■ 戴偉娟

無論是“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”還是“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，最終都指向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)。城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)生產(chǎn)力差距逐步縮小，二元結(jié)構(gòu)逐步破除、城鄉(xiāng)壁壘逐步打破的過程。城鄉(xiāng)一體化最終將體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、農(nóng)民生活方式的城市化、城市地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的均等化等方面，反映為農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率差距的縮小、城鄉(xiāng)居民收入差距和生活質(zhì)量差距的縮小、公共服務(wù)提供和資源配置的城郊一體化上。

如把同為直轄市的北京，以及上海周邊的蘇州市和嘉興市，以及全國平均水平作為參照，來評價上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平，可以發(fā)現(xiàn)上海在教育資源配置和社會保障方面基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)居民物質(zhì)生活水平差距已不是很明顯，城區(qū)和郊區(qū)的投入和人均財力差距也已明顯縮小。上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的短板特別體現(xiàn)在三個方面：城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)仍然顯著，與上?，F(xiàn)代化大都市定位和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)極不匹配；城郊醫(yī)療資源配置方面的差距顯著且在拉大，醫(yī)療資源配置數(shù)量偏低，且各區(qū)間明顯不平衡；城鄉(xiāng)居民精神生活豐富度差距仍然顯著，與北京和周邊的蘇州、嘉興相比差距明顯。

一、城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)仍處于欠發(fā)達(dá)國家水平

上海城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化水平由比較勞動生產(chǎn)率和二元對比系數(shù)來體現(xiàn)，反映了上海二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)顯著程度。按照國際經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的發(fā)展中國家標(biāo)準(zhǔn)是二元對比系數(shù)達(dá)到0.31－0.45。

（一）城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元性特征顯著且呈增強趨勢

2018年，上海的二元對比系數(shù)和第一產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率分別為0.10和0.11，說明上海第一產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率是第二、三產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率的10%，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重是在此部門就業(yè)的勞動力比重的11%。與國際標(biāo)準(zhǔn)相比，上海的經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)特征明顯，仍處于欠發(fā)達(dá)國家的水平，與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相比，上海市第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展非常滯后，勞動生產(chǎn)率偏低，與實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)的差距還非常大。兩個指標(biāo)與上年持平，仍處于觀測年度中的最低水平。2011年以來，上海市的二元對比系數(shù)和第一產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率總體上呈下降趨勢。

（二）農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率仍然偏低且呈下降趨勢

為剔除上海、北京等大城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)對二元對比系數(shù)影響，專門單獨考察第一產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率狀況。同時考慮農(nóng)業(yè)增加值和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值兩個口徑。

從歷年數(shù)據(jù)來看，2000年以來上海的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率處于逐年上升的態(tài)勢，2011年達(dá)到歷史高位，按照農(nóng)業(yè)增加值和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值兩個口徑計算的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率分別達(dá)到人均3.35萬元和8.44萬元，2011年后呈現(xiàn)下降趨勢。2018年，上海市農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的農(nóng)業(yè)增加值和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值兩個口徑分別為人均2.56萬元和7.09萬元。與上年相比，農(nóng)業(yè)人均增加值口徑的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率有所下降，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值口徑的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率明顯提高。

綜上，上海農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的著眼點仍放在米袋子、菜籃子和農(nóng)業(yè)示范點建設(shè)等方面，對全域農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高重視不足。而農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值口徑的勞動生產(chǎn)率與增加值口徑呈反方向變化，說明上海農(nóng)業(yè)附加值不高，導(dǎo)致增加值的提高小于總產(chǎn)值增幅。

（三）與參照城市相比，上海城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元性顯著高于周邊

與參照城市相比，上海經(jīng)濟二元性特征明顯，與北京相近，與蘇州分屬不同發(fā)展階段，與嘉興的差距也非常顯著。從橫向來看，與北京相比，上海的城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元對比系數(shù)接近，且均遠(yuǎn)低于國際上發(fā)展中國家最低為0.31的標(biāo)準(zhǔn)；與周邊的蘇州和嘉興相比，上海的城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化水平明顯落后。2018年，蘇州和嘉興的二元對比系數(shù)分別為0.37和0.30，蘇州城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化水平已經(jīng)達(dá)到發(fā)展中國家水平（0.31－0.45），嘉興也接近發(fā)展中國家水平。與全國平均水平相比，上海的兩個指標(biāo)均顯著低于全國平均水平，說明上海的城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元性比全國平均水平顯著。

從農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率來看，2018年上海增加值口徑的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率遠(yuǎn)低于蘇州，顯著低于嘉興，略低于北京，明顯低于全國平均水平。在所有參考城市中，上海總產(chǎn)值口徑的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率只比北京略高，低于其他參考城市，略高于全國平均水平。其中，蘇州市兩個口徑的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率均為最高，分別為9.86元/人和18.90元/人，其中增加值口徑是上海市的3.86倍，高出上海7.31元/人；嘉興增加值口徑的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率接近上海的1.68倍。與參照地區(qū)相比上海增加值口徑和總產(chǎn)值口徑的勞動生產(chǎn)率差更加顯著，與總產(chǎn)值相比，增加值偏低。

考慮到上海在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方面取得了突出的成就，其農(nóng)業(yè)科技進步貢獻(xiàn)率早在2015年就已達(dá)70%左右，2017年主要農(nóng)作物機械化綜合水平達(dá)89.3%、灌溉面積占耕地面積的比重已經(jīng)達(dá)到99.6%。在這樣強大的技術(shù)背景、機械化和設(shè)施化水平下，上海的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)偏低，一方面，是滯留在農(nóng)業(yè)的兼業(yè)人口較多，對兼業(yè)農(nóng)民的非農(nóng)轉(zhuǎn)移缺乏引導(dǎo)。另一方面，在資源配置方面缺乏全市布局統(tǒng)籌。尤其是在城郊醫(yī)療資源的配置、城郊教育娛樂文體設(shè)施的布局等方面，缺乏全市統(tǒng)籌和布局優(yōu)化。

二、城鄉(xiāng)現(xiàn)代生活設(shè)施配置不均衡

城鄉(xiāng)一體化意味著城市居民和農(nóng)村居民生活方式的一體化，城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素自由雙向流動，居民在收入水準(zhǔn)和生活質(zhì)量方面沒有明顯的城鄉(xiāng)差距。城鄉(xiāng)（郊）居民收入水準(zhǔn)和生活質(zhì)量一體化狀況可以由城鄉(xiāng)居民收入差異倍數(shù)、城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)比、城鄉(xiāng)居民人均教育文化娛樂支出比、城鄉(xiāng)戶均彩色電視、家用空調(diào)、移動電話和家用汽車數(shù)量比等指標(biāo)來綜合反映。從各項指標(biāo)的情況來看，雖然城鄉(xiāng)居民收入水平差距還在兩倍以上，但近年來上海城鄉(xiāng)居民物質(zhì)生活水平差距已不明顯，城鄉(xiāng)居民生活水平的差距主要體現(xiàn)在居民精神生活水平上。

（一）城鄉(xiāng)居民精神生活差距明顯

2017年，上海城鄉(xiāng)居民人均教育文化娛樂支出分別為5087元和1220元，城鄉(xiāng)比為4.17。從歷年變化來看，從2000年到2014年，除2005年外，反映上海市居民精神生活豐富度的城鄉(xiāng)居民人均教育文化娛樂支出比呈逐年拉大之勢，城鄉(xiāng)差距由2000年的2.2提高到2014年的4.61，2015年和2016年城鄉(xiāng)差距都有小幅縮小，2017年又有所拉大?？傮w來看，目前上海城鄉(xiāng)居民精神生活豐富度差距仍然較大，支出比仍在4倍以上，城鄉(xiāng)差距明顯。

（二）與參照地區(qū)相比，上海城鄉(xiāng)居民精神生活水平差距顯著

上海城鄉(xiāng)居民精神生活水平差距顯著高于全國平均水平和參照城市。從城鄉(xiāng)居民人均教育文化娛樂支出比來看，上海2017年的支出比為4.17，高于北京1.1個百分點，高于蘇州和嘉興約2個百分點，高于全國平均水平1.9個百分點。

總體來看，與北京、蘇州和嘉興相比，上海的城鄉(xiāng)居民精神生活水平差距都很顯著，說明上海郊區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生活設(shè)施發(fā)展水平惠及農(nóng)村居民的程度有待加強。

三、城郊醫(yī)療教育資源配置差距和不平衡明顯

上海的城區(qū)和郊區(qū)按照兩個口徑進行分析（考慮到浦東新區(qū)難以劃分出郊區(qū)和城區(qū)，因此不考慮浦東新區(qū)），其中，“中心城郊比”指上海7個中心城區(qū)和8個郊區(qū)的比，“拓展城郊比”指包括寶山和閔行兩個拓展區(qū)的9個城區(qū)和6個郊區(qū)的比。

城鄉(xiāng)（郊）公共服務(wù)一體化水平由反映城區(qū)和郊區(qū)地方政府財力差距的人均地方財政收入比、城郊資本投入差距的人均固定資產(chǎn)投入比、城郊教育資源差距的小學(xué)生生均專職教師數(shù)比、城郊醫(yī)療資源差距的人均醫(yī)生數(shù)比、城鄉(xiāng)社會保障差距的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)比等指標(biāo)反映。綜合來看，上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展在公共服務(wù)一體化方面的短板在于醫(yī)療資源配置差距，以及醫(yī)療和教育資源在各區(qū)間的不平衡。

（一）醫(yī)療資源配置城鄉(xiāng)差距在高位徘徊

本報告由城郊人均醫(yī)生數(shù)來反映醫(yī)療資源配置的城鄉(xiāng)差距，近年來城鄉(xiāng)差距仍然較大。從2000年到2010年，上海的人均醫(yī)生數(shù)的中心城郊比由1.92上升到2.85。隨后小幅下降后又有拉大，2018年的中心城郊差距達(dá)到3.15，比上年提高了1.06，拓展城郊比由2.04提高到2.19，城郊差距有所拉大，且仍處于高位。

上海醫(yī)療資源配置的城鄉(xiāng)差距主要表現(xiàn)為中心城區(qū)與郊區(qū)的差距。拓展城郊比小于中心城郊比，一方面說明拓展城郊差距較小，但同時也說明寶山區(qū)和閔行區(qū)的醫(yī)療資源配置與原中心城區(qū)差距很大，未因為中心城區(qū)拓展區(qū)的定位而在醫(yī)療資源配置方面發(fā)生實質(zhì)性改變。

從中心城區(qū)和郊區(qū)的情況來看，上海中心城區(qū)和郊區(qū)的醫(yī)療資源占有差距仍在拉大。2018年，中心城區(qū)和郊區(qū)的萬人醫(yī)生數(shù)量分別為61人和19人，中心城區(qū)的人均教育資源是郊區(qū)的3.2倍多，2018年中心城區(qū)萬人醫(yī)生數(shù)量提高了9人，郊區(qū)與上年持平，城郊差距繼續(xù)拉大。

從各區(qū)情況來看，中心城7個區(qū)人均醫(yī)療資源高于全市平均水平的有6個，只有普陀區(qū)略低于全市平均水平。8個郊區(qū)沒有一個區(qū)達(dá)到全市醫(yī)療資源配置平均水平。人均醫(yī)療資源最豐富的仍是黃浦區(qū)和徐匯區(qū)，其中黃浦區(qū)人均醫(yī)療資源數(shù)量繼續(xù)大幅增長，2018年增長率達(dá)到21%,兩區(qū)萬人醫(yī)生數(shù)分別為132人和79人。人均醫(yī)療資源最低的是松江區(qū)，其次是青浦區(qū)、寶山區(qū)、閔行區(qū)，均低于20人，遠(yuǎn)低于全市平均水平，且全年無增長，與上年持平。作為中心城區(qū)拓展區(qū)的寶山和閔行擁有的人均醫(yī)療資源仍僅高于松江和青浦，遠(yuǎn)低于中心城區(qū)。

（二）教育資源城郊配置一體化水平較高，但各區(qū)不平衡非常明顯

從各區(qū)間教育資源配置情況來看，不平衡特征仍然明顯。上海中心城區(qū)仍然占用了更多的教育資源。中心城7個區(qū)中仍只有徐匯區(qū)的生均教育資源低于全市平均水平，2個拓展區(qū)中寶山區(qū)高于全市平均水平，閔行區(qū)低于全市平均水平。6個郊區(qū)生均教育資源高于全市平均水平的仍有4個，分別為崇明區(qū)、金山區(qū)、青浦區(qū)和奉賢區(qū)，嘉定和松江由于人口導(dǎo)入等原因生均教育資源不足。教育資源配置最高的4個區(qū)崇明區(qū)、黃浦區(qū)、虹口區(qū)和青浦區(qū)的百名小學(xué)生生均專任教師數(shù)分別為11.18，8.64，8.72和8.62。其中松江等區(qū)教育資源配置增長較快，黃浦區(qū)、虹口區(qū)和崇明區(qū)的教育資源人均配置數(shù)量有所增長。生均教育資源占用最低的是嘉定、徐匯、閔行和松江，百名小學(xué)生生均專任教師數(shù)均不超過7，分別為6.10，6.17，6.63和6.65。與上年相比，除徐匯區(qū)、金山區(qū)和奉賢區(qū)外，其他各區(qū)的人均教育資源配置數(shù)量均有所上升。

（三）與參考城市相比，上海郊區(qū)醫(yī)療和教育資源配置不平衡

從醫(yī)療資源配置的城郊差距情況來看，上海與其他參考城市的醫(yī)療資源配置差距仍然較大，與蘇州的差距尤其明顯。2018年，上海、北京、蘇州和嘉興的城郊人均醫(yī)生數(shù)比分別為2.19（拓展城郊比）、1.95、1.09和1.66，蘇州市區(qū)和郊縣的醫(yī)療資源人均配置水平相當(dāng)。如果不把寶山和閔行作為城區(qū)，上海城郊醫(yī)療資源配置差距更大，中心城區(qū)與郊區(qū)的比值為3.15。

從郊區(qū)資源的配置數(shù)量來看，與參照城市相比，上海郊區(qū)配置的教育資源數(shù)量較多，城郊相對比較均衡，但醫(yī)療資源配置水平偏低，配置數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于參照城市的郊區(qū)和縣市，萬人擁有醫(yī)生數(shù)分別比北京郊區(qū)、蘇州縣市和嘉興縣市分別低11人，9人，9人。上海郊區(qū)與周邊縣市在人才吸引力方面的差距可見一斑。

四、促進上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的若干建議

為了促進上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平的提升，以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的早日實現(xiàn)，與上?，F(xiàn)代化大都市的發(fā)展定位相匹配，上海要“拉長板，補短板”，在保持和鞏固城鄉(xiāng)一體化發(fā)展成果的同時，聚焦短板，分類施策，大力提升上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平。

（一）多管齊下引導(dǎo)轉(zhuǎn)移兼業(yè)農(nóng)民，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率

一是要把對涉農(nóng)區(qū)的考核與第一產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提升掛鉤。第一產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率是衡量是否實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要指標(biāo)，是衡量二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征是否顯著的核心指標(biāo)，應(yīng)該引起足夠重視。二是實施“農(nóng)業(yè)兼業(yè)減量行動”，引導(dǎo)各涉農(nóng)區(qū)減少農(nóng)業(yè)兼業(yè)人員數(shù)量。借鑒松江等地的成功經(jīng)驗，要求每個涉農(nóng)區(qū)建立農(nóng)業(yè)從業(yè)人員動態(tài)臺賬，掌握農(nóng)業(yè)從業(yè)人員兼業(yè)情況，并出臺措施，引導(dǎo)兼業(yè)人員分流為非農(nóng)就業(yè)者或家庭農(nóng)場經(jīng)營者，減少農(nóng)業(yè)兼業(yè)人員數(shù)量。如根據(jù)2018年第一產(chǎn)業(yè)增加值計算，如要提高上海的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率到全國平均水平、嘉興水平或者蘇州水平，上海的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員需要分別減少8.2萬、16.5萬和30.2萬人，說明在目前的技術(shù)條件下，上海滯留農(nóng)業(yè)的從業(yè)人員數(shù)量多，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化程度很高，如要達(dá)到率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)，上海轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)兼業(yè)人員刻不容緩。三是結(jié)合目前集中居住政策，采取“上樓農(nóng)戶退還承包地、平移農(nóng)戶經(jīng)營家庭農(nóng)場”模式，在率先探索農(nóng)民身份退出的同時，為促進農(nóng)業(yè)的規(guī)模化和專業(yè)化經(jīng)營創(chuàng)造有利條件。

（二）加大全市統(tǒng)籌力度，促進公共資源的區(qū)域均衡布局

城鄉(xiāng)一體化不應(yīng)是被平均的一體化，而是各個郊區(qū)、各戶農(nóng)民都能真切感受到的一體化。下一階段，應(yīng)聚焦教育資源和醫(yī)療資源配置的過多區(qū)域和過少區(qū)域，努力實現(xiàn)公共資源在區(qū)域間平衡配置。如在教育資源配置方面，應(yīng)在不影響教學(xué)秩序的前提下，控制資源集中區(qū)域新增速度，鼓勵資源稀缺區(qū)域提高新增速度，還可通過建立分?；虼芙紖^(qū)學(xué)校等方式，根據(jù)自愿原則，鼓勵黃浦、虹口和崇明這三個教師資源過度集中區(qū)域的專任教師向其他教師資源稀缺的區(qū)域如嘉定、松江、徐匯、浦東和閔行等區(qū)分散。根據(jù)測算，如按照每百名小學(xué)生擁有7.1名專任教師的全市平均標(biāo)準(zhǔn)，崇明、虹口和黃浦區(qū)專任教師人數(shù)分別多出631、368和321人，而浦東、楊浦、閔行、嘉定、松江等區(qū)小學(xué)專任教師的缺口為1143、409、442、488和277人。在醫(yī)療資源配置方面，如按照蘇州市和嘉興縣市的人均醫(yī)生數(shù)配置標(biāo)準(zhǔn)（2018年萬人醫(yī)生數(shù)均為29人），浦東、閔行、松江和寶山的缺口均超過4000人，分別為6136、4756、4745和4543人，不含寶山和閔行的其他郊區(qū)共有缺口16107人，算上寶山和閔行，上海郊區(qū)總?cè)笨跒?5407人。

（三）“三措”齊施，加強全市統(tǒng)籌布局引導(dǎo)

一是要繼續(xù)加大對郊區(qū)的投入，促進各區(qū)均衡發(fā)展。雖然從平均水平來看，上海城區(qū)和郊區(qū)的地方人均財力差距縮小明顯，但各區(qū)間很不平衡，部分郊區(qū)人均財力弱，發(fā)展后勁不足。應(yīng)在繼續(xù)加大對郊區(qū)的投資的同時，平衡項目布局，促進各區(qū)均衡發(fā)展。二是要促進市區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源和醫(yī)療資源向郊區(qū)轉(zhuǎn)移。鼓勵義務(wù)教育階段的名校通過開分校、托代管等方式，有效提升郊區(qū)學(xué)校教育質(zhì)量。鼓勵各類專業(yè)性醫(yī)院在郊區(qū)開設(shè)分院，通過購房優(yōu)惠等政策吸引年輕優(yōu)秀教師和醫(yī)生扎根郊區(qū)。三是要促進文體娛樂教育培訓(xùn)設(shè)施合理布局。在郊區(qū)人口集中區(qū)域和優(yōu)先發(fā)展區(qū)域補點，滿足當(dāng)?shù)鼐用裉嵘裎幕枨蟮默F(xiàn)實需要。如上三個舉措需要同時實施，對郊區(qū)的投入是提升郊區(qū)現(xiàn)代城市功能的必要條件，郊區(qū)的繁榮和現(xiàn)代城市功能的提升是吸引優(yōu)秀教育和醫(yī)療人才扎根的前提，只有郊區(qū)對優(yōu)秀人才有吸引力了，郊區(qū)才能真正實現(xiàn)繁榮。