許百濤

(南京理工大學 黨政辦公室， 江蘇 南京 210094)

2016年7月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨問責條例》(以下簡稱《條例》)?！稐l例》是黨中央推進全面從嚴治黨、壓實管黨治黨責任的一部黨內(nèi)重要法規(guī)，它的頒布實施使失責必問、問責必嚴成為黨的政治生活的一種常態(tài)。2019年9月，黨中央對《條例》進行了修訂，進一步完善了問責的原則、程序和方式，提高了黨的問責工作的政治性、規(guī)范性、精準性。高校黨委在落實全面從嚴治黨主體責任的過程中，必須把深刻領(lǐng)會和嚴格執(zhí)行《條例》作為重中之重，使之成為高校推進黨的問責工作的重要抓手。

一、黨的問責工作的內(nèi)涵、演進與特征

(一)問責的內(nèi)涵

廣義的“問責”是指因責任事項出現(xiàn)問題而追究相關(guān)人員或組織責任的行為。與“責任”的含義相對應(yīng)，“問責”的內(nèi)涵大致也包含了三層含義：一是被問責對象有職責義務(wù)完成責任事項；二是被問責對象與責任事項存在明確的責任關(guān)系；三是被問責對象將受到懲罰或制裁。

一般認為，問責的要素包括問責主體、問責對象、問責情形、問責程序、問責結(jié)果等五個方面內(nèi)容。其中，問責主體，即有權(quán)力進行問責的一方，由其啟動問責行為；問責對象，即需要被問責人員或組織；問責情形，即導致責任事項出現(xiàn)問題的失職失當行為；問責程序，即開展問責工作所遵循的程序；問責結(jié)果，即問責行為中問責對象受到的具體懲罰與制裁的后果。

(二)黨的問責工作及其發(fā)展演進

黨的問責工作是中國共產(chǎn)黨在黨內(nèi)依據(jù)黨紀黨規(guī)開展的。長期以來，黨的問責工作通常被稱為“黨內(nèi)問責”。2016年頒布實施的《條例》將這一概念明確為“黨的問責工作”。《條例》規(guī)定，黨的問責工作是“追究在黨的建設(shè)、黨的事業(yè)中失職失責黨組織和黨的領(lǐng)導干部的主體責任、監(jiān)督責任、領(lǐng)導責任”[1]。從問責工作的范疇看，主要指在黨的建設(shè)、黨的事業(yè)中出現(xiàn)失職失責的行為。從問責對象看，主要指失職失責的黨組織和黨的領(lǐng)導干部。從問責類型看，包括主體責任、監(jiān)督責任和領(lǐng)導責任。

黨的問責工作是中國共產(chǎn)黨成立以來加強黨的建設(shè)的一項重要工作。黨的問責工作的建立，最早的雛形可以追溯到1921年7月，中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會通過的《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》第十二條規(guī)定，“地方委員會的財政、出版和政策都應(yīng)受中央執(zhí)行委員會的監(jiān)督和指導”[2]。在艱苦卓絕的革命戰(zhàn)爭年代和社會主義革命與建設(shè)時期，黨的問責工作機制先后經(jīng)歷了責任追究制、地方性黨內(nèi)問責制探索、全國性黨政領(lǐng)導干部問責制等幾個發(fā)展階段[3]。改革開放后，建立和完善黨的問責工作成為了黨在新時期加強自身建設(shè)的重要任務(wù)。1982 年9月，黨的十二大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》，首次提出“責任追究”概念。2003年7月，湖南省長沙市頒布的《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》，開創(chuàng)了我國地方性行政問責制度建設(shè)的先河。2009年6月，中共中央政治局審議通過的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》，則是當時我國黨內(nèi)問責與行政問責共用適用的規(guī)章制度，黨內(nèi)問責與行政問責的同步運行為推動黨的問責工作的發(fā)展進行了有益的探索，積累了寶貴的經(jīng)驗。

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央統(tǒng)領(lǐng)推進新時代黨的建設(shè)新的偉大工程，全面推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，修訂完善了一百余部黨內(nèi)法規(guī)制度，從整體上構(gòu)建起了以黨章為根本、以準則條例為主干的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！吨袊伯a(chǎn)黨問責條例》將黨的問責工作以黨內(nèi)法規(guī)的形式固定下來，讓黨的問責工作有章可循，標志著黨的問責工作進入制度化、規(guī)范化的新階段。

(三)黨的問責工作的特性

在實際工作中，部分黨組織和領(lǐng)導干部對黨的問責工作還存在著概念不清、理解不透、職責不明等現(xiàn)象，這些現(xiàn)象甚至還具有一定的普遍性。例如，部分黨組織和領(lǐng)導干部錯誤地把所有問責追究均納入黨的問責工作范疇，不清楚黨內(nèi)問責和其他問責的界限。部分媒體和學者錯誤地將執(zhí)紀不當?shù)韧趩栘煼夯蛦栘熀唵位?，不能準確理解執(zhí)紀和問責的區(qū)別。為此，有必要客觀把握黨的問責工作的特性，特別是與行政問責、監(jiān)察問責和監(jiān)督執(zhí)紀之間的差別。

首先，黨的問責工作區(qū)別于一般行政問責。行政問責是現(xiàn)代法治國家的重要行政管理方式和手段?！秶鴦?wù)院工作規(guī)則》第三十七條明確規(guī)定，“國務(wù)院及各部門要嚴格執(zhí)行工作責任制，嚴格績效管理和行政問責”[4]。與黨的問責工作相似，行政問責的核心內(nèi)涵同樣是要求責任人員或組織承擔否定性結(jié)果的行為。行政問責與黨的問責工作的差異在于其適用范圍不同。行政問責主要適用行政機關(guān)工作中，而黨的問責工作范圍是在黨的建設(shè)和黨的事業(yè)中。

其次，黨的問責工作區(qū)別于監(jiān)察問責。《監(jiān)察法》第十一條第三項規(guī)定“對履行職責不力、失職失責的領(lǐng)導人員進行問責”。因此，監(jiān)察問責的側(cè)重點在于追究在行使公權(quán)力過程中領(lǐng)導人員的履行職責不力、失職失責問題。監(jiān)察問責既涵蓋了黨員領(lǐng)導干部，又包含了非黨員領(lǐng)導干部，但僅限于行使公權(quán)力的領(lǐng)導干部個人[5]。

最后，黨的問責工作區(qū)別于監(jiān)督執(zhí)紀。作為紀律檢查機關(guān)的三大職責，問責與監(jiān)督執(zhí)紀既相互聯(lián)系促進，又互相區(qū)分獨立。監(jiān)督是紀委的首要職責，執(zhí)紀是紀委履職的重要手段，問責是監(jiān)督執(zhí)紀的保證。沒有問責，監(jiān)督執(zhí)紀就難以落實到位，監(jiān)督執(zhí)紀的效果最終要靠問責來強化[6]。

二、高校黨的問責工作的現(xiàn)狀與成因

高校黨委承擔管黨治黨、辦學治校主體責任[7]，建立健全高校黨的問責工作機制，關(guān)系到高校能否落實立德樹人根本任務(wù)，能否始終保持正確辦學方向，能否始終成為培養(yǎng)社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人的堅強陣地。當前高校在推進黨的問責工作中還存在著一些不容忽視的短板。

(一)政治站位不夠高導致問責工作的政治性缺失

在對待高校黨的問責工作方面，一些黨員干部由于政治站位不夠高，沒有充分認識到“沒有離開政治的業(yè)務(wù)，也沒有離開業(yè)務(wù)的政治”，存在著一定的認識誤區(qū)。由于宣傳教育和理論學習不足，少數(shù)黨員干部認為高校各級黨組織和黨的領(lǐng)導干部普遍能夠做到擔當守責，失責情況較少；少數(shù)黨員干部認為相比于地方黨政機關(guān)，高校各級黨組織和黨的領(lǐng)導干部行使的公權(quán)力涉及利益有限，需要問責的情形較少。這些錯誤認識，直接導致一些高校黨組織沒有深刻認識到問責工作的必要性和嚴肅性，進而削弱了全面從嚴治黨的落地見效，“旗幟鮮明講政治”也就打了折扣、少了抓手。

(二)主體責任失位導致黨委開展問責工作不足

部分高校黨委對其應(yīng)當履行全面從嚴治黨主體責任的認識不清，缺乏從整體上、全局上推進全面從嚴治黨的意識，片面地將黨的問責工作與干部廉潔自律情況掛鉤，形成“問責僅用于懲治權(quán)力腐敗”的思維定勢。在具體實施過程中，除了對重大安全責任事故或危害師生集體利益的違紀違規(guī)事件進行問責外，高校黨委往往從消極角度看待黨的問責工作，認為過分問責會打消黨的領(lǐng)導干部積極性。

(三)監(jiān)督專責越位導致紀委工作“大包大攬”

高校黨委在加強問責工作中承擔著主體責任，但在實際工作中卻存在著認識和操作方面的誤區(qū)。一方面，部分高校黨委不落實主體責任，習慣于讓紀委頂在前面，想當然地認為既然紀委的職責是監(jiān)督執(zhí)紀問責，那問責工作就應(yīng)當是紀委的職責。由此延伸，高校黨的工作機關(guān)也習慣于借助紀委的力量，不自行開展問責，而是向紀委移送相關(guān)問責工作事項。另一方面，高校紀委沒有立足于監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查，主責主業(yè)不聚焦，轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風不徹底，普遍存在充當“前鋒”、疲于奔命等“大包大攬”現(xiàn)象。

(四)監(jiān)督責任缺位導致黨的工作機關(guān)“事不關(guān)己”

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，黨的工作機關(guān)在黨內(nèi)監(jiān)督體系中肩負職能監(jiān)督的職責，應(yīng)當加強職責范圍內(nèi)黨內(nèi)監(jiān)督工作[8]。部分高校黨的工作機關(guān)沒有認真領(lǐng)會《條例》的準確內(nèi)涵，只專注于貫徹落實上級黨組織的各項決策部署，制定推動學校黨委各項政策，但問責意識和問責能力弱化。黨的工作機關(guān)未能運用好各類監(jiān)督檢查結(jié)果，沒有了問責作為保證，監(jiān)督檢查很容易淪為“看總結(jié)、聽匯報”式的走過場。

(五)職權(quán)清單空位導致問責工作推進難、落實難

《條例》頒布實施以來，各高校黨委能夠及時傳達學習《條例》以及上級黨組織出臺的實施方案等相關(guān)精神要求，但是許多高校黨委未能及時修訂完善黨的問責工作配套制度，出現(xiàn)了“及時傳達學習，學完束之高閣”的情況。出現(xiàn)這類情形，其中很重要的一個原因，是部分高校黨委及其各級黨組織的主體責任清單、監(jiān)督責任清單，各職能部門職權(quán)清單等都還未建立，“責”不梳理清楚，“問責”自然難以開展，黨的問責工作配套規(guī)章制度建設(shè)工作也就難以推進。

(六)制度建設(shè)不到位導致問責程序難以規(guī)范

加強制度建設(shè)是落實《條例》的重要手段。在實際工作中，少數(shù)高校雖然出臺了相應(yīng)實施方案，但缺乏嚴格規(guī)范的操作執(zhí)行規(guī)則，難以精準施策、精心實施。如某高校黨委2017年制定了《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中國共產(chǎn)黨問責條例〉的實施辦法(試行)》，具有很好的開創(chuàng)性、示范性效應(yīng)。但該辦法對問責程序規(guī)定較為籠統(tǒng)，未明確規(guī)定啟動問責、問責調(diào)查、問責決定等環(huán)節(jié)的審批流程，同時該辦法也未能對問責對象救濟措施作出規(guī)定，無法有效保障問責對象的權(quán)利，這樣就很容易導致問責的泛化，進而嚴重影響《條例》實施的嚴肅性和針對性。

三、完善高校黨的問責工作機制的路徑

新修訂的《條例》把增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”明確為黨的問責工作的指導思想，進一步突出政治性，堅持問題導向，著眼于解決問責不力、問責泛化簡單化等突出問題，充分發(fā)揮問責工作激發(fā)黨員干部擔當作為積極性的作用，為高校黨委進一步完善黨的問責工作指明了方向。在實踐探索中，高校黨委要進一步壓實政治責任，準確把握新修訂《條例》要求，堅持嚴管厚愛結(jié)合、激勵約束并重，完善高校黨的問責工作機制，發(fā)揮全面從嚴治黨利器作用，以問責倒逼責任落實，不斷推動高校各項事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

(一)提高政治站位，明確黨的問責工作政治方向

首先，高校黨委在貫徹落實《條例》過程中，必須提高政治站位，深刻認識到堅決維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導，是黨和國家前途命運所系，也是高校黨委必須遵守的首要政治紀律。高校黨委要以此為根本出發(fā)點，對標對表做好黨的問責工作。其次，高校黨委要站在堅持和加強黨的全面領(lǐng)導的高度審視黨的問責工作，充分認識到黨的問責工作對保證黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署貫徹落實的重大意義，把做好黨的問責工作作為履行管黨治黨責任的一道必答題。第三，高校黨委要以永遠在路上的堅定和執(zhí)著，通過強化黨的問責工作壓實高校全面從嚴治黨政治責任，督促高校各級黨組織和黨的領(lǐng)導干部始終同黨中央保持高度一致，始終堅守初心使命。

(二)厘清問責主體，形成黨的問責工作強大合力

《條例》規(guī)定問責主體是各級黨委(黨組)，紀委、紀委派駐機構(gòu)以及黨的工作機關(guān)。高校黨委要切實擔負起學校全面從嚴治黨主體責任，加強對黨的問責工作的領(lǐng)導，要按照職責權(quán)限，分級構(gòu)建管黨治黨的責任體系，把責任科學有效地傳導到各級黨組織和全體黨的領(lǐng)導干部。要把問責工作職責分解到學校紀委和黨委辦公室、組織、宣傳等機關(guān)，指導黨的工作機關(guān)履行職能監(jiān)督職責，依照管理權(quán)限開展問責工作。要督促學校紀委履行好監(jiān)督專責，通過強化對問責不力、問責失當、該問責不問責等問題的監(jiān)督，倒逼問責主體的責任落實。學校黨委、紀委和黨的工作機關(guān)要協(xié)同配合，構(gòu)建科學有效的領(lǐng)導干部廉政檔案，督促各類問責主體齊抓共管，用好各類監(jiān)督檢查結(jié)果，真正提高黨的問責工作實效。

(三)梳理權(quán)責清單，細化黨的問責工作情形

高校黨委要強化對權(quán)力運行監(jiān)督、制約、問責，對各級黨組織和黨的領(lǐng)導干部手中所行使的權(quán)力進行梳理，明確各級黨組織和黨的領(lǐng)導干部在黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、紀律建設(shè)、反腐敗斗爭中以及學校辦學治校各項事業(yè)發(fā)展中的責任，通過建立健全制度做到“把權(quán)力關(guān)進籠子里”。高校黨委要突出重點，對各級黨組織和黨的領(lǐng)導干部學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神情況，貫徹落實全國高校思想政治工作會議、全國教育大會、學校思想政治理論課教師座談會等重要會議精神情況，落實立德樹人根本任務(wù)情況，落實黨內(nèi)組織生活制度情況，貫徹落實中央八項規(guī)定及其實施細則精神，整治“四風”問題情況以及黨紀黨規(guī)的教育執(zhí)行情況等責任進行細化，做到責任到人到崗，列出負面清單，劃出問責紅線，建立可執(zhí)行、可檢查、可問責的權(quán)力清單和責任清單。

(四)強化紀法思維，提高黨的問責工作程序規(guī)范

黨的十九大指出，要堅持依法治國和依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一。高校黨委要深入學習理解新修訂的《條例》中啟動問責、問責調(diào)查、報備審批，問責實施等各個環(huán)節(jié)的規(guī)范性要求，在開展黨的問責工作中不斷強化紀法思維，堅持依紀依法開展問責，要嚴格問責啟動程序，明確公開、回避規(guī)則，落實好救濟措施。在工作實踐中，高校黨委要發(fā)揮紀檢監(jiān)察機關(guān)執(zhí)紀審查經(jīng)驗豐富的優(yōu)勢，加強紀檢監(jiān)察機關(guān)對黨的工作機關(guān)開展問責工作的指導，參照監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則，研究建立符合實際的問責工作實施規(guī)則，推動與監(jiān)督執(zhí)紀工作的融合。

(五)堅持實事求是，保護和激勵干部謀事創(chuàng)業(yè)

高校黨委開展問責是為了督促學校各級黨組織和黨的領(lǐng)導干部強化責任意識，擔負管黨治黨和辦學治校的責任，目的是激勵新時代新?lián)斝伦鳛?，而不是打擊工作積極性，束縛黨員干部手腳。新修訂的《條例》要求黨的問責工作堅持權(quán)責一致、錯責相當，并以專門章節(jié)強調(diào)“三個區(qū)分開來”的要求。高校黨委要準確落實好“堅持嚴管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重”，“懲前毖后、治病救人”的工作原則，既要堅持原則、嚴格問責，推動責任落實，又要綜合考慮主客觀因素，對不予問責或者免予問責的情形要區(qū)別對待，以保護和激發(fā)黨員干部改革創(chuàng)新、攻堅克難的積極性，為敢于擔當作為的干部撐腰鼓勁，營造干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。