□馬雪松，馮修青

（吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012）

民主是政治實踐的重要形態(tài)與政治研究的核心議題，民主政治的制度化對于政治體系良性運轉具有深遠意義。呈現(xiàn)制度形態(tài)并發(fā)揮制度功能的一系列實體、規(guī)范與程序，構成了政治生活的秩序狀態(tài)、權力結構與行為背景，并在演進當中約束及引導民主政治參與主體的交往行為與共享觀念[1](p18)。新中國民主政治建設在發(fā)揮民主集中制的規(guī)范作用與預期功能中，提高權力運行、利益分配與決策制定的科學化水平，為發(fā)揚與鞏固人民民主提供政治條件與制度基礎[2](p28-29)。新中國實現(xiàn)了新民主主義社會向社會主義社會的歷史轉變，民主政治的基本制度格局初步確立。改革開放以來，黨和國家制度建設深入發(fā)展，鄧小平同志在十一屆三中全會主題報告中提出“民主制度化”這一時代命題[3](p146)。十六大報告正式作出“社會主義民主政治制度化”的重要表述，此后黨的歷次全國代表大會報告都重申了民主政治制度化。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央領導集體高度重視全面深化改革與制度建設的有機聯(lián)系，強調“擺在我們面前的一項重大歷史任務，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系”[4](p104-105)。十九屆四中全會將制度建設確立為會議主題，闡述我國國家制度與治理體系在黨的領導、人民當家作主與依法治國等方面的顯著優(yōu)勢，這體現(xiàn)了民主政治制度化的突出意義與關鍵作用，并為完善民主政治建設指明前進方向[5]。從政治學角度來看，新中國民主政治的制度化涉及民主政治的主體范圍、參與領域及作用方式的制度建設進程，其中規(guī)則與組織意義上的雙重制度建設對權力運行、利益分配與決策制定的影響尤其值得關注。基于新中國政治發(fā)展的歷史經驗審視民主政治制度化，不僅可以把握中國民主政治建設的內在機理與發(fā)生邏輯，還為探索新時代民主政治建設的未來走向與發(fā)展前景賦予必要思考契機。

一、新中國民主政治制度化的發(fā)展歷程

民主政治的制度化是適應國家政治建設與發(fā)展訴求的長期過程，其實質是在社會主義制度框架下不斷擴展民主政治的主體范圍、豐富民主政治的活動領域、創(chuàng)新民主政治的實踐途徑。中國共產黨集中統(tǒng)一領導新中國民主政治建設，貫徹落實民主集中制，以組織與規(guī)則雙重制度形式構建出極具適應性、凝聚性與獨特性的制度格局，并依據(jù)不同時期的階段特征和現(xiàn)實條件強調民主政治建設的優(yōu)先任務。

（一）民主政治制度化的初步探索與經驗積累階段

在中國共產黨領導下，新中國確立了人民民主專政的國家性質，并在吸取馬克思主義基本原理、黨的根據(jù)地建設與社會主義國家建設經驗基礎上，建立起社會主義民主政治的制度發(fā)展體系。新中國成立初期民主政治的理論綱領及實踐模式，同新民主主義革命時期中國共產黨政權建設及建國方略具有內在延續(xù)性和時代發(fā)展性。革命時期，中國共產黨踐行并發(fā)展民主集中制，在強有力的指揮體系統(tǒng)領下，創(chuàng)建“三三制”抗日民主政權體制而持續(xù)鞏固群眾基礎。新中國成立至中共八大召開期間，中國共產黨按照民主集中制原則組建國家機構，初步探索民主政治的制度化建設并積累下寶貴經驗。

其一，推行民主政治建設的黨政機關相繼成立。中國人民政治協(xié)商會議共同綱領將中華人民共和國的國體規(guī)定為人民民主專政，以規(guī)則型制度形式架構出人民民主的制度安排，肯定了人民代表大會、政治協(xié)商會議以及民族區(qū)域自治的重要意義。中央人民政府人民監(jiān)察委員會與中國共產黨中央紀律檢查委員會于1949年先后設立，有效推進了公共權力合理運用與公職人員依法履職。

其二，民主選舉、民主協(xié)商的制度框架初步建立。在民主選舉層面，1953年選舉法貫徹普遍性與平等性的選舉理念，全國范圍內的首次普選也于同年舉行。1954年憲法界定了公民基本權利與國家機關職權，進一步落實民主選舉的原則與目標要求。在民主協(xié)商層面，人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國共產黨領導中國人民取得革命勝利的重要法寶，匯集了工人、農民、城市小資產階級、民族資產階級等多個社會階級的利益與需求，在中國共產黨與各民主黨派長期共存、互相監(jiān)督的過程中為民主協(xié)商提供組織保障[6](p34)。

其三，民主集中制是中國共產黨的根本組織制度和領導制度。新中國成立初期，中國共產黨通過修訂黨的章程、條例及準則，加強黨風建設與執(zhí)政能力建設，健全黨的領導、組織與選舉等民主機制，塑造“有紀律的、有馬列主義理論武裝的、采取自我批評方法的、聯(lián)系人民群眾的黨”[7](p1480)。中國共產黨依據(jù)民主集中制原則，明確中央與地方、上級與下級黨組織的職權范圍，開展黨內批評與自我批評，并就精簡黨政機構、提高黨員標準及保護其民主權利、加強中央地方與基層黨組織建設等內容作出明確指示。

新中國成立初期對民主政治的初步探索，積累了提升民主政治制度化水平的豐富經驗，為社會主義民主政治制度建設布局的全面展開、民主政治主體范圍的拓展、執(zhí)政黨權力行使的規(guī)范化奠定基礎。然而，由于當時人民群眾相對缺乏民主參與經驗，總體文化知識水平普遍較低，等額選舉與協(xié)商相結合、無記名投票與舉手表決并存仍是民主選舉實踐所采取的主要形式與方法。1954年憲法在對中國人民政治協(xié)商會議共同綱領的部分條款加以吸收的同時，卻相對忽略了國家機構之間的橫向監(jiān)督。

（二）民主政治制度化的恢復重建與改革發(fā)展階段

十一屆三中全會作出改革開放的重大決策，黨和國家工作重心轉移到經濟建設領域。社會主義民主政治在經歷挫折后得以恢復調整，黨和國家領導人在總結經驗的基礎上大力推動民主政治的制度化改革。鄧小平同志在十一屆三中全會主題報告中指出，要實現(xiàn)“民主的制度化、法律化”，逐步提升法律權威，高度強調了民主制度化的關鍵作用[3](p146)。十六大以來，我國民主政治建設堅持黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統(tǒng)一，為民主政治的系統(tǒng)運作指明發(fā)展方向。民主政治建設的制度化由此進入新時期，并在恢復制度效能、創(chuàng)新民主實踐形式與加強黨的領導方面取得令人矚目的成就。

其一，社會主義政治制度的原有功能得以恢復。人民代表大會制度作為貫徹人民民主的根本制度安排，對于人民當家作主與國家長治久安意義重大。改革開放以來，縣級及縣級以下人民代表大會的代表由選民直接選舉產生，人大代表的差額選舉在全國、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個層級內得以推行，民主選舉的程序合法性得到進一步鞏固。愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線擴展了民主政治的包容性與整合度，中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，也是執(zhí)政黨與各民主黨派長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的重要平臺。1982年憲法明確規(guī)定人民政協(xié)將“長期存在和發(fā)展”，后者對于社會主義民主政治的作用也在十五大報告中得到重點闡述。十七大召開后，人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度與基層群眾自治制度，共同構成中國特色社會主義政治制度體系。

其二，協(xié)商民主與基層民主的制度化水平明顯提升。社會主義民主政治涵括基層民主、協(xié)商民主、網絡民主等多種形式，民主政治的制度化必須確保頂層設計對新型民主實踐的制度化保障?；鶎用裰骰謴团c創(chuàng)新是民主政治制度化的突出特征，發(fā)端于新中國成立初期的城市居民自治，在改革開放后大放異彩，出現(xiàn)了社區(qū)居民議事會、社區(qū)協(xié)商會、社區(qū)居民代表大會等新形式。相較于城市居民自治，村民自治起步時間較晚但發(fā)展迅速。1982年憲法規(guī)定了村民委員會作為基層群眾性自治組織的法律地位，村民在農村基層廣泛參與村務公開、民主評議村干部、監(jiān)督村委會工作匯報等民主實踐。社會主義協(xié)商民主的開展也是民主實踐的新趨勢，人民群眾通過民主懇談會、民主協(xié)商議事會等協(xié)商活動，在基層公共事務中充分表達自身意見，進一步推動我國協(xié)商民主向基層縱深發(fā)展。

其三，黨內民主是推進人民民主的重要途徑。中國共產黨加強自身建設并發(fā)揚黨內民主，為民主政治的制度化提供推動力。紀律建設是規(guī)范黨員行為的基本要求，改革開放后的黨內民主建設增強黨員及黨員領導干部的紀律意識，在堅持黨的路線、鞏固黨的領導核心地位這一根本前提下，貫徹民主集中制的組織原則，嚴格制定并落實有關黨風、黨性、黨員權利以及黨內外監(jiān)督的相關條例。中國共產黨在新時期推行黨內差額選舉，實行集體領導與集體決策制度，提出干部選拔的“四化”標準，鞏固“總攬全局、協(xié)調各方”的領導核心地位。在基層黨組織建設層面，中國共產黨建立基層領導干部兩推一選與公推直選等選舉方式，“基于基層選舉‘兩票制’有機結合黨內民主與人民民主”[8](p7)。

改革開放后的民主政治建設煥發(fā)活力，各項民主制度效能不斷強化，民主政治建設領域在基層民主創(chuàng)新和黨內民主促進下逐漸擴展。但此時民主政治的制度化水平仍有較大提升空間，社會主義民主政治建設所依托的經濟、政治、文化和社會體制發(fā)展尚不充分協(xié)調，民主政治的某些運行程序仍存在不系統(tǒng)、不連貫之處，民主政治的成果轉化機制也需要健全相應規(guī)章制度以保障其持續(xù)運作。

（三）民主政治制度化的全面深化與豐富完善階段

十八大以來，中國特色社會主義進入新的歷史時期，全面性與深入性相匹配、系統(tǒng)性與側重性相協(xié)調是民主政治制度化改革的新要求。與此前民主政治的制度化進程相比，十八大之后的民主政治建設是在全面深化改革的戰(zhàn)略部署下展開的。全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，前者為現(xiàn)代國家建設與治理設定主要方向，后者為制度創(chuàng)新發(fā)展與制度績效提升賦予鮮明指引，而黨的建設則是統(tǒng)領這兩大任務的關鍵所在。中國共產黨以加強制度改革與鞏固民主治理為導向，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，將民主實踐的新成果和新思路內化為社會主義民主政治發(fā)展的積極因素。在此期間，“明責、履責、督責、問責、容錯”的體系化權力規(guī)范鏈條不斷優(yōu)化，政治體制改革中的民主治理意蘊更為突出，選舉、決策、管理、監(jiān)督的制度化水平大幅提升。

其一，全面從嚴治黨是全面深化改革的根本保證，中國共產黨在現(xiàn)代國家治理進程中規(guī)范權力運行意識，健全權力運行制約與監(jiān)督機制，為民主政治的制度化提供堅實的領導核心。在強化意識層面，黨中央作出全面從嚴治黨的重大戰(zhàn)略部署，黨風廉政建設與反腐敗斗爭成為現(xiàn)代國家治理的重要環(huán)節(jié)，權力行使的責任意識、紀律意識、制度意識等在機制安排下轉化為執(zhí)政實際行動。在黨風建設層面，中國共產黨通過修訂黨內法規(guī)與相關條例，制定黨員特別是黨員領導干部的作風標準，健全黨員紀律處分與問責糾錯等懲戒機制，推行權責清單與“找準廉政風險點”等防范機制，構建紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督與巡視監(jiān)督相統(tǒng)一的權力監(jiān)督新格局[4](p388)。在維護黨中央領導權威層面，十九屆四中全會闡述了強化黨的領導制度體系的系統(tǒng)思路，指出完善黨中央決策議事協(xié)調機構職能，健全重大決策落實機制與請示報告制度，形成中央組織、地方組織與基層組織上下貫通、執(zhí)行有力的嚴密組織體系，將黨的領導貫徹到黨和國家所有機構履職全過程[5]。全面從嚴治黨在遵循嚴格性的同時也保持彈性與靈活性，在問責過程中劃分不予問責、從輕問責與從重問責的具體情形，提高監(jiān)督執(zhí)紀工作的精準度。

其二，人民代表大會制度更加凸顯人民性的價值底蘊，民主治理理念在政治制度體系保障下融入現(xiàn)代國家治理進程。十八大報告指出，我國政治體制改革是發(fā)揚中國特色社會主義民主的重要舉措，人民代表大會制度是實現(xiàn)人民民主并將黨的主張經由多重程序轉化為國家意志的根本制度安排。在慶祝全國人民代表大會成立六十周年的講話中，習近平總書記指出，人民代表大會制度對于營造充滿活力又安定有序的國內形勢具有重要作用，并就加強人大重要領域立法、法律實施、監(jiān)督工作與聯(lián)系群眾等方面作出部署。人民代表大會制度維護了中國共產黨的執(zhí)政領導地位，強化了執(zhí)政黨對現(xiàn)代國家治理全局的引領和把握。十八大以來，人民代表大會制度的履職工作、代表比例、人員構成、職責劃定等方面不斷健全，建立了論證、評估、決議、聽證系統(tǒng)化履職工作體系。基層人大建設采取規(guī)范化、程序化且富于操作性的具體措施，通過建立履職檔案、實行民情日記、增加專題詢問與提升基層人大代表比例等舉措，全面推進了人大代表的常態(tài)化述職履職建設。

其三，社會主義協(xié)商民主、基層民主等領域創(chuàng)新制度與機制載體，為我國民主政治制度化凝聚起更為廣泛的民心與人力。在協(xié)商民主建設層面，發(fā)揚社會主義協(xié)商民主是鞏固和發(fā)展愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的必要基礎，社會主義協(xié)商民主包含政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商七種協(xié)商渠道，可實現(xiàn)各民主黨派、無黨派人士、黨外知識分子、少數(shù)民族人士、宗教界人士、新的社會階層人士等界別的廣泛協(xié)商。人民政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道與專門協(xié)商機構，豐富并拓展了雙周協(xié)商座談會、調研協(xié)商座談會以及專題協(xié)商座談會等協(xié)商形式，協(xié)商內容、協(xié)商主體與運作機制在人民政協(xié)履職過程中不斷明確，民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度也愈益完善。在基層民主建設層面，基層民主選舉制度與選舉程序日漸規(guī)范化，人民群眾在民主管理與民主決策過程中貫徹協(xié)商精神，探索以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，基層民主在范圍廣泛性與程序真實性方面得到制度保障。

二、新中國民主政治制度化的獨特優(yōu)勢

新中國民主政治的制度體系既包含憲法、法律、章程等規(guī)則型制度形式，也涵括根本政治制度、基本政治制度與重要政治制度等組織型制度實體建設，從多個領域與環(huán)節(jié)構建出由宏觀至具體的制度框架。這一制度化進程可發(fā)揮社會主義民主政治的突出優(yōu)勢，體現(xiàn)人民當家作主的實質內核，規(guī)范社會主義民主政治的權力運行、利益表達與決策制定過程，反映人民民主的本質要求。

（一）堅持和運用民主集中制原則，有效整合社會價值規(guī)范并凝練改革發(fā)展共識

民主集中制作為中國共產黨的根本組織原則，能夠有效整合多種社會價值規(guī)范，協(xié)調民主政治預期目標與現(xiàn)實情況之間的張力。價值規(guī)范反映著客體的“屬性與功能”對主體需要的滿足，將其貫徹到特定原則與標準中可指引社會目標的實現(xiàn)[9](p3)。我國民主政治制度化的一個優(yōu)勢在于將民主價值整合進民主集中制與各項制度實踐，通過平衡民主政治運作中集中與民主的關系進而推動政治體制改革。

在利益格局多元與思想意識多樣的現(xiàn)實背景下，自由、平等、正義、法治等價值規(guī)范內化為人民民主建設理念并融入民主制度的實際運轉之中。民主的具體內涵雖然尚未得到準確界定，但“不同國家的民主會有不同的形式與運用程度”卻日益成為普遍共識[10](p723)。改革開放以來，中國共產黨依據(jù)社會價值規(guī)范的一致性與多樣性特征，領導和團結全國各族人民發(fā)揚人民民主，貫徹人民平等、人民共享與社會正義，奠定人民與社會全面發(fā)展的價值基礎[11](p62)。一方面，人民民主是社會主義民主政治一以貫之的價值追求，愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的包容性、人民群眾政治參與途徑的豐富性都是其在民主實踐中的鮮明體現(xiàn)。另一方面，中國共產黨堅持黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統(tǒng)一，通過健全“國家最高權力為人民所有、‘政治精英’對全體人民的負責并受其監(jiān)督、社會財富由人民共享”等現(xiàn)實機制，建設人民民主價值規(guī)范的制度載體[12](p23)。

民主集中制可在維護中國共產黨權威地位的前提下協(xié)調民主與集中的關系，在民主與集中實踐路徑中持續(xù)貫徹民主政治價值規(guī)范。中國共產黨自成立伊始便堅持民主集中制的重要原則，并在治理實踐中探索民主集中制的現(xiàn)實運作規(guī)律。民主集中制是民主與集中的辯證統(tǒng)一，其強調在不同發(fā)展階段達到民主與集中的“動態(tài)結構性均衡狀態(tài)”，并將民主視作最終價值旨歸[13](p3)。民主與集中的協(xié)調關系表現(xiàn)為，民主導向與集中領導成為培育價值理念與達致價值共識的有效途徑。一方面，民主作為中國政治生活的固有底色，是對傳統(tǒng)民本、仁政等政治思維的創(chuàng)造性轉化，民主政治建設可鞏固公共權力合法性的民意基礎，并為催生新的價值觀念厚培土壤。另一方面，權力的相對集中是黨和政府調動各方面積極性的必要保障，發(fā)揮民主集中制的集中功能可推動價值規(guī)范向改革共識的轉變。中國共產黨按照民主集中制規(guī)劃政治制度布局，構建“中央與地方、政府與市場、國家與社會三重權力格局”，在全社會范圍內凝聚最廣泛的資源與共識，將社會主體的不同利益納入國家政治發(fā)展議程[14](p273)。

（二）鞏固中國共產黨的政治領導核心地位，在法制化的權力格局中實現(xiàn)民主治理績效

民主政治的制度化以中國共產黨為領導核心，憲法法律規(guī)定了各治理主體的職責權限，為落實現(xiàn)代民主治理績效確定權力基礎。權力體系位于國家建設與社會發(fā)展的核心地帶，政治制度體系的完備以及國家治理現(xiàn)代化的開展都依靠中國共產黨領導地位的明確與鞏固。權威反映著社會不同層面對于執(zhí)政黨執(zhí)政合法性的肯定與支持，是“政治體系中最為重要的影響力形式”[15](p57)。我國民主政治權力體系的制度化優(yōu)勢體現(xiàn)為中國共產黨在執(zhí)政過程中集中力量領導并推進社會主義民主政治改革。中國共產黨的權威領導地位是中國人民在革命、建設與改革中長期探索和艱苦奮斗的必然結果，各治理主體在中國共產黨領導下參與社會主義建設事業(yè)，這不僅是我國政治體制的優(yōu)越性所在，而且是完善國家治理過程與增強民主治理實效的必然選擇。

在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程中，不同治理主體共同促進民主政治的制度化，并在多重程序保障下提高現(xiàn)代民主治理績效。善治是現(xiàn)代國家治理的理想狀態(tài)，這一關鍵目標依靠公眾“與政府一道助推公共權威與公共秩序形成”，借此推進頂層設計與基層探索的有機結合[16](p43)。改革開放以來，中國共產黨充分整合社會利益與意見，民主價值在治理主體的界定與治理過程的優(yōu)化中不斷落實。在主體明確方面，各參與主體之間的界限日漸明晰，人民群眾以及各社會組織在民主政治過程中激發(fā)參與意識與能力，形成政府、市場與公民等多主體協(xié)同治理的良好局面。在過程完善方面，民主政治的價值理念在全社會范圍內廣泛傳遞，公共權力與公民權利在多種民意協(xié)調機制的作用下相互配合。中國共產黨鼓勵公民進行有序的政治參與，民主治理過程中的“糾偏機制、平衡機制、官員激勵與問責機制、腐敗治理機制”等成為國家治理達致善治目標的有效制度工具[17](p163)。

（三）創(chuàng)新協(xié)商民主實踐形式與運行模式，豐富民主政治的決策及監(jiān)督機制

社會主義協(xié)商民主是我國民主政治制度化的突出優(yōu)勢，不僅可對選舉民主加以必要補充，更與決策機制和監(jiān)督機制共同構建民主政治發(fā)展的制度化體系。良好的制度設想落實為制度實踐并產生制度實效，需要發(fā)揮機制運轉與規(guī)則設置的雙重作用。各類民主機制既承載國家與公民對于民主政治宏偉藍圖的現(xiàn)實期望，更通過相互銜接而鞏固民主政治的制度化成果。

其一，社會主義協(xié)商民主能在民主政治實踐中提升人民群眾的積極性、主動性與創(chuàng)造性，依托界別優(yōu)勢和審議活動而同選舉民主相得益彰。協(xié)商民主植根于我國歷史文化所孕育的和合、民本等經典思想，更是對傳統(tǒng)議事、諫言等治國理政實踐的創(chuàng)造性轉化。社會主義協(xié)商民主吸納更為廣泛的社會民意，對協(xié)商的內容、主體、形式與過程加以規(guī)定，“實現(xiàn)自由而平等的公民通過討論參與公共政策”，因而這一民主形式是對人大民主選舉機制的必要補充[18](p18)?，F(xiàn)行選舉法規(guī)定了人大代表選舉與履職可依據(jù)“地域代表制兼采職業(yè)代表制”，而社會主義協(xié)商民主可憑借其界別優(yōu)勢和審議活動彌補人大在代表性、履職意識等方面的某些潛在不足[19](p82)。

其二，社會主義協(xié)商民主在協(xié)商類型多樣化與平臺載體制度化方面兼具發(fā)展優(yōu)勢，可推動協(xié)商民主與民主決策、民主監(jiān)督的機制銜接。社會主義協(xié)商民主包含廣泛協(xié)商渠道，較為全面地覆蓋了人民群眾關切的現(xiàn)實議題，這一類型優(yōu)勢能夠通過人民政協(xié)的平臺作用固定下來，共同健全并完善決策機制與監(jiān)督機制。一方面，民主決策在主體范圍、程序設計與規(guī)則設置層面具備優(yōu)勢，促使協(xié)商民主與決策民主相互銜接可提升決策過程的透明度與民主化。改革開放恢復了此前曾一度停頓的決策體制建設，黨和政府由相對偏重決策民主化的原則構建，轉變?yōu)槠胶馓幚砻裰鳑Q策的原則、機制與程序的關系[20](p115)。在新的歷史時期，民主決策體制有效聯(lián)結權力核心與權力基礎，在決策之前與決策之中貫徹協(xié)商民主，并將政治協(xié)商納入決策程序。另一方面，協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢也可優(yōu)化社會主義民主監(jiān)督機制。民主監(jiān)督的現(xiàn)代化體現(xiàn)為完備的監(jiān)督體系、制度化的監(jiān)督內容與反饋機制。我國監(jiān)督體系包含黨內監(jiān)督、國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督與輿論監(jiān)督，其與協(xié)商民主的結合催生出協(xié)商式監(jiān)督等監(jiān)督形式，有效促進了監(jiān)督機制的信息對稱與落實到位[21](p68)。

（四）發(fā)展民主政治制度的建設成果，推進其有機銜接及協(xié)調配合

民主政治的制度化優(yōu)勢還體現(xiàn)在社會主義民主政治制度格局的確立以及各項政治制度之間的相互配合。一方面，我國政體建設體現(xiàn)了人民民主專政的國家性質，并在反映社會變遷實踐與國家改革要求的基礎上，將完善人民代表大會制度設定為發(fā)展重點。人民民主專政的國家性質既明確了人民群眾的主體地位，又訴諸現(xiàn)實制度運作對此加以落實，而人民代表大會制度作為實現(xiàn)人民當家作主的根本制度安排，其運行模式遵循人民民主專政的內在要求。中國共產黨充分認識到政體與國體有待銜接之處，在確?！叭嗣衩裰鲗Ｕ膰w穩(wěn)定”的前提下，通過政治體制改革以提高二者的匹配度[22](p5)。另一方面，人民代表大會制度構成基本政治制度現(xiàn)實運行的必要前提，后者的鞏固則為前者賦予相應配套保障。人民代表大會制度作為“以黨內民主推動人民民主”的重要路徑，為基本政治制度以及重要政治制度指示方向。各項重要政治制度也同人大制度一道推進民主政治建設發(fā)展，如中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度可補充選舉民主機制，豐富中國特色民主政治形式，進而在擴大社會基礎、增強黨的執(zhí)政合法性與維護國家穩(wěn)定層面發(fā)揮有益作用。人民代表大會制度維護中國共產黨的領導核心地位，中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度在政治權利與公共權力的運作范圍內推進民主政治改革，由此構建出國家民主政治運作的立體模式[23](p8)。此外，全國人大及其常委會制定的各類法律法規(guī)構成權力運行、制度運轉與治理完善的操作準則，法律體系的健全、憲法法律與各類章程日益對接是我國目前民主政治制度化的重要表現(xiàn)，各類法制規(guī)范的相互配合成為民主政治有序協(xié)調的前提條件。

三、新中國民主政治制度化的發(fā)展啟示

新中國民主政治建設在中國共產黨領導下取得了顯著治理成就，這些成功經驗相繼轉化為民主政治制度化的獨特優(yōu)勢，但民主實踐中依然存在若干不利因素。建設社會主義民主政治不僅需要思索我國民主政治的優(yōu)越性所在，還應合理審視民主政治制度化的現(xiàn)有不足，從而為民主政治制度化的進一步發(fā)展提供相應啟示。

（一）新中國民主政治制度化的經驗總結

我國民主政治制度化之所以成果斐然，關鍵在于堅持黨的執(zhí)政領導地位與人民性的價值歸屬，積極回應現(xiàn)代國家治理的現(xiàn)實訴求，并在社會主義民主制度體系中整合政治資源與社會利益，推進其融入民主政治的未來發(fā)展路徑。

首先，我國民主政治的制度化堅持“三統(tǒng)一”的民主發(fā)展方向。我國民主政治堅持黨的領導、人民當家作主與依法治國有機統(tǒng)一，為公共權力實施與公民權利維護塑造堅實基礎。公共權力與公民權利的協(xié)調關系是民主政治規(guī)范體系的重要議題，政治體系的良性運轉必須在公共權力合理控制各方資源并對其加以制約的條件下，以硬性法則與軟性規(guī)則確保公民權利充分得到保障。在中國民主政治建設過程中，人民當家作主是改革與發(fā)展的價值取向，黨的領導是國家治理有序推進的核心力量，依法治國則是二者沿制度化方向前行的有效動力。

其次，我國民主政治的制度化順應民主制度成果創(chuàng)新的現(xiàn)實訴求。回應現(xiàn)代國家治理要求并逐步創(chuàng)新制度實踐形式，是實現(xiàn)民主政治制度化預期目標的有益選擇。全面深化改革的動力來源既包含政治體制內生性因素的刺激，也源自制度安排所處社會環(huán)境的外部流變。我國民主政治的制度實踐形式不斷創(chuàng)新，各階層的利益需求被納入制度建設并得以維護，中國共產黨在鞏固執(zhí)政合法性基礎的同時，把握并調整民主制度改革的發(fā)展方向與演進路徑，營造各主體平等參與、公正分配的良性政治局面。

最后，社會主義整體制度布局為民主制度的功能發(fā)揮奠定制度根基。制度系統(tǒng)有序運轉需要制度子系統(tǒng)發(fā)揮各自功效，并促使子系統(tǒng)之間的功能配合與優(yōu)勢互補。民主政治從政治、經濟、文化、社會等制度要素互動互構中，汲取民主制度體系整體運行的動力。我國民主政治以中國特色社會主義制度為載體，涉及政治、經濟、文化、社會等層面的制度建設，社會主義民主政治的制度成效很大程度得益于不同領域制度的相互配合所產生的供給作用。

（二）新中國民主政治制度化的現(xiàn)實反思

推進民主政治建設成果凝聚為我國民主制度化的獨特優(yōu)勢，提升民主政治建設的制度化、規(guī)范化與程序化，必須正視并反思當前民主政治建設中的現(xiàn)有問題，從而補齊現(xiàn)有短板、改善治理弱項。

首先，民主與集中關系仍有繼續(xù)加以協(xié)調的空間。毛澤東同志曾依據(jù)民主與集中的辯證關系，強調“民主集中制是在民主基礎上的集中與在集中指導下的民主”[24](p1057)。民主集中制作為國家政治權力的基本組織原則，內含“民主與集中有機統(tǒng)一”“二者缺一不可”的意蘊，可保護最大多數(shù)人的公共利益。就民主與集中的關系而言，人民民主是政治制度運作的價值歸宿，更是“民主集中制在政治層面達致的重要目標”[25](p11)。民主集中制在實現(xiàn)民主目標并塑造相應穩(wěn)定的政治過程中，可以抵制民粹主義、無政府主義等思潮所導致的消極影響。黨和政府在革命時期與建設時期為統(tǒng)一調動社會資源與廣泛調配人員，在開展民主集中制實踐時較多強調集中的作用。改革開放以來，民主集中制得以恢復發(fā)展，但部分領導干部在踐行這一原則時依然存在偏重集中的情況，并由此引發(fā)一些問題。

其次，利益代表的責任關系有待進一步清晰化。人民代表大會作為承載人民民主的重要制度安排，是表達人民群眾根本利益訴求并將其落實于決策過程的重要機構。我國利益表達機制的現(xiàn)實運作一定程度上存在利益代表責任關系模糊的情況。人大代表的選舉包含全國、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個層級，除縣鄉(xiāng)兩級人大實行直接選舉外，其余層級人大代表均由下一級人大間接選舉產生。這種將間接選舉與直接選舉相結合的方式雖然切合現(xiàn)實國情，但由于選舉層級較多，省、市一級人大在選舉產生更高一級代表或形成決議時，有可能在傳遞過程中造成選民需求和意見的失真或失焦，并可能在人大代表履職工作監(jiān)督機制不健全的情況下，導致人大代表政治責任界定不清的問題。

最后，頂層設計與基層創(chuàng)新發(fā)展有待進一步均衡。頂層設計與基層創(chuàng)新是民主政治建設的雙向驅動過程，民主政治的制度化一方面要求頂層設計與基層創(chuàng)新共同發(fā)力，并根據(jù)不同時期主要矛盾變化而有所側重，另一方面也要求凸顯兩個過程的獨特性，使之成為二者互動的前提與基礎。頂層設計是加強民主政治制度建設和突出民主政治改革重點的關鍵統(tǒng)領，目前民主制度體系、權力制約模式以及相關配套政策較多屬于頂層設計范疇。基層創(chuàng)新體現(xiàn)為基層民主的良性運轉以及基層制度、程序與規(guī)范的建立，這一實踐奠定了支撐頂層設計與夯實整體民主制度的必要基礎，還提供了保證基層社會穩(wěn)定的動力來源。然而在現(xiàn)實中，頂層設計在發(fā)展速度與反饋機制設置上均領先于基層創(chuàng)新，基層創(chuàng)新在側重點與獨特性彰顯上相對滯后。相較于宏觀民主政治的制度化進程，基層民主制度化在政治議程中納入時間較晚、實施速度較慢、培育基礎相對薄弱。基層民主自治組織、基層工作人員選拔任用與基層治理過程所存在的行政化傾向，一定程度上阻礙了基層社會自主性與積極性的發(fā)揮。

（三）新中國民主政治制度化的前景展望

新中國民主政治建設成就反映出社會主義民主政治的優(yōu)越性，并內化為政治體制改革的制度優(yōu)勢、組織優(yōu)勢與過程優(yōu)勢。面對紛繁復雜的國內社會環(huán)境以及加速演變的國際格局，我國民主政治建設不僅需要堅持并維護中國共產黨的執(zhí)政領導地位，在遵循科學化理論指導的同時，更要聚焦民主政治建設經驗向民主政治建設優(yōu)勢的創(chuàng)造性轉化，持續(xù)驅動頂層設計與基層創(chuàng)新。

首先，民主政治的制度化建設需要正確看待正反兩方面經驗事實，通過明確現(xiàn)今發(fā)展階段的歷史定位來增強中國特色社會主義道路、文化、理論與制度的信心。我國民主政治制度化是從初步探索走向逐步完善的過程，諸多成就不僅是合理吸收既往經驗的結果，更有賴于黨和國家對民主政治現(xiàn)狀的清晰認知。黨在革命、建設時期取得的經驗和成果為民主政治的制度化建設提供基石，改革開放以來民主政治的新進展則為推進民主政治的制度化注入新的活力。我國民主政治建設進入全面深化與豐富完善階段，為實現(xiàn)“更加成熟、更加定型”的制度體系建設目標需要繼續(xù)解決前行道路上的一系列問題[26](p372)。民主政治建設的制度化進程要充分體現(xiàn)社會主義民主政治的制度優(yōu)勢與功能優(yōu)勢，增強社會主義制度自信，在民主政治未來發(fā)展中逐步消除治理弱項。

其次，民主政治的制度化建設需要更安定有序的國內社會環(huán)境，在循序漸進的改革思路當中提升市場化、民主化和法治化水平。實現(xiàn)民主政治制度化目標應在現(xiàn)有民主制度建設成果的基礎上，將社會主義協(xié)商民主、基層民主、網絡民主等領域的新近實踐融入中國特色民主制度建設經驗，進一步調適我國民主政治建設的制度化路徑。民主政治建設的實際狀況與發(fā)展程度同樣要求政治體制改革不可操之過急，必須充分考慮我國經濟社會發(fā)展的現(xiàn)實條件，通過不斷鞏固政治體制改革的現(xiàn)有制度成果，切實發(fā)揮社會主義民主政治的各項優(yōu)勢。

最后，中國民主政治建設的結構體系涉及頂層設計與基層創(chuàng)新，提升民主政治的制度化水平需要堅強有力的領導核心，在基層制度創(chuàng)新中培育民主土壤，實現(xiàn)頂層設計與基層創(chuàng)新上下聯(lián)動。改革開放以來，經濟體制與社會結構的變遷使民主政治建設中出現(xiàn)新的基層性問題，其中包括如何調配基層資源與人力以鼓勵公眾積極主動參與民主政治，如何在異質性程度較高的城市地區(qū)開展民主實踐，以及如何保障流動人口民主參與的基本權利等。中國共產黨作為領導民主政治制度化建設的核心力量，可以充分調動“最為廣泛的社會資源”，并在決策過程中健全不同社會群體的利益表達機制，這是我國民主制度獨特的優(yōu)越性[27](p276)。推進民主政治建設的制度化不僅要維護執(zhí)政黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，還要根據(jù)基層探索的實際運行不斷鞏固基層民主制度創(chuàng)新成果，實現(xiàn)頂層設計與基層創(chuàng)新的有機結合和良性互動。