關(guān)信平

(南開(kāi)大學(xué) 社會(huì)建設(shè)與管理研究院，天津 300350)

經(jīng)過(guò)幾十年努力，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和反貧困行動(dòng)都取得了重大進(jìn)展，基本上在全國(guó)范圍內(nèi)消除了生存型貧困。在此過(guò)程中，社會(huì)救助制度發(fā)揮了重要的作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展和全面建成小康社會(huì)，我國(guó)貧困問(wèn)題的特點(diǎn)和表現(xiàn)也正在發(fā)生轉(zhuǎn)化。生存型貧困消除之后，新的生活型貧困和發(fā)展型貧困問(wèn)題將日趨突出。貧困治理任務(wù)仍將是我國(guó)長(zhǎng)期的艱巨任務(wù)，社會(huì)救助制度在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍是貧困治理的重要制度體系。在全面建成小康社會(huì)的條件下，我國(guó)貧困問(wèn)題的性質(zhì)、特征和表現(xiàn)都有很大的改變，貧困治理的目標(biāo)與任務(wù)也與以前有很大的不同。面向未來(lái)的貧困治理任務(wù)，社會(huì)救助制度的目標(biāo)與任務(wù)、結(jié)構(gòu)和制度體系都應(yīng)該有較大的調(diào)整。為此，本文擬就全面建成小康社會(huì)條件下我國(guó)社會(huì)救助制度的結(jié)構(gòu)調(diào)整和制度優(yōu)化議題進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，提出下一步綜合改革的政策建議。

一、全面建成小康社會(huì)條件下我國(guó)社會(huì)救助制度面臨的新要求

(一)社會(huì)救助制度的特點(diǎn)及我國(guó)社會(huì)救助制度的成就及問(wèn)題

社會(huì)救助是政府和社會(huì)向有需要的困難群眾直接提供物質(zhì)幫助和服務(wù)的社會(huì)保障制度。它是社會(huì)保障制度體系中歷史最為悠久的一類(lèi)，并在當(dāng)代各國(guó)仍然發(fā)揮著重要作用[1]。社會(huì)救助制度屬于“選擇型福利”，其主要特點(diǎn)：一是其救助對(duì)象是直接面向貧困者；二是其救助內(nèi)容直接針對(duì)貧困者在生活各個(gè)方面的實(shí)際困難，滿(mǎn)足其基本需要；三是救助水平一般只是滿(mǎn)足其基本需要，而不是幫助救助對(duì)象達(dá)到社會(huì)平均水平；四是在社會(huì)救助運(yùn)行上一般要有較為復(fù)雜的管理程序，最主要的是復(fù)雜的救助對(duì)象識(shí)別機(jī)制，包括獲得救助資格標(biāo)準(zhǔn)(貧困標(biāo)準(zhǔn))、救助待遇標(biāo)準(zhǔn)，以及救助對(duì)象的識(shí)別程序等。概括起來(lái)看，社會(huì)救助具有緩解貧困效果較為直接、花費(fèi)公共資源相對(duì)較少、再分配效果較好的優(yōu)點(diǎn)；但也有難以治理貧困根源、容易導(dǎo)致福利依賴(lài)、管理成本相對(duì)較高的缺點(diǎn)[2]。20世紀(jì)80年代以來(lái)，許多國(guó)家的社會(huì)救助制度都有較大發(fā)展，并且都在積極改革社會(huì)救助制度，一方面繼續(xù)發(fā)揮其直接救助貧困者的制度優(yōu)勢(shì)，另一方面也通過(guò)優(yōu)化相關(guān)制度，推動(dòng)物質(zhì)救助與服務(wù)救助的結(jié)合等方式，避免傳統(tǒng)社會(huì)救助制度的缺陷，使社會(huì)救助制度在新的條件下更好地發(fā)揮兜底保障的作用。

我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助制度始建于20世紀(jì)90年代，經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，已經(jīng)建立起較為完整的項(xiàng)目體系，構(gòu)建了我國(guó)基本民生兜底保障的基礎(chǔ)性制度體系，為城鄉(xiāng)貧困家庭提供了最低生活保障、特困供養(yǎng)、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、自然災(zāi)害救助和臨時(shí)救助等多方面的兜底保障，在我國(guó)消除生存型貧困方面發(fā)揮了重要的作用。但另一方面，現(xiàn)行社會(huì)救助制度是在過(guò)去20多年中陸續(xù)建立的。囿于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)與條件，我國(guó)的社會(huì)救助制度不僅基本目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)偏低，而且在項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、制度體系和管理等方面都存在不足。

由于制度的不合理，近年來(lái)社會(huì)救助保障對(duì)象和保障功能逐年下降。到2020年2月，城鄉(xiāng)低保對(duì)象已降低到4310.4萬(wàn)人，約占總?cè)丝诘?%。尤其是城市低保對(duì)象已降到842.1萬(wàn)人，僅為城市常住人口的1%左右[3]。由于目前我國(guó)社會(huì)救助多個(gè)項(xiàng)目的對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)都與低保對(duì)象掛鉤，在低保對(duì)象之外的社會(huì)救助對(duì)象人數(shù)很少，因此社會(huì)救助的總?cè)藬?shù)很少。這一方面說(shuō)明我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和包括社會(huì)救助制度在內(nèi)的社會(huì)保障制度在減貧方面發(fā)揮了很大的作用，但另一方面也暴露出我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助制度目標(biāo)的局限性、標(biāo)準(zhǔn)的低下、制度的不合理等方面的問(wèn)題，不適應(yīng)未來(lái)發(fā)展的需要。總體上看，在全面建成小康社會(huì)的條件下，面向未來(lái)發(fā)展，現(xiàn)行社會(huì)救助制度的先天不足越來(lái)越清晰地暴露出來(lái)，亟待改革，以進(jìn)一步建成適應(yīng)全面小康社會(huì)條件的社會(huì)救助制度。

(二)新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件對(duì)社會(huì)救助制度的新要求

在全面建成小康社會(huì)條件下，我國(guó)社會(huì)救助制度的外部條件發(fā)生了很大的變化，對(duì)社會(huì)救助制度的改革與發(fā)展提出了許多新的要求。

一是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在全面建成小康社會(huì)的條件下，傳統(tǒng)的生存型貧困已經(jīng)基本解決，但目前我國(guó)居民仍存在較大的收入差距，相當(dāng)大一部分人仍處于生活水平低下，發(fā)展能力不足的狀況。這需要社會(huì)救助制度在緩解相對(duì)貧困，滿(mǎn)足低收入群眾對(duì)美好生活愿景方面發(fā)揮更大的作用。因此，面對(duì)未來(lái)治理相對(duì)貧困的目標(biāo)，應(yīng)該對(duì)社會(huì)救助制度項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和制度安排等方面都做出改革。社會(huì)救助的基本目標(biāo)應(yīng)該從過(guò)去保障基本生活提升到縮小生活差距，并且從過(guò)去基本生活救助提升到能力救助，以便為緩解生活型貧困和發(fā)展型貧困做出貢獻(xiàn)。這要求社會(huì)救助制度按照“常規(guī)生活水平”的標(biāo)準(zhǔn)去確定貧困標(biāo)準(zhǔn)，并且努力從各個(gè)方面縮小貧困者與社會(huì)平均水平的差距。

二是隨著我國(guó)人口和家庭的變化，社會(huì)救助制度也應(yīng)該做出相應(yīng)的改革。一方面，隨著人口老齡化的發(fā)展，未來(lái)老年人貧困問(wèn)題會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重。許多貧困和低收入老年人在基本生活、健康和長(zhǎng)期護(hù)理等方面有較大的需要，這要求社會(huì)救助制度做好應(yīng)對(duì)。另一方面，隨著城市化的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正在發(fā)生根本性變化，這要求我們更加積極地推動(dòng)社會(huì)救助制度的城鄉(xiāng)一體化。再一方面，隨著家庭規(guī)模和家庭結(jié)構(gòu)的變化，未來(lái)各種特殊家庭現(xiàn)象將會(huì)相對(duì)增加，包括單身家庭、單親家庭、孤兒與事實(shí)孤兒、失獨(dú)家庭、空巢家庭等。這些特殊家庭成員面臨的共同性問(wèn)題是家庭保障的不足，因而面臨較大的生活風(fēng)險(xiǎn)。并且，他們當(dāng)中很多人經(jīng)濟(jì)收入也偏低，導(dǎo)致家庭殘缺與經(jīng)濟(jì)困難往往交織在一起，需要通過(guò)社會(huì)救助制度給予幫助。例如，目前農(nóng)村中有大量低收入的成年男性因經(jīng)濟(jì)困難而難以結(jié)婚，等到他們年老喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候就會(huì)遇到單身與低收入的雙重困境，更容易陷入嚴(yán)重貧困[4]。包括社會(huì)救助制度在內(nèi)的貧困治理行動(dòng)體系需要提前為此做出準(zhǔn)備。

三是在未來(lái)經(jīng)濟(jì)全球化背景下我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)很大，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的波動(dòng)會(huì)給社會(huì)救助帶來(lái)新挑戰(zhàn)。一方面，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行本身的波動(dòng)可能導(dǎo)致大面積的失業(yè)和收入降低，如2008年國(guó)際金融危機(jī)中出現(xiàn)的問(wèn)題。另一方面，大規(guī)模突發(fā)公共衛(wèi)生事件或其他自然災(zāi)害及社會(huì)事件有可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)大幅度波動(dòng)，引發(fā)較為嚴(yán)重的失業(yè)和收入降低，如2020年新冠肺炎疫情所引發(fā)的問(wèn)題。面對(duì)這些問(wèn)題，可能在一定時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)較大規(guī)模的貧困問(wèn)題，需要通過(guò)社會(huì)救助制度應(yīng)對(duì)解決[5]。

四是隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，以及社會(huì)救助對(duì)象的擴(kuò)大，越來(lái)越需要更加積極的社會(huì)救助，不僅向有需要的人提供物質(zhì)幫助，而且向社會(huì)救助對(duì)象提供各種增能服務(wù)，增強(qiáng)擺脫貧困的能力和動(dòng)機(jī)，尤其是要關(guān)注消除貧困文化和阻斷貧困代際傳遞的問(wèn)題。這要求社會(huì)救助制度更多地關(guān)注緩解發(fā)展型貧困，更加注重通過(guò)更加積極的社會(huì)救助為貧困者創(chuàng)造更多更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，提升貧困者的生理健康、心理健康和知識(shí)技能，并激勵(lì)貧困者的發(fā)展動(dòng)機(jī)。再有，在相對(duì)貧困治理的目標(biāo)下還要求社會(huì)救助制度能夠具備更好的貧困預(yù)防和恢復(fù)功能，要能夠通過(guò)擴(kuò)充社會(huì)救助措施而預(yù)防高風(fēng)險(xiǎn)者陷入貧困，并且能夠幫助有潛力的貧困者恢復(fù)自身的功能，實(shí)現(xiàn)從安全網(wǎng)到助跳網(wǎng)的功能提升[6]。

五是隨著我國(guó)民生建設(shè)體系的發(fā)展，越來(lái)越需要社會(huì)救助制度與其他民生保障制度之間建立有效的制度銜接，以形成更加高效的社會(huì)救助制度和民生保障體系。未來(lái)相對(duì)貧困的治理需要多方面制度和政策的共同配合，其中包括繼續(xù)促進(jìn)農(nóng)村區(qū)域性發(fā)展，增大城市就業(yè)機(jī)會(huì)和提升就業(yè)質(zhì)量，大力發(fā)展教育、醫(yī)療與社會(huì)福利事業(yè)，促進(jìn)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作全面參與貧困治理，同時(shí)也包括加強(qiáng)和完善社會(huì)救助的兜底保障功能。社會(huì)救助在未來(lái)貧困治理中的功能主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面，一是兜底保障，二是托底支持。前者是指針對(duì)貧困者通過(guò)其他制度和政策途徑無(wú)法解決的問(wèn)題和無(wú)法滿(mǎn)足的需要，由社會(huì)救助來(lái)兜底解決，其主要目標(biāo)是保障貧困者的基本需要，主要項(xiàng)目包括低保與特困供養(yǎng)救助、災(zāi)害救助、住房救助、護(hù)理救助等。后者是指在其他方面制度體系已有保障功能的基礎(chǔ)上，社會(huì)救助對(duì)貧困者加以更多的支持，以幫助其能夠利用已有的福利和服務(wù)，并起到預(yù)防貧困的作用，在此層面上的項(xiàng)目有醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助(急難救助)、司法救助與法律援助等。

總而言之，全面建成小康社會(huì)一方面意味著我國(guó)前一階段反貧困任務(wù)的完成，但另一方面也意味著新的反貧困行動(dòng)的開(kāi)啟。面臨新的反貧困目標(biāo)，我國(guó)的社會(huì)救助制度必須要承擔(dān)起新的任務(wù)。新的反貧困行動(dòng)在目標(biāo)、任務(wù)和要求等各個(gè)方面都與以前有較大的不同，這要求社會(huì)救助制度在提升反貧困目標(biāo)的同時(shí)，在項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和制度建設(shè)方面都做出新的調(diào)整，以適應(yīng)未來(lái)發(fā)展的需要。

二、全面建成小康社會(huì)條件下我國(guó)社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)構(gòu)調(diào)整

為有效承擔(dān)全面建成小康社會(huì)條件下的反貧困任務(wù)，我國(guó)社會(huì)救助制度面臨多方面的綜合改革。其中之一是對(duì)社會(huì)救助的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，包括對(duì)象結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及標(biāo)準(zhǔn)與水平的調(diào)整。

(一)擴(kuò)大社會(huì)救助制度對(duì)象

首先，在全面建成小康社會(huì)的條件下擴(kuò)大社會(huì)救助制度的功能，面臨的首要問(wèn)題就是擴(kuò)大救助對(duì)象范圍和優(yōu)化救助對(duì)象的結(jié)構(gòu)。目前社會(huì)救助對(duì)象面太小，使得整個(gè)社會(huì)救助起不到太大的作用，難以在貧困治理行動(dòng)體系中充分發(fā)揮兜底保障的功能。合理確定社會(huì)救助對(duì)象規(guī)模是許多國(guó)家的社會(huì)救助制度面臨的一大難題，它不僅涉及復(fù)雜的技術(shù)難題，而且涉及全社會(huì)對(duì)社會(huì)救助目標(biāo)與功能的價(jià)值共識(shí)，需要政治決策與技術(shù)設(shè)計(jì)相結(jié)合的途徑來(lái)確定。從社會(huì)效益的角度看，考慮到目前我國(guó)收入差距較大的情況，結(jié)合我國(guó)財(cái)政能力，并參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，全面建成小康社會(huì)條件下我國(guó)社會(huì)救助對(duì)象規(guī)模應(yīng)在總?cè)丝诘?0%左右。在技術(shù)層面上看，確定社會(huì)救助對(duì)象規(guī)模與貧困標(biāo)準(zhǔn)(社會(huì)救助資格標(biāo)準(zhǔn))密切相關(guān)?？梢杂袃煞N救助規(guī)模確定機(jī)制，一是先確定救助標(biāo)準(zhǔn)，然后由救助標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定救助規(guī)模；二是先考慮救助規(guī)模，然后由規(guī)模推及標(biāo)準(zhǔn)。從目前情況看，前者的風(fēng)險(xiǎn)較大一些，因此建議在現(xiàn)階段采用第二種方式，先按計(jì)劃救助人群的比例測(cè)算進(jìn)入社會(huì)救助資格者規(guī)模，允許有城鄉(xiāng)和地區(qū)差異。然后按社會(huì)救助對(duì)象規(guī)模測(cè)算專(zhuān)項(xiàng)救助標(biāo)準(zhǔn)，再按照專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)去認(rèn)定實(shí)際救助對(duì)象。

在擴(kuò)大社會(huì)救助對(duì)象的同時(shí)，應(yīng)該建立更具包容性的社會(huì)救助對(duì)象模式。社會(huì)救助應(yīng)進(jìn)一步增大其包容性。其重點(diǎn)應(yīng)該是使社會(huì)救助制度能夠?qū)嵸|(zhì)性包含流動(dòng)人口。應(yīng)該認(rèn)真研究將流動(dòng)人口逐步納入居住地社會(huì)救助制度的問(wèn)題。在現(xiàn)階段可以分項(xiàng)目差異性地納入流動(dòng)人口，流動(dòng)人口比較急需的項(xiàng)目可先納入。同時(shí)，也可以分居住時(shí)間有條件地納入流動(dòng)人口，居住時(shí)間較長(zhǎng)的可先納入。此外，應(yīng)該進(jìn)一步加快推動(dòng)社會(huì)救助的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，并盡快建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的社會(huì)救助信息系統(tǒng)。

(二)調(diào)整社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)

建立合理的貧困標(biāo)準(zhǔn)是社會(huì)救助制度有效運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。過(guò)去我國(guó)基于絕對(duì)貧困的目標(biāo)分別建立了農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)和城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)。但目前的這兩套標(biāo)準(zhǔn)，一是標(biāo)準(zhǔn)偏低；二是兩套標(biāo)準(zhǔn)不一致，實(shí)踐中易造成困難；三是低保標(biāo)準(zhǔn)覆蓋了其他社會(huì)救助項(xiàng)目，導(dǎo)致“福利疊加”和“福利排斥”[7]。面對(duì)未來(lái)發(fā)展的要求，建議改革貧困標(biāo)準(zhǔn)確定方法，建立新的貧困標(biāo)準(zhǔn)。具體要求如下：第一，應(yīng)該建立一個(gè)統(tǒng)一的一般性貧困標(biāo)準(zhǔn)，將其作為測(cè)量貧困者的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)是所有社會(huì)救助和扶貧項(xiàng)目的入門(mén)資格標(biāo)準(zhǔn)。一般性貧困標(biāo)準(zhǔn)建立后，扶貧對(duì)象與獲得社會(huì)救助各個(gè)項(xiàng)目的資格都按這一標(biāo)準(zhǔn)確定。低保之外的其他社會(huì)救助項(xiàng)目對(duì)象認(rèn)定都不再與低保標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，而是按照新的貧困標(biāo)準(zhǔn)去確定。同時(shí)，一般性貧困標(biāo)準(zhǔn)只是劃分貧困者和確定社會(huì)救助項(xiàng)目的申請(qǐng)資格，而不決定社會(huì)救助項(xiàng)目的待遇提供及水平。第二，一般性的貧困標(biāo)準(zhǔn)采用相對(duì)指標(biāo)測(cè)量?；A(chǔ)測(cè)量指標(biāo)仍可采用家庭人均收入+家庭人均財(cái)產(chǎn)和消費(fèi)形態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)。家庭人均收入標(biāo)準(zhǔn)可采用家庭人均收入占當(dāng)?shù)鼐用袢司杖胫形粩?shù)的比例法；家庭人均財(cái)產(chǎn)和消費(fèi)形態(tài)可按照高于“常規(guī)生活水平”的標(biāo)準(zhǔn)確定高檔消費(fèi)品及消費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目清單(排除清單)。第三，確定一般性貧困標(biāo)準(zhǔn)的方法，可以有收入比例法和人群比例法兩種選擇。根據(jù)現(xiàn)階段的情況，如采用前者，建議按居民人均收入中位數(shù)的40%；如采用后者，建議按最低10%-12%的貧困人口倒推相應(yīng)的收入比例標(biāo)準(zhǔn)。第四，在建立了一般性貧困標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，仍保留低保標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)符合低保標(biāo)準(zhǔn)的家庭，可以申請(qǐng)低保待遇(現(xiàn)金救助)。只符合貧困標(biāo)準(zhǔn)，不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的家庭不能申請(qǐng)低保，但如果在某些方面(如教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等)存在困難，可以申請(qǐng)相應(yīng)社會(huì)救助項(xiàng)目。

(三)提高社會(huì)救助水平

在全面建成小康社會(huì)的條件下，應(yīng)該根據(jù)困難家庭在各方面的基本需要提高救助待遇水平。在基本生活救助(低保和特困)的標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)以縮小實(shí)際生活差距和達(dá)到常規(guī)生活水平為目標(biāo)?，F(xiàn)金救助的待遇測(cè)算方法既可以按照基本生活的需要測(cè)算(比較合理)，也可按收入比例法測(cè)算(比較簡(jiǎn)單)。在教育救助項(xiàng)目上，可按照接受各級(jí)各類(lèi)教育實(shí)際需要確定待遇水平。在義務(wù)教育階段已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)教育的情況下，未來(lái)的教育救助應(yīng)該主要面向非義務(wù)教育階段的學(xué)生。在醫(yī)療與健康救助方面，可實(shí)行差異性的待遇水平，按實(shí)際需要+家庭收入差異的方法確定待遇水平。同時(shí)，應(yīng)該將目前的醫(yī)療救助擴(kuò)大到綜合性的健康救助，幫助貧困者獲得更多的健康服務(wù)。在就業(yè)救助方面，應(yīng)該更加注重提高貧困者的就業(yè)質(zhì)量，為此需要更多更高水平的培訓(xùn)。在住房救助方面，應(yīng)按照相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)方法，根據(jù)本地人均住房條件的一定比例確定住房救助待遇水平，提供補(bǔ)差救助。同時(shí)，應(yīng)該探索建立針對(duì)貧困者購(gòu)房的救助方式。

(四)擴(kuò)大社會(huì)救助內(nèi)容及調(diào)整社會(huì)救助項(xiàng)目結(jié)構(gòu)

在全面建成小康社會(huì)的條件下，社會(huì)救助的內(nèi)容也應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大。一方面需要建立一些新的社會(huì)救助項(xiàng)目。一是應(yīng)該探索建立針對(duì)貧困老年人長(zhǎng)期護(hù)理需要的長(zhǎng)期護(hù)理救助，二是應(yīng)該根據(jù)失業(yè)者的實(shí)際需要，對(duì)未能參加失業(yè)保險(xiǎn)，并參加培訓(xùn)或積極尋找工作的失業(yè)者提供一定時(shí)期的失業(yè)救助，以維持他們的基本生活并支持其重新就業(yè)。另一方面是擴(kuò)大現(xiàn)有項(xiàng)目的實(shí)際救助內(nèi)容，例如將重大突發(fā)事件(如突發(fā)大規(guī)模公共衛(wèi)生事件)中對(duì)困難家庭的特殊救助納入臨時(shí)救助(或自然災(zāi)害救助)、醫(yī)療救助、就業(yè)救助、教育救助和住房救助中。再一方面，為了管理體系的完整性和合理性，可將目前已有的殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼、孤兒津貼等項(xiàng)目納入社會(huì)救助體系中，以增強(qiáng)社會(huì)救助項(xiàng)目間的銜接性。

(五)調(diào)整社會(huì)救助方式結(jié)構(gòu)

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)社會(huì)救助方式比較單一，以物質(zhì)救助為主，主要是現(xiàn)金救助，服務(wù)救助所占比例很低[8]。這種情況在過(guò)去針對(duì)生存型貧困時(shí)比較有效，但針對(duì)生活型和發(fā)展型貧困(尤其是后者)的效果就不太好。采用不同的救助方式各有其好處。采用現(xiàn)金救助最好的好處是操作比較簡(jiǎn)單?，F(xiàn)金救助有兩種方式，一種是根據(jù)受助者的實(shí)際需要向其給付現(xiàn)金，然后由受助者到市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)其需要的物品和服務(wù)(如低保、特困、住房救助等)，另一種是幫助有需要者支付某些特定的費(fèi)用(如教育救助和醫(yī)療救助等)。第一種現(xiàn)金救助方式的缺點(diǎn)：一是難以保證其所獲得的現(xiàn)金得到有效使用，即由于貧困者消費(fèi)行為的不恰當(dāng)而導(dǎo)致現(xiàn)金救助的低效使用；二是容易形成貧困者的福利依賴(lài)。第二種現(xiàn)金救助方式的缺點(diǎn)是難以避免因服務(wù)提供方不合理的收費(fèi)行為而導(dǎo)致費(fèi)用的增高。但是，在教育、醫(yī)療等無(wú)法單獨(dú)向貧困者提供服務(wù)的情況下，不得不采用現(xiàn)金救助的方式，讓有需要者通過(guò)普通的教育或醫(yī)療機(jī)構(gòu)獲得所需要的服務(wù)，而政府的社會(huì)救助只承擔(dān)付費(fèi)的責(zé)任。

鑒于現(xiàn)金救助有不同的情況，并且各有其優(yōu)缺點(diǎn)，因此對(duì)救助提供方式應(yīng)該根據(jù)具體情況加以分析安排。在全面建成小康社會(huì)條件下，我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)救助待遇提供方式和結(jié)構(gòu)應(yīng)該加以調(diào)整。一方面，現(xiàn)金救助仍然是社會(huì)救助的基本方式之一，可以保留一定的現(xiàn)金救助，但第一種現(xiàn)金救助方式應(yīng)該維持在相對(duì)較低的水平。另一方面，應(yīng)該較大幅度增加服務(wù)救助。這里所指的服務(wù)救助主要是指直接針對(duì)貧困者的各種社會(huì)服務(wù)，主要是以提升貧困者機(jī)會(huì)、能力與動(dòng)機(jī)的培訓(xùn)服務(wù)和社會(huì)工作服務(wù)。在全面建成小康社會(huì)的條件下，尤其是為實(shí)現(xiàn)相對(duì)貧困治理的目標(biāo)，此類(lèi)服務(wù)救助對(duì)治理發(fā)展型貧困具有重要意義。

具體看，針對(duì)貧困者的服務(wù)救助主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是圍繞專(zhuān)項(xiàng)救助向有需要的個(gè)人和家庭提供相關(guān)的服務(wù)，包括向貧困家庭子女提供輔助性的教育服務(wù)，以提高其學(xué)習(xí)能力和動(dòng)機(jī)；給貧困者提供適宜的健康服務(wù)，幫助其提高健康意識(shí)和行為，以及更好利用健康服務(wù)的能力；給貧困者提供額外的就業(yè)服務(wù)，幫助他們更好地利用就業(yè)機(jī)會(huì)，并促進(jìn)其提高就業(yè)質(zhì)量等。二是針對(duì)貧困者心理健康、社會(huì)調(diào)適和增能等方面的服務(wù)，主要幫助困難群眾改善心理健康，解決精神困擾，調(diào)解社會(huì)糾紛、促進(jìn)社會(huì)融入、增強(qiáng)社會(huì)支持和提升能力和動(dòng)機(jī)等。三是社會(huì)救助申請(qǐng)服務(wù)，主要幫助貧困者更加順利和更加合理地申請(qǐng)社會(huì)救助和其他各方面的幫扶服務(wù)。

在具體運(yùn)行中，應(yīng)該進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)救助服務(wù)的提供方式。建立以需要為本的服務(wù)救助提供方式，要注重通過(guò)調(diào)查研究而發(fā)現(xiàn)貧困者的表達(dá)的需要、未表達(dá)的需要和規(guī)范性需要。此外，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作介入服務(wù)救助，提高救助服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化水平。

(六)積極推動(dòng)社會(huì)救助與促進(jìn)就業(yè)的協(xié)調(diào)

社會(huì)救助與促進(jìn)就業(yè)的協(xié)調(diào)是推動(dòng)積極社會(huì)救助制度的重要方面。在此方面改革的基本方向：一是要從獎(jiǎng)懲機(jī)制擴(kuò)大到增能機(jī)制，即不僅要對(duì)有勞動(dòng)能力貧困者積極參與就業(yè)提供獎(jiǎng)懲激勵(lì)，而且要更加重視提升貧困者就業(yè)的能力和動(dòng)機(jī)；二是從就業(yè)機(jī)會(huì)救助到就業(yè)質(zhì)量救助，不僅要向就業(yè)困難人員提供就業(yè)機(jī)會(huì)，而且要注意不斷提高他們的就業(yè)質(zhì)量。在就業(yè)救助方面，需要綜合考慮貧困者能力提升、就業(yè)質(zhì)量和就業(yè)動(dòng)機(jī)。只有能力提升了，才能有基礎(chǔ)去持續(xù)性地提升就業(yè)質(zhì)量，進(jìn)而才能有效地激勵(lì)貧困者的就業(yè)動(dòng)機(jī)。而就業(yè)動(dòng)機(jī)提高后，他們才能更好利用各種就業(yè)機(jī)會(huì)。

為此，就業(yè)救助應(yīng)更多地關(guān)注下列任務(wù)：一是更加重視提升貧困者就業(yè)能力，向他們提供更多實(shí)用的基礎(chǔ)技能培訓(xùn)和職業(yè)培訓(xùn)。二是注重向就業(yè)困難人員提供有質(zhì)量的就業(yè)機(jī)會(huì)。三是通過(guò)各種方式幫助就業(yè)困難人員利用市場(chǎng)和政府提供的就業(yè)機(jī)會(huì)，尤其是幫助他們解決實(shí)現(xiàn)就業(yè)過(guò)程中遇到的各種問(wèn)題，包括家庭內(nèi)部的各種困難和就業(yè)活動(dòng)中的各種困難。四是不斷激勵(lì)貧困者的就業(yè)動(dòng)機(jī)，加大專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作服務(wù)的介入。

三、全面建成小康社會(huì)條件下我國(guó)社會(huì)救助的制度優(yōu)化

社會(huì)救助是以制度化的方式向有需要的人提供各種救助待遇和服務(wù)，構(gòu)建合理完善的制度體系是社會(huì)救助能夠高效率運(yùn)行并充分發(fā)揮作用的關(guān)鍵。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)救助制度已基本形成一套制度體系。但是，由于我國(guó)的社會(huì)救助制度體系是逐步建立，在制度建構(gòu)方面具有一定的碎片化特征，迄今為止仍存在一些制度缺陷。在全面建成小康社會(huì)的條件下，我國(guó)社會(huì)救助制度面向新的發(fā)展目標(biāo)，更應(yīng)該加強(qiáng)制度優(yōu)化。

(一)加快社會(huì)救助立法

社會(huì)救助立法是社會(huì)救助制度化的重要保障。目前《社會(huì)救助暫行辦法》的層級(jí)偏低，應(yīng)該加快《社會(huì)救助法》的立法進(jìn)程。社會(huì)救助立法應(yīng)該具有兩個(gè)方面的功能：一是加強(qiáng)社會(huì)救助制度，二是規(guī)范這一制度。社會(huì)救助立法應(yīng)該同時(shí)注重這兩個(gè)方向。首先，社會(huì)救助立法應(yīng)該建立在對(duì)社會(huì)救助制度在將來(lái)中國(guó)社會(huì)保護(hù)體系中具有重要地位的清晰判斷基礎(chǔ)之上，因而應(yīng)該通過(guò)立法進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)救助制度。為此，在社會(huì)救助立法中應(yīng)該關(guān)注若干焦點(diǎn)問(wèn)題：社會(huì)救助未來(lái)發(fā)展的目標(biāo)、社會(huì)救助的合理水平，包括平均標(biāo)準(zhǔn)、覆蓋面、待遇水平，以及合理的財(cái)政投入水平。其次，社會(huì)救助立法應(yīng)該有利于提高社會(huì)救助將來(lái)運(yùn)行的效益，即建立一套包括各方面待遇以涵蓋貧困者各方面需要的社會(huì)救助體系。社會(huì)救助待遇水平不僅要能夠保障他們當(dāng)下的生活條件和解決他們當(dāng)前的問(wèn)題，而且要能夠幫助他們未來(lái)的發(fā)展，并有助于切斷貧困的代際傳遞。

社會(huì)救助法的基本框架可以有兩個(gè)選擇。一是制定一部一般法，只包括總體方向性和原則性條款，重點(diǎn)規(guī)范各方責(zé)任和確立社會(huì)救助總體制度框架。二是制定一部具體內(nèi)容盡可能詳細(xì)的法律。第二個(gè)選擇更適合于社會(huì)救助制度體系足夠成熟的情況，可以將所有制度規(guī)范納入法律中，使其獲得法律權(quán)威，并因此而獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定性。然而，從實(shí)際情況看，目前中國(guó)社會(huì)救助制度體系還不夠成熟，采用第一項(xiàng)選擇可能更加適合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況。因此，建議目前制定一部社會(huì)救助的一般法，主要包括社會(huì)救助的總體方向、基本原則、主要行動(dòng)者的責(zé)任等，然后由國(guó)務(wù)院及其部門(mén)依照法律制定具體的制度細(xì)則。

在加快《社會(huì)救助法》立法進(jìn)程的同時(shí)，還應(yīng)該積極推動(dòng)在社會(huì)救助各個(gè)項(xiàng)目上建立和完善相關(guān)的基礎(chǔ)性法規(guī)。

(二)完善社會(huì)救助制度體系

完善社會(huì)救助制度體系主要有改革社會(huì)救助資格申請(qǐng)-認(rèn)定機(jī)制和優(yōu)化社會(huì)救助項(xiàng)目間制度銜接兩個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)。

一是改革社會(huì)救助資格申請(qǐng)-認(rèn)定機(jī)制。社會(huì)救助資格認(rèn)定機(jī)制建議采用雙層申請(qǐng)認(rèn)定機(jī)制。首先，符合條件的貧困者應(yīng)申請(qǐng)貧困家庭建檔立卡。符合條件者既可以主動(dòng)申請(qǐng)，也可以由社區(qū)組織或其他相關(guān)個(gè)人及組織代為申請(qǐng)。在這一層級(jí)的貧困家庭認(rèn)定需進(jìn)行家計(jì)調(diào)查，主要采用傳統(tǒng)的入戶(hù)調(diào)查、鄰里訪(fǎng)問(wèn)、信函索證與居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)相結(jié)合的方式，為此，應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)和完善居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制。其次，社會(huì)救助制度體系中的每個(gè)項(xiàng)目都應(yīng)該有其專(zhuān)門(mén)的受益者申請(qǐng)與審核機(jī)制。符合一般貧困標(biāo)準(zhǔn)并經(jīng)審核認(rèn)定納入了建檔立卡貧困戶(hù)的，符合具體項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)的都可申請(qǐng)社會(huì)救助各個(gè)項(xiàng)目。各專(zhuān)項(xiàng)救助項(xiàng)目不再對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行家計(jì)調(diào)查，而只對(duì)其在各個(gè)方面的特殊困難(如教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等)加以審核認(rèn)定。再有，在社會(huì)救助資格認(rèn)定過(guò)程中建議逐步加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)化管理服務(wù)和技術(shù)支撐，并重點(diǎn)加強(qiáng)各方的誠(chéng)信責(zé)任，逐步減少直到最后取消張榜公布和群眾評(píng)議等效果不佳且副作用較大的方法。同時(shí)，要增大基層社會(huì)救助工作人員的自由裁量權(quán)，并為此建立相應(yīng)的制度規(guī)范，以適應(yīng)貧困現(xiàn)象的復(fù)雜性和盡量減少漏保和錯(cuò)保。

二是更加注重制度銜接與合作。社會(huì)救助制度的運(yùn)行離不開(kāi)體系內(nèi)和體系外的制度銜接與合作。首先，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)救助體系內(nèi)的項(xiàng)目銜接與合作。包括各個(gè)項(xiàng)目之間在救助資格、待遇水平、待遇方式等方面的銜接。并且可根據(jù)需要建立新的項(xiàng)目(如護(hù)理救助)，或合并功能類(lèi)似的項(xiàng)目(如低保和特困供養(yǎng)救助中的基本生活救助)。其次，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)救助與其他社會(huì)保障制度的銜接與合作。一是社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)的銜接與合作，如進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)醫(yī)療救助與大病保險(xiǎn)的銜接與合作，護(hù)理救助與護(hù)理保險(xiǎn)的銜接與合作，住房救助與公租房的銜接等。二是社會(huì)救助與普惠型社會(huì)福利的合作，如教育救助與義務(wù)教育、普惠型學(xué)前教育和免費(fèi)高中教育的銜接等。社會(huì)救助的制度銜接與合作是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，它將隨著整個(gè)社會(huì)保障制度體系的發(fā)展和社會(huì)救助內(nèi)部項(xiàng)目的增減調(diào)整而不斷出現(xiàn)新的問(wèn)題和需要。因此，應(yīng)該建立長(zhǎng)期性的社會(huì)救助制度協(xié)調(diào)監(jiān)測(cè)和調(diào)節(jié)機(jī)制。

(三)進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)救助管理

加強(qiáng)和優(yōu)化社會(huì)救助管理是提高社會(huì)救助社會(huì)效益和運(yùn)行效率的關(guān)鍵[9]，為此，應(yīng)該從宏觀(guān)和微觀(guān)兩個(gè)層面上進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)救助管理體系。

首先，在社會(huì)救助宏觀(guān)管理體系層面上，一方面應(yīng)該進(jìn)一步優(yōu)化中央政府與地方政府之間在社會(huì)救助管理方面的責(zé)任關(guān)系，進(jìn)一步促進(jìn)在社會(huì)救助制度發(fā)展和政策城鄉(xiāng)方面的國(guó)家統(tǒng)一要求和地方自主性的結(jié)合。中央政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)方向引導(dǎo)、加強(qiáng)底線(xiàn)要求和加大制度供給。地方政府應(yīng)更好地發(fā)揮積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)新性。

在社會(huì)救助宏觀(guān)管理體系層面上的第二方面重要議題是進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)救助管理的部門(mén)間關(guān)系。目前社會(huì)救助分屬多個(gè)部門(mén)管理，這種體制不太有利于發(fā)揮社會(huì)救助項(xiàng)目間的銜接與統(tǒng)一管理。各部門(mén)之間在統(tǒng)一管理方面的協(xié)調(diào)不夠，又會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致基層社會(huì)救助服務(wù)管理難以形成合力。為此，應(yīng)該進(jìn)一步理順社會(huì)救助制度的政府管理體制。從長(zhǎng)期看，應(yīng)該建立整合型的社會(huì)救助管理體制，即統(tǒng)一負(fù)責(zé)與分類(lèi)合作相結(jié)合的政府管理體制。將社會(huì)救助制度歸屬到一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)制度建設(shè)和管理。在制度運(yùn)行中涉及其他部門(mén)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的，由主管部門(mén)與其溝通合作。從近期看，在現(xiàn)行體制下應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)和優(yōu)化多部門(mén)的合作，進(jìn)一步加強(qiáng)和擴(kuò)展部際聯(lián)席會(huì)議制度的功能，包括建立部際聯(lián)席會(huì)議的常設(shè)機(jī)構(gòu)和日常聯(lián)絡(luò)機(jī)制，擴(kuò)大聯(lián)合研究-決策機(jī)制(聯(lián)合規(guī)劃、聯(lián)合發(fā)文、聯(lián)合統(tǒng)計(jì))，并進(jìn)一步加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)改革機(jī)制。

其次，應(yīng)該進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)救助基層經(jīng)辦管理體系。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助制度體系的建立和發(fā)展過(guò)程中沒(méi)有專(zhuān)門(mén)建立與之相匹配的經(jīng)辦服務(wù)體系，對(duì)基層經(jīng)辦服務(wù)重視不足，建立力度不夠，致使其管理和服務(wù)工作水平低下，嚴(yán)重影響了社會(huì)救助工作實(shí)際效果。社會(huì)救助是一類(lèi)比較復(fù)雜的行動(dòng)體系，需要有一套組織體系和工作人員隊(duì)伍去具體經(jīng)辦。要想社會(huì)救助制度充分發(fā)揮作用，就應(yīng)該建立起相應(yīng)的組織及工作人員隊(duì)伍。在全面建成小康社會(huì)的條件下，隨著未來(lái)社會(huì)救助對(duì)象的進(jìn)一步擴(kuò)展，其承擔(dān)任務(wù)的擴(kuò)大和反貧困功能的提升，社會(huì)救助制度運(yùn)行的復(fù)雜性將會(huì)進(jìn)一步增加，對(duì)服務(wù)與管理工作的要求也將越來(lái)越高，基層社會(huì)救助經(jīng)辦管理服務(wù)能力短板將日趨突出，應(yīng)該高度重視，重點(diǎn)解決。

當(dāng)前加強(qiáng)社會(huì)救助基層經(jīng)辦管理體系建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)集中在幾個(gè)主要領(lǐng)域。第一是理順基層服務(wù)管理體制。按照2017年民政部等部門(mén)《關(guān)于積極推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù) 加強(qiáng)基層社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)能力的意見(jiàn)》(民發(fā)〔2017〕153號(hào))文件的要求，鼓勵(lì)基層建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的民辦經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)。但從長(zhǎng)期發(fā)展的角度看，民辦機(jī)構(gòu)承接社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)工作的體制最大的缺陷是其難以形成長(zhǎng)期穩(wěn)定和全面均衡的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)體系。對(duì)社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)這種需要長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行和均衡布點(diǎn)的基本公共服務(wù)，更適宜于采用事業(yè)單位的體制。第二是在實(shí)際運(yùn)行中加強(qiáng)服務(wù)與管理的融合，即將服務(wù)工作和管理工作融合在一起，在管理中體現(xiàn)服務(wù)的精神，并通過(guò)更好的服務(wù)去加強(qiáng)和優(yōu)化管理。第三是加強(qiáng)基層經(jīng)辦管理服務(wù)機(jī)構(gòu)與人員建設(shè)，按照實(shí)際需要建立相應(yīng)的經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)，并配備足夠的工作人員。應(yīng)該更加注重基層經(jīng)辦管理服務(wù)質(zhì)量，通過(guò)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作的介入、加強(qiáng)科技支撐等途徑，不斷提升專(zhuān)業(yè)水平和技術(shù)能力，帶動(dòng)服務(wù)與管理水平的提升，最終使社會(huì)救助制度的社會(huì)效益和運(yùn)行效率大幅度提高。