(shū)。

③最高人民法院（2019）最高法行申871號(hào)行政裁定書(shū)。

④《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第1條：為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，建設(shè)法治政府，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，制定本條例。

⑤《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第20條、第21條。

⑥鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院（2016）豫71行終135號(hào)行政判決書(shū)。

⑦北京市第二中級(jí)人民法院（2018)）京02行終150號(hào)行政判決書(shū)。

⑧《政府信息公開(kāi)條例》第三十七條：申請(qǐng)公開(kāi)的信息中含有不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)或者不屬于政府信息的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人提供可以公開(kāi)的政府信息內(nèi)容，并對(duì)不予公開(kāi)的內(nèi)容說(shuō)明理由。