戴賓

2019年7月，四川召開了全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大會(huì)，省委省政府印發(fā)了《關(guān)于推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》。同時(shí)頒發(fā)實(shí)施新的《四川省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核辦法》，為四川縣域經(jīng)濟(jì)明確了新的發(fā)展導(dǎo)向，徹底改變了傳統(tǒng)的縣域經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法，也使四川縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的評價(jià)考核結(jié)果發(fā)生了根本的變化。本文以成都市龍泉驛區(qū)為例，分析新的《四川省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核辦法》帶來的影響以及對未來縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的啟示。

龍泉驛經(jīng)濟(jì)跨越騰飛與考核評價(jià)

1949年以來，伴隨著新中國70年波瀾壯闊的發(fā)展歷程，龍泉驛區(qū)從農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)到汽車城，破繭成蝶，實(shí)現(xiàn)了工業(yè)經(jīng)濟(jì)從無到有、從小到大、從弱到強(qiáng)的跨越式發(fā)展，工業(yè)實(shí)力顯著增強(qiáng)，發(fā)展成就舉世矚目。

新中國成立之初，龍泉驛區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量非常小，生產(chǎn)能力有限，工業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)相對單一。在70多年的發(fā)展歷程中，龍泉驛區(qū)先后經(jīng)歷了五個(gè)發(fā)展階段：一階段艱苦歲月期（1978年以前）;二階段工業(yè)經(jīng)濟(jì)探索期（1978—1990年）;三階段工業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)夯實(shí)期（1991—2005年）;四階段工業(yè)經(jīng)濟(jì)振興騰飛期（2006—2013年）;五階段工業(yè)經(jīng)濟(jì)調(diào)速換擋期（2014—2019年）。尤其是2006年來，龍泉驛區(qū)以汽車產(chǎn)業(yè)為突破口，推動(dòng)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了工業(yè)經(jīng)濟(jì)的騰飛。經(jīng)過十年的努力，龍泉驛區(qū)GDP由2005年的98.22億元躍升到2015年的1002.1億元。2006年至2013年，龍泉驛區(qū)保持了年均17.75%的經(jīng)濟(jì)增速，GDP在成都市19個(gè)區(qū)（市、縣）的排位，由2005年的第八位，躍升到2013年的第一位，并一直延續(xù)至今。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2005年的16.4∶46.4∶37.2調(diào)整到2013年的2.9∶81.4∶15.7，工業(yè)增加值占GDP比重由2005年的32.7%猛升到2013年的78.2%。黨的十八大以來，國家啟動(dòng)實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，注重“擴(kuò)大總需求”與“供給側(cè)改革”并重，經(jīng)濟(jì)全面步入轉(zhuǎn)型升級的新常態(tài)。龍泉驛區(qū)進(jìn)入工業(yè)經(jīng)濟(jì)調(diào)速換擋期，但仍然保持了較好的發(fā)展勢頭。

工業(yè)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展促進(jìn)了龍泉驛區(qū)經(jīng)濟(jì)的整體提升，也使其在全省縣級綜合評價(jià)中的排名持續(xù)上升，長期位居前列。2008至2012年龍泉驛區(qū)在全省縣級經(jīng)濟(jì)綜合評價(jià)中連續(xù)5年位居第二，2013年至2017年在全省縣級經(jīng)濟(jì)綜合評價(jià)中連續(xù)5年位居第一。也即在2008年至2017年的十年里，龍泉驛區(qū)在全省縣域經(jīng)濟(jì)綜合評價(jià)中均位居前兩位（見表1）。

然而，2018年四川省實(shí)施新的《四川省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核辦法》后，龍泉驛區(qū)的考核結(jié)果發(fā)生了極大的變化。盡管龍泉驛區(qū)在GDP、全員勞動(dòng)生產(chǎn)率、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比、規(guī)模以上工業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)主營業(yè)務(wù)收入、地方一般公共預(yù)算收入質(zhì)量等多項(xiàng)指標(biāo)方面仍然位居全省第一，但按新的《考核辦法》卻沒能進(jìn)入縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展11強(qiáng)縣，僅在分類考核中入列11個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)步縣。而在2019年的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核中，龍泉驛區(qū)既未再進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)縣（市、區(qū)），也未能進(jìn)入先進(jìn)縣（市、區(qū)）和進(jìn)步縣（市、區(qū)）之列。

實(shí)際上不僅是龍泉驛區(qū)，在新的《考核辦法》實(shí)施后，其他縣域經(jīng)濟(jì)綜合評價(jià)居前的縣（市、區(qū)）考核結(jié)果都發(fā)生了較大的變化。在2018年全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核中，2017年全省縣域綜合評價(jià)前十強(qiáng)，僅有成都市雙流區(qū)、青白江區(qū)、新津縣以及綿陽市涪城區(qū)、宜賓市翠屏區(qū)5個(gè)區(qū)（縣）仍入列11強(qiáng)，成都市溫江區(qū)、郫都區(qū)以及德陽市旌陽區(qū)則沒能再進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)縣（市、區(qū)）、先進(jìn)縣（市、區(qū)）和進(jìn)步縣（市、區(qū)）之列（見表2）。而在2017年縣域經(jīng)濟(jì)綜合評價(jià)中分別名列19、63位的瀘州市龍馬潭區(qū)和閬中市則在2018年新進(jìn)全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展11強(qiáng)。新的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核辦法體現(xiàn)了新的發(fā)展理念和發(fā)展導(dǎo)向，改變了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的評價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)，也改變了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的排名格局，值得我們?nèi)フJ(rèn)真研究，以更好地促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

四川省委省政府歷來十分重視縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。自黨的十六大首次提出“壯大縣域經(jīng)濟(jì)”以來，成立了縣域經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，先后出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，有力地促進(jìn)和推動(dòng)全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2009年5月，四川省人民政府頒布了《縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，2014年四川省人民政府印發(fā)了《四川省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核辦法（試行）》，并于2016年1月正式實(shí)施。2019年3月印發(fā)的新的《四川省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核辦法》，則更加突出貫徹落實(shí)主體功能區(qū)建設(shè)要求，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)差異化、高質(zhì)量發(fā)展，體現(xiàn)出新的特點(diǎn)和新的要求。

——考核內(nèi)容更加全面。1995年開始進(jìn)行的四川縣級經(jīng)濟(jì)綜合評價(jià)，設(shè)置了反映縣級經(jīng)濟(jì)規(guī)模、水平、結(jié)構(gòu)、速度和效益五類30個(gè)指標(biāo)，集中反映了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成效，但基本沒有涉及民生服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控等內(nèi)容（見表3）。2016年頒布實(shí)施的《四川省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核辦法》雖然增加了民生服務(wù)、生態(tài)環(huán)境方面的考核內(nèi)容，但僅設(shè)置了16個(gè)考核指標(biāo)（見表4）。新《考核辦法》將對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展、民生改善、生態(tài)環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)防控五大類、24個(gè)指標(biāo)，新增了民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展、開放經(jīng)濟(jì)發(fā)展等內(nèi)容，更加突出民生服務(wù)、鄉(xiāng)村發(fā)展，考核范圍更大、考核內(nèi)容更全，更好地體現(xiàn)了新發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展的要求（見表5）。

——更加突出分類指導(dǎo)、分類考核。新的考核辦法更加突出對全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分類指導(dǎo)、分類考核。一方面，將全省183個(gè)縣（市、區(qū)）重新劃分為城市主城區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)縣、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣四種類型，分類指導(dǎo)其發(fā)展。另一方面，根據(jù)主體功能定位，差異化設(shè)置各類區(qū)指標(biāo)權(quán)重，不同類型縣域指標(biāo)考核權(quán)重差異更大，更加鼓勵(lì)各類區(qū)差異性、特色化發(fā)展。例如，經(jīng)濟(jì)發(fā)展類指標(biāo)考核權(quán)重，城市主城區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)縣權(quán)重均為52%，而農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣則分別僅為32%和30%。同時(shí)，五大類指標(biāo)細(xì)分指標(biāo)考核權(quán)重也有很大的差異，例如地區(qū)生產(chǎn)總值及增速考核權(quán)重城市主城區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)縣權(quán)重均為10%，而農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣則均為0（見表5）。

——更加強(qiáng)調(diào)量質(zhì)并進(jìn)。新《考核辦法》鼓勵(lì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展由單純的“以速度取勝”轉(zhuǎn)向量質(zhì)并進(jìn)。在13個(gè)涉及總量的考核指標(biāo)中，除耕地保有量外均既考核總量，又考核增速，且總量指標(biāo)占40%的權(quán)重、增速指標(biāo)占60%的權(quán)重，相對淡化了縣域經(jīng)濟(jì)既有的發(fā)展基礎(chǔ)，更強(qiáng)調(diào)縣域經(jīng)濟(jì)未來的成長性。

近十年來，以龍泉驛區(qū)為代表的縣域經(jīng)濟(jì)綜合評價(jià)10強(qiáng)區(qū)縣在經(jīng)濟(jì)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平等方面擁有極大的優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)總量大，二、三產(chǎn)業(yè)占比，地方財(cái)政收入節(jié)節(jié)攀升，在傳統(tǒng)的縣域經(jīng)濟(jì)綜合評價(jià)中自然長期名列前茅。經(jīng)過多年的高速發(fā)展，這類區(qū)縣已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)?shù)囊?guī)?？偭浚?jīng)濟(jì)基數(shù)較大，增速相對放緩。如果在城鄉(xiāng)發(fā)展、民生改善、生態(tài)環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)防控等方面不能同時(shí)保持領(lǐng)先，則其考核結(jié)果必然受到影響。

幾點(diǎn)啟示

經(jīng)過70年多的發(fā)展和40多年的改革開放，我國經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加強(qiáng)調(diào)體現(xiàn)新發(fā)展理念，促進(jìn)綜合實(shí)力大幅提升、動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)突破、財(cái)政保障顯著增強(qiáng)、民生水平持續(xù)改善。四川縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要變單純的“以速度取勝”轉(zhuǎn)向量質(zhì)并進(jìn)，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

——踐行新發(fā)展理念，更加重視全面發(fā)展。四川縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要踐行創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，量質(zhì)并進(jìn)，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展、民生改善、生態(tài)環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)防控，更加重視創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、城鄉(xiāng)融合、民生改善、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量和效益全面提升。

近年來，龍泉驛區(qū)也在積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加快科技創(chuàng)新和技術(shù)改造，大力發(fā)展醫(yī)藥、電子及通信設(shè)備、醫(yī)療儀器設(shè)備及儀器儀表等先進(jìn)制造業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，力求通過提升產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力獲得新的增長動(dòng)力，同時(shí)著力推進(jìn)城鄉(xiāng)融合、改善民生、提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

——突出縣域地方特色，更加重視差異化發(fā)展。四川地域廣闊，地形地貌類型多樣，區(qū)位條件和社會(huì)發(fā)展條件各異，資源稟賦懸殊，縣域之間地域差異性尤為明顯突出。四川縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展更需要立足縣域自身特點(diǎn)和優(yōu)勢，走特色化、差異化的發(fā)展道路。城市主城區(qū)要突出城市功能建設(shè)優(yōu)先，側(cè)重高端要素集聚集成轉(zhuǎn)化，形成市域經(jīng)濟(jì)重要支撐，引領(lǐng)帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)縣要突出工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量并重，側(cè)重優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)成群成鏈，培育優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群，提升城鎮(zhèn)承載能力。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣要突出農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)先，側(cè)重農(nóng)業(yè)空間規(guī)模和農(nóng)產(chǎn)品保障能力提升，以新型工業(yè)化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣要突出生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，側(cè)重生態(tài)空間規(guī)模質(zhì)量和生態(tài)產(chǎn)品供給能力提升，強(qiáng)化保障國家生態(tài)安全功能。