于 水，楊 楊

（南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，南京 210095）

黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，把保障和改善民生作為出發(fā)點和落腳點，是集鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)建設于一體的系統(tǒng)工程。該系統(tǒng)工程的實施，不僅有效應對鄉(xiāng)村空心化、鄉(xiāng)村老齡化及“三留守”等社會治理難題，也為各類人才投身鄉(xiāng)村建設提供了歷史機遇。當前，鄉(xiāng)村社會正在悄然經(jīng)歷著經(jīng)濟與社會的全面轉(zhuǎn)軌，農(nóng)村土地制度改革進一步深化和完善，土地資源更有效地向新型經(jīng)營主體集中，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革賦予了農(nóng)民更充分的財產(chǎn)權利。隨著鄉(xiāng)村各種生產(chǎn)要素集聚和制度利好釋放，形成一種令人振奮的“社會對沖”態(tài)勢，以往的進城人口（如農(nóng)民工、大學生、退役士兵等）以不同形式回到農(nóng)村就地務工、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和參與鄉(xiāng)村治理，促成“城歸”這一現(xiàn)象出現(xiàn)（葉興慶，2016）。據(jù)國家統(tǒng)計局資料顯示，2019年我國各類返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人員累計達850萬人，其中返鄉(xiāng)農(nóng)民工740萬人，還有數(shù)量眾多在城鎮(zhèn)居住的科技人員、中高等院校畢業(yè)生等下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。經(jīng)濟學家厲以寧（2017）認為中國正在悄悄進行一場人力資本的革命，“城歸”為中國帶來新的人口紅利。在鄉(xiāng)村振興語境下，通過對“城歸”的文獻研究和理論分析，探索“城歸”現(xiàn)象出現(xiàn)的現(xiàn)實邏輯和理論邏輯，考查其參與鄉(xiāng)村治理和發(fā)揮自身功能存在的難題和困境，并提出解決之策。

一、文獻回顧：學術視野中“城歸”的研究進展

從學術視角看，“城歸”最早由林修果等（2004）提出，開始關注“城歸”精英群體。研究中，“城歸”指走出封閉的鄉(xiāng)村到城市拼搏發(fā)展并取得一定經(jīng)濟成就后，重返鄉(xiāng)參政，迅速走上村莊政治前臺且掌控村級公共權力的村莊外出人員，命名靈感源于“海歸派”一詞。在現(xiàn)實案例研究基礎上，發(fā)現(xiàn)“城歸”精英參政，有利于加快傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式轉(zhuǎn)變。但“城歸”參政存在不同程度局限，需通過有效方式整合“城歸”群體優(yōu)勢，將其納入規(guī)范化、法理型治理軌道。

作為新生事物，“城歸”這一概念當時并未獲得學術界足夠關注。直至2016年底，北京大學光華管理學院名譽院長、全國政協(xié)常委厲以寧外出調(diào)研期間接觸這一概念，并將其表述為“一場人力資本革命正在悄悄進行”。2017年全國政協(xié)會議期間，厲以寧重申“新人口紅利時代正在到來”，對“城歸”現(xiàn)象展開更加詳細的推介，吸引了媒體、學者、政府官員及社會公眾的注意力。2017年《政府工作報告》明確提出“健全農(nóng)村‘雙創(chuàng)’促進機制，支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，鼓勵高校畢業(yè)生、退伍軍人、科技人員到農(nóng)村施展才華”，促使“雙創(chuàng)”“城歸”等成為兩會熱詞。至此，“城歸”成為一種可為農(nóng)村改革注入新動能的新力量，進入眾多學者研究視野。2017年底，黨中央提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，進一步推動“城歸”相關研究發(fā)展。

當前，對“城歸”現(xiàn)象研究的文獻正逐漸增多，綜而觀之，大致分為以下視角：第一，再解讀“城歸”現(xiàn)象。雷洪等（2017）認為“城歸”現(xiàn)象與農(nóng)村未來社會結(jié)構的調(diào)整方向基本契合，其勃蓬興起可有效促進鄉(xiāng)村新文化形態(tài)的創(chuàng)生與再造，是鄉(xiāng)土社會“自我調(diào)節(jié)”的必然結(jié)果；劉祖云等（2019）認為“城歸”是鄉(xiāng)村“人的回歸”，是一種主體性的回歸，并結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對“‘城歸’之新”做出說明。第二，研究“城歸”功能。林亦平等（2018）認為“城歸”人口是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支點，面對農(nóng)業(yè)人口在戰(zhàn)略目標實現(xiàn)中的“缺位”，“城歸”具有“補位”的可能性與現(xiàn)實性；陳晉麗等（2018）圍繞資金、公共服務和社會保障等方面，分析和研究“城歸”在農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中的獨特作用；任曉玲等（2019）以人力資源要素城鄉(xiāng)雙向自由流動為視角，認為“城歸”農(nóng)民工有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟多元化發(fā)展。第三，研究“城歸”創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)困境及破解方法。牛瑾（2017）認為鄉(xiāng)村“熟人社會”的“陳規(guī)”成為“城歸”創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和參與鄉(xiāng)村治理的障礙，地方政府應有所擔當為返鄉(xiāng)人員提供良好的成長空間；遲俊等（2019）以“高職院校畢業(yè)生‘城歸’就業(yè)問題”為研究對象，提出應優(yōu)化大學畢業(yè)生“城歸”返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

伴隨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進以及系列旨在于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化利好政策的實施，“城歸”有望成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的重要支點。當前較缺乏“城歸”的理論研究，無法滿足該群體參與鄉(xiāng)村振興實踐的需求。因此，深入探討“城歸”現(xiàn)象，通過對其現(xiàn)實邏輯與理論邏輯把握，關注其介入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村治理全過程遭遇的難題，從而提出可行之策予以破解，有助于“城歸”自身價值的實現(xiàn)，也有利于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中創(chuàng)造新的公共價值。

二、情景描述：鄉(xiāng)村振興語境下的“城歸”現(xiàn)象

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本目標是通過加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，讓鄉(xiāng)村居民有更多的獲得感、幸福感和安全感。鄉(xiāng)村振興語境下的“城歸”應與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求保持基本一致，有助于完成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的階段性重點任務。因此，正確辨別“城歸”的“真實回歸”與“虛假回歸”，成為開展后續(xù)研究及制定相應公共政策必須面對的問題。

（一）“城歸”真假之辨

1.“虛假回歸”：特征與類型

鄉(xiāng)村振興作為重要的國家戰(zhàn)略，具有全面性、整體性和系統(tǒng)性的基本特征，既是鄉(xiāng)村發(fā)展中人、財、物、信息等要素的優(yōu)化組合過程，也是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好和治理有效的治理現(xiàn)代化過程。因鄉(xiāng)村人口大量外流，當前農(nóng)業(yè)人口在產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整升級、自我管理和生態(tài)發(fā)展等方面不同程度處于主體“缺位”狀態(tài)，即無法滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實需求（劉碧等，2019）。能否在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中實現(xiàn)“補位”，理所當然成為辨別“城歸”真假回歸的重要依據(jù)。因此，鄉(xiāng)村振興語境下“城歸”的“虛假回歸”，具體表現(xiàn)為回歸主體基本不具有“補位”的可能性與現(xiàn)實性，因某種程度上，回歸并非這部分群體的“自由選擇”。梳理相關研究文獻并結(jié)合對鄉(xiāng)村實際的觀察（劉祖云等，2019），“虛假回歸”至少有以下類型：第一，回歸主體自身情感需要或重要場景的“在場”宣示。情感需要體現(xiàn)為傳統(tǒng)習俗，如中秋節(jié)、春節(jié)等家庭或家族團圓的文化傳統(tǒng)，以滿足回歸主體的親情關懷；“在場”宣示則體現(xiàn)為在鄉(xiāng)村重要場合展示自身在城市取得的“成功”，借以提升自身和家庭在鄉(xiāng)村中社會地位，滿足維持社會關系的需要。第二，回歸主體理性選擇的“季節(jié)性返鄉(xiāng)”。表現(xiàn)為當鄉(xiāng)村農(nóng)忙時節(jié)到來時，這部分群體會放下城里工作，返回農(nóng)村從事春種或秋收等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，以謀取家庭收益最大化。第三，基于生計考慮的“老一代農(nóng)民工”返鄉(xiāng)。伴隨著新生代農(nóng)民工逐漸成為農(nóng)民工主體，老一代農(nóng)民工逐漸退出城市就業(yè)市場，完成“農(nóng)民—農(nóng)民工—農(nóng)民”的人生循環(huán)歷程。

上述三種類型的“城歸”，或出于短時間的“在場”宣示，或因為“季節(jié)性回歸”，或因自我儲蓄能力和再就業(yè)能力不足，皆不具備在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中進行“補位”的現(xiàn)實性。正如馬克思主義的主體性理論所言，真正的主體必然是具有選擇性、自覺性和自由性的主體，既包括能力又涵蓋權利，是“作為支配一切自然力的那種活動出現(xiàn)在生產(chǎn)過程中”（彭國華，2017）。前述“城歸”類型，由于受到社會歷史條件或者客觀事實的制約，一定程度上被剝奪生產(chǎn)活動的選擇性和自由性，無法成為符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需求的真正“城歸”。

2.“真實回歸”：特征與類型

相較于“虛假回歸”，“城歸”的“真正回歸”主要表現(xiàn)為這一群體，在知識、資源或能力等某些方面可自主選擇?！罢鎸嵒貧w”至少有以下類型：第一，鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型回歸主體，主要契合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕要求。該類型主體一般擁有知識、資源及能力等優(yōu)勢，可挖掘和整合鄉(xiāng)村資源（王崇杰等，2018），為村民開辟新的就業(yè)和增收渠道。第二，重塑鄉(xiāng)村公共價值型回歸主體，主要契合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的鄉(xiāng)風文明和生態(tài)宜居要求。因城市化浪潮的裹挾，鄉(xiāng)村文明的整體格局趨于解體，多數(shù)村莊幾近淪為文化廢墟，傳統(tǒng)民風、民俗活動基本處于“曲終人散”狀態(tài)，明顯缺乏公共精神（吳春梅等，2017）。該類型主體在經(jīng)受城市文明“洗禮”之后，將時間觀念、效率觀念、組織觀念、合作意識、法律意識、責任意識、利益共享及社會公益等價值觀念帶回農(nóng)村，并積極參與鄉(xiāng)村文化娛樂設施建設、投資興辦學校、興建體育設施和保護鄉(xiāng)村生態(tài)等行為，延續(xù)這些良好的生活方式和行為習慣，促使鄉(xiāng)村生活方式、文化建設及鄉(xiāng)村公共價值變革。第三，參與鄉(xiāng)村治理型回歸主體，主要契合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的治理有效要求?！俺菤w”原因復雜，但對城市中鄉(xiāng)村社會關系“不在場”進行彌補或“抗拒”是其中之一，即城市無法建立起可確認其身份與地位的新的社會關系。該類型主體傾向于追求民主、信任、平等、合作及參與，并將其內(nèi)化為自身重要價值取向，返鄉(xiāng)主動參與鄉(xiāng)村治理和村干部競選，為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供新生動力。

（二）“城歸”主體界定

鄉(xiāng)村振興語境下“城歸”的“真實回歸”，實質(zhì)是“合理性”與“合情性”共同作用的結(jié)果。一方面，合理性內(nèi)含工具理性與價值理性。工具理性之于“城歸”，表現(xiàn)為該群體符合“經(jīng)濟人假設”，即追求自身利益的滿足，其知識、技術、信息及資金均需要謀求補償與回報；價值理性之于“城歸”，表現(xiàn)為其工具理性受到價值追求的規(guī)范與引領，較少出現(xiàn)零和博弈、威權政治等現(xiàn)象。另一方面，合情性內(nèi)含情感與道德。情感之于“城歸”，表現(xiàn)為因“鄉(xiāng)愁”而回，此情感訴求猶如一種隱形的“粘合劑”，吸引走出鄉(xiāng)村的群體，“記掛家鄉(xiāng)”“回歸故土”“思鄉(xiāng)心切”成為塑造鄉(xiāng)村“粘性效應”的關鍵要素。道德之于“城歸”，表現(xiàn)為對“那一方鄉(xiāng)土”習俗與倫理的敬畏（王露璐，2018）。

正如劉祖云教授所言，鄉(xiāng)村振興語境下的“城歸”主體已超出“返鄉(xiāng)農(nóng)民工”范疇，泛指從鄉(xiāng)村走出去的大學生、退役軍人、科技人員及退休或即將退休的社會賢達等行動主體。將自身在城市生活、工作、學習經(jīng)歷或所受城市文化熏陶而形成和積累的知識、資源與能力，以返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、重塑鄉(xiāng)村價值或參與鄉(xiāng)村治理等方式服務于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

三、現(xiàn)象解釋：鄉(xiāng)村振興語境下“城歸”的理論透視

“城歸”現(xiàn)象凸顯一定程度的“逆城市化”特征，即人口由城市流向鄉(xiāng)村，推拉理論在人口流動方面富于解釋力。推拉理論作為人口學領域的經(jīng)典理論，認為人口之所以發(fā)生遷移或流動，是遷入地的拉力與遷出地的推力共同作用的結(jié)果。一般而言，可將推拉力量劃分為兩個維度，即客觀推拉力量和主觀推拉力量。對于“城歸”現(xiàn)象而言，其推拉力量呈現(xiàn)與城市化相反的方向，一定程度上解構原有力量運行方式，屬于城鄉(xiāng)之間的新型推拉力量。

（一）客觀推拉力量：城市離心力與鄉(xiāng)村向心力

客觀指意識之外、不依賴精神而存在且不依人的意志為轉(zhuǎn)移的一種狀態(tài)，這種狀態(tài)是群體建構的產(chǎn)物，即在一個特定群體組成的社會組織里存在的共有認識。此時，觀察者為“客”，被觀察事物的性質(zhì)和規(guī)律不隨觀察者意愿而改變。

城市離心力成為“城歸”現(xiàn)象發(fā)生的客觀推力。伴隨城市發(fā)展規(guī)模的擴大和人口的增長，城市出現(xiàn)交通擁擠、住房緊張、環(huán)境污染、就業(yè)困難等一系列問題，作為農(nóng)村進入城市生活、學習或工作的群體，面臨城市生活成本提高和城市生活質(zhì)量趨于下降的狀況。同時，城市的同質(zhì)化發(fā)展，以及單調(diào)、可復制、機械化和格式化的城市文化，與部分“城歸”群體對美好生活的向往背道而馳，無法滿足其價值需求。當前，中國的城市化、工業(yè)化正在進入中后期，上述因素促使社會系統(tǒng)對人口流動的“向心與離心”開展自發(fā)調(diào)節(jié)，城市的向心力逐漸減弱，離心力逐漸增強。

鄉(xiāng)村向心力成為“城歸”現(xiàn)象發(fā)生的客觀拉力。在后現(xiàn)代主義視角下，鄉(xiāng)村的功能發(fā)生變化，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村生產(chǎn)性功能逐漸消解并向非生產(chǎn)性功能轉(zhuǎn)化，“后生產(chǎn)主義鄉(xiāng)村”成為未來鄉(xiāng)村發(fā)展的基本方向（劉祖云等，2018）。國家戰(zhàn)略和中央頂層設計向鄉(xiāng)村傾斜，如實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、開展精準扶貧、建設特色小鎮(zhèn)及發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)等，正在向整個社會釋放多種多樣的“鄉(xiāng)土紅利”，政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)共同發(fā)展的鄉(xiāng)村，使得鄉(xiāng)村離心力逐漸減弱，向心力逐漸增強。

（二）主觀推拉力量：城市疏離感與后現(xiàn)代鄉(xiāng)村

主觀指人的意識或精神能動地反映客觀，對客觀事物的發(fā)展起促進或阻礙作用。此時，觀察者為“主”，參與到被觀察事物之中，被觀察事物的性質(zhì)和規(guī)律隨觀察者的意愿不同而不同。

城市疏離感成為“城歸”現(xiàn)象發(fā)生的主觀推力。相較于鄉(xiāng)村的“熟人社會”或“半熟人社會”，城市是典型的“陌生人社會”，農(nóng)村人所熟悉的“關系”，無論是血緣關系、親緣關系、地緣關系，均逐漸讓步于理性的市場協(xié)作規(guī)則，轉(zhuǎn)向利益關系，這種跨度過大的轉(zhuǎn)變令其無所適從。同時，因知識、信息、技術和能力相對處于弱勢地位，進入城市的農(nóng)村人口較多被排斥在城市政治生活、經(jīng)濟生活、文化生活及公共福利之外，這種城市的制度性排斥造成城市農(nóng)村人口的“社會孤立”狀態(tài)，極大增加其融入城市社會的難度，而幸福感、滿足感和安全感的缺乏產(chǎn)生了對城市的疏離感（淦未宇，2018）。

后現(xiàn)代鄉(xiāng)村成為“城歸”現(xiàn)象發(fā)生的主觀拉力。發(fā)源于西方的后現(xiàn)代性思潮，源于現(xiàn)代主義又反叛現(xiàn)代主義，是對現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的剝奪人的主體性和感覺豐富性的整體性、中心性及同一性等思維方式的批判、反思與解構（胡國棟等，2019）。以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為代表的鄉(xiāng)村實踐，實際正在增加鄉(xiāng)村的“后現(xiàn)代性內(nèi)涵”，“后現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”“后現(xiàn)代農(nóng)村”“后現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理”等概念的出現(xiàn)凸顯對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村發(fā)展模式的反思與解構，產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕勾勒出一幅生動的后現(xiàn)代鄉(xiāng)村畫卷?！俺菤w”的鄉(xiāng)土情結(jié)與夢想追求在這里匯聚，原有的鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)村心理認同、鄉(xiāng)村社會關系與向往的美好生活產(chǎn)生耦合，積極參與鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、鄉(xiāng)村公共價值重塑和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，成為賦予自身選擇和行動以意義和價值的“滿意解”。

四、隱憂剖析：鄉(xiāng)村振興語境下的“城歸”挑戰(zhàn)

人的流動是社會充滿活力最重要的表征?！俺菤w”群體回流，在感知濃濃鄉(xiāng)情的同時，也帶回知識、資金、技術和新觀念，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入新鮮血液，正在悄然助推著鄉(xiāng)村空心化、老齡化及“三留守”等鄉(xiāng)村問題的解決。然而，這種“逆向流動”的真正成功，仍面臨系列考驗。

（一）資源瓶頸：基層末端梗阻

“城歸”以傾向于鄉(xiāng)村的姿態(tài)返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，不僅提升鄉(xiāng)村“人氣”，而且成為鄉(xiāng)村“歸雁經(jīng)濟”的“領頭雁”。然而，基層末端梗阻造成創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源瓶頸，成為鄉(xiāng)村能否留得住“領頭雁”的障礙。第一，土地問題。盡管鄉(xiāng)村農(nóng)地“三權分置”、宅基地“三權分置”及農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革正在不斷細化和完善，但在基層實際操作中，依然存在權屬難以劃定、手續(xù)繁瑣難操作及流轉(zhuǎn)困難等問題（韓璐等，2017），用地指標獲取困難，致使返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者和團隊成員要為住處、創(chuàng)業(yè)場所擔憂。第二，融資問題。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)需要資金，僅依靠“城歸”自身資金積累難以滿足要求，融資成為必然選擇。然而，因鄉(xiāng)村現(xiàn)代涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)前期投資較大、周期較長，一些銀行出于風險考慮，變通執(zhí)行金融政策，只提供一定額度內(nèi)的免抵押、免擔保支農(nóng)貸款，超出額度則需要房產(chǎn)抵押或者公職人員擔保，極大增加“城歸”融資難度（朱紅根，2018）。第三，硬件基礎薄弱。據(jù)調(diào)查，半數(shù)以上“城歸”均需使用互聯(lián)網(wǎng)獲取信息和營銷產(chǎn)品，然而鄉(xiāng)村交通、物流等滯后的基礎設施建設，成為制約新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的又一障礙性因素。

（二）溝通不暢：話語鴻溝阻隔

話語作為特定社會語境中人與人之間從事溝通的具體語言行為，是說話人與受話人之間展開的溝通活動。在公共事務治理過程中，話語屬于公民的一項基本權利。?？略凇对捳Z之秩序》一書中提及話語，認為其是權力的一種形態(tài)。哈貝馬斯在其“話語民主理論”中將話語認定為一種權利，即“人們圍繞公共事務以自由、平等的身份展開辯論、對話和商討，并最終達成政治共識的過程”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施重在激活農(nóng)民首創(chuàng)精神和內(nèi)生動力，政府工作應堅持“以人民為中心”的發(fā)展理念和尊重農(nóng)民的主體地位，做到問需于民、問計于民和服務于民。

然而，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中地方政府的強勢引導，并未實現(xiàn)向農(nóng)民賦權、放權，頻繁出現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中農(nóng)民的話語權缺失，“城歸”也深受影響。第一，基層政府的話語表達失當。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施吸引了各種資源向鄉(xiāng)村集聚，部分地方政府仍未跳脫傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理邏輯，在將自身話語優(yōu)勢融入鄉(xiāng)村公共事務治理的過程中，不善于吸納和整合不同意見，致使公共資源分配失衡，影響“城歸”參與鄉(xiāng)村振興的積極性。第二，農(nóng)民群體的話語表達弱化（胡衛(wèi)衛(wèi)等，2019）。鄉(xiāng)村空心化、農(nóng)民老齡化和農(nóng)戶空巢化狀態(tài)的加劇，以及農(nóng)民自我效能感的喪失和資源獲取能力的弱化，使其在鄉(xiāng)村振興自治實踐中話語表達不充分，致使在為數(shù)不多的鄉(xiāng)村治理事項討論中，被縣級干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部等“基層實踐派”普遍“代言”（葉敬忠等，2018）。第三，“城歸”群體的話語嵌入不足。鄉(xiāng)村振興中，相對于始終“在場”的基層政府和農(nóng)民群體，“城歸”屬于“嵌入”群體。雖然具備一定知識、資源和能力，但是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)需求的有效表達至少面臨兩方面挑戰(zhàn)，一是能否順利生產(chǎn)能夠凝聚農(nóng)民群體真實需求的“話語能量”，二是能否有效匹配地方政府的鄉(xiāng)村振興政策和階段性目標。

（三）生態(tài)不良：鄉(xiāng)村治理生態(tài)失調(diào)

生態(tài)原屬于生物學概念，通常是指在一定自然環(huán)境下生物的生存狀態(tài)，以及生物與生物之間、生物與環(huán)境之間環(huán)環(huán)相扣關系。推及到公共行政學，也可將鄉(xiāng)村治理看作一個生態(tài)系統(tǒng)。從而鄉(xiāng)村治理生態(tài)可表達為在鄉(xiāng)村治理場域，治理主體彼此之間、治理主體與治理環(huán)境之間的共生與互動關系。

返鄉(xiāng)的“城歸”理所應當成為鄉(xiāng)村治理生態(tài)中新的治理主體，然而因鄉(xiāng)村治理生態(tài)失衡，其功能發(fā)揮受限。第一，鄉(xiāng)村治理主體相對缺失。農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的天然主體，然而伴隨著農(nóng)村勞動力大量外流，農(nóng)村優(yōu)質(zhì)人力資源供給嚴重不足成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略無法回避的問題?！袄先鯆D幼”無法承擔產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕的重擔，鄉(xiāng)村治理逐漸形成對鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府的依賴，基層政府以“行政吸納自治”擺脫“鄉(xiāng)政村治”的制度安排，這種單向度的鄉(xiāng)村治理模式制約“城歸”走入鄉(xiāng)村治理的中心。第二，鄉(xiāng)村治理文化遭遇沖擊。改革開放以來，市場經(jīng)濟浪潮涌入鄉(xiāng)村，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文明受到劇烈沖擊，尤其是大量農(nóng)村人口流出，許多歷史悠久的民俗民間文化缺乏傳承，致使一些不良習氣在鄉(xiāng)村有了滋生和蔓延機會，削弱了鄉(xiāng)村振興的文化基礎（孟祥林，2019）。這種情境中，“城歸”群體的民主、信任、平等、合作、參與等價值追求也難免受到影響。第三，鄉(xiāng)村治理組織運行不暢。治理有效是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障，相較于傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)賢治理”“精英治村”等形式，加強鄉(xiāng)村基層組織建設和完善民主治理機制是核心環(huán)節(jié)。然而，當前農(nóng)村缺乏可表達利益訴求和保障組織運行的治理主體，鄉(xiāng)村組織建設面臨“誰來選，來選誰”的尷尬境遇。選民和候選人質(zhì)量均不高的現(xiàn)實，致使鄉(xiāng)村治理組織虛化（劉祖云，2014），正是因缺乏強有力鄉(xiāng)村治理組織的支持，“城歸”持續(xù)性重塑鄉(xiāng)村治理生態(tài)的功效不足。

五、價值實現(xiàn)：鄉(xiāng)村振興語境下的“城歸”依托

在鄉(xiāng)村振興語境下，“城歸”嵌入性功能的有效發(fā)揮，需要建立健全相應的支持機制。鄉(xiāng)村聯(lián)盟治理能力的提升、優(yōu)質(zhì)公共話語空間的營造以及“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的完善，有利于破除“城歸”的鄉(xiāng)村發(fā)展困境，既可實現(xiàn)“城歸”“回的了鄉(xiāng)”“站得住腳”和“邁得開步”，又讓“城歸”在參與鄉(xiāng)村振興過程中有所作為，收獲幸福感、滿足感和安全感。

（一）提升鄉(xiāng)村聯(lián)盟治理能力

后新公共管理時代，公共管理已成為一個復合概念，包含整體性治理、協(xié)作治理、數(shù)字治理、網(wǎng)絡治理、公共價值管理及公共服務等眾多理論模式，盡管呈現(xiàn)多元化和分散化的新特征，但卻有一個共同的價值指向，即走向合作治理。鄉(xiāng)村振興語境下的鄉(xiāng)村治理，就是提升以政府為中心的聯(lián)盟治理能力，將“城歸”納入合作治理過程，助其破除在基層末端梗阻（劉祖云，2014）。

首先，聯(lián)盟治理能力的培育以實現(xiàn)“鄉(xiāng)村社會價值”為基礎。作為聯(lián)盟治理的中心，如果把政府比作一個超級企業(yè)，那么鄉(xiāng)村居民就是政府最大的顧客，進而鄉(xiāng)村治理過程應體現(xiàn)“顧客”的價值追求，即實現(xiàn)“鄉(xiāng)村社會價值”。正如學者弗里德曼在“政府工具論”中闡述的觀點，政府是被設計的、被制約的及可被恰當運用的社會工具（弗里德曼，2004）。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，政府應傾聽和滿足以鄉(xiāng)村居民為治理主體的需求和期望，在土地、融資及鄉(xiāng)村基礎設施建設等方面發(fā)揮積極作用，為“城歸”群體的發(fā)展提供有利條件，而非以“威權治理”主導鄉(xiāng)村的發(fā)展。

其次，聯(lián)盟治理能力的獲取重在多元治理主體的有效合作。關于治理的特征，聯(lián)合國“全球治理委員會”曾有過經(jīng)典表述，即治理既是一套規(guī)則，也是一個過程；治理基于協(xié)調(diào)而非支配；治理同時涉及公私部門行動者；治理有賴于持續(xù)的互動。就鄉(xiāng)村治理而言，政府顯然已非唯一的參與主體，眾多的社會組織、企業(yè)和鄉(xiāng)村居民也參與其中。聯(lián)盟治理能力的真正獲取，需要發(fā)揮政府的“元治理”功能，不僅要求政府具有自組織性治理能力，還要求其與外界其他組織和群體做價值和資源交換，即要求政府具備協(xié)調(diào)外界分歧、完善制度設計、設定遠景規(guī)劃及持續(xù)知識交換的能力，以達成多元治理主體的有效合作。銀行組織出于風險考慮而變通執(zhí)行金融政策的現(xiàn)象，對“城歸”造成極大困擾，實質(zhì)是多元治理主體之間并未實現(xiàn)有效合作。

最后，聯(lián)盟治理能力的實現(xiàn)是不同治理主體的集體行動。聯(lián)盟治理是一種多元化、網(wǎng)絡式、開放式和動態(tài)式治理，廣泛搜集“聯(lián)盟對象”和團結(jié)一切可以團結(jié)的力量是應有之義，只有如此才能集群體之力實現(xiàn)治理效果的改善。就鄉(xiāng)村治理而言，“城歸”是嵌入鄉(xiāng)村振興的新生力量，政府作為聯(lián)盟治理中享有獨特公共權威的主體，應主動將其納入聯(lián)盟治理過程，從而使“城歸”可有效的與政府、企業(yè)、其他社會組織和鄉(xiāng)村居民做知識、信息、觀點及其他資源的交換，以卓有成效的集體行動消除基層梗阻現(xiàn)象發(fā)生。

（二）營造優(yōu)質(zhì)公共話語空間

營造優(yōu)質(zhì)的公共話語空間，讓具備知識、資源與能力的“城歸”群體暢通表達自身對鄉(xiāng)村振興重要意義、實現(xiàn)方式及所承載公共價值的認識和看法，進而謀求共識，創(chuàng)造新的鄉(xiāng)村公共價值。?？怂购兔桌赵岢觥肮材芰繄觥钡母拍?，認為在公共事務治理和公共政策制定過程中，多元化的、具有各種意向性能量的加入，可在多元治理主體間形成對抗性交流、分享信息和合作學習，從而尋求可能的優(yōu)化方案和增進公共利益（吳瑞堅，2007）。鄉(xiāng)村振興語境下“城歸”群體遭遇“話語阻隔”，致使觀點表達受限，需要優(yōu)質(zhì)公共話語空間支持。

首先，實行“互動對話”（韓藝，2014）。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施過程，不應是一個缺乏溝通的話語體系，即其目標的實現(xiàn)，顯然不應是自上而下指示、指令的逐級執(zhí)行，不容許任何討價還價，也不允許出現(xiàn)任何異議的話語霸權體系。鄉(xiāng)村振興的實施過程要體現(xiàn)公共性，尤其是體現(xiàn)包括“城歸”在內(nèi)的鄉(xiāng)村居民的意愿。對鄉(xiāng)村振興的認識和理解，不同群體、不同個體均有不同表達，要切實保障鄉(xiāng)村居民對事關自身利益的公共事務的參與權和決策權，在互動自由的氛圍中，通過交流、論爭達成價值共識，避免話語權擁有者濫用權利和行為失控。

其次，實現(xiàn)鄉(xiāng)村居民的“話語賦權”。通過鄉(xiāng)民的“話語賦權”實現(xiàn)公共話語空間的平衡，鄉(xiāng)民話語權的實現(xiàn)至少包含三個層面：第一，鄉(xiāng)村居民話語表達能力的提升。這種提升是基于鄉(xiāng)民對自身主體地位的認知實現(xiàn)的，以政府為中心的鄉(xiāng)村治理主體，應該借助廣泛的村民議事、共同決策等場合，喚醒和激發(fā)鄉(xiāng)民公共精神，促使其主動和積極表達。第二，進一步完善鄉(xiāng)村社會組織?；诶婀餐w、價值共同體或責任共同體成立的鄉(xiāng)村組織是居民有效進行話語表達的物質(zhì)載體，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的治理有效要求也內(nèi)含鄉(xiāng)村社會組織的培育和壯大，從而為包括“城歸”在內(nèi)的鄉(xiāng)民提供暢通的話語表達渠道，真正做到不同話語意向和價值取向的碰撞、交流與融合，杜絕“被代言”現(xiàn)象的發(fā)生。三是引導話語的理性表達。話語作為一種權力或權利，應在理性民主協(xié)商和尊重普遍意愿的基礎上達成共識，而非個人利益的無限度公共表達，應通過制度建設確保話語理性表達和凸顯鄉(xiāng)村公共價值。

最后，發(fā)揮技術與制度的保障作用。正如孟德斯鳩所言，一切有權力的人都容易濫用權力。在鄉(xiāng)村治理場域，享有話語優(yōu)勢的主體也容易濫用話語權力。政府部門“話語獨白”的消除和鄉(xiāng)村居民“話語賦權”的真正獲得，需要發(fā)揮技術與制度的保障功能。技術層面，互聯(lián)網(wǎng)時代的到來正在解構鄉(xiāng)村社會的權力結(jié)構，網(wǎng)絡化社會天然涵蓋民主特質(zhì)，互聯(lián)網(wǎng)技術賦予鄉(xiāng)村居民與享有話語優(yōu)勢的政府及其他社會組織相制約的功能。正如鄭永年教授所言，以互聯(lián)網(wǎng)為表征的數(shù)字化公共領域是高度分權的，其誕生絕不亞于人類社會民主實踐早期的雅典公民廣場（鄭永年，2013）。互聯(lián)網(wǎng)技術嵌入鄉(xiāng)村社會治理過程，不僅可打破“信息壁壘”“信息孤島”，保證“城歸”等鄉(xiāng)村居民話語權的實現(xiàn)，而且可為基層政府及時和高效的科學決策提供支持。制度層面，鄉(xiāng)村制度作為一種有目的建構的存在物，蘊含著鄉(xiāng)村社會的公共價值，也彰顯鄉(xiāng)村社會的運行秩序，是所有參與鄉(xiāng)村治理的主體共同遵守的規(guī)章和準則。優(yōu)質(zhì)公共話語空間的營造，需要鄉(xiāng)村議事協(xié)商制度、村務公開制度、權力監(jiān)督制度、法律服務制度等的切實保障與落實，制度的生命力就在于普遍的遵守和貫徹執(zhí)行。

（三）優(yōu)化鄉(xiāng)村治理生態(tài)系統(tǒng)

鄉(xiāng)村治理生態(tài)系統(tǒng)的完善與優(yōu)化，必然要求系統(tǒng)內(nèi)部的政治、文化和社會要素處于一種相對協(xié)調(diào)的狀態(tài)，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理不同主體之間、治理主體與治理環(huán)境之間的共生、互動與平衡。

首先，加強鄉(xiāng)村基層黨組織建設。優(yōu)化鄉(xiāng)村治理生態(tài)系統(tǒng)，必須加強鄉(xiāng)村基層黨組織建設，扎實推進抓黨建促鄉(xiāng)村振興，把農(nóng)村基層黨組織建成堅強戰(zhàn)斗堡壘。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施離不開鄉(xiāng)村基層黨組織的積極作為，主要表現(xiàn)在：第一，提升領導力，有效發(fā)揮鄉(xiāng)村基層黨組織的領導核心作用。在加強自身建設的基礎上，組織好、協(xié)調(diào)好鄉(xiāng)村社會的各種力量，在事關農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的重要問題和事務上，積極聽取群眾意見和建議，做出正確決策。第二，充分組織和動員群眾在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮主體性作用。無論是革命戰(zhàn)爭時期，還是社會主義建設時期，人民群眾始終是黨的依靠力量，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實現(xiàn)，必然依靠包括“城歸”在內(nèi)的鄉(xiāng)村居民的主體力量。第三，密切與鄉(xiāng)村居民的溝通聯(lián)系。通過大力宣傳黨的政策，建立聯(lián)系溝通機制、搭建群眾利益訴求表達平臺和吸納優(yōu)秀“城歸”加入黨組織，廣泛凝聚群眾智慧，把鄉(xiāng)村居民緊密團結(jié)在黨組織周圍，共同為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興貢獻力量。

其次，重塑鄉(xiāng)村治理文化。鄉(xiāng)村振興語境下，鄉(xiāng)村治理文化的重塑，并不意味著復古或重構鄉(xiāng)村文化的價值體系和行為體系，而是在保持鄉(xiāng)土傳統(tǒng)和特質(zhì)的基礎上合理的“揚棄”。第一，更新鄉(xiāng)村居民的文化價值觀。鄉(xiāng)村居民是鄉(xiāng)村振興的主體，也是鄉(xiāng)村治理文化建設的主體，通過開展以農(nóng)民需求為出發(fā)點的鄉(xiāng)村文化活動，讓村民在生動的文化活動中感知、了解優(yōu)秀鄉(xiāng)村文化傳遞的價值，同時深化感知和理解社會主義核心價值觀，引導鄉(xiāng)村居民重新認識和審視“城歸”帶來的文化價值。第二，擴大鄉(xiāng)村文化的公共空間。發(fā)揮現(xiàn)代公共文化空間作用，完善鄉(xiāng)村文化活動室、圖書室、文化廣場等公共文化基礎設施建設，為鄉(xiāng)村居民與“城歸”共同參與公共文化活動創(chuàng)造有利條件，塑造公共精神和共同認可的價值觀念。第三，培育鄉(xiāng)村治理文化建設的主體意識。通過教育、宣傳及樹立“城歸”典型，培養(yǎng)鄉(xiāng)村居民了解、熱愛和學習優(yōu)秀文化的情感和意愿，實現(xiàn)以文化人的目的，促使鄉(xiāng)村居民積極主動的參與到鄉(xiāng)村文化振興實踐之中，將民主、信任、平等、合作等鄉(xiāng)村治理文化內(nèi)化于心、外化于行。

最后，完善“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系。鄉(xiāng)村治理體系的完善是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實現(xiàn)的必然要求，在尊重鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律基礎上，進一步完善以村民自治為主體、以鄉(xiāng)村法治為準繩、以鄉(xiāng)村德治為基礎的鄉(xiāng)村治理體系。第一，構建鄉(xiāng)村居民自治管理體系。村民自治是中國特色社會主義制度的重要內(nèi)容，也是鄉(xiāng)村治理體系的主體。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，切實將“城歸”等鄉(xiāng)村居民的主體性權利置于鄉(xiāng)村社會治理邏輯之中，從鄉(xiāng)村居民需求出發(fā)破解鄉(xiāng)村治理困境，凝聚鄉(xiāng)村居民對鄉(xiāng)村社會的認同感和歸屬感，確保國家與農(nóng)民、基層政權與農(nóng)民之間的良性互動。第二，提升鄉(xiāng)村治理法治化水平。鄉(xiāng)村法治化水平是鄉(xiāng)村治理體系能否平穩(wěn)運行的重要保障，要善于運用法治思維和法治方式處理社會問題，探索鄉(xiāng)村熟人或半熟人社會運行規(guī)律，構建社會行為可預期、治理過程公開、責任界定明晰的鄉(xiāng)村治理制度體系，為“城歸”功能的發(fā)揮提供法治保障。第三，塑造鄉(xiāng)村治理的德治秩序。鄉(xiāng)村不僅是熟人社會和半熟人社會，而且是“人情社會”和“關系社會”，這些特點與鄉(xiāng)村道德、習俗或風俗緊密相連，通過社會主義核心價值觀與村規(guī)民約結(jié)合，可有效整合鄉(xiāng)村社會價值，形成有利于“城歸”做事創(chuàng)業(yè)的新型德治秩序。

六、未來展望

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中農(nóng)民主體的“缺位”，一定程度上影響鄉(xiāng)村治理的整體成效?！俺菤w”群體有望成為農(nóng)村農(nóng)業(yè)改革的新型支撐力量，在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進程中實現(xiàn)“補位”功能。展望未來該功能的有效實現(xiàn)需要兩方面共同努力：一是黨和政府部門，作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的價值引領主體，要在具體政策制定時將一部分注意力投向“城歸”群體，承擔起打造聯(lián)盟治理、聚合優(yōu)質(zhì)話語和改善鄉(xiāng)村治理生態(tài)的作用；二是“城歸”群體，作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新型實施主體，要通過干事創(chuàng)業(yè)展現(xiàn)自身能力，切實將自身融入激發(fā)鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力和提升鄉(xiāng)村治理能力的生動實踐，在創(chuàng)造鄉(xiāng)村公共價值的過程中增強獲得感、幸福感和安全感。