王化起，朱婭

(1.東南大學 人文學院，江蘇 南京 210009；2.南京農(nóng)業(yè)大學 馬克思主義學院，江蘇 南京 210095；3.南京大學 商學院，江蘇 南京 210093)

發(fā)展中國家的現(xiàn)代化事業(yè)往往聚焦于工業(yè)化和城市化，容易忽略農(nóng)村社會現(xiàn)代化方面。改革開放以來，我國一直重視農(nóng)村發(fā)展，黨的十九大進一步提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。其中，土地經(jīng)營組織的現(xiàn)代化始終是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的核心問題之一。土地經(jīng)濟史研究說明，自宋代以降近千年的時間里，我國農(nóng)村土地經(jīng)營都以租佃制為主，呈現(xiàn)出非常穩(wěn)定的連續(xù)性。趙岡、陳鐘毅指出“分益制租佃關(guān)系并不是普通生產(chǎn)要素市場上的買賣關(guān)系，而是一種類似合伙經(jīng)營的關(guān)系。地主有土地而無勞力，佃農(nóng)有勞力而無土地，于是雙方貢獻出他們的生產(chǎn)要素來共同從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，然后共同分其產(chǎn)品[1]?！币簿褪钦f, 租佃制不同于雇傭制，農(nóng)民和地主建立了合伙經(jīng)營而不是自由買賣的關(guān)系。該土地經(jīng)營模式對應(yīng)的是過密化農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)，經(jīng)濟效率低，農(nóng)民生活貧困。黃宗智關(guān)注“過密化”小農(nóng)經(jīng)營的歷史延續(xù)性，分析時段為1350—1988年，認為八十年代承包制也并沒有根本上改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)卷化[2-3]。

改革開放以來，一場由消費驅(qū)動的隱性農(nóng)業(yè)革命發(fā)生了[4-5]：社會飲食結(jié)構(gòu)從以糧食為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹骷Z、肉蛋奶和果蔬相對均衡。隨著消費結(jié)構(gòu)升級，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)內(nèi)容也發(fā)生了變化。不少農(nóng)民放棄主糧種植，轉(zhuǎn)為果蔬和養(yǎng)殖等。此次消費革命不僅將農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效率提升數(shù)倍，而且惠及農(nóng)民，讓他們脫離了貧困。

在消費誘導(dǎo)的農(nóng)業(yè)內(nèi)容革命之外，農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織也發(fā)生了規(guī)?；D(zhuǎn)型。雖然土地集體所有不變，農(nóng)民家庭承包權(quán)也有所保障，家庭農(nóng)場、種植大戶、企業(yè)加農(nóng)戶、專業(yè)合作社、土地股份合作社等諸多規(guī)?；?jīng)營模式紛紛崛起，與農(nóng)民家庭小土地經(jīng)營的傳統(tǒng)截然不同。

本研究基于2017年江蘇省農(nóng)民入戶問卷調(diào)查，探討土地經(jīng)營革命發(fā)生的原因和條件、存在問題，為進一步改善農(nóng)村土地經(jīng)營組織提出建議。

一、文獻綜述

改革開放以來，土地的市場化流轉(zhuǎn)大為增加。學界就其成因、方式和效應(yīng)都進行了詳細分析，形成兩大研究視角。

第一個視角關(guān)注政府的土地使用政策。一類是關(guān)于土地質(zhì)量、數(shù)量和生產(chǎn)內(nèi)容的政策，如快速城市化政策[6]、耕地占補平衡政策[7]、土地保護政策[8]、林地使用與維護政策等[9]。再是影響土地經(jīng)營者利益的政策，例如土地征用和賠償政策[7，10]、土地產(chǎn)權(quán)政策[11]等。第三是土地政策的社會整體影響，如糧食安全[12-14]。最后包括政策過程分析，例如政府內(nèi)部的利益競爭[10]、政府的層級[15]、地方政府首腦的個人能力[16]等。

第二個視角關(guān)注土地經(jīng)營中的宏觀社會經(jīng)濟因素，如農(nóng)業(yè)人口負載、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、非農(nóng)就業(yè)收入等。農(nóng)業(yè)土地的人口壓力構(gòu)成土地經(jīng)營的社會經(jīng)濟環(huán)境，決定各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的適用范圍[17-18]。在農(nóng)業(yè)人口剩余的情況下，效率更低的租佃制會替代雇傭制成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主要形式[1-3]。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)也存在土地生產(chǎn)極大值規(guī)律。因為自然約束的存在，農(nóng)業(yè)技術(shù)雖然能夠提高平均土地產(chǎn)出，但增加范圍存在上限[17]。

農(nóng)業(yè)回報和非農(nóng)就業(yè)收入水平通過影響農(nóng)民資金、勞動和土地等要素投入決策也決定土地經(jīng)營的模式。非農(nóng)就業(yè)和市民化會增加土地流轉(zhuǎn)，高層次的非農(nóng)就業(yè)效果會更加顯著[19-21]。

政府政策視角和宏觀社會經(jīng)濟視角都說明了影響當代中國土地經(jīng)營的多種因素。實際上，這些因素可置于一個統(tǒng)合性的解釋框架，從而更好地解釋土地經(jīng)營轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯。裴小林通過土地生產(chǎn)極值的概念，闡述了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的諸多決定因素間單向不可逆的因果鏈條，即土地的自然物理特征決定了制度要素的效果范圍，二者又決定了土地平均回報率及農(nóng)民的土地使用行為。反向的作用鏈條則不成立[17-18]。

但上述研究都缺少對農(nóng)地經(jīng)營規(guī)?；D(zhuǎn)型的歷史觀照。家庭承包制與傳統(tǒng)租佃制存在關(guān)聯(lián)，其規(guī)模化轉(zhuǎn)型所具有的長時段歷史意義應(yīng)得到梳理。首先，承包制與傳統(tǒng)租佃制經(jīng)營形式上有類似處。傳統(tǒng)租佃制中，土地所有者(地主)和實際經(jīng)營者(農(nóng)民)基于土地承租建立了類似于合伙經(jīng)營的生產(chǎn)模式，共同分配土地產(chǎn)出，其中地主獲得部分為地租，農(nóng)民獲得其他剩余。承包制中，土地所有者(村集體)和實際經(jīng)營者(農(nóng)民)也基于土地承租而建立了家庭式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。2006年左右農(nóng)業(yè)稅費取消前，村集體都是通過三提五統(tǒng)等方式提取剩余，農(nóng)民獲得其他剩余。所謂形式上的相似處即土地所有者與經(jīng)營者間基于土地承租而建立經(jīng)濟分配關(guān)系。當然經(jīng)營主體尤其是土地所有者經(jīng)過革命已經(jīng)發(fā)生質(zhì)的改變，傳統(tǒng)的地主與農(nóng)民的階級剝削關(guān)系已不復(fù)存在，新建立的是集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的合作生產(chǎn)與公平分配。另外承包制的生成環(huán)境也與租佃制有類似處,二者實際都受到農(nóng)業(yè)剩余人口的結(jié)構(gòu)性約束。最后，二者的社會經(jīng)濟效應(yīng)面臨相似困境.家庭式的小土地經(jīng)營根本上無法產(chǎn)生足夠的經(jīng)濟剩余，不利于廣大農(nóng)民脫貧致富，過上小康生活。

農(nóng)地經(jīng)營規(guī)?；粌H要挖掘其產(chǎn)生原因，也要注意其變化所具有的深刻歷史意義。在歷史連續(xù)性的視野下，哪些是作用于農(nóng)地經(jīng)營的關(guān)鍵恒常因素、其如何促成規(guī)?；?jīng)營才能得到辨析。

筆者贊同已有研究關(guān)于“土地經(jīng)營的物質(zhì)和制度環(huán)境決定了農(nóng)民土地經(jīng)營行為選擇”的觀點。在此基礎(chǔ)上，基于當代家庭承包制本質(zhì)依然是合伙經(jīng)營關(guān)系的預(yù)設(shè)，筆者將分析土地人口負載、產(chǎn)權(quán)制度和稅費政策這三個條件的歷史演變，說明它們?nèi)绾卧谛聲r期決定了規(guī)?；?jīng)營，以及所具有的歷史意義。

二、剩余人口轉(zhuǎn)移作為農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的人口條件

本研究采用分層隨機抽樣的方法，在江蘇省內(nèi)入戶入田，進行問卷調(diào)查。調(diào)查于2017年6月至9月在南京、揚州、鹽城等江蘇全部13個地級市下轄的64個縣、區(qū)的190個鎮(zhèn)(街道)的350個村(社區(qū))進行，共發(fā)放問卷2180份，回收有效問卷1987份，問卷有效率為91.15%。其中，蘇中人口比重最高，占39.3%，而蘇中、蘇北各占30%左右。年齡21～50歲之間的青壯年占61.5%。就學歷而言，初中人口占33.0%，高中及以上占48.8%。就政治面貌、是否村干部、是否村民代表、職業(yè)狀況等來看，被調(diào)查對象涉及鄉(xiāng)村社會各個階層。

江蘇地區(qū)的規(guī)?；恋亟?jīng)營已經(jīng)具備相當規(guī)模。調(diào)查顯示，39.4%的農(nóng)村出現(xiàn)了新型經(jīng)營主體承包土地面積明顯比一般農(nóng)戶大的情況，37.0%的農(nóng)村則還沒有這種情況，二者比例相當。為解釋個人乃至村集體擴大其經(jīng)營規(guī)模的經(jīng)濟行為，按照筆者分析框架，將從政策的變遷和現(xiàn)實的演進，結(jié)合江蘇實地調(diào)查的數(shù)據(jù)展開。

(一)農(nóng)業(yè)剩余人口轉(zhuǎn)移的兩個路徑

改善土地經(jīng)營效率以及打破農(nóng)業(yè)生產(chǎn)內(nèi)卷化困境的關(guān)鍵在于減少農(nóng)業(yè)過剩人口，農(nóng)村就地工業(yè)化或農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷徙就是主要實現(xiàn)途徑。我國農(nóng)村發(fā)展正是先后經(jīng)歷了這兩個途徑：20世紀八、九十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)引領(lǐng)了農(nóng)村就地工業(yè)化。根據(jù)1997年農(nóng)業(yè)部《關(guān)于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)情況和今后改革與發(fā)展意見的報告》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集體資產(chǎn)占整個農(nóng)村集體資產(chǎn)的77%。其中1995年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的增加值占整個農(nóng)村社會增加值的56%，而農(nóng)民人均純收入凈增部分的50%來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。另1995年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員共計1.28億人，吸納28%的農(nóng)村勞動力。

1990年代中期隨著分稅制財政改革和一系列金融改革，原集體所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)失去市場競爭優(yōu)勢，大量進行破產(chǎn)重組或改制[22-23]。后鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次非集體所有的中小企業(yè)再次繁榮，仍吸收大量農(nóng)民就業(yè)。2007年鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小企業(yè)從業(yè)人員總數(shù)突破1.5億，對農(nóng)民收入的貢獻達到36.3%(1)數(shù)據(jù)來自《2007年預(yù)計中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加值6.8萬億元》，中國經(jīng)濟網(wǎng)，2007年12月27日。。這些企業(yè)多由農(nóng)村能人和回鄉(xiāng)農(nóng)民舉辦。2007年該類企業(yè)達到85萬家(2)數(shù)據(jù)來自《2007年預(yù)計中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加值6.8萬億元》，中國經(jīng)濟網(wǎng)，2007年12月27日。。2009年它們提供為3063萬人提供了新增就業(yè)，到2013年則又吸收就業(yè)人口達4279萬人(3)數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒(2014)》。。

第二個路徑則是農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷徙。根據(jù)《中國第二次全國農(nóng)業(yè)普查資料綜合提要》，2006年全國農(nóng)村外出就業(yè)勞動力為13 181萬人，占農(nóng)村全部勞動力的29%。其中絕大多數(shù)從事二三產(chǎn)業(yè)。到2016年，根據(jù)國家年度國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，全國非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)民工總量為28 171萬人。外出農(nóng)民工為16 934萬人。

農(nóng)民的城市化遷徙可從城鎮(zhèn)化率來分析。據(jù)國家年度國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，2016年城鎮(zhèn)常住人口城鎮(zhèn)化率已達到57.35%，而2006年城鎮(zhèn)常住人口城鎮(zhèn)化率只有43.9%。十年間新增城市常住人口達21 592萬人，增長率為37.42%。除了人口自然增長部分，數(shù)以億計的農(nóng)民搬遷到城市是常住人口增加的主因。

(二)江蘇農(nóng)業(yè)剩余人口轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀

江蘇地區(qū)農(nóng)業(yè)人口已經(jīng)大規(guī)模轉(zhuǎn)移到非農(nóng)就業(yè)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有效樣本中87.2%的農(nóng)民依然持有本地農(nóng)業(yè)戶口，但多達70%的農(nóng)民已經(jīng)從事非農(nóng)就業(yè)。有16.4%的居民進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)做工，再加上企業(yè)管理者、農(nóng)民企業(yè)家等則共有20.10%的居民進入第二產(chǎn)業(yè)。樣本中農(nóng)民工的比例并不高，占到全部勞動力的6.2%，主要是因為開展調(diào)研時無法訪問到在外務(wù)工的農(nóng)民工，但曾離家半年以上務(wù)工的居民有13.4%。

江蘇農(nóng)民的家庭勞動力結(jié)構(gòu)已經(jīng)側(cè)重于非農(nóng)就業(yè)。樣本中，家庭總勞動力均值為3.31人，標準差1.311，最常見的家庭規(guī)模為4人。其中，擁有2～4名勞動力的家庭合計82%。同時，家庭中從事務(wù)農(nóng)的勞動力比例則較低。樣本中家庭務(wù)農(nóng)人口均值為1.36人，標準差為1.238，最常見的家庭務(wù)農(nóng)規(guī)模為2人。有1人和2人從事農(nóng)業(yè)的家庭數(shù)分別占全部家庭的18.9%和34.9%，合計53.8%。這說明過半農(nóng)民家庭實際上只安排2人以內(nèi)的勞動力從事農(nóng)業(yè)，其余的勞動力則轉(zhuǎn)移到非農(nóng)就業(yè)。

江蘇農(nóng)民家庭經(jīng)濟收入構(gòu)成以非農(nóng)收入為主。樣本中2016年家庭平均收入達91 493.43元，非農(nóng)來源經(jīng)濟收入達到75 498.58元。

綜上，無論全國還是江蘇地區(qū)，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移都疏解了農(nóng)地的人口負載，為土地經(jīng)營從分散走向集中創(chuàng)造了條件。

三、產(chǎn)權(quán)制度作為土地規(guī)?；?jīng)營的制度條件

(一)二元化的土地產(chǎn)權(quán)制度改革

土地產(chǎn)權(quán)制度改革是土地經(jīng)營組織現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性條件，而政府將土地經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中獨立出來，標志著家庭承包制正式進入規(guī)?；?jīng)營階段。我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革可以分為兩個方向：一是鞏固農(nóng)戶承包權(quán)。當下農(nóng)地承包始于1997年，承包期為30年，并得到《農(nóng)村土地承包法》的明確保障。2017年黨的十九大進一步鞏固了上述制度安排。習近平總書記在報告中明確“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，即到21世紀中葉，集體土地所有權(quán)和承包權(quán)利都將穩(wěn)定不變。

二是在鞏固產(chǎn)權(quán)外，新增獨立的經(jīng)營權(quán)。經(jīng)營權(quán)的分置起步晚，標志是2016年中共中央《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》。它是指在農(nóng)業(yè)用途的范圍內(nèi)農(nóng)戶根據(jù)市場需要流轉(zhuǎn)其承包權(quán)的權(quán)利，具體包括轉(zhuǎn)讓、互換、出租(轉(zhuǎn)包)、入股，以及抵押和自愿有償退出等。經(jīng)營權(quán)雖然法律上獨立于所有權(quán)和承包權(quán)，但其來源于承包權(quán)，是彌補承包權(quán)的交易屬性，為承包權(quán)交易提供制度激勵。

(二)江蘇農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革現(xiàn)狀

江蘇省經(jīng)營權(quán)分置的政策尚在推進之中。自2004年開始，各地就分散實施農(nóng)村土地權(quán)屬登記工作，只是其工作目標是集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)。到2011年，該項工作由中央政府統(tǒng)一負責。2015年開始的新一輪土地權(quán)屬登記工作則專門針對承包經(jīng)營權(quán)，計劃于2020年完成。江蘇省是此次權(quán)屬登記工作的第二批試點單位。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，樣本中67.7%的農(nóng)民表示已完成土地確權(quán)或有計劃進行確權(quán)，只有9.5%的農(nóng)民不知道確權(quán)這件事。

產(chǎn)權(quán)改革對于規(guī)?；?jīng)營有所激勵。調(diào)查顯示，江蘇多數(shù)農(nóng)民依然承包小塊土地，但已出現(xiàn)兩極分化。樣本中每戶家庭平均承包耕地0.247公頃，標準差9.716。實際耕種的土地面積達到人均0.227公頃，相對承包合同面積則減少了0.02公頃，其標準差為10.22。兩組數(shù)據(jù)對比說明通過賦予農(nóng)民經(jīng)營權(quán)后，很多農(nóng)民的實際耕種面積少于其承包面積，有農(nóng)民選擇規(guī)?；?jīng)營，樣本中實際耕種面積最大值達到15.4公頃。

但是，調(diào)查也發(fā)現(xiàn)單一產(chǎn)權(quán)因素還不能充分促成經(jīng)營規(guī)?；Ｕ{(diào)查發(fā)現(xiàn)大多數(shù)農(nóng)民對于增加土地耕種面積并沒有積極性。樣本中只有9.3%人希望在將來增加承包數(shù)量。明確維持不變和減少承包的農(nóng)民達到25.4%。剩下多達60.7%的農(nóng)民態(tài)度還不明朗。如果將“增加承包”賦值為1，而將“減少承包”的賦值為3，結(jié)果樣本均值顯示為3.16，標準差為1.105。由此也可以確認相對于已承包的土地而言，大多數(shù)農(nóng)民并不愿意承包更多土地。

就勞動組織方式來看，雇傭制勞動的比例相當有限。樣本中31%的農(nóng)民只動用家庭成員的勞動力，或加上親戚朋友的補充勞動力。而57.4%的農(nóng)民會選擇在農(nóng)忙時期雇傭短工，并且日結(jié)工資。只有2.3%的農(nóng)戶長期雇傭工人，并且定期發(fā)工資?？梢?，穩(wěn)定的雇傭勞動在江蘇的土地經(jīng)營中十分少見。

上述土地規(guī)模和勞動組織方式說明，江蘇的家庭承包制形成了土地分散經(jīng)營的情況。但歷史經(jīng)驗說明，租佃制的小土地經(jīng)營并不妨礙商品化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是能夠適應(yīng)市場競爭[3]。對種植業(yè)生產(chǎn)狀況的數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，64.2%的農(nóng)民種植的是水稻、麥子和玉米等基礎(chǔ)糧食作物；有21%的農(nóng)民種植了棉花、油菜和花生等傳統(tǒng)經(jīng)濟作物；也有8.1%的農(nóng)民種植蔬菜、水果和鮮花等時興經(jīng)濟作物?？梢?，農(nóng)民多數(shù)種植傳統(tǒng)的農(nóng)作物，選擇時興作物的農(nóng)民比例很少。筆者認為，這與農(nóng)民大部分不愿意承包更多土地的情況是一致的：傳統(tǒng)農(nóng)作物的利潤率低，而通過小土地進行經(jīng)營就更難有多少經(jīng)濟回報，因此農(nóng)民并不愿意擴大其種植面積。

綜上，包括獨立經(jīng)營權(quán)在內(nèi)，土地產(chǎn)權(quán)改革賦予農(nóng)民以規(guī)模經(jīng)營的機會，能夠激勵農(nóng)民經(jīng)營土地，但其作用效果還不清晰。農(nóng)民是否選擇經(jīng)營農(nóng)地，也要看經(jīng)濟回報，地租等分配因素因此也具有重要影響。

四、稅費作為土地規(guī)?；?jīng)營的分配條件

(一)從稅費到補貼

從稅費到補貼的制度變遷意味著土地經(jīng)營分配關(guān)系的轉(zhuǎn)變。與傳統(tǒng)租佃制不同，承包制土地經(jīng)營中的分配集中到了政府稅費。前者由政府賦稅和地主地租構(gòu)成，而后者取消了地租，只涵蓋政府和村集體所征收的農(nóng)業(yè)稅費。農(nóng)業(yè)稅按照糧食作物產(chǎn)量征收，一般以糧食等實物進行結(jié)算，從1958年開始實行直到2006年廢止。而費用部分包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五項統(tǒng)籌和村集體的三項提留，它以糧食實物或現(xiàn)金方式面向農(nóng)民征收，也隨著稅費改革一并取消。

取消稅費后，承包制分配進入補貼模式。從1990年代中后期開始，政府就對棉花、糧油等主要農(nóng)產(chǎn)品的購銷公司實行補貼，這種間接補貼到2004年改為向農(nóng)民個人直接補貼，上述補貼主要由省級政府負責籌資。農(nóng)業(yè)稅于2006年1月1日正式廢止標志著農(nóng)業(yè)賦稅時代結(jié)束，從此進入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的政府補貼時代。稅費改革后，補貼制度顯示了以下特點：

(1)政府干預(yù)力度提高。中央政府提供補貼。(2)農(nóng)業(yè)補貼的范圍不斷擴展。除了種糧直補，還建立了農(nóng)機、農(nóng)畜良種、新技術(shù)推廣、土壤改良等政府補貼。(3)農(nóng)業(yè)補貼的主體也不斷擴展。從普通農(nóng)民個人和農(nóng)戶擴展到新型土地經(jīng)營主體，如種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)相關(guān)企業(yè)等提供補貼。(4)政策目標雙向化。除了鞏固承包制下普通家庭小土地經(jīng)營的一貫?zāi)繕?，新補貼制度則增加了土地規(guī)模化經(jīng)營的目標。2015年財政部和農(nóng)業(yè)部頒發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補貼政策的指導(dǎo)意見》明確提出“加大對糧食適度規(guī)模經(jīng)營的支持力度，提高農(nóng)業(yè)‘三項政策補貼’的政策效能”。

(二)江蘇農(nóng)業(yè)補貼政策現(xiàn)狀

江蘇的補貼政策與中央保持一致，既鞏固家庭分散土地經(jīng)營，也鼓勵規(guī)?；?jīng)營。樣本中73.5%的農(nóng)民個人領(lǐng)取過國家補貼。其中，53.5%的農(nóng)民領(lǐng)取的是按照糧食種植面積或產(chǎn)量發(fā)放的種糧直補。有28.8%的農(nóng)民領(lǐng)取了化肥和柴油等農(nóng)資補貼，另有28.8%的農(nóng)民領(lǐng)取過良種補貼。

按照規(guī)定，個人補貼的發(fā)放方式除了專門的個人銀行賬戶，還有就是到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所領(lǐng)取現(xiàn)金。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民領(lǐng)取補貼的方式也以政府打錢到個人賬戶為主，達到55.3%。另外也有村委會打錢到個人賬戶，為12.5%。就領(lǐng)取現(xiàn)金而言，1.70%的方式為農(nóng)民去鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)取現(xiàn)金，還有6.10%的農(nóng)民去村委會領(lǐng)取現(xiàn)金。

比較以上三項補貼，農(nóng)用機械補貼更多說明政府對規(guī)?；r(nóng)地經(jīng)營的激勵。國家對于農(nóng)民購置農(nóng)用機械的補貼額度不超過購機費用的50%，發(fā)放方式為補貼申請公示通過后，發(fā)放到農(nóng)機銷售公司。數(shù)據(jù)顯示，樣本中8.6%的農(nóng)民申請過此項補貼，不超過5萬元的普通機具補貼占6.9%，不超過12萬元的擠奶器械等機具補貼占到0.3%，超過100匹馬力的大型機械補貼或不超15萬元機具補貼則達到1.3%。

由于WTO規(guī)則對農(nóng)業(yè)補貼的嚴格要求，我國近期農(nóng)業(yè)補貼的二元目標就更加突出。從2016年開始，我國農(nóng)業(yè)補貼制度將“三項補貼”調(diào)整為“兩類補貼”：一類補貼是WTO規(guī)則所允許的耕地地力保護。原先農(nóng)資綜合補貼存量資金的80%資金，加上種糧直接補貼和農(nóng)作物良種補貼，全部用于耕地地力保護。另一類補貼用于支持和引導(dǎo)適度規(guī)?；耐恋亟?jīng)營。原先農(nóng)資綜合補貼中的20%資金，加上種糧大戶補貼試點和農(nóng)業(yè)“三項補貼”增量資金，用于支持各類規(guī)?；Z食經(jīng)營主體。針對新型經(jīng)營主體在糧食規(guī)模經(jīng)營中的融資困難，這項政策主要為其貸款提供信用擔保和風險補償。

綜上，政府終止稅費征收并強化補貼，有利于促進土地經(jīng)營走向規(guī)?；?。一方面，取消早期承包制中的稅費，終止了分配雙方利益沖突關(guān)系。另一方面，政府通過補貼數(shù)量龐大的普通農(nóng)民的土地經(jīng)營，更通過補貼直接激勵規(guī)模化土地經(jīng)營。

五、結(jié)論：土地經(jīng)營的改革與革命

江蘇省的數(shù)據(jù)可證明，我國農(nóng)業(yè)過剩人口轉(zhuǎn)移、土地產(chǎn)權(quán)的分置改革及以補貼政策共同推動土地經(jīng)營的規(guī)模化。過剩人口轉(zhuǎn)移讓規(guī)?；?jīng)營變得可能，三權(quán)分置讓規(guī)?；?jīng)營變得可行，補貼政策則直接向農(nóng)民提供經(jīng)濟激勵。三者更多作用于承包制的分配而非產(chǎn)權(quán)層面，不僅終止了合伙經(jīng)營關(guān)系，推動了農(nóng)民獨立經(jīng)營并加以產(chǎn)業(yè)保護。

值得注意的是，上述三個方面實際都是漸進變化，屬于四十年改革開放進程的一部分。但與傳統(tǒng)租佃制進行比較，則可以發(fā)現(xiàn)基于承包制的規(guī)?；?jīng)營就已經(jīng)是深刻的經(jīng)營模式革命。其次，規(guī)?；?jīng)營依然在演變之中，要實現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營普遍規(guī)?；€需要很長時間,產(chǎn)權(quán)和補貼政策都進行二元化改革就說明了這一點。目前的規(guī)?；?jīng)營是三項條件同向作用的結(jié)果,如果其中任何一個因素發(fā)生不利于集中經(jīng)營的改變，則其他因素的影響也就有限。