湯嫵艷

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南長沙 410083)

從1950年至今，來華留學(xué)生教育已經(jīng)走過近70年的發(fā)展歷程，來華留學(xué)規(guī)模從1950年的33人攀升到 2018年的49.2萬名。我國已然躍升為世界第三、亞洲最大留學(xué)目的地國。伴隨著來華留學(xué)生教育規(guī)模的擴(kuò)張，我國高校教育改革背景下的來華留學(xué)生教育制度不斷健全。盡管如此，來華留學(xué)生教育制度建設(shè)仍然跟不上數(shù)量和規(guī)模急劇擴(kuò)大的步伐，由此凸顯諸多現(xiàn)實(shí)困境。近年來，國內(nèi)關(guān)于來華留學(xué)生招生、培養(yǎng)和管理的討論日趨激烈，學(xué)術(shù)界對提升來華留學(xué)生結(jié)構(gòu)和質(zhì)量(1)參見呂娜：《來華留學(xué)教育的發(fā)展現(xiàn)狀、主要問題與對策研究》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考》2015年第22期；田輝：《高等教育留學(xué)生國際流動趨勢與來華留學(xué)對策分析》，載《大學(xué)(學(xué)術(shù)版)》2010年第4期；陳強(qiáng)：《改革開放30年來華留學(xué)研究生教育的回顧與思考》，載《學(xué)位與研究生教育》2008年第6期。、完善來華留學(xué)生培養(yǎng)和管理制度(2)參見王永秀、謝少華：《關(guān)于來華留學(xué)教育政策的審思》，載《高教探索》2017年第3期；白瑛：《高校來華留學(xué)生管理中存在的問題與改進(jìn)措施》，載《山東社會科學(xué)》2015年第S1期；張璐：《來華留學(xué)生教育政策述評》，載《評價(jià)與管理》2015年第4期；彭慶紅、李慧琳：《高校來華留學(xué)生事務(wù)現(xiàn)行管理模式分析與分層管理模式探索》，載《現(xiàn)代大學(xué)教育》2013年第1期。等問題有諸多探討，其中雖不乏真知灼見，但都沒有從政府與高校關(guān)系的現(xiàn)實(shí)背景出發(fā)選擇更優(yōu)的治理模式。

目前，除《教育法》《高等教育法》相關(guān)規(guī)定外，2017年教育部、外交部和公安部聯(lián)合發(fā)布的《學(xué)校招收和培養(yǎng)國際學(xué)生管理辦法》(以下簡稱“2017年《辦法》)是調(diào)整來華留學(xué)生教育的主要法律規(guī)范。根據(jù)2017年《辦法》第2條，來華留學(xué)教育包括在中國境內(nèi)接受學(xué)前、初等、中等和高等教育。第2條還強(qiáng)調(diào)，該辦法第二至五章關(guān)于國際學(xué)生招生、培養(yǎng)和校內(nèi)管理的規(guī)定只適用于高等教育，學(xué)前、初等、中等教育機(jī)構(gòu)對國際學(xué)生的招收、培養(yǎng)和校內(nèi)管理問題由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。有鑒于此，本文僅探討高等教育領(lǐng)域的來華留學(xué)生教育治理問題。

一、來華留學(xué)生教育治理的發(fā)展脈絡(luò)

(一)政府直接干預(yù)

從1950年至20世紀(jì)80年代末，來華留學(xué)生教育處于制度探索和發(fā)展階段。這一階段，來華留學(xué)生教育總體上呈現(xiàn)政治主導(dǎo)、政府主辦、政策主治的政府直接干預(yù)模式。首先，培養(yǎng)定位以政治考慮為主。1962年《外國留學(xué)生工作試行條例(草案)》和1985年《外國留學(xué)生管理辦法》將接受和培養(yǎng)外國留學(xué)生作為我國應(yīng)盡的“國際主義義務(wù)”，是外交政策的重要組成部分。在“外交無小事”影響下，來華留學(xué)生被視為是外賓從而享有超國民待遇，政府時?！霸轿弧睂Ω咝Ｈ粘９芾硇袨槭┘舆^多的控制，高校辦學(xué)自主權(quán)受到嚴(yán)重制約。其次，政府壟斷留學(xué)生教育事務(wù)。相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，我國實(shí)行中央政府包攬的直接管理體制，政府不僅直接干預(yù)高校招生和培養(yǎng)留學(xué)生工作，還對留學(xué)生生活待遇、課余活動、思想狀態(tài)、婚戀等問題做出具體規(guī)定。再次，調(diào)控手段以政策為主。這一時期來華留學(xué)生教育立法基本處于空白狀態(tài)，主要通過國務(wù)院各部委發(fā)布的草案、請示、報(bào)告、批復(fù)、說明、通知、暫行辦法等臨時性政策文件實(shí)施調(diào)控，政策性強(qiáng)而法治化弱。法治建設(shè)與制度供給不充分，存在諸多模糊操作、臨機(jī)取舍的空間。

(二)走向規(guī)則治理

20世紀(jì)90年代以來，我國不斷轉(zhuǎn)變政府職能，從政府壟斷教育事務(wù)走向高校逐步參與治理，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，建立現(xiàn)代大學(xué)治理。來華留學(xué)生教育逐步走向規(guī)則治理。首先，治理規(guī)范日漸完備。逐步形成了以《教育法》《高等教育法》為基礎(chǔ)、以部門規(guī)章為依據(jù)、輔以配套性政策文件的治理規(guī)范體系。在1985年《外國留學(xué)生管理辦法》的基礎(chǔ)上，教育部聯(lián)合其他部門先后制定了2000年《高等學(xué)校接受外國留學(xué)生管理規(guī)定》和2017年《辦法》兩份規(guī)章，推動留學(xué)生教育管理體制、招生錄取、教學(xué)管理、校內(nèi)管理、獎學(xué)金、社會管理、監(jiān)督管理規(guī)范發(fā)展。2018年9月，教育部發(fā)布《來華留學(xué)生高等教育質(zhì)量規(guī)范(試行)》(以下簡稱“2018年《質(zhì)量規(guī)范(試行)》”)，這是我國首部專門針對來華留學(xué)教育制定的質(zhì)量規(guī)范文件。

其次，職權(quán)劃分逐步明晰。逐步厘清國家、省級教育行政部門與高校的職權(quán)劃分。政府逐漸從留學(xué)生培養(yǎng)的具體事務(wù)中退出來，主要運(yùn)用法律規(guī)則進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督，高校辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大。梳理1985年《外國留學(xué)生管理辦法》、2000年《高等學(xué)校接受外國留學(xué)生管理規(guī)定》和2017年《辦法》可以看出，來華留學(xué)生教育的歷史轉(zhuǎn)型，大體上遵循著簡政放權(quán)邏輯。根據(jù)2017年《辦法》，國家教育行政部門負(fù)責(zé)留學(xué)生培養(yǎng)的宏觀政策制定、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)、質(zhì)量監(jiān)督工作，高校在留學(xué)生招生、培養(yǎng)和管理方面擁有較大自主權(quán)。

再次，權(quán)責(zé)統(tǒng)一已成共識。2017年《辦法》規(guī)定國家和省級教育行政部門建立健全留學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量監(jiān)督制度，明確高校在留學(xué)生教育方面應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的幾種情形。“國家對大學(xué)的干預(yù)方式正逐漸由指令性、審批式的行政管制轉(zhuǎn)向借由經(jīng)費(fèi)調(diào)節(jié)和質(zhì)量問責(zé)實(shí)現(xiàn)的隱性行政規(guī)制或‘監(jiān)管式治理’”。(3)王思懿、姚榮：《中國高等教育治理中國家角色的演變趨勢及其困局》，載《高校教育管理》2018年第2期。

二、來華留學(xué)生教育治理的現(xiàn)實(shí)困境

(一)相關(guān)立法和實(shí)踐偏離社會政策功能

1.政治優(yōu)位下的規(guī)則治理弱化。古今中外，教育一直發(fā)揮著重要的社會政策功能。來華留學(xué)生教育被認(rèn)為是我國外交戰(zhàn)略的重要組成部分。2010年《留學(xué)中國計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)要“培養(yǎng)一大批知華、友華的高素質(zhì)來華留學(xué)畢業(yè)生”。2016年10月31日全國來華留學(xué)生工作會議強(qiáng)調(diào)來華留學(xué)工作應(yīng)“服務(wù)國家外交戰(zhàn)略發(fā)展”。同樣地，世界許多國家也都將留學(xué)生教育納入對外戰(zhàn)略?！伴L期以來,美國一直將文化和教育交流視為增強(qiáng)全球影響力和實(shí)現(xiàn)政治利益的有效途徑, 并將接受和培養(yǎng)外國留學(xué)生特別是高層次學(xué)生作為其全球發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。”(4)陳強(qiáng)、霍佳震：《來華留學(xué)研究生培養(yǎng)的質(zhì)量觀與效益觀》，載《學(xué)位與研究生教育》2005年第7期。不過，西方國家通過強(qiáng)化留學(xué)生教育屬性和規(guī)則治理來實(shí)現(xiàn)對外援助的政治功能；而我國卻強(qiáng)調(diào)留學(xué)生教育的政治屬性，管理色彩較濃而規(guī)則治理不足。相關(guān)法規(guī)在內(nèi)外國學(xué)生培養(yǎng)和管理方面的“雙軌制”以及“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，導(dǎo)致一系列社會問題。(5)參見彭慶紅：《從特殊照顧到趨同管理：高校來華留學(xué)生事務(wù)管理的回顧與展望》，載《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2012年第5期。例如，2017年施行的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》對于高校學(xué)生學(xué)習(xí)、考核、獎勵和處分等諸多事項(xiàng)做出明確規(guī)定，但第6條又規(guī)定來華留學(xué)生管理“參照本規(guī)定執(zhí)行”；2017年《辦法》對高校來華留學(xué)生管理的諸多事項(xiàng)并沒有做出規(guī)定。這種情形導(dǎo)致部分高校弱化規(guī)則治理，放松對來華留學(xué)生學(xué)習(xí)、考核和管理要求，助長了少數(shù)來華留學(xué)生搞特殊化的不良心態(tài)。

2.基本教學(xué)語言的違法變通。使用國家通用語言和文字開展留學(xué)生教育，是推廣中華傳統(tǒng)文化的重要方式，也是堅(jiān)持文化主權(quán)的表現(xiàn)。根據(jù)《教育法》第12條，除少數(shù)民族自治地方外，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)使用國家通用語言文字進(jìn)行教育教學(xué)?！秶彝ㄓ谜Z言文字法》第10條規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)以普通話和規(guī)范漢字為基本的教育教學(xué)用語用字。法律另有規(guī)定的除外”。

實(shí)踐中，相關(guān)實(shí)踐、政策和立法已經(jīng)偏離了使用基本教學(xué)語言的法律規(guī)定。近年來，某地將“實(shí)施面向留學(xué)生的全英語示范性課程與專業(yè)建設(shè)”作為創(chuàng)新做法；(6)參見丁曉東：《“雙輪驅(qū)動”下的上海來華留學(xué)管理》，載《世界教育信息》2016年第24期。某些高校也“鼓勵全英文授課研究生項(xiàng)目建設(shè)”(7)參見李巖松：《北京大學(xué)服務(wù)國家戰(zhàn)略、深化對外開放、加強(qiáng)和改進(jìn)來華留學(xué)工作情況》，載《世界教育信息》2016年第24期。，一些高校甚至在招生簡章中明確將英語作為研究生學(xué)位項(xiàng)目的教育語言。教育部2007年印發(fā)《來華留學(xué)生醫(yī)學(xué)本科教育(英語授課)質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》，明確肯定臨床醫(yī)學(xué)本科專業(yè)用英語全程授課。2018年《質(zhì)量規(guī)范(試行)》對此沒有做出任何規(guī)定。2017年《辦法》對上述政策和實(shí)踐持默認(rèn)態(tài)度，雖然強(qiáng)調(diào)國家通用語言文字為留學(xué)生培養(yǎng)的基本教學(xué)語言，卻又在第19條規(guī)定：“具備條件的高等學(xué)校，可以為國際學(xué)生開設(shè)使用外國語言進(jìn)行教學(xué)的專業(yè)課程。使用外國語言接受高等學(xué)歷教育的國際學(xué)生，學(xué)位論文可以使用相應(yīng)的外國文字撰寫,論文摘要應(yīng)為中文；學(xué)位論文答辯是否使用外國語言，由學(xué)校確定”?！笆褂猛鈬Z言接受高等學(xué)歷教育”在邏輯上承認(rèn)全程使用外國語言作為基本教學(xué)語言開展學(xué)歷教育的可能性及其合法性；不僅如此，在使用外國語言作為基本教學(xué)語言的情況下，“學(xué)位論文可以使用相應(yīng)的外國文字撰寫，論文摘要應(yīng)為中文”。以上條款意味著，2017年《辦法》默許高校使用外國語言作為來華留學(xué)學(xué)歷教育的基本教學(xué)語言，背離了使用國家通用語言文字作為基本教學(xué)語言的法律規(guī)定。

3. 留學(xué)主體的國籍歧視?！督逃ā贰陡叩冉逃ā烦姓J(rèn)“中國境外個人”可以申請來華留學(xué)。2017年《辦法》第2條采用“國際學(xué)生”的表述，即“根據(jù)《中華人民共和國國籍法》不具有中國國籍且在學(xué)校接受教育的外國學(xué)生”。2017年《辦法》第12條規(guī)定，“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)對報(bào)名申請的外國公民的入學(xué)資格和經(jīng)濟(jì)保證證明進(jìn)行審查……”。外國學(xué)生包括具有外國國籍和無國籍學(xué)生，而“外國公民”則指具有非本國國籍的人，無國籍人無所謂公民身份。因此，2017年《辦法》第12條事實(shí)上將申請來華留學(xué)的無國籍學(xué)生排除在外，就是一種國籍歧視。我國1997年批準(zhǔn)的《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》第2條第2款規(guī)定：“本公約締約各國承擔(dān)保證，本公約所宣布的權(quán)利應(yīng)予普遍行使，而不得有例如種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身份等任何區(qū)分”；第13條第2款(丙)項(xiàng)規(guī)定：“高等教育應(yīng)根據(jù)成績，以一切適當(dāng)方法，對一切人平等開放……”。因此，2017年《辦法》第12條使用“外國公民”的表述，與我國承擔(dān)的國際義務(wù)相沖突。

(二)高校招生自主權(quán)仍未充分彰顯

自1998年《高等教育法》承認(rèn)高校獨(dú)立法人資格以來，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)已經(jīng)成為不爭的趨勢。2017年《辦法》第10條規(guī)定“高等學(xué)校按照其辦學(xué)條件和培養(yǎng)能力自主確定國際學(xué)生招生計(jì)劃和專業(yè)”。但是，在中國政府獎學(xué)金留學(xué)生招生領(lǐng)域，高校辦學(xué)自主權(quán)卻無法得到充分體現(xiàn)。根據(jù)2001年《教育部國際合作與交流司關(guān)于中國政府獎學(xué)金的管理規(guī)定》，教育部委托國家留學(xué)基金管理委員會具體負(fù)責(zé)政府獎學(xué)金留學(xué)生的招生及日常事務(wù)的管理工作，教育部國際合作與交流司負(fù)責(zé)政府獎學(xué)金申請的審批。留學(xué)基金委在對申請人的申請材料進(jìn)行審核后，根據(jù)申請人的條件并參照本人志愿將申請材料轉(zhuǎn)送有關(guān)高等學(xué)校，由高等學(xué)校決定是否錄取。但2017年《辦法》第33條又規(guī)定，承擔(dān)中國政府獎學(xué)金生培養(yǎng)任務(wù)的高等學(xué)校，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先招收中國政府獎學(xué)金生。由于國家實(shí)行先授予獎學(xué)金再申請高校的政策，高校無法參與政府獎學(xué)金評審過程，因而也就無法對留學(xué)生學(xué)術(shù)素質(zhì)進(jìn)行評估。在錄取政府獎學(xué)金留學(xué)生方面，高校大多是在完成國家政策性任務(wù)，并沒有實(shí)質(zhì)決定權(quán)。

(三)粗放發(fā)展模式下的制度缺失

1. 留學(xué)教育準(zhǔn)入制度闕如。2017年《辦法》第7條規(guī)定：“招收國際學(xué)生的高等學(xué)校，應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的教育教學(xué)條件和培養(yǎng)能力……”。實(shí)際上，2018年《質(zhì)量規(guī)范(試行)》對于高校以及專業(yè)應(yīng)該具備什么樣的辦學(xué)條件和培養(yǎng)能力才能招收并培養(yǎng)留學(xué)生，是不明確的。實(shí)踐中，一些高校面臨國際化和“雙一流”建設(shè)壓力，往往在專業(yè)條件不充足的情況下開辦留學(xué)生教育，“重規(guī)模、輕質(zhì)量”，降低了來華留學(xué)教育的準(zhǔn)入門檻，犧牲了來華留學(xué)生教育的國際聲譽(yù)。

2. 留學(xué)預(yù)備制度亟待建立。設(shè)立留學(xué)預(yù)備制度，旨在培養(yǎng)留學(xué)生語言能力、專業(yè)學(xué)習(xí)能力和跨文化交際能力，解決其面臨的語言障礙、環(huán)境適應(yīng)障礙和不同教育制度間的銜接問題，使其達(dá)到接受大學(xué)專業(yè)教育的水平?；谶@一考慮，2009年教育部正式實(shí)施預(yù)科教育制度，規(guī)定由中國政府獎學(xué)金資助來華以漢語進(jìn)行本科教育的留學(xué)生均須接受為期1-2年預(yù)科教育。但是，我國一直未出臺針對自費(fèi)來華留學(xué)學(xué)歷生進(jìn)行預(yù)科教育的具體制度，也未規(guī)范現(xiàn)有的自費(fèi)來華留學(xué)預(yù)科教育，在留學(xué)預(yù)備教育和入學(xué)考核方面各高校一直處于各自為政的狀態(tài)。(8)參見楊娜：《留學(xué)預(yù)科教育的比較分析與對策》，載《天津大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)》2018年第1期。2018年《質(zhì)量規(guī)范(試行)》對于是否開辦留學(xué)預(yù)備則留待高校自行決定。但根據(jù)政府公布的數(shù)據(jù)，自費(fèi)生已經(jīng)成為來華留學(xué)的主體。2018年，49.2萬名來華留學(xué)生中自費(fèi)生達(dá)42.9萬，占比87.19%。(9)中華人民共和國教育部：《2018年來華留學(xué)統(tǒng)計(jì)》，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201904/t20190412_377692.html。訪問日期：2019年4月15日。近年來，國內(nèi)一些高校為擴(kuò)大來華留學(xué)生規(guī)模，僅對語言基礎(chǔ)和學(xué)歷做基本要求，對專業(yè)知識能力則無明確規(guī)定。這導(dǎo)致相當(dāng)一部分留學(xué)生在入學(xué)后，因?yàn)檎Z言和交流能力較差、專業(yè)知識儲備不足而無法正常開展學(xué)習(xí)，嚴(yán)重影響了留學(xué)生培養(yǎng)效果。

3. 質(zhì)量保障和監(jiān)督體制形同虛設(shè)。一方面，高校普遍沒有建立招生入學(xué)門檻制度。2017年《辦法》、2018年《質(zhì)量規(guī)范(試行)》規(guī)定高?？刹扇】荚嚮蚩己朔绞戒浫×魧W(xué)生，但實(shí)踐中大多數(shù)高校只采取書面材料審核方式錄取，導(dǎo)致進(jìn)入高校就讀的外國學(xué)生學(xué)術(shù)能力和基礎(chǔ)參差不齊，生源質(zhì)量堪憂。另一方面，來華留學(xué)生全過程培養(yǎng)質(zhì)量評估和監(jiān)督體系尚未落地?！督逃ā返?5條規(guī)定“國家實(shí)行教育督導(dǎo)制度和學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)教育評估制度”，我國也在實(shí)施本科教學(xué)審核評估和學(xué)位點(diǎn)合格評估制度，但是實(shí)踐中這些機(jī)制并沒有有效覆蓋留學(xué)生教育。來華留學(xué)生教學(xué)質(zhì)量評估機(jī)制形同虛設(shè)，監(jiān)督機(jī)制也就難以實(shí)施，導(dǎo)致一些高?！爸卣猩?、輕培養(yǎng)”，培養(yǎng)質(zhì)量堪憂。

三、來華留學(xué)生教育治理的模式選擇

無論是價(jià)值偏離，還是辦學(xué)自主權(quán)不彰，抑或是制度缺失，都是我國高等教育治理過程中政府與高校之間權(quán)責(zé)配置不當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)。政府與高校之間的“中心—邊緣”模式仍有強(qiáng)大的慣性，極易侵蝕高校在來華留學(xué)生教育中的自主權(quán)。政府在越位的同時又時常缺位，立法缺陷、監(jiān)督與問責(zé)制度供給不足，誘發(fā)高校教育活動背離國家立法和政策要求。上述問題表明我國來華留學(xué)生教育治理模式亟需完善。

(一)治理模式演變及其在高等教育治理中的影響

20世紀(jì)下半葉年代以來，亞當(dāng)·斯密自由主義模式下的市場失靈和凱恩斯國家干預(yù)模式下的政府規(guī)制失靈，促使人們開始反思傳統(tǒng)社會管理模式，治理理念開始被普遍接受?！爸卫硎歉鞣N公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”。(10)Report of the Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood, Oxford University Press 1995,p.23.與傳統(tǒng)管理模式不同，“治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威,而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的,而不是單一的和自上而下的”(11)俞可平：《全球治理引論》，載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2002年第1期。。20世紀(jì)80年代以來，“公民、非政府組織、協(xié)會和以社區(qū)為基礎(chǔ)的組織能夠積極地參與進(jìn)入公共話語體系?！姓芾碚咝枰⒁环N公民意識，與公民一起投身于共同合作的行動”,(12)[美]全鐘燮：《公共行政的社會建構(gòu): 解釋與批判》，孫柏瑛等譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第32頁。合作治理逐漸興起。合作治理強(qiáng)調(diào)“從傳統(tǒng)的行政管理向公私伙伴關(guān)系和治理網(wǎng)絡(luò)的轉(zhuǎn)變”(13)宋華琳：《論政府規(guī)制中的合作治理》，載《政治與法律》2016年第8期。，鼓勵多元主體特別是利益攸關(guān)者的合作與平等參與。

近年來，一些學(xué)者主張引入合作治理來破除政府強(qiáng)勢干預(yù)教育治理的困局。就西方大學(xué)與政府關(guān)系而言，尼夫認(rèn)為存在國家干預(yù)的康德模式、學(xué)術(shù)自由的洪堡模式和相互合作的盎格魯——撒克遜模式，卡瑞則歸納為政府機(jī)構(gòu)、政府控制、政府資助和相互合作四個階段。(14)參見王思懿、姚榮：《中國高等教育治理中國家角色的演變趨勢及其困局》，載《高校教育管理》2018年第2期。國內(nèi)也有學(xué)者認(rèn)為合作治理是社會治理變革的歸宿。(15)參見張康之：《合作治理是社會治理變革的歸宿》，載《社會科學(xué)研究》2012年第3期。必須承認(rèn)，我國高等教育領(lǐng)域政府全能型管制模式早已被打破，政府與高校的關(guān)系變化為合作治理留有一定社會空間。一是權(quán)力分散。高校依據(jù)《教育法》《高等教育法》和2017年《辦法》獲得來華留學(xué)教育自主權(quán)，政府不再是來華留學(xué)生教育唯一的權(quán)力主體。二是責(zé)任分?jǐn)偂Ｏ嚓P(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章都規(guī)定高校承擔(dān)來華留學(xué)生教育法律責(zé)任的相關(guān)情形，表明在現(xiàn)代社會，國家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任部分轉(zhuǎn)移給公民社會。

但實(shí)際上，在公私合營背景下興起的合作治理是否可移植到我國高等教育治理，則有待商榷。即使在西方國家，近年來高等教育治理也呈現(xiàn)為“混合治理”模式。(16)參見姚榮：《高等教育治理范式演進(jìn)的理想類型及其互動關(guān)系考察———基于公共領(lǐng)域中國家角色的分析》，載《高等教育研究》2018年第3期。更重要的是，我國政府與高校之間存在縱向行政管理關(guān)系，這是我國與西方國家高等教育治理的邏輯區(qū)別。根據(jù)《高等教育法》第6條、第13條和第14條，國家主辦高等教育、政府領(lǐng)導(dǎo)和管理高等教育事業(yè)。政府行使教育行政管理權(quán)與高校依法行使辦學(xué)自主權(quán)構(gòu)成我國高等教育辦學(xué)體制的核心內(nèi)容。合作治理所強(qiáng)調(diào)的多元主體平等參與，與政府與高校之間的縱向管理關(guān)系存在內(nèi)在張力?！懊绹膮f(xié)商、契約和合作治理方式是在等級和對抗性的正式法律規(guī)則背景下興起的?！?17)[美]朱迪·費(fèi)里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標(biāo)沖譯，商務(wù)印書館2010年版，第3頁。因此，基于國家與社會關(guān)系的不同，合作治理與中國實(shí)踐多少有些“隔閡”。(18)胡敏潔：《合作行政與現(xiàn)代行政法發(fā)展的新方向》，載《行政法學(xué)研究》2012年第2期。

(二)我國來華留學(xué)生教育治理模式選擇

當(dāng)前，一些學(xué)者對建構(gòu)我國高等教育治理模式提出了不同觀點(diǎn)，頗有啟發(fā)。例如，建立“政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會各界依法參與和監(jiān)督評估”的大學(xué)治理體系；(19)參見湛中樂：《大學(xué)治理的重要保障——兼評〈中華人民共和國高等教育法〉的修改與完善》，載《中國高教研究》2016年第6期?；蛑鲝垺皩?shí)現(xiàn)以質(zhì)量為中心的權(quán)責(zé)關(guān)系治理”。(20)朱德全、徐小榮：《高等教育質(zhì)量治理主體的權(quán)責(zé)：明晰與協(xié)調(diào)》，載《教育研究》2016年第7期。本文認(rèn)為完善我國來華留學(xué)生教育治理，應(yīng)借鑒元治理理論，在框定政府角色的基礎(chǔ)上，構(gòu)建以分權(quán)和監(jiān)督為核心的權(quán)責(zé)配置制度。

元治理最早由鮑勃·杰索普于1997年提出。他認(rèn)為元治理“不可混同于建立一個至高無上、一切治理安排都要服從的政府。相反，它涉及制度設(shè)計(jì)和愿景制定，這……可以促進(jìn)各種自組織安排的不同目標(biāo)、時空視野、行動和結(jié)果的相對一致性”(21)Jessop B. The Rise of Governance and the Risk of Failure: the Case of Economic Development. International Social Science Journal, Vol. 50, Issue. 1, (Mar 1998): 29-45.。元治理鼓勵政府與社會良性互動?！艾F(xiàn)代治理體系中，政府治理離不開社會的有效參與和配合，而社會治理也需要政府來提供基本的制度框架”。(22)汪錦軍：《合作治理的構(gòu)建：政府與社會良性互動的生成機(jī)制》，載《政治學(xué)研究》2015年第4期。但是，元治理并不意味著所有主體都處于同等地位并平等自愿合作，而且事實(shí)上這也是不可能的。鮑勃·杰索普也認(rèn)為，國家應(yīng)該是“政策界對話的主要組織者、負(fù)責(zé)確保所有子系統(tǒng)之間保持某種一致性的機(jī)構(gòu)整體、作為它們能夠?qū)崿F(xiàn)其目標(biāo)的監(jiān)管秩序的來源以及作為負(fù)責(zé)‘最后手段’補(bǔ)償?shù)闹鳈?quán)國家”。(23)同⑨。

元治理強(qiáng)調(diào)政府在治理體系中發(fā)揮“最后手段”的調(diào)控作用，旨在糾正政府角色錯位導(dǎo)致的治理失靈?！吧鐣牧己弥卫碛匈囉谡姆e極介入，無論是在制度建構(gòu)層面，還是在社會運(yùn)行層面，社會治理都離不開一個積極有效的政府”。(24)同⑩。這是因?yàn)?，“盡管治理改變了國家與社會的關(guān)系，但行政組織依然是權(quán)力的中心，始終由行政組織來確定行政任務(wù)，確定行政活動的方式，確定政策議程中的優(yōu)先順序”(25)宋華琳：《論政府規(guī)制中的合作治理》，載《政治與法律》2016年第8期。。上文分析也表明，政府越位或缺位是來華留學(xué)教育治理困境的主要根源。因此，完善來華留學(xué)生教育治理，關(guān)鍵不是如何強(qiáng)化或弱化政府權(quán)力，而是要明確政府在價(jià)值設(shè)定、立法規(guī)制、制度配置、監(jiān)督問責(zé)等方面的宏觀調(diào)控作用。

在來華留學(xué)生教育治理中，政府承擔(dān)宏觀調(diào)控作用，源于法律法規(guī)賦予的法定職權(quán)?！陡叩冉逃ā返?條明確規(guī)定國家“制定高等教育發(fā)展規(guī)劃，舉辦高等學(xué)?！?，第13條規(guī)定“國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國高等教育事業(yè)”。2017年《辦法》第4條規(guī)定“國務(wù)院教育行政部門統(tǒng)籌管理全國國際學(xué)生工作，負(fù)責(zé)制定招收、培養(yǎng)國際學(xué)生的宏觀政策……”?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》也強(qiáng)調(diào)“健全政府主導(dǎo)、社會參與、辦學(xué)主體多元、辦學(xué)形式多樣、充滿生機(jī)活力的辦學(xué)體制”。

政府承擔(dān)宏觀調(diào)控作用，還源于政府把握留學(xué)生教育發(fā)展方向的政治責(zé)任?！霸谌嫱七M(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，如果過度強(qiáng)調(diào)分權(quán)放權(quán)或自愿合作，忽視硬性的制度規(guī)定和強(qiáng)制性監(jiān)督機(jī)構(gòu)，很可能導(dǎo)致多元主體間責(zé)任邊界不明確，誘發(fā)相互推諉扯皮、爭功避責(zé)，削弱其共識與合力。”(26)鄭言、李猛：《推進(jìn)國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化》，載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第2期。這一呼聲不可謂不清醒。事實(shí)證明，如果政府放棄對來華留學(xué)生教育的價(jià)值維護(hù)和質(zhì)量監(jiān)管責(zé)任，就會導(dǎo)致突破法律和政策底線、違背來華留學(xué)生教育公共政策目標(biāo)的行為出現(xiàn)，進(jìn)而影響政府來華留學(xué)公共政策的公信力。因此，政府作為規(guī)則和制度的元治理者，應(yīng)當(dāng)在治理網(wǎng)絡(luò)中承擔(dān)起平衡網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作、維護(hù)公共精神、實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值的責(zé)任。(27)參見于水、查榮林、帖明：《元治理視域下政府治道邏輯與治理能力提升》，載《江蘇社會科學(xué)》2014年第4期。在來華留學(xué)生教育治理中，政府中心地位是指“責(zé)任”上的中心地位，而非“權(quán)力”上的中心地位，政府是保證高等教育運(yùn)行機(jī)制有序有效的主要責(zé)任方。(28)參見羅建河：《論高等教育的元治理》，載《高等教育研究》2017年第12期。

政府宏觀調(diào)控不能侵蝕高校自治權(quán)。元治理的關(guān)鍵，是不損害社會自治。(29)參見Christopher K. Ansell, The Governance Dilemma, European Political Science, Vol. 7, Issue. 4, (Dec 2008): 460-471.《高等教育法》第11條規(guī)定高?！耙婪ㄗ灾鬓k學(xué)”?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》強(qiáng)調(diào)“明確政府管理權(quán)限和職責(zé)，明確各級各類學(xué)校辦學(xué)權(quán)利和責(zé)任”，“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”，“依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”。因此，在來華留學(xué)生教育領(lǐng)域，需要科學(xué)配置政府與高校在教育治理中的權(quán)力(權(quán)利)和責(zé)任；既堅(jiān)持政府治理的權(quán)威性和責(zé)任性，也保障高校和社會組織等主體充分行使治理權(quán)限。政府應(yīng)在推行簡政放權(quán)的同時強(qiáng)化制度能力，即設(shè)定價(jià)值、制定規(guī)則、實(shí)施監(jiān)督和依法問責(zé)的宏觀調(diào)控能力。健全政府與高校之間的分權(quán)與問責(zé)機(jī)制，科學(xué)劃定治理權(quán)限和責(zé)任。分權(quán)治理不是放任治理。高校既要依法行使辦學(xué)自主權(quán)，也要接受政府和其他社會組織對其辦學(xué)活動和質(zhì)量的監(jiān)督和問責(zé)，保障高等教育活動符合國家所設(shè)定的公共政策價(jià)值。

四、來華留學(xué)生教育治理的制度需求

(一)來華留學(xué)生教育治理的基本價(jià)值

1. 維護(hù)社會公共政策。我國高等教育以公辦為主，與政治關(guān)系較為緊密?！陡叩冉逃ā返?條規(guī)定，高等教育的任務(wù)是“培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的高級專門人才……促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”。來華留學(xué)教育必然追求政治功能，通過校內(nèi)教學(xué)和社會實(shí)踐來培養(yǎng)來華留學(xué)生對中國傳統(tǒng)文化、發(fā)展道路和政治制度的認(rèn)同，培養(yǎng)“知華、友華的高素質(zhì)來華留學(xué)畢業(yè)生”，通過教育交流鞏固雙邊政治合作，配合國家外交戰(zhàn)略。如果高校留學(xué)生培養(yǎng)實(shí)踐和效果偏離所設(shè)定的社會價(jià)值，政府就需要通過相應(yīng)的監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制加以糾正。

2. 尊重和保障人權(quán)。來華留學(xué)生是受教育權(quán)主體，《高等教育法》《教育法》均承認(rèn)其合法權(quán)益受國家保護(hù)。作為基本權(quán)利的受教育權(quán)包含主觀權(quán)利和客觀權(quán)利兩項(xiàng)功能。主觀權(quán)利意味著權(quán)利主體請求國家尊重的防御權(quán)功能和國家給付的受益權(quán)功能，對應(yīng)國家的消極義務(wù)、給付義務(wù)和司法救濟(jì)義務(wù)；客觀權(quán)利意味著價(jià)值秩序功能，對應(yīng)國家的制度性保障等保護(hù)義務(wù)。(30)參見張翔：《基本權(quán)利的規(guī)范構(gòu)建》，高等教育出版社2008年，第47-141頁。我國實(shí)行國家舉辦高等教育制度，高校內(nèi)部治理是建立教育保障制度以尊重和保障受教育權(quán)的國家義務(wù)的體現(xiàn)。因此，國家立法和政策應(yīng)尊重留學(xué)生平等受教育權(quán)，在招生、教學(xué)和管理方面不得援引受到禁止的任何理由歧視任何人；高校應(yīng)該完善內(nèi)部治理制度，如留學(xué)生教學(xué)規(guī)范、獎學(xué)金、學(xué)業(yè)方面獲得公正評價(jià)、權(quán)利救濟(jì)、校內(nèi)管理等，尊重和保障留學(xué)生受教育權(quán)。

(二)來華留學(xué)生教育治理的基本制度

1. 分權(quán)治理。元治理要求通過規(guī)則在政府與高校之間確立邊界清晰的權(quán)力配置。政府舉辦留學(xué)生教育承擔(dān)著極其重要的社會責(zé)任，即“堅(jiān)持以社會為本的原則，對公眾、政府所期許的價(jià)值訴求進(jìn)行合理維護(hù)與有力保證”(31)龔怡祖：《大學(xué)治理結(jié)構(gòu)：建立大學(xué)變化中的力量平衡——從理論思考到政策行動》，載《高等教育研究》2010年第12期。。大學(xué)是以知識創(chuàng)新、文明傳承為核心的組織，需要遵循學(xué)術(shù)邏輯而非行政邏輯。因此，政府不應(yīng)該壟斷公共事務(wù)的管理權(quán)限，應(yīng)依靠價(jià)值引導(dǎo)、制度規(guī)范、監(jiān)督問責(zé)等宏觀調(diào)控措施而非直接干預(yù)手段來推進(jìn)教育治理。政府作為高等教育的舉辦者，行使宏觀調(diào)控和質(zhì)量監(jiān)測為核心的法定職權(quán)，在宏觀層面制定法律法規(guī)、確立基本原則、實(shí)施監(jiān)督問責(zé)，確保來華留學(xué)生教育契合特定的社會政策功能。高校作為高等教育的辦學(xué)者，行使以自主辦學(xué)為核心的法定職權(quán)，在微觀教育活動中依照教育規(guī)律開展教學(xué)活動和校內(nèi)管理，通過優(yōu)化人才培養(yǎng)模式、課程設(shè)置、課程教學(xué)來實(shí)現(xiàn)教育功能和學(xué)術(shù)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)來華留學(xué)生教育所追求的價(jià)值目標(biāo)。

2. 高校自治。高校自治是框定政府與高校角色、實(shí)施分權(quán)機(jī)制的必然要求。應(yīng)充分尊重和保障高校來華留學(xué)生招生和培養(yǎng)自主權(quán)、內(nèi)部管理權(quán)?！督逃ā返?9條規(guī)定，學(xué)校有權(quán)組織實(shí)施教育教學(xué)活動，如招生、學(xué)籍管理、對受教育者的獎懲、頒發(fā)學(xué)業(yè)證書等。這一規(guī)定也為《高等教育法》第34條所承認(rèn)。與此同時，《教育法》《高等教育法》還規(guī)定來華留學(xué)生必須遵守法律法規(guī)，遵守學(xué)生行為規(guī)范和學(xué)校的各項(xiàng)管理制度。高校有權(quán)依法依規(guī)管理留學(xué)生，留學(xué)生在中國學(xué)習(xí)和生活期間依法享有平等的外國人待遇，不能主張法律法規(guī)之外的特權(quán)。

3. 監(jiān)督制度。擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)往往導(dǎo)致政府某些管理職權(quán)的弱化。但是，如果政府一味放任權(quán)力、虛化監(jiān)督責(zé)任，就有可能出現(xiàn)“一收就死、一放就亂”怪圈。對此，應(yīng)強(qiáng)化政府對高校辦學(xué)過程的質(zhì)量監(jiān)督，維護(hù)來華留學(xué)生教育治理秩序，保障實(shí)現(xiàn)來華留學(xué)生教育的價(jià)值目標(biāo)?！陡叩冉逃ā返?1條規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)保證教育教學(xué)質(zhì)量達(dá)到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”第44條規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立本學(xué)校辦學(xué)水平、教育質(zhì)量的評價(jià)制度，及時公開相關(guān)信息，接受社會監(jiān)督。教育行政部門負(fù)責(zé)組織專家或者委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對高等學(xué)校的辦學(xué)水平、效益和教育質(zhì)量進(jìn)行評估。評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開。”實(shí)踐中，需要通過具體制度設(shè)計(jì)來落實(shí)上述立法要求。

4.問責(zé)制度。治理不僅僅包含以規(guī)則為基礎(chǔ)的權(quán)力配置，還包含以規(guī)則為基礎(chǔ)的責(zé)任歸屬，即所謂權(quán)責(zé)統(tǒng)一。權(quán)力主體多元意味著責(zé)任分?jǐn)?。政府與高校治理權(quán)限明確后，就需配以問責(zé)機(jī)制和責(zé)任歸屬。元治理背景下，政府的角色“已經(jīng)從過程控制轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果評價(jià)，質(zhì)量保證和問責(zé)成為了政府關(guān)注的主要問題”(32)周光禮：《從管理到治理：大學(xué)章程再定位》，載《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第2期。?！陡叩冉逃ā返?6條規(guī)定“對高等教育活動中違反教育法規(guī)定的，依照教育法的有關(guān)規(guī)定給予處罰”。因此，政府應(yīng)依法完善留學(xué)生教育質(zhì)量問責(zé)制度，明確規(guī)定質(zhì)量問責(zé)的主體、對象、內(nèi)容、程序、責(zé)任承擔(dān)，對于不符合留學(xué)生教育辦學(xué)條件的高校實(shí)施退出機(jī)制，對于違規(guī)行為則追究法律責(zé)任。

5. 救濟(jì)制度。完善來華留學(xué)生教育權(quán)利救濟(jì)制度，也是來華留學(xué)生教育治理的重要內(nèi)容。來華留學(xué)生行使救濟(jì)權(quán)利，源于《教育法》《高等教育法》的明確規(guī)定，既是對國家尊重和保障來華留學(xué)生受教育權(quán)的制度要求，也是對高校內(nèi)部治理權(quán)力的一種監(jiān)督和制約。

五、來華留學(xué)生教育治理的完善路徑——兼論2017年《辦法》的修改

(一)糾正現(xiàn)行規(guī)章和實(shí)踐中的偏差

一是維護(hù)國家通用語言文字在來華留學(xué)生教育中的基本教學(xué)語言地位。國家通用語言文字是我國傳統(tǒng)文化的重要載體。來華留學(xué)生教育中使用國家通用語言文字不僅僅是教學(xué)語言問題，還是追求特定政治和社會功能的體現(xiàn)。2017年《辦法》和高校的培養(yǎng)實(shí)踐不能突破乃至違反相關(guān)法律規(guī)定。當(dāng)然，考慮到英語作為國際通用學(xué)術(shù)語言以及提升我國國際教育服務(wù)市場國際化程度的需要，國家立法和政策也需要尊重國內(nèi)高校在探索使用外國語言授課的有益實(shí)踐。建議刪去2017年《辦法》第19條“使用外國語言接受高等學(xué)歷教育的國際學(xué)生，學(xué)位論文可以使用相應(yīng)的外國文字撰寫，論文摘要應(yīng)為中文”的規(guī)定；同時補(bǔ)充：“使用外國語言教學(xué)的課程學(xué)分不得超過總學(xué)分的一定比例(但必須低于50%)，鼓勵使用雙語教學(xué)；來華留學(xué)生應(yīng)提交中外文版本學(xué)位論文申請答辯，學(xué)位論文答辯是否使用外國語言，由學(xué)校規(guī)定”。上述修改內(nèi)容也應(yīng)該在2018年《質(zhì)量規(guī)范(試行)》中加以明確規(guī)定。

二是消除現(xiàn)行立法中存在的國籍歧視。立法必須堅(jiān)持平等和非歧視原則，避免基于國籍的歧視。建議將2017年《辦法》第12條中的“外國公民”改為“外國學(xué)生”，明確“國際學(xué)生”就是不具有中國國籍的外國學(xué)生，包括無國籍學(xué)生。在實(shí)際操作中，無國籍學(xué)生可通過其經(jīng)常居住地國家的中國使領(lǐng)館提交材料，向國家留學(xué)基金委申請中國政府獎學(xué)金。

(二)擴(kuò)大高校招生自主權(quán)

2017年《辦法》對高校在來華留學(xué)生培養(yǎng)環(huán)節(jié)的權(quán)限有明確規(guī)定，對高校招生自主權(quán)的規(guī)定則不甚明確?，F(xiàn)行中國政府獎學(xué)金留學(xué)生招生制度，涉及考核、錄取和政府獎學(xué)金等環(huán)節(jié)。提升高校自主權(quán)，關(guān)鍵是提升高校在政府獎學(xué)金評審和入學(xué)考核兩個環(huán)節(jié)中的作用。

首先，2017年《辦法》和2018年《質(zhì)量規(guī)范(試行)》應(yīng)規(guī)定所有來華留學(xué)本科生都需要參加全國統(tǒng)一學(xué)習(xí)能力標(biāo)準(zhǔn)化考試，接受漢語言能力和專業(yè)基礎(chǔ)知識考核?？荚嚦煽冏鳛樯暾埓髮W(xué)就讀的主要參考標(biāo)準(zhǔn)，為國內(nèi)高校遴選留學(xué)生提供統(tǒng)一而客觀的評判標(biāo)準(zhǔn)。建立相對統(tǒng)一的來華留學(xué)研究生入學(xué)考核制度。國外留學(xué)生申請來華攻讀碩士或博士學(xué)位的，可直接參加統(tǒng)一學(xué)習(xí)能力標(biāo)準(zhǔn)化考試，也可在參加預(yù)備教育之后參加該項(xiàng)考試，考試成績作為申請大學(xué)的主要參考標(biāo)準(zhǔn)。

其次，將高校預(yù)錄取結(jié)果作為政府獎學(xué)金評審的主要依據(jù)。提升高校在留學(xué)生招生環(huán)節(jié)的自主權(quán)，關(guān)鍵是讓高校依據(jù)自身培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)來挑選留學(xué)生。建議2017年《辦法》和2018年《質(zhì)量規(guī)范(試行)》規(guī)定：高校依據(jù)外國學(xué)生參加全國統(tǒng)一學(xué)習(xí)能力標(biāo)準(zhǔn)化考試的成績和個人其他學(xué)業(yè)成績，開展預(yù)錄取工作，預(yù)錄取結(jié)果作為外國學(xué)生申請中國政府獎學(xué)金的主要依據(jù)。外國學(xué)生根據(jù)中國高校預(yù)錄取通知和其他學(xué)業(yè)材料，申請中國政府獎學(xué)金、地方政府獎學(xué)金或高校獎學(xué)金。未獲得獎學(xué)金的外國學(xué)生，可申請自費(fèi)就讀中國高校。

(三)構(gòu)建來華留學(xué)生培養(yǎng)全過程監(jiān)督制度

一要建立統(tǒng)一留學(xué)預(yù)備教育制度。當(dāng)前，海外主要留學(xué)目的地國都建立了針對本科留學(xué)生的留學(xué)預(yù)備教育制度?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》強(qiáng)調(diào)要“實(shí)施來華留學(xué)預(yù)備教育”，但仍需完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)。建議2017年《辦法》納入預(yù)備教育要求，建立全國統(tǒng)一來華留學(xué)預(yù)備教育體系。除統(tǒng)一學(xué)習(xí)能力標(biāo)準(zhǔn)化考試成績達(dá)到一定要求外，所有來華留學(xué)本科生，無論是獎學(xué)金生還是自費(fèi)生，都需要接受1-2年期的預(yù)備教育。

二要制定開辦來華留學(xué)生教育的國家標(biāo)準(zhǔn)。修改2017年《辦法》或2018年《質(zhì)量規(guī)范》，明確高校舉辦來華留學(xué)生教育的基本辦學(xué)條件的國家標(biāo)準(zhǔn)，就培養(yǎng)方案、師資隊(duì)伍、課程建設(shè)、圖書館建設(shè)、實(shí)驗(yàn)室條件、管理制度和機(jī)構(gòu)等設(shè)定最低門檻標(biāo)準(zhǔn)。

三要健全來華留學(xué)生教育質(zhì)量評估制度。建議根據(jù)《高等教育法》第44條的規(guī)定，將2017年《辦法》第41條中“國務(wù)院教育行政部門建立健全國際學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量監(jiān)督制度”的規(guī)定具體化，逐步明確留學(xué)專業(yè)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，健全全過程培養(yǎng)質(zhì)量評估體系。

(四)堅(jiān)持趨同管理和權(quán)利保障相結(jié)合

高校首先應(yīng)以規(guī)范為基礎(chǔ)，堅(jiān)持內(nèi)外平等原則，對來華留學(xué)生逐步實(shí)施趨同管理。高校既不能以犧牲教學(xué)質(zhì)量來換取管理便利從而助長留學(xué)生的特權(quán)要求，也不能以所謂的實(shí)踐創(chuàng)新來突破法律法規(guī)設(shè)定的社會公共政策底線的行為。首先，政府應(yīng)推動2017年《辦法》與《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》有效銜接，明確高校內(nèi)部治理的基本尺度。建議2017年《辦法》明確規(guī)定來華留學(xué)生管理方面的特殊事項(xiàng)，其他事項(xiàng)則“依照”《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》執(zhí)行，將高校來華留學(xué)生校內(nèi)趨同管理制度納入質(zhì)量評估體系之中。其次，高校應(yīng)完善來華留學(xué)生招生、培養(yǎng)和管理的校內(nèi)各項(xiàng)制度，特別是在培養(yǎng)方案、課堂教學(xué)、社會實(shí)踐等環(huán)節(jié)中提升培養(yǎng)質(zhì)量，保障來華留學(xué)生受教育權(quán)。再次，高校應(yīng)依據(jù)《教育法》第46條和《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第6條的規(guī)定，健全來華留學(xué)生權(quán)利救濟(jì)制度，充分保障留學(xué)生對高校內(nèi)部處理或處分的申訴權(quán)，以維護(hù)其在學(xué)習(xí)期間的合法權(quán)益。

(五)改革獎學(xué)金年度評審規(guī)定

來華留學(xué)生獎學(xué)金年度評審既是高校內(nèi)部的規(guī)范治理問題，也是國內(nèi)民眾較為關(guān)心的社會政策問題。2000年教育部發(fā)布《中國政府獎學(xué)金年度評審辦法》，正式實(shí)施中國政府獎學(xué)金年度評審制度，委托高校開展年度評審工作。而高校制定的中國政府獎學(xué)金年度評審條件卻非常寬松，無法充分發(fā)揮調(diào)控與激勵的正面效應(yīng)。例如，有關(guān)取消獎學(xué)金資格的情形，如課程考核不合格、缺課、考試舞弊、違反中國法律和學(xué)校規(guī)定等，對留學(xué)生而言應(yīng)該是最起碼的學(xué)業(yè)要求。建議改革《中國政府獎學(xué)金年度評審辦法》，在獎學(xué)金年度評審過程中引入競爭機(jī)制，規(guī)范高校獎學(xué)金年度評審工作。在保留取消獎學(xué)金資格的同時，根據(jù)上一年度學(xué)習(xí)成績排名和遵守法律法規(guī)和校紀(jì)校規(guī)的情況，按比例實(shí)施全額獎學(xué)金和半額獎學(xué)金制度。學(xué)習(xí)成績和在校表現(xiàn)處于末位的留學(xué)生，全額獎學(xué)金轉(zhuǎn)為半額獎學(xué)金；同樣，半額獎學(xué)金留學(xué)生表現(xiàn)優(yōu)異的，也在下年度轉(zhuǎn)為全額獎學(xué)金。

(六)強(qiáng)化來華留學(xué)生教育問責(zé)機(jī)制

高校辦學(xué)自主權(quán)的逐步提升對應(yīng)高校辦學(xué)行為的規(guī)范約束?！督逃ā贰陡叩冉逃ā泛?017年《辦法》都規(guī)定了高校在教育活動中的法律責(zé)任，但是這一制度在現(xiàn)實(shí)中并沒有真正落地。實(shí)際上，來華留學(xué)生教育問責(zé)的落實(shí)取決于來華留學(xué)生教育質(zhì)量保障、評估以及問責(zé)啟動程序的具體化。因此，應(yīng)在問責(zé)體系中納入招生、教學(xué)、校內(nèi)管理的全過程質(zhì)量監(jiān)督結(jié)果，對不符合質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)的高校實(shí)施留學(xué)生教育退出機(jī)制，對高校在來華留學(xué)生教育過程的違法違規(guī)行為以及偏離立法所設(shè)定的社會政策功能的行為實(shí)施法律責(zé)任追究。