王江波 ，于洋 ，茍愛(ài)萍 （.南京工業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 86；.上海應(yīng)用技術(shù)大學(xué)，上海 048）

1 引言

哥本哈根作為丹麥的首都，是丹麥最大的城市，位于丹麥的西蘭島上，又名“自行車之城”，與瑞典的馬爾默隔海相望。人口將近70萬(wàn)人，面積約為97km 2。由于人類頻繁活動(dòng)與地球氣溫的上升，大氣中溫室氣體的排放量不斷增加，氣候發(fā)生了很大的變化，從而導(dǎo)致了許多災(zāi)害的發(fā)生。

全球的氣候一直處于不斷變化的狀態(tài)，哥本哈根也在受到全球氣候變化的影響。2011年7月初，哥本哈根遭受暴雨的襲擊，全市都受到了嚴(yán)重的影響。2011年秋，市政府編制了《哥本哈根2025年氣候適應(yīng)規(guī)劃》[1]。在氣候變化持續(xù)不斷的大背景下，氣候適應(yīng)規(guī)劃將通過(guò)分析曾經(jīng)發(fā)生的自然災(zāi)害，提出最佳解決方案，以減少CO2的產(chǎn)生，使哥本哈根繼續(xù)成為一個(gè)安全的、有吸引力的宜居型城市。

2 面臨挑戰(zhàn)

哥本哈根面臨的急性風(fēng)險(xiǎn)是暴雨、洪水、海平面上升、風(fēng)暴潮；面臨的慢性風(fēng)險(xiǎn)是氣候變化、高溫等。

2010年8月，哥本哈根遭遇百年不遇的暴雨。2011年7月2日，一場(chǎng)千年一遇的暴雨突如其來(lái)，150mm的降雨量在兩小時(shí)內(nèi)淹沒(méi)了哥本哈根城區(qū)的大部分地區(qū)，淹沒(méi)的土地約200hm2，經(jīng)濟(jì)損失為48.8億克朗[2]。與此同時(shí)，海平面上升給哥本哈根帶來(lái)了一系列風(fēng)險(xiǎn)。海平面上升帶來(lái)了風(fēng)暴潮，風(fēng)暴潮導(dǎo)致海邊的商業(yè)、娛樂(lè)設(shè)施損壞，經(jīng)濟(jì)損失慘重。

除此之外，哥本哈根還面臨著高溫的挑戰(zhàn)。根據(jù)近些年來(lái)的統(tǒng)計(jì)，該地區(qū)的氣溫平均上升了兩到三度，且夏季干旱時(shí)間越來(lái)越長(zhǎng)。城市熱島現(xiàn)象使得城市空氣質(zhì)量變差，帶來(lái)了暴雨等極端災(zāi)害。2006年夏天，建成區(qū)內(nèi)部地表溫度明顯上升，其他地區(qū)則沒(méi)有明顯的變化，區(qū)域內(nèi)部溫差很大。哥本哈根地區(qū)范圍內(nèi)溫度最低的地區(qū)是水面，其次是較大的林地。7月20日是當(dāng)年夏季最炎熱的一天，地表溫度高達(dá)47℃，另外三天的地表溫度在32℃～44℃之間。氣溫的突然升高表示哥本哈根正面臨著高溫?zé)崂说娘L(fēng)險(xiǎn)。

氣候變化容易造成紫外線輻射與中暑，在炎熱的夏天和溫和的冬天，人們?cè)敢饣ǜ嗟臅r(shí)間在戶外，這意味著人們將長(zhǎng)時(shí)間暴露于大量的紫外線輻射之下。其次，氣候變化也會(huì)導(dǎo)致疾病的發(fā)生，溫度升高可能意味著沙門氏菌感染的范圍更大，疾病傳播的速度更快。

3 韌性目標(biāo)與機(jī)遇

3.1 韌性目標(biāo)

哥本哈根致力于建立一個(gè)擁有更多樹(shù)木、綠色屋頂、綠色和藍(lán)色的城市空間，且具有豐富多樣的自然空間和戶外活動(dòng)場(chǎng)地的城市。氣候適應(yīng)性規(guī)劃的4個(gè)目標(biāo)：一是開(kāi)發(fā)排放雨水的方法；二是建立綠色解決方案以減少水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)；三是防止海水泛濫；四是制定氣候適應(yīng)戰(zhàn)略[3]；在此基礎(chǔ)上，提出了四個(gè)方面的重點(diǎn)工作領(lǐng)域：節(jié)能、能源生產(chǎn)、綠色交通和市政項(xiàng)目。

在“2009年聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)”上，各國(guó)探討如何減少CO2的產(chǎn)生。哥本哈根響應(yīng)大會(huì)號(hào)召，努力建設(shè)低碳城市，實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)。該目標(biāo)承認(rèn)經(jīng)濟(jì)與碳排放固有的相互關(guān)系下實(shí)現(xiàn)的碳中和[4]。當(dāng)?shù)負(fù)碛邢喈?dāng)多的自行車來(lái)滿足人們的出行，能為城市減少約9萬(wàn)噸的CO2。哥本哈根致力于低碳技術(shù)的研發(fā)，并向各行各業(yè)推廣低碳技術(shù)，使得哥本哈根在建設(shè)低碳城市方面取得了巨大的成功。

3.2 韌性機(jī)遇

氣候適應(yīng)規(guī)劃主要是為了減少CO2的產(chǎn)生，減少自然災(zāi)害的發(fā)生。哥本哈根致力于建設(shè)低碳城市，使之成為人們適宜居住的城市。通過(guò)改善城市物理環(huán)境，并在住宅、交通和體驗(yàn)方面創(chuàng)造有吸引力的城市空間，來(lái)提高哥本哈根人民的生活質(zhì)量。通過(guò)開(kāi)發(fā)新的方法，建設(shè)一個(gè)健康、綠色的現(xiàn)代化大都市。為了保持城市性質(zhì)的多樣性，必須著眼于創(chuàng)造綠色和藍(lán)色地區(qū)之間的聯(lián)系，以及跨學(xué)科的合作與對(duì)話。各個(gè)學(xué)科的合作有助于促進(jìn)健康解決方案的生成，以及與城市休閑區(qū)的使用。

4 韌性行動(dòng)項(xiàng)目計(jì)劃

4.1 處理雨水

4.1.1 通過(guò)不同方式排放雨水

計(jì)算結(jié)果表明，在極端降雨事件中，由于雨水不能及時(shí)排放，從而導(dǎo)致堤壩破裂。這是因?yàn)閺奈蓓敽偷缆妨髀涞挠晁斔偷胶拥?，雨水量過(guò)大，結(jié)果水沖垮了堤岸。當(dāng)下水道不能負(fù)荷過(guò)多的雨水，地面將會(huì)產(chǎn)生積水。為了解決洪水問(wèn)題，首先，通過(guò)分離或SUDS（可持續(xù)城市排水系統(tǒng)）改變雨水的排放方式。SUDS由許多不同的元素組成，所有這些元素都用于管理雨水。SUDS通常是“綠色”且技術(shù)含量低的，因此，該系統(tǒng)通常以雨水花園、綠色溝渠、湖泊和運(yùn)河等形式呈現(xiàn)，為綠色城市做出貢獻(xiàn)。由于大雨期間的雨水占了下水道的大部分，改變排放方式會(huì)產(chǎn)生很大的影響。所以雨水通常是通過(guò)下水道和SUDS兩個(gè)系統(tǒng)同時(shí)排放。其次，另一個(gè)方案是將雨水輸送到可囤積地方，在大雨后慢慢排放。這個(gè)方法是在地表引導(dǎo)雨水，到特定的地方。如果使用該方案，不要混入雨水和廢水，這會(huì)引起衛(wèi)生問(wèn)題。在將水導(dǎo)流到特定的地方之前，首先要將進(jìn)行雨污分流，分離過(guò)后的雨水不會(huì)產(chǎn)生污染。

4.1.2 利用規(guī)劃調(diào)整排水系統(tǒng)

規(guī)劃新下水道系統(tǒng)首先要進(jìn)行尺寸設(shè)計(jì)，以應(yīng)對(duì)新的降雨量，滿足服務(wù)目標(biāo)。通過(guò)4個(gè)措施來(lái)解決：一是減少水道的水力負(fù)荷；二是適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大排水道的管徑，增大雨水排放能力；三是減少地面的雨水，防止其對(duì)城市造成破壞；四是比較不同類型可持續(xù)城市排水系統(tǒng)的結(jié)果，選擇效果更好的措施來(lái)實(shí)施。

4.2 緩解海平面上升

通過(guò)建設(shè)堤壩來(lái)保護(hù)城市不被淹沒(méi)。根據(jù)2015年修訂的《哥本哈根應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃》，為保護(hù)哥本哈根免遭風(fēng)暴潮侵襲，實(shí)施以下項(xiàng)目：海岸線測(cè)量、融資模式及時(shí)間表。當(dāng)該項(xiàng)目實(shí)施完成后，受堤壩保護(hù)的地區(qū)堤壩高度將提高到5.9m的高度，這意味著該地區(qū)可以承受每一萬(wàn)年才有一次的高水位，在未來(lái)100年里，海水水位預(yù)計(jì)將上升0.5m，說(shuō)明城市在這段時(shí)間內(nèi)不會(huì)受到自然災(zāi)害的破壞。但到目前為止，建設(shè)堤壩的資金短缺，導(dǎo)致該措施還沒(méi)有實(shí)施，這還需要得到中央政府在資金方面的支持。

4.3 評(píng)估與應(yīng)急準(zhǔn)備

4.3.1 評(píng)估

根據(jù)2010年8月哥本哈根的降雨事件，統(tǒng)計(jì)出每100年才有一次的暴雨。對(duì)于雨水，首先需要處理污水的設(shè)備，污水處理通常會(huì)在下水道系統(tǒng)超載時(shí)使用。利用哥本哈根能源公司處理污水，該公司既擁有污水處理系統(tǒng)的先進(jìn)技術(shù)，又擁有設(shè)備。其次，有必要起草一份綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，對(duì)需要保護(hù)的物品進(jìn)行優(yōu)先排序，并對(duì)提供保護(hù)的設(shè)備進(jìn)行評(píng)估。最后，對(duì)可能造成城市危險(xiǎn)的事件，按照從危險(xiǎn)到不危險(xiǎn)的順序告知相關(guān)單位加以防范。對(duì)于海水來(lái)說(shuō)，對(duì)可能影響哥本哈根的高水位進(jìn)行分析，盡量確定高水位首先滲透的區(qū)域。然后，通過(guò)防御措施或警報(bào)的形式讓這些地區(qū)進(jìn)行應(yīng)急準(zhǔn)備，以便及時(shí)保護(hù)這些地區(qū)的建筑物和設(shè)施。

4.3.2 應(yīng)急準(zhǔn)備

就市政準(zhǔn)備工作而言，人們感興趣的是未來(lái)降水模式，即未來(lái)降雨的強(qiáng)弱以及雨水量多少。降雨強(qiáng)度的增加將導(dǎo)致更大的洪水風(fēng)險(xiǎn)，這需要應(yīng)急管理部門采取行動(dòng)。根據(jù)相關(guān)分析，確定在嚴(yán)重干旱和高水位情況下存在風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)，從而采取預(yù)防行動(dòng)和緊急目標(biāo)補(bǔ)救行動(dòng)。在特殊氣候事件，如大雨或高水位的情況下，可能會(huì)損壞位于敏感區(qū)域的建筑物、房屋和設(shè)施。氣候適應(yīng)規(guī)劃的準(zhǔn)備工作既要納入該地區(qū)的市政行動(dòng)計(jì)劃，又要考慮到基于風(fēng)險(xiǎn)的消防和救援準(zhǔn)備工作中。在該地區(qū)，消防和救援的目的是最大程度地減少風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)的人員傷亡。通過(guò)建立一個(gè)更廣泛和更安全的系統(tǒng)來(lái)預(yù)警極端天氣事件。同時(shí)，也要建立健全的氣象雷達(dá)，以提供更可靠的警告。

4.4 融資措施

4.4.1 確定優(yōu)先項(xiàng)目的融資方式

應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件的融資需要比市政項(xiàng)目融資的時(shí)間更長(zhǎng)。由于堤防、水閘等重大單項(xiàng)措施的實(shí)施時(shí)間相對(duì)較短，容易導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)分配不均。大多數(shù)措施必須在幾個(gè)利益相關(guān)者的合作下融資和運(yùn)作，包括中央政府、哥本哈根能源、哥本哈根城市和港口發(fā)展以及哥本哈根地鐵等單位。因此，市政局面臨的挑戰(zhàn)不僅是開(kāi)支水平，還有開(kāi)支的分配，因?yàn)樵谀承r(shí)期會(huì)有非常高的開(kāi)支，不能保證在市政預(yù)算之內(nèi)。

對(duì)各種項(xiàng)目的投資原則上應(yīng)予以優(yōu)先考慮，以便所有必要的項(xiàng)目都能順利進(jìn)行，而不致給市政預(yù)算造成太大負(fù)擔(dān)。因此，市政府必須認(rèn)真考慮開(kāi)始或推遲各項(xiàng)措施的預(yù)算影響，這將會(huì)影響資金的流轉(zhuǎn)以及其他項(xiàng)目開(kāi)始的時(shí)間。為了能夠做出長(zhǎng)期決策，市政府有必要制定相應(yīng)的條款，保證建立必要的優(yōu)先項(xiàng)目。必須根據(jù)未來(lái)可能的氣候變化和市政局的成本預(yù)期來(lái)選擇融資方式。

4.4.2 制定減災(zāi)項(xiàng)目的貸款條款

為了面對(duì)氣候變化的不利后果，在接下來(lái)的幾年里，需要在哥本哈根市實(shí)施大面積的防御措施，預(yù)計(jì)與氣候相關(guān)的成本將會(huì)上升。市政的借款額度決定了什么樣的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)該項(xiàng)目，但對(duì)氣候適應(yīng)性的投資目前還沒(méi)有貸款資格。如果規(guī)則發(fā)生變化，氣候適應(yīng)方面的投資符合貸款條件，那么市政府在選擇機(jī)構(gòu)方面將會(huì)更為靈活。如果規(guī)則不變，市政局將限于在個(gè)人預(yù)算，根據(jù)不同的情況節(jié)省資金。由于極端氣候事件，節(jié)約其他事項(xiàng)的資金，用于支付意外費(fèi)用，同時(shí)確保市政局有一定資金投資防御措施。

4.4.3 建立融資風(fēng)險(xiǎn)的決策模型

因?yàn)闅夂蜃兓遣淮_定的，所以投資容易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。防御措施可以視為購(gòu)買保險(xiǎn)單，發(fā)生損害的可能性不確定，損害程度不明，正確的保險(xiǎn)價(jià)格不確定。主要的不確定因素是對(duì)防御措施進(jìn)行了一些持續(xù)的分析，其中，包括投資的最佳時(shí)間、投資水平、損害風(fēng)險(xiǎn)的大小和頻率，以及實(shí)際投資和管理投資的實(shí)際情況。為了優(yōu)化和評(píng)估不同措施和形式的融資在氣候發(fā)展中的優(yōu)缺點(diǎn)，需要建立決策支持模型。

該模式還有助于考慮后續(xù)付款情況、升級(jí)或修改項(xiàng)目，以及為計(jì)算環(huán)境情景變化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)后果，為融資決策提供依據(jù)。財(cái)務(wù)模式必須能夠描述所設(shè)想項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性，包括供應(yīng)商、運(yùn)營(yíng)商和相關(guān)公共機(jī)構(gòu)。此外，該模型能夠記錄應(yīng)用于該項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)后果和每年總運(yùn)營(yíng)成本的變化。技術(shù)和環(huán)境管理局正在參加戰(zhàn)略研究委員會(huì)題為“風(fēng)險(xiǎn)改革”的項(xiàng)目，其目的是制定氣候適應(yīng)規(guī)劃。該項(xiàng)目預(yù)計(jì)將帶來(lái)方法或模型，作為氣候適應(yīng)型最佳投資決策的基礎(chǔ)。

4.5 立法與規(guī)劃

4.5.1 規(guī)劃法

《規(guī)劃法》包含了指導(dǎo)哥本哈根長(zhǎng)期發(fā)展并使之適應(yīng)，包括氣候發(fā)展在內(nèi)的當(dāng)?shù)貤l件的最重要工具。市政規(guī)劃制定了與房屋、工作、運(yùn)輸、服務(wù)、娛樂(lè)場(chǎng)所等相關(guān)的綜合規(guī)定。此外，《市政規(guī)劃》還針對(duì)《規(guī)劃法》規(guī)定了許多主題，為市政局提供了具有約束力的指導(dǎo)原則。它還包含其他主題的目標(biāo)，這些目標(biāo)指明市政局未來(lái)發(fā)展的道路。市政規(guī)劃中的開(kāi)發(fā)和土地使用框架是通過(guò)地方計(jì)劃創(chuàng)建的。市政規(guī)劃對(duì)個(gè)別土地所有者具有法律約束力。此外，市政規(guī)劃中的規(guī)定有地方規(guī)劃的基礎(chǔ)，這意味著它必須符合《規(guī)劃法》和城市規(guī)劃傳統(tǒng)的規(guī)則。這意味著地方計(jì)劃也需要確保在城市發(fā)展中考慮到氣候適應(yīng)性。

4.5.2 建筑法

《建筑法》的部分目的是確保建筑物安全，并能承受外部影響。在市政局中，可以制定有關(guān)新建筑物和現(xiàn)有建筑物翻新的要求，這些要求也將確保在未來(lái)的氣候變化中建筑物以最佳功能進(jìn)行運(yùn)行。必須保護(hù)建筑物免受洪水和濕氣的影響，并且它們必須能夠承受強(qiáng)風(fēng)。

4.5.3 市政規(guī)劃

市政規(guī)劃主要涉及指定城市發(fā)展區(qū)域。如果判斷由于地形等原因在暴雨中特別危險(xiǎn)的區(qū)域，應(yīng)降低建筑物保護(hù)區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)，還要設(shè)置防止洪水泛濫的建筑開(kāi)發(fā)要求。市政規(guī)劃可以保留用于技術(shù)設(shè)施的區(qū)域，如雨水收集池。還可以規(guī)范如何使用水道、湖泊和海洋。例如，可以規(guī)定打開(kāi)管道水道，或者可以擴(kuò)大湖泊的面積，以便它們可以從附近地區(qū)吸收雨水。市政規(guī)劃開(kāi)辟了使用這些區(qū)域的可能性，但該計(jì)劃并未強(qiáng)制要求使用該區(qū)域。市政規(guī)劃與建筑工程的規(guī)劃相關(guān)，可以與土地所有者簽訂“擴(kuò)展協(xié)議”。擴(kuò)展協(xié)議擴(kuò)展了市政規(guī)劃中包含的選項(xiàng)，但也包含了規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)與土地所有者之間相互制約的具體協(xié)議。市政規(guī)劃能夠指定市政區(qū)域內(nèi)可以允許當(dāng)?shù)赜晁疂B入的區(qū)域。

4.5.4 地方法規(guī)

在地方法規(guī)中，哥本哈根市可以對(duì)建筑和開(kāi)放空間進(jìn)行設(shè)計(jì)，使可持續(xù)的城市排水系統(tǒng)（SUDS）成為可能。可持續(xù)城市排水系統(tǒng)的目的是減輕下水道系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)，并減少洪水災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)。它需要通過(guò)屋頂綠化來(lái)延緩雨水到達(dá)下水道、滲透性涂層和綠色空間，促進(jìn)雨水的滲透而不是被引導(dǎo)到下水道系統(tǒng)。它還可能涉及從屋頂收集雨水的系統(tǒng)，以便將水用于沖廁和洗衣服。SUDS解決方案的理念基礎(chǔ)是美學(xué)、娛樂(lè)，以及減少因雨水引起的洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的愿望的結(jié)合。

5 啟示

由于自然災(zāi)害的不斷發(fā)生，城市日益繁榮，兩者之間產(chǎn)生了矛盾。當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，防災(zāi)只能進(jìn)行補(bǔ)救不能減少損失。運(yùn)用韌性城市的理念并將其投入實(shí)踐中有利于最大程度上降低災(zāi)害的發(fā)生以及減少災(zāi)害帶來(lái)的損失。

第一，分析災(zāi)害。根據(jù)城市的特點(diǎn)，因地制宜地進(jìn)行分析，對(duì)之前所發(fā)生的災(zāi)害進(jìn)行評(píng)估，預(yù)測(cè)可能發(fā)生的自然災(zāi)害，制定適宜的方針政策。部門之間相互配合，建議政府從上到下制訂或修訂保護(hù)沿海城市的法規(guī)、總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃等，使沿海城市保護(hù)工作更為規(guī)范和嚴(yán)格[5]。

第二，融資。市政府可根據(jù)不同的項(xiàng)目與各企業(yè)、開(kāi)發(fā)商以及居民進(jìn)行融資，向人們闡述防御災(zāi)害的重要性，促使民眾自發(fā)地融資。向民眾傳播相應(yīng)的減災(zāi)文化，既可以促進(jìn)政府與民眾之間開(kāi)展無(wú)障礙的溝通，也可以在災(zāi)害發(fā)生的第一時(shí)間開(kāi)展防御工作，減少損失[6]。

第三，建設(shè)低碳城市。減少CO2的產(chǎn)生，減少氣候變化的幅度，減少自然災(zāi)害的發(fā)生。應(yīng)結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，將低碳城市的理念融入到城市規(guī)劃中，倡導(dǎo)綠色出行，大力開(kāi)發(fā)低碳技術(shù)，將低碳技術(shù)用于各個(gè)方面，比如建筑、市政設(shè)施等。同時(shí)，向民眾科普低碳知識(shí)，提高民眾的參與意識(shí)，共同建設(shè)低碳城市。

第四，針對(duì)氣候變化所產(chǎn)生的影響，建立并完善相應(yīng)的法律法規(guī)體系，與已有的規(guī)劃法規(guī)體系相結(jié)合，可以更有針對(duì)性地保護(hù)城市。

第五，要對(duì)市政設(shè)施進(jìn)行重新評(píng)估。根據(jù)近些年已經(jīng)發(fā)生過(guò)的災(zāi)害，以及利用模型推算出來(lái)可能發(fā)生的災(zāi)害，調(diào)整不合理的市政措施，以減少災(zāi)損。