鄭永紅

(華北水利水電大學 法學院，河南 鄭州 450046)

一、黃河規(guī)劃是基于黃河水域系統(tǒng)的規(guī)劃

(一)黃河的自然要素決定黃河規(guī)劃應當基于黃河水域系統(tǒng)

1.黃河的流動性決定黃河規(guī)劃應當基于黃河水域系統(tǒng)

黃河流經(jīng)九省區(qū),河流中的物質隨水而流，以因水而生或傍水而存的物質為對象的活動 (如取水) 以及由此類活動產(chǎn)生的影響 (如因過度取水造成的水量減少)也隨之跨越行政邊界，某個區(qū)域的活動不可能只在本轄區(qū)內施加影響，而是相互擴散和聯(lián)系的。無論是統(tǒng)籌規(guī)劃和保護管理涉河資源，還是規(guī)范與河流有關的活動都離不開流域各地的合作。因此，《黃河法》中設置規(guī)劃制度的目的，在于以一種具有引領作用的方式保護和維持黃河水域及兩岸自然環(huán)境的完整性、傍水而存的資源的可持續(xù)性、因水而生的生物的多樣性，以及有效保護和治理黃河生態(tài)系統(tǒng)。所以，黃河規(guī)劃應當基于水域系統(tǒng)而非基于地域。

2.黃河的跨界因素要求黃河規(guī)劃應當基于黃河水域系統(tǒng)

黃河不僅具有跨行政邊界的因素，還具備跨地理邊界和跨治理邊界的因素。所謂跨行政邊界，是指黃河流域包括水資源在內的各種資源配置既有橫向跨越的因素，如左右岸的跨省際、跨產(chǎn)業(yè)、跨部門；也包括沿黃縱向的跨省際、自治州或市的邊界特點?？绲乩磉吔缡侵溉祟惢顒訉Νh(huán)境產(chǎn)生的影響不僅僅局限于水域,還會跨越山區(qū)、高原、平原、河流、岸線、植被等的邊界，還包括上下向不同空間的因素，即河床或地下、水域或土壤(土層)、水面或地面及它們的上覆空間?？缰卫磉吔缡侵冈谂渲命S河流域各種資源的過程中,制度規(guī)范、治理體系、數(shù)據(jù)信息、利益相關者等層面的跨界合作, 是多部門、多種類、多元化水域空間治理形式和過程的相互滲透[1]。

因此，必須打破行政區(qū)劃、部門管理、行業(yè)自治、民俗文化的界線，以水域系統(tǒng)為基礎，統(tǒng)籌考慮生態(tài)系統(tǒng)管理要求，在自然資源占用、產(chǎn)業(yè)布局、設施配置、土地利用等方面進行統(tǒng)一規(guī)劃，共同保護和修復生態(tài)系統(tǒng)。黃河規(guī)劃的任務是在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，制定黃河流域的生態(tài)保護激勵、獎懲及補償措施，更好地推進黃河的整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理。

(二)黃河流域的生態(tài)保護要求黃河規(guī)劃應當基于黃河水域系統(tǒng)

1.黃河流域生態(tài)保護對象的多樣性要求黃河規(guī)劃應當基于黃河水域系統(tǒng)

根據(jù)2010年12月21日國務院印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》對生態(tài)空間的界定，黃河流域本身就是一個完整的生態(tài)空間，這個空間以水域為基礎，包括干支流的河床、水域、水面及其上覆空間，以及上中下游、干支流、左右岸的森林、草原、濕地、灘涂、岸線、荒地、鹽堿地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原等。這個空間里的環(huán)境資源通過物質循環(huán)、能量流動而構成一個有機的整體。因此，黃河流域生態(tài)保護的對象應當是水資源、因水而生的各種生物資源和傍水而存的非生物資源，以及各種綠色生態(tài)空間因子。治理和修復的對象則是其他生態(tài)空間因子和流域生態(tài)系統(tǒng)。制度健全、編制科學、規(guī)范有效、監(jiān)管有力的規(guī)劃，能夠為構建保護黃河流域生態(tài)的法律體系奠定基礎。

2.只有基于水域系統(tǒng)的規(guī)劃才能實現(xiàn)不同區(qū)域和部門的協(xié)同

黃河流域生態(tài)環(huán)境的急劇惡化迫切要求黃河法中的規(guī)劃制度不僅能夠解決上中下游、干支流和左右岸的眾多用水者之間的矛盾和沖突, 還要有助于實現(xiàn)人類與黃河生態(tài)環(huán)境的和諧共處。對于經(jīng)營性河流空間的利用，不僅需要建立促進流域各地縱向的積極協(xié)調配合的制度，也需要明確河流管理部門與環(huán)保、旅游、漁業(yè)、交通運輸和能源等部門或產(chǎn)業(yè)進行橫向協(xié)調的權利義務；還需要建立對河床、水域、水面及其上覆空間這一上下向層面進行合理布局的制度。這就需要高規(guī)格、高水平的頂層戰(zhàn)略設計，確定合作、協(xié)調的方式和途徑，明確配合的內容，流域各地在區(qū)域差別和經(jīng)濟發(fā)展不平衡的基礎上,逐步開展全流域、全過程、全方位的協(xié)調互助,在立體化配置水域及兩岸資源的前提下,保護河流生態(tài)環(huán)境與資源。

(三)實現(xiàn)黃河流域高質量發(fā)展應以基于水域系統(tǒng)的規(guī)劃為前提

1.實現(xiàn)黃河流域高質量發(fā)展的目的

實現(xiàn)黃河流域高質量發(fā)展是一個以黃河的水域為載體、以跨區(qū)域為特點、以合作互助為本質的跨區(qū)域行動目標,目的是在新形勢發(fā)展態(tài)勢下,尋求并拓展沿黃各地的利益交匯點,流域各地區(qū)共同打造“經(jīng)濟融合、文化包容、互聯(lián)互通的流域利益共同體和命運共同體[2],實現(xiàn)沿黃各地的共同發(fā)展。

2.實現(xiàn)黃河流域高質量發(fā)展的制度措施

第一，立足黃河流域全域資源環(huán)境分布情況及特點, 完善價格形成機制，促進水域和河岸資源的集約、節(jié)約化利用和可持續(xù)發(fā)展；統(tǒng)籌、權衡與協(xié)調黃河流域的空間布局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有效防范生態(tài)環(huán)境風險，實現(xiàn)流域各地的經(jīng)濟、社會和文化的持續(xù)發(fā)展和人與自然的和諧，使黃河真正成為人民的幸福河。

第二，從河上合作到涉河合作，再逐漸擴展到其他領域的互助合作,最終進行全方位的互助合作，形成相互促進、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的新格局，實現(xiàn)整個黃河流域的高質量發(fā)展。

第三，為保障黃河流域高質量發(fā)展的可持續(xù)性，應當推進黃河流域利益補償機制的建立。流域下游與中游或上游在資金補償、產(chǎn)業(yè)合作、技術服務支持、對口互助、信息共享、人才培訓等方面，建立跨行政區(qū)域的流域補償機制。

3.基于水域系統(tǒng)的黃河規(guī)劃為黃河流域高質量發(fā)展提供法律依據(jù)

編制融合不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同部門的需求，具有內容廣泛性、手段多樣性、目標持續(xù)性特點的黃河規(guī)劃能夠實現(xiàn)河流兩岸空間與水域空間的互補和生態(tài)的互通依賴，改變河流兩岸國土空間規(guī)劃(目前表現(xiàn)為土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃等)與水域空間規(guī)劃(目前表現(xiàn)為水資源綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃)割裂的現(xiàn)狀,統(tǒng)籌河流兩岸與水域空間的協(xié)調發(fā)展，為謀求黃河長治久安和支撐流域高質量發(fā)展提供法律依據(jù)。

二、黃河規(guī)劃的法律地位

(一)現(xiàn)行法體系下的水資源規(guī)劃是編制黃河規(guī)劃的基礎

1.《水污染防治法》等法律中的相關規(guī)劃屬于《水法》第14條規(guī)定的專業(yè)規(guī)劃

根據(jù)《水法》第14條的規(guī)定，水資源規(guī)劃包括區(qū)域規(guī)劃和流域規(guī)劃，二者分別包含綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃，其中的專業(yè)規(guī)劃包括了防洪、治澇、漁業(yè)、水資源保護、水土保持、節(jié)約用水等13種。該法第15條第1款規(guī)定了流域規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃、綜合規(guī)劃與專業(yè)規(guī)劃之間的關系。

《水污染防治法》第16條規(guī)定的“水污染防治規(guī)劃”屬于水資源專業(yè)規(guī)劃中的“水污染防治規(guī)劃”；《防沙治沙法》第2章“防沙治沙規(guī)劃”也是水資源專業(yè)規(guī)劃中的“防沙治沙規(guī)劃”；《水土保持法》第2章規(guī)定的水土保持規(guī)劃屬于水資源專業(yè)規(guī)劃中的“水土保持規(guī)劃”；《漁業(yè)法》第11條規(guī)定的“國家對水域利用進行統(tǒng)一規(guī)劃”，雖然沒有規(guī)定規(guī)劃的主體、內容等，但也應當屬于水資源專業(yè)規(guī)劃中的“漁業(yè)規(guī)劃”；2014年12月由水利部印發(fā)實施的《全國現(xiàn)代灌溉發(fā)展規(guī)劃》應當是水資源專業(yè)規(guī)劃中的“灌溉規(guī)劃”。

2.現(xiàn)行黃河流域規(guī)劃是黃河規(guī)劃的基礎性內容

現(xiàn)行法體系下，水資源專業(yè)規(guī)劃和水資源綜合規(guī)劃具有基礎性地位。黃河流域現(xiàn)行規(guī)劃包括國務院于2013年批復的《黃河流域綜合規(guī)劃(2012～2030年)》和2008年批復的《黃河流域防洪規(guī)劃》，黃河流域的其他專業(yè)規(guī)劃包含在相關的專業(yè)規(guī)劃中，如黃河水污染防治規(guī)劃納入了《重點流域水污染防治規(guī)劃(2016—2020年)》。

《黃河法》中的黃河規(guī)劃是以黃河流域現(xiàn)行規(guī)劃為基礎，集黃河流域生態(tài)系統(tǒng)各要素規(guī)劃為一體的規(guī)劃，其內容應當包括現(xiàn)行的黃河流域綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃。

(二)黃河規(guī)劃屬于以水資源規(guī)劃為基礎的生態(tài)空間規(guī)劃

1.黃河規(guī)劃屬于生態(tài)空間規(guī)劃

“空間是一切生產(chǎn)和一切人類活動的要素?！盵3]875空間的重要性可見一斑，以一定的空間及空間內相互依存的資源為規(guī)劃對象，不僅能實現(xiàn)多規(guī)合一，還能完善規(guī)劃管理，提高規(guī)劃質量，強化政策協(xié)同，健全實施機制，以實現(xiàn)區(qū)域或流域高質量的協(xié)調發(fā)展。

根據(jù)2020年1月1日施行的修訂后的《土地管理法》第18條第1款的規(guī)定，國土空間規(guī)劃的對象是生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第2條第1款的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃的對象是規(guī)劃區(qū)內的建設活動，而據(jù)前所述，黃河規(guī)劃的對象是基于黃河水域系統(tǒng)的一定范圍內的生態(tài)空間。因此，黃河規(guī)劃屬于國土空間規(guī)劃中的生態(tài)空間規(guī)劃，而黃河規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃是兩種獨立的規(guī)劃。

2.《土地管理法》確立了水資源規(guī)劃的基礎性地位

《土地管理法》第23條確定了在江河、湖泊、水庫的管理和保護范圍以及蓄洪滯洪區(qū)內水資源規(guī)劃的基礎性地位?！端ā返?3條第2款規(guī)定，黃河水工程的管理和保護范圍應當由黃河水利委員會劃定；《河道管理條例》第20條規(guī)定，黃河的管理范圍包括兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地(包括可耕地)、行洪區(qū)，兩岸堤防及護堤地；《防洪法》第11條第2款規(guī)定，蓄滯洪區(qū)應由編制防洪規(guī)劃的主體在防洪規(guī)劃中劃定，因此黃河的蓄滯洪區(qū)應由水利部在黃河防洪規(guī)劃中劃定。

三、黃河法中黃河規(guī)劃制度體系的構建

(一)規(guī)劃的編制

1.編制主體和審批程序

現(xiàn)行的黃河綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃，以及其他專業(yè)規(guī)劃組成了黃河規(guī)劃的基礎，在此基礎上將現(xiàn)行的各種綠色生態(tài)空間的規(guī)劃進行整理匯編，并增加黃河管理和保護范圍內的其他生態(tài)空間的規(guī)劃，就可以形成一個跨區(qū)域跨空間的生態(tài)規(guī)劃。另外，根據(jù)現(xiàn)行法關于江河的管理和保護范圍以及蓄洪滯洪區(qū)的有關規(guī)定，應當在黃河法中確定水利部是黃河規(guī)劃編制的牽頭單位，編制完成后報國務院審批；明確黃河規(guī)劃包括黃河生態(tài)空間規(guī)劃和其他生態(tài)空間規(guī)劃，而黃河生態(tài)空間規(guī)劃包括《水法》規(guī)定的黃河流域綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃及其他綠色生態(tài)空間規(guī)劃，其他生態(tài)空間規(guī)劃包括荒地、鹽堿地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原等的規(guī)劃。

2.明確編制的內容

《黃河法》中明確黃河規(guī)劃除包括《水法》規(guī)定的綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃外，還應當包括森林、草原、濕地、灘涂、岸線等綠色生態(tài)空間的規(guī)劃，以及荒地、鹽堿地、沙漠、戈壁、冰川、高山凍原等其他生態(tài)空間的規(guī)劃。綠色生態(tài)空間的規(guī)劃應當在保護的前提下開發(fā)利用；其他生態(tài)空間的規(guī)劃應當在治理的前提下合理利用或禁止利用。

3.確定編制原則

應當在黃河法中確定編制黃河規(guī)劃應當遵循的原則。

第一，戰(zhàn)略性原則。該原則要求在編制黃河規(guī)劃時，應當全面落實黨中央、國務院與黃河有關的戰(zhàn)略，包括安全戰(zhàn)略，區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，主體功能區(qū)戰(zhàn)略。明確黃河流域上中下游、左右岸的不同地區(qū)、不同空間的發(fā)展目標，根據(jù)黃河流域各功能區(qū)的實際落實情況和生態(tài)保護現(xiàn)狀，確定城市空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間和其他空間四種不同空間的發(fā)展策略。

第二，科學性原則。黃河生態(tài)保護和高質量發(fā)展要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策[4]。編制黃河規(guī)劃要遵循因地制宜這一科學性原則，在科學評價沿黃各地的生態(tài)安全、生態(tài)風險、生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境承載力的基礎上，統(tǒng)籌布局沿黃空間；堅持山水林田湖草生命共同體理念，以水而定、量水而行，在進行環(huán)境影響評價的基礎上，明確黃河保護的生態(tài)屏障，構建促進黃河生態(tài)系統(tǒng)保護和修復的制度體系；堅持黃河上下游、干支流、左右岸的水陸統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調，強調黃河流域的基礎設施和公共服務設施的完善，應當保護、傳承、弘揚黃河文化，加強風貌管控，突出地域特色；編制規(guī)劃還應當通過上下結合、社會協(xié)同，充分發(fā)揮公眾和不同領域專家的作用，運用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代手段，改進規(guī)劃方法，提高規(guī)劃編制的水平。

第三，協(xié)調性原則。編制黃河規(guī)劃應當注重與其他規(guī)劃間的協(xié)調，即以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領，以黃河流域綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃為基礎，統(tǒng)籌平衡其他相關專項對黃河空間的需求；以黃河文化為精神紐帶，編制規(guī)劃時應當注重發(fā)掘、傳承和發(fā)展中華傳統(tǒng)文化，體現(xiàn)黃河作為中華民族堅定文化自信的重要根基的作用。

第四，可操作性原則。作為黃河規(guī)劃的編制主體，應當在規(guī)劃中明確黃河水體、生態(tài)保育、生態(tài)品質、生物多樣性、土壤質量等生態(tài)環(huán)境指標，并提出指導性要求；確立黃河上中下游、干支流和左右岸的各項措施及分解落實這些措施的要求，健全規(guī)劃實施評價機制，確保編制的規(guī)劃能落地、有約束、好操作。

(二)規(guī)劃的實施與監(jiān)管

1.確立黃河規(guī)劃的權威

為確立黃河規(guī)劃的權威，應當根據(jù)相關法律的規(guī)定，在黃河法中設置下列條款：一是確定黃河規(guī)劃是各級政府、有關單位和個人在沿黃各地開展所有活動的基本依據(jù)，一旦批復，任何部門和個人都不得違規(guī)修改和變更。二是確立黃河流域各地按照《土地管理法》的規(guī)定編制涉及黃河的土地利用總體規(guī)劃(國土空間規(guī)劃)及根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定編制涉及黃河的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃時，應當與黃河規(guī)劃相銜接。三是將修改或調整規(guī)劃的條件按照《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》第11條的規(guī)定，設定為“因國家調整或修改涉及黃河的重大戰(zhàn)略、重大項目，或者因為國務院進行行政區(qū)劃調整，或者根據(jù)檢查督察結果等確需修改黃河規(guī)劃的”；將修改或調整規(guī)劃的法定程序明確為“經(jīng)規(guī)劃審批機關同意后，方可按法定程序進行修改”。四是嚴格責任追究，以約束和規(guī)范在編制和實施黃河規(guī)劃過程中的違規(guī)、違紀及違法行為。

2.健全用途管制制度

在《黃河法》中明確黃河流域各地應當以黃河規(guī)劃為依據(jù)，左右岸的土地屬于國家所有的，應當編制詳細規(guī)劃，并在此基礎上按照規(guī)劃進行審批。左右岸的土地屬于集體所有的，對于緊鄰國有土地的部分按照主導用途進行分區(qū)并編制詳細規(guī)劃，然后根據(jù)規(guī)劃進行審批；對于遠離國有土地的部分實行“約束指標+分區(qū)準入”的管制方式。左右岸屬于自然保護地、重要水源地、文化及文物保護單位所在地的，應當實行特殊的保護制度。

3.完善監(jiān)督規(guī)劃實施制度

在《黃河法》中明確依托黃委會建立的基礎信息平臺，整合流域各地涉及黃河的各種信息平臺，建立健全包括黃河規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測在內的全流域統(tǒng)一的評估預警和監(jiān)管機制；確定水利部應當會同有關部門按照編制的規(guī)劃建立定期評估制度，組織對黃河規(guī)劃的實施情況進行監(jiān)督檢查，并將黃河規(guī)劃執(zhí)行情況納入執(zhí)法督察內容；根據(jù)監(jiān)督檢查和執(zhí)法督察的結果，以黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展為標準，考慮沿黃各地國民經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，依法定程序調整和完善黃河規(guī)劃。