李欲曉

摘要：發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保，對推動“三農(nóng)”發(fā)展具有十分重要的意義。本文對四川農(nóng)擔(dān)的創(chuàng)新實(shí)踐的系統(tǒng)分析，重點(diǎn)聚焦體系發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題和路徑思考，以期為省級農(nóng)擔(dān)公司可續(xù)發(fā)展及推動國家政策性農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保體系不斷完善提供價(jià)值參考。

關(guān)鍵詞：政策性 農(nóng)業(yè) 信貸擔(dān)保

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)村金融是農(nóng)業(yè)發(fā)展的血液。2013年12月23日，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上的講話中指出：“農(nóng)村金融仍是老大難問題，解決這個問題關(guān)鍵是要在體制機(jī)制頂層設(shè)計(jì)上下功夫，鼓勵開展農(nóng)民合作金融試點(diǎn)，建立適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的金融體系?！闭谴蜷_了政策性農(nóng)業(yè)信貸融資擔(dān)保體系的建設(shè)序幕。四川省農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保有限公司（以下簡稱“四川農(nóng)擔(dān)”）正是在這一政策契機(jī)下成立的，歷經(jīng)4年發(fā)展，公司業(yè)務(wù)初具規(guī)模、體系不斷成熟，其發(fā)展思路和創(chuàng)新舉措較其他地方都有較為明顯的共性和個性特征。

一、四川省農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系建設(shè)的創(chuàng)新探索

（一）四川涉農(nóng)融資行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

四川省一直以來都是農(nóng)業(yè)大省。但受地形地勢制約，導(dǎo)致其農(nóng)業(yè)發(fā)展存在先天不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營表現(xiàn)出“高風(fēng)險(xiǎn)、低收益”特征，進(jìn)而引致農(nóng)村金融供給嚴(yán)重不足，而涉農(nóng)融資行業(yè)的發(fā)展則更相較于全國滯后，銀行融資供給乏力和商業(yè)性融資擔(dān)保生境惡化等問題尤為凸顯。

1.涉農(nóng)融資貸款供給乏力。有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示（《農(nóng)村普惠金融發(fā)展的調(diào)查與思考》），盡管普惠金融在我國已經(jīng)歷了十余年的發(fā)展，但就近年來看，全省農(nóng)戶貸款覆蓋率極差仍然較大，規(guī)?；?jīng)營主體融資需求滿足率較低，尤其是在農(nóng)村地區(qū)，小微企業(yè)融資可得性都不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低的地區(qū)表現(xiàn)更為突出。此外，從融資的成本來看，小微企業(yè)貸款利率水平普遍較基準(zhǔn)利率上浮35%以上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低的地區(qū)（例如少數(shù)民族地區(qū)），涉農(nóng)小微企業(yè)貸款利率普遍在基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上上浮90%左右。

2.商業(yè)性融資擔(dān)保生境惡化。據(jù)了解，截至2019年末，全省保有的融資擔(dān)保法人機(jī)構(gòu)314家，實(shí)收資本591億元，平均實(shí)收資本1.88億元，全口徑的公司資產(chǎn)總額共計(jì)826.18億元，其中，凈資產(chǎn)合計(jì)652.34億元，全口徑的融資擔(dān)保放大倍數(shù)3.03倍，累計(jì)擔(dān)保代償金額逾38.99億元，融資擔(dān)保代償率5.23%。其中，農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保公司法人機(jī)構(gòu)共61家，注冊資本共計(jì)88.72億元，實(shí)收資本共計(jì)104.38億元，平均實(shí)收資本1.71億元。而相較于2014年全國性擔(dān)保行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)前，當(dāng)前全省涉農(nóng)融資擔(dān)保公司已經(jīng)所剩無幾，擔(dān)保業(yè)務(wù)總量占比也持續(xù)走低。以2016年的統(tǒng)計(jì)來看，全省涉農(nóng)貸款擔(dān)保在保余額占所有融資擔(dān)保余額的16.56%。此外，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的高風(fēng)險(xiǎn)特性，當(dāng)前銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對擔(dān)保公司的準(zhǔn)入審批非常嚴(yán)格，近年來幾乎沒有明顯新增能準(zhǔn)入提供服務(wù)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，極大制約了四川省涉農(nóng)擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展。

（二）四川農(nóng)擔(dān)發(fā)展情況

四川農(nóng)擔(dān)自2015年成立以來，以全力推動省域優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展為核心，結(jié)合國家政策性農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保體系建立的政策導(dǎo)向，成為省內(nèi)唯一一家由省財(cái)政全額出資的擔(dān)保政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)以來，通過四年發(fā)展，探索形成了一套較為完善的發(fā)展路徑。

1.建立“兩會一層”的組織架構(gòu)。圍繞現(xiàn)代企業(yè)管理理論，公司建立了相對完善的法人治理機(jī)制、議事規(guī)則、決策程序等，形成一體化組織架構(gòu)，保持治理的有效性。公司管理和決策層體系總體按照“兩會一層”的基本格局進(jìn)行建設(shè)，即出資人行使股東大會職權(quán)，分別設(shè)立董事會、監(jiān)事會，董事會下設(shè)總經(jīng)理；圍繞專業(yè)化要求，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)控制委員會、擔(dān)保項(xiàng)目評審委員會和資產(chǎn)處置委員會等，作為業(yè)務(wù)決策體系；按照規(guī)范化要求，分別設(shè)立辦公室、業(yè)務(wù)發(fā)展部、風(fēng)險(xiǎn)控制部、保后事務(wù)部、計(jì)劃財(cái)務(wù)部、人力資源部、戰(zhàn)略合作部、審計(jì)稽核部等職能機(jī)構(gòu)。各個層系建立起明確的權(quán)責(zé)隸屬關(guān)系，共同維護(hù)公司的良性可持續(xù)發(fā)展。

2.健全“1+N”制度體系。自成立以來，四川農(nóng)擔(dān)始終將制度建設(shè)作為重要前提，不斷健全各類制度規(guī)程，包括戰(zhàn)略決策、計(jì)劃控制、組織領(lǐng)導(dǎo)、運(yùn)營協(xié)調(diào)等。到目前為止，基本形成了“1+N”的制度體系，即：以1個《擔(dān)保業(yè)務(wù)管理辦法》為綱，對公司業(yè)務(wù)開展的基本原則、政策要求、合作管理、業(yè)務(wù)模式、產(chǎn)品體系、擔(dān)保流程、審批方式、風(fēng)險(xiǎn)控制等進(jìn)行全流程控制；在此基礎(chǔ)上，再圍繞綱領(lǐng)性辦法分別細(xì)化環(huán)節(jié)性業(yè)務(wù)工作管理辦法，其中，包括《業(yè)務(wù)實(shí)施細(xì)則》《項(xiàng)目評審管理辦法》《保后管理辦法》《法務(wù)審查管理辦法》等?！?+N”制度體系是公司經(jīng)過長時間的探索總結(jié)形成了經(jīng)驗(yàn)成果，為擔(dān)保業(yè)務(wù)的依法合規(guī)開展奠定了堅(jiān)實(shí)的制度保障支撐。

3.實(shí)施“錯位審查”運(yùn)營機(jī)制。針對公司業(yè)務(wù)范圍廣、服務(wù)半徑大、體系網(wǎng)點(diǎn)少、專業(yè)人員少、服務(wù)對象多等特點(diǎn)和約束，公司圍繞“低門檻、廣覆蓋、高效率、好口碑”的服務(wù)宗旨進(jìn)行不斷創(chuàng)新，決定徹底摒棄傳統(tǒng)市場化擔(dān)保公司的業(yè)務(wù)模式，充分發(fā)揮合作對象（主要是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)）和公司自身的比較優(yōu)勢，按照錯位把關(guān)、互相約束的思路進(jìn)行事前、事中、事后控制。其中，合作對象側(cè)重對客戶進(jìn)行征信和生產(chǎn)經(jīng)營性盡責(zé)調(diào)查，公司側(cè)重對客戶的政策性要求盡責(zé)調(diào)查，在共同約定客戶準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的前提下，推動業(yè)務(wù)運(yùn)營。

4.探索項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識別體系。結(jié)合業(yè)務(wù)特點(diǎn)和運(yùn)營機(jī)制，通過對經(jīng)營主體融資需求情況和融資條件調(diào)研分析，以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體金融風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)為出發(fā)點(diǎn)，從眾多影響融資擔(dān)保授信的共性因素中提煉出共性因素，建立起“5+3+2”擔(dān)保項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)體系?！?+3+2”準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)體系重點(diǎn)側(cè)重政策合規(guī)性，尤其注重對主體經(jīng)營內(nèi)容、社會信譽(yù)、合法合規(guī)等方面的合規(guī)性要求，對不符合其中任一要求的實(shí)行一票否決。同時，在“5+3+2”準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行各項(xiàng)內(nèi)容的指標(biāo)具體化，形成項(xiàng)目質(zhì)量綜合評價(jià)體系—《項(xiàng)目評分表》，兩者共同構(gòu)成項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識別體系。

5.強(qiáng)化“多維緩釋”的風(fēng)險(xiǎn)防控措施。對符合入圍標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目從四個維度實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施。其一，建立反擔(dān)保約束。以對申請擔(dān)保主體的資源創(chuàng)新組合為基礎(chǔ)，通過設(shè)立追加連帶責(zé)任人、抵質(zhì)押物及設(shè)立協(xié)議抵押等方式建立相對可靠的第二還款關(guān)系，增加主體違約成本，避免惡意逃債；其二，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)多元分擔(dān)。首先，以“銀擔(dān)”比例分險(xiǎn)為基礎(chǔ)，其次，建立政擔(dān)、企擔(dān)、擔(dān)擔(dān)等合作機(jī)制進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)二次分擔(dān)，再次，通過與國家農(nóng)擔(dān)聯(lián)盟、國家融擔(dān)基金、省再擔(dān)保等合作進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)三次分擔(dān)，此外，申請省財(cái)政獎補(bǔ)等措施實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償（見表1）；其三，實(shí)施保后檢查，定期對客戶進(jìn)行保后檢查，加強(qiáng)與客戶溝通，了解客戶生產(chǎn)經(jīng)營情況，重點(diǎn)了解分期到期和到期客戶償還能力和還款意愿，并形成“正常、預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)”分類管理機(jī)制；其四，建立追償機(jī)制，公司成立專門資產(chǎn)處置部，采取多種方式進(jìn)行債權(quán)追償處置，提高不良資產(chǎn)的回收率，降低并減少資產(chǎn)損失。

（三）成效與問題

經(jīng)歷了4年余的發(fā)展，四川農(nóng)擔(dān)已經(jīng)基本完成了公司制度機(jī)制的建立健全，主營業(yè)務(wù)初具規(guī)模，產(chǎn)品體系不斷完善。截至2020年3月底，四川農(nóng)擔(dān)累計(jì)已經(jīng)為近4萬余戶新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供逾150億元的貸款擔(dān)保服務(wù)，業(yè)務(wù)覆蓋全省的21個市（州）176個縣市區(qū)，為助推全省“10+3”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的發(fā)展作出了明顯貢獻(xiàn)。

對比全國來看，四川農(nóng)擔(dān)在初期階段探索出了一條較為完善的發(fā)展路徑。但由于其成立時間不長，還未經(jīng)歷一個完整的發(fā)展周期，其風(fēng)險(xiǎn)管控效果還無法得到準(zhǔn)確驗(yàn)證。不過，僅就目前情況來看，還是體現(xiàn)了一些制約公司健康可持續(xù)發(fā)展的矛盾與潛在性風(fēng)險(xiǎn)，甚至已經(jīng)顯現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)苗頭，主要表現(xiàn)為：業(yè)務(wù)目標(biāo)脫離客觀實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)，公司簡單按資本金倍增方式確定年度業(yè)務(wù)目標(biāo)計(jì)劃，而現(xiàn)有體系建設(shè)、人員配置、財(cái)力保障等條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，這極大可能導(dǎo)致欲速則不達(dá)的嚴(yán)重后果；業(yè)務(wù)量和質(zhì)發(fā)展不平衡的風(fēng)險(xiǎn)，受涉農(nóng)經(jīng)營的標(biāo)準(zhǔn)化較低、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差、規(guī)范化運(yùn)營不足等行業(yè)特征影響，涉農(nóng)擔(dān)保業(yè)務(wù)面臨“質(zhì)”和“量”的不平衡、不匹配，極大可能造成業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積壓；資產(chǎn)保全技術(shù)手段缺乏的風(fēng)險(xiǎn)，隨著擔(dān)保業(yè)務(wù)量的快速增長，項(xiàng)目代償也必然有所增加，但從現(xiàn)有的人力資源和技術(shù)支撐條件來看，項(xiàng)目保后跟蹤管理、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、代償追償、訴訟保全等資產(chǎn)保全措施的實(shí)施面臨諸多困難，很難確保綜合代償率維持在相對合理穩(wěn)定的水平。這些風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)，事實(shí)上也反映了政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系面臨的個性和共性問題。

二、政策性農(nóng)業(yè)信貸融資擔(dān)保體系建設(shè)的價(jià)值經(jīng)驗(yàn)

在全國政策性農(nóng)業(yè)信貸融資擔(dān)保體系建設(shè)的總體局勢下，四川探索盡管其仍然面臨一些問題，但更多的是為全國農(nóng)擔(dān)體系建設(shè)完善提供了價(jià)值經(jīng)驗(yàn)。

（一）要牢牢把握戰(zhàn)略性思維是第一要義

公司戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)公司未來發(fā)展方向，是企業(yè)頂層設(shè)計(jì)的前提，其具有指導(dǎo)性、長遠(yuǎn)性、系統(tǒng)性、全局性、風(fēng)險(xiǎn)性、競爭性的特征，理論界圍繞戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、戰(zhàn)略調(diào)整和戰(zhàn)略演變對戰(zhàn)略進(jìn)行了系統(tǒng)性研究，包括戰(zhàn)略彈性、戰(zhàn)略變革和戰(zhàn)略柔性等，這些理論為公司不同階段的健康可持續(xù)發(fā)展提供了方向和路徑。政策性農(nóng)業(yè)信貸融資擔(dān)保有別于一般的市場化融資擔(dān)保，其社會普惠屬性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)屬性，這就決定了其必須具備明晰、穩(wěn)定、統(tǒng)一、持久的發(fā)展戰(zhàn)略。四川農(nóng)擔(dān)成立后，首先樹立起以踐行“貼農(nóng)、助農(nóng)、惠農(nóng)”為使命擔(dān)當(dāng)?shù)膽?zhàn)略性思維，并在全體上下迅速達(dá)成思想上的高度一致，成為公司發(fā)展的唯一準(zhǔn)繩，這就決定了公司在未來發(fā)展中不走封閉僵化的老路，也不走離農(nóng)脫農(nóng)的歧路。

（二）要始終遵循政府市場交互的基本邏輯

擔(dān)保是金融服務(wù)的衍生品，融資和擔(dān)保具有天然的從屬性，無法避免資本逐利的客觀規(guī)律。但另一方面，政策性融資擔(dān)保在這種天然屬性上，還具有更強(qiáng)的政策屬性，即必須實(shí)現(xiàn)最大程度上的讓利，而且是一種主動性的讓利行為。四川農(nóng)擔(dān)在發(fā)展業(yè)務(wù)的過程中，做到了這兩種屬性的始終兼顧。一方面，尊重金融資本逐利的市場規(guī)律，以較為合理的利率水平確保銀行放貸積極性；另一方面，從“三農(nóng)”基本特點(diǎn)和國家宏觀戰(zhàn)略導(dǎo)向出發(fā)，充分運(yùn)用財(cái)政資金后盾、政府公信力等資源，圍繞“政擔(dān)銀企戶”為核心的多方聯(lián)動機(jī)制，運(yùn)用優(yōu)勢互補(bǔ)和多元分險(xiǎn)的方式，實(shí)現(xiàn)對涉農(nóng)貸款主體的融資扶持，降低其獲貸門檻和成本，最終，實(shí)現(xiàn)了資本獲利、農(nóng)民獲收、農(nóng)業(yè)獲益。

（三）要時刻堅(jiān)持辯證認(rèn)識和統(tǒng)籌管理

擔(dān)保經(jīng)營的本質(zhì)是風(fēng)險(xiǎn)，沒有量的質(zhì)是沒有基礎(chǔ)根基的質(zhì)，沒有質(zhì)的量是沒有持續(xù)生命力的量，擔(dān)保公司發(fā)展的關(guān)鍵問題就是如何解決“質(zhì)”和“量”的辯證關(guān)系。對此，四川農(nóng)擔(dān)創(chuàng)新開發(fā)了階段性的專項(xiàng)業(yè)務(wù)，包括批量型集合擔(dān)保業(yè)務(wù)和單筆型擔(dān)保業(yè)務(wù)，重點(diǎn)圍繞分險(xiǎn)方式、分險(xiǎn)比例等的不斷調(diào)適，走出了一條“優(yōu)先上量→質(zhì)量兼顧→提質(zhì)增效”的業(yè)務(wù)發(fā)展路徑。而對于發(fā)展的具體部署，誠如是凡舉大事者，必先謀定而后動。四川農(nóng)擔(dān)經(jīng)過全面深入分析公司內(nèi)、外環(huán)境狀況，進(jìn)行了資源要素配置的優(yōu)化部署，分別就階段性的業(yè)務(wù)發(fā)展導(dǎo)向，對內(nèi)著力開展組織架構(gòu)、人力資本、財(cái)務(wù)管理、部門團(tuán)隊(duì)和規(guī)章等基礎(chǔ)性建設(shè)工作，對外著力對擔(dān)保服務(wù)對象、合作渠道、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)特色、風(fēng)險(xiǎn)化解等的研究工作，始終堅(jiān)持以外部需求驗(yàn)證內(nèi)部建設(shè)、以內(nèi)部優(yōu)化適應(yīng)外部需求進(jìn)行互動協(xié)調(diào)，最終實(shí)現(xiàn)了效率和質(zhì)量的統(tǒng)籌兼顧。

（四）要面向未來發(fā)展的趨勢不斷創(chuàng)新

無論是從政策性農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保體系建設(shè)的時代契機(jī)，還是從新型農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保公司的資源稟賦來看，傳統(tǒng)市場化擔(dān)保機(jī)構(gòu)和運(yùn)營機(jī)制都不再與當(dāng)前農(nóng)業(yè)普惠金融的需求相適應(yīng)，轉(zhuǎn)變理念和方式才是可持續(xù)發(fā)展的核心競爭力。應(yīng)積極改善農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境，以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求為導(dǎo)向配置信貸資金，加快推進(jìn)創(chuàng)新，充分發(fā)揮開發(fā)性金融支持和促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的功能。四川農(nóng)擔(dān)從實(shí)際出發(fā)，在準(zhǔn)確認(rèn)識服務(wù)對象數(shù)量龐大、需求旺盛、分布廣泛等現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，合理規(guī)避自身存在起步晚、網(wǎng)點(diǎn)少、人力資源有限、專業(yè)能力不足等短板，進(jìn)行六大創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，即：服務(wù)范圍由點(diǎn)對點(diǎn)向點(diǎn)對面的轉(zhuǎn)變，服務(wù)對象由龍頭企業(yè)向新型經(jīng)營主體轉(zhuǎn)變；準(zhǔn)入門檻由片面注重抵押向信用為主抵押為輔轉(zhuǎn)變；擔(dān)保費(fèi)用由市場定價(jià)向普惠定價(jià)轉(zhuǎn)變；分險(xiǎn)模式由單一承擔(dān)向多方共擔(dān)轉(zhuǎn)變；作業(yè)方式獨(dú)立盡調(diào)向錯位審查轉(zhuǎn)變。這些轉(zhuǎn)變是政策性農(nóng)擔(dān)健康可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

（五）要科學(xué)協(xié)調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向和工作底線

一方面，要始終聚焦發(fā)展目標(biāo)，著力弄清楚三個基本問題：我是誰（who）？干什么（what）？怎么干（how）？在龐大的金融體系中，農(nóng)擔(dān)是的一個新生的、專注于“三農(nóng)”融資服務(wù)的政策性金融機(jī)構(gòu)，其政策性定位決定了其必須承擔(dān)扶小扶微、上通渠道、下控成本的功能實(shí)現(xiàn)。另一方面，農(nóng)業(yè)具有天然的弱質(zhì)性，產(chǎn)業(yè)門類復(fù)雜多樣、地域環(huán)境千差萬別、市場形勢瞬息變化，而風(fēng)險(xiǎn)管理和控制又是融資性擔(dān)保公司的生命線，要時刻兜牢風(fēng)險(xiǎn)防控的底線。四川農(nóng)擔(dān)在實(shí)踐中，既不大包大攬，又不趨利避害，在實(shí)踐中不斷探索政策擔(dān)當(dāng)和風(fēng)險(xiǎn)底線的平衡點(diǎn)，努力實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)效率和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的常態(tài)化平衡。

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（作者單位：四川省農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保有限公司）

責(zé)任編輯：凌玉