方長(zhǎng)春

(南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院，江蘇南京 210023)

從改革開(kāi)放初期開(kāi)始，中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度經(jīng)歷了多輪改革試點(diǎn)，但真正打破具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的城鎮(zhèn)住房體系并因此具有里程碑意義的改革肇始于1998年(下文將1998年開(kāi)始的以全面停止實(shí)物分房的改革過(guò)程簡(jiǎn)稱為“98房改”)。在這20余年間中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展，城鎮(zhèn)居民住房條件得到極大改善。截至2016年城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積已達(dá)到36.6 m2[1]。然而，基于住房的利益分化問(wèn)題也變得越來(lái)越不可忽視，住房不平等已然成為當(dāng)前中國(guó)社會(huì)較為突出的問(wèn)題[2]?；诒本┐髮W(xué)CFPS(中國(guó)家庭追蹤調(diào)查)數(shù)據(jù)測(cè)算結(jié)果表明，2012年中國(guó)居民家庭財(cái)產(chǎn)的基尼系數(shù)達(dá)0.73，其中房產(chǎn)占居民家庭財(cái)產(chǎn)的比重達(dá)到70%[3]。那么，住房利益分化是如何形成的？

當(dāng)市場(chǎng)供給成為住房供給的主導(dǎo)模式時(shí)，人們很自然地依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律來(lái)找尋住房不平等的根源，如從人們的收入狀況、家庭生命周期[4-6]，以及與之相關(guān)的居住與消費(fèi)偏好等角度解釋住房不平等。針對(duì)當(dāng)前中國(guó)住房不平等的研究表明，市場(chǎng)能力因素，如經(jīng)濟(jì)收入[7]、受教育程度(人力資本)[8]、職業(yè)地位[9]都是影響住房不平等的主要因素。然而，住房是一種特殊的商品，即便是在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，住房也被看作是人們的一項(xiàng)基本權(quán)利，各國(guó)政府都會(huì)不同程度地干預(yù)住房市場(chǎng)[10]。而中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)則頻繁受到經(jīng)濟(jì)政策以及行政手段的干預(yù)，更不能以純粹的“市場(chǎng)”來(lái)加以理解。非市場(chǎng)因素，如戶籍[11]，“再分配權(quán)力”的持續(xù)[12]，制度慣性[13-14]，以及住房代際積累等對(duì)住房不平等也存在一定的影響[15]。換言之，在看到市場(chǎng)因素可能導(dǎo)致住房利益分化的同時(shí)，也應(yīng)關(guān)注非市場(chǎng)因素的可能作用。

就非市場(chǎng)因素的作用而言，其中一個(gè)無(wú)法回避的事實(shí)是，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度變革過(guò)程本身可能對(duì)利益分化產(chǎn)生影響。針對(duì)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型國(guó)家的研究都不同程度地表明，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型在一定程度上導(dǎo)致了利益分化程度的增加[16]。住房制度改革作為改革的一部分，毫無(wú)疑問(wèn)深刻地影響到社會(huì)財(cái)富的分配[17]。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革經(jīng)歷了1979—1985年試點(diǎn)售房、1986—1990年提租補(bǔ)貼、1991—1993年“以售代租”、1994—1997年全面推進(jìn)房改，以及1998年開(kāi)始實(shí)行的全面停止住房實(shí)物分配制度等階段。其中具有里程碑意義的改革當(dāng)屬1998年住房制度改革，在這一輪的改革過(guò)程中，一方面是住房的市場(chǎng)化供給逐步得到實(shí)質(zhì)性的發(fā)展，另一方面則是公有住房經(jīng)歷了普遍私有化過(guò)程。而后一點(diǎn)與東歐等轉(zhuǎn)型國(guó)家經(jīng)歷的改革類似，東歐和俄羅斯住房制度改革所產(chǎn)生的利益分化得到了普遍關(guān)注[18-21]。那么1998年房改對(duì)中國(guó)的住房利益分化產(chǎn)生了什么樣的影響？經(jīng)歷20年之后，這些影響是否還有著持續(xù)作用？本文以歷史回溯的方式分析“98房改”對(duì)住房利益分化的影響，及其在住房市場(chǎng)化情境下可能存在的持續(xù)作用。

一、單位制情境下的城市住房制度與住房差異

盡管在“98房改”之前，中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度已經(jīng)歷了幾輪方式各異的改革嘗試，但直到1998年的住房制度改革，原有城鎮(zhèn)住房體系——由單位制所形塑的城鎮(zhèn)住房福利體系才被真正打破。那么“98房改”試圖打破的是什么樣的住房體系？單位制情景下的住房差異如何？概括起說(shuō)，在單位制情境下，城鎮(zhèn)居民的住房是作為單位福利而存在的，單位制以及與之相關(guān)的勞動(dòng)傭工制度是理解這一時(shí)期城鎮(zhèn)居民住房差異的重要因素。理解單位制情景下住房差異成因，有助于考察“98房改”對(duì)原有住房體系下的住房利益差異的削弱，抑或強(qiáng)化作用。

1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期城鎮(zhèn)住房福利體系及其改革探索

新中國(guó)成立至1977年，我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度先后經(jīng)歷了建國(guó)初期的沒(méi)收與接管、保護(hù)私產(chǎn)、統(tǒng)一管理，20世紀(jì)50年代的社會(huì)主義改造、公私合營(yíng)、國(guó)家經(jīng)租(1)“國(guó)家經(jīng)租”指的是1958年前后一些城市的私有房產(chǎn)由政府統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)出租，租金所得的一部分返還給業(yè)主。以及“文化大革命”時(shí)期城市住房管理體系的破壞等幾個(gè)階段。就住房供給而言，在社會(huì)主義改造完成之后城鎮(zhèn)職工住房分配形成了以國(guó)家和企事業(yè)單位統(tǒng)包，以低租金和實(shí)物福利分房為特色的住房供給模式。國(guó)家和單位主要負(fù)責(zé)住房的投資、建設(shè)和修繕，住房作為職工的一項(xiàng)權(quán)利和福利以實(shí)物的形式分配給職工，職工以低租金使用房屋，住房的管理也被納入單位或國(guó)家的行政管理體系當(dāng)中。在物資短缺的背景下，加上國(guó)家對(duì)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的強(qiáng)調(diào)，將有限的資源投入到生產(chǎn)領(lǐng)域，盡量壓縮非生產(chǎn)性投資(含城鎮(zhèn)職工住房建設(shè))，出現(xiàn)了所謂的“重積累、輕消費(fèi)”現(xiàn)象。其結(jié)果是城鎮(zhèn)住房建設(shè)嚴(yán)重不足，城鎮(zhèn)居民住房困難成為大小城市的普遍問(wèn)題。到1977年，全國(guó)城市人均居住面積僅有3.6 m2，比1952年的4.5 m2還少0.9 m2；據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，城市缺房戶達(dá)到626萬(wàn)戶，約占城市總戶數(shù)的37%[22]。

住房短缺以及住房福利化引發(fā)的一系列問(wèn)題在改革開(kāi)放初期得到了中央決策層的關(guān)注，住房制度改革成為不得不面對(duì)的問(wèn)題。1978年鄧小平在視察大慶油田職工住房和北京前三門(mén)地區(qū)新建住宅樓后曾提出：“解決住房問(wèn)題能不能路子寬些，譬如允許私人建房或者私建公助……”[23]1980年鄧小平又指出：“城鎮(zhèn)居民個(gè)人可以購(gòu)買房屋，也可以自己蓋。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款?！盵24]自此中國(guó)住房的市場(chǎng)化改革探索逐步拉開(kāi)帷幕，住房的統(tǒng)一供給制逐步向“國(guó)家、單位、個(gè)人統(tǒng)籌負(fù)擔(dān)”轉(zhuǎn)變。后續(xù)住房改革探索的基本思路也是圍繞著國(guó)家、單位和個(gè)人統(tǒng)籌負(fù)擔(dān)這一思路展開(kāi)。

概括起來(lái)說(shuō)，從1978年到1997年我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革經(jīng)歷這樣一些階段：1979—1985年試點(diǎn)售房階段、1986—1990年“提租補(bǔ)貼”階段、1991—1993年“以售代租”階段、1994—1997年全面推進(jìn)房改階段。在第一個(gè)階段，由于人們購(gòu)房熱情不高，改革試點(diǎn)效果不佳。到1985年底，全國(guó)已有27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的160多個(gè)市和300多個(gè)縣開(kāi)展了補(bǔ)貼售房工作，但補(bǔ)貼出售住房?jī)H為1 092.8萬(wàn) m2[25]。并且這一階段的“三三制”出售新房試點(diǎn)(即政府、單位和個(gè)人各承擔(dān)1/3的費(fèi)用)售房所得收入根本不足以展開(kāi)新一輪的住房建設(shè)，從而造成購(gòu)房職工越多、企業(yè)需承擔(dān)補(bǔ)貼量越大的情況，不能實(shí)現(xiàn)住房資金的自我循環(huán)[26]。而第二個(gè)階段的“提租補(bǔ)貼”改革遭遇了80年代后期通貨膨脹的影響也沒(méi)有得到全面展開(kāi)。第三個(gè)階段的改革最終因眾多單位以極低的價(jià)格出售公房的風(fēng)潮而被國(guó)務(wù)院叫停。就第四個(gè)階段的改革而言，1994年7月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，確定房改的根本目的是：建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度。其主要思路是要在職工家庭合理支出范圍內(nèi)加大租金改革，實(shí)行新房新租；穩(wěn)步出售公有住房，對(duì)不同收入家庭按不同價(jià)格售房，向中低收入職工家庭出售公有住房實(shí)行成本價(jià)，對(duì)于確有困難的市(縣)，可以實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)價(jià)作為過(guò)渡；加快建立經(jīng)濟(jì)適用住房的開(kāi)發(fā)建設(shè)，大力發(fā)展房地產(chǎn)交易市場(chǎng)和社會(huì)化的房屋維修、管理市場(chǎng)[27]。盡管如此，截至1997年，傳統(tǒng)的實(shí)物分配住房仍在相當(dāng)一部分企事業(yè)單位內(nèi)實(shí)行，相當(dāng)一部分人寄希望于企事業(yè)單位分配住房。

2.“98房改”之前城鎮(zhèn)居民住房差異及其決定因素

盡管改革開(kāi)放之后城鎮(zhèn)住房制度經(jīng)歷了上述4輪的改革探索，但20世紀(jì)50年后逐步建立起來(lái)的具有典型計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征的城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系直至1997年也沒(méi)有發(fā)生根本性的變化。在這一時(shí)期住房是城鎮(zhèn)職工的一項(xiàng)福利，但這是一種較低水平的福利。1978年城市人均住房面積僅為3.6 m2，這一數(shù)值1980年為3.9 m2，1985年為5.2 m2，1990年為6.7 m2，1995年為8.1 m2，1998年為9.3 m2[28]。在住房福利水平總體較低的同時(shí)，城鎮(zhèn)居民住房狀況也表現(xiàn)出相對(duì)平均的傾向。然而這并不意味著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城鎮(zhèn)住房不存在不平等，單位制以及與之相關(guān)的勞動(dòng)傭工制度是理解這一時(shí)期城鎮(zhèn)居民住房差異的重要因素。

在這一時(shí)期，住房的直接供給主體通常是單位(對(duì)于那些隸屬于住房供給能力差或無(wú)住房供給能力的單位、沒(méi)有建設(shè)資金來(lái)源的機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職工，以及城鎮(zhèn)無(wú)單位歸屬的居民，其住房則由地方的住房管理部門(mén)，通常為“房產(chǎn)局”進(jìn)行協(xié)助或安排)。單位之間的差異在很大程度上決定著人們?cè)谧》糠矫娴牟町怺29-30]。而單位之間的差異則受到單位的所有制類型(如黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)、全民所有和集體所有等)、單位在國(guó)家行政體系中的位置(單位的行政級(jí)別)、單位規(guī)模及其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要性程度等所決定[31-33]。全民所有制單位、行政級(jí)別高的單位以及在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中被確認(rèn)為具有重要地位的單位，在住房建設(shè)審批，住房建設(shè)用地以及建設(shè)資金的獲取上都有著一定的優(yōu)勢(shì)，并因此往往具有很強(qiáng)的住房供給能力，其職工住房福利狀況也相對(duì)較好。以全國(guó)住房建設(shè)為例，1982年國(guó)有企業(yè)累計(jì)投入住房建設(shè)資金為170億元，人均197元，其中83%的資金來(lái)自政府投入，而集體企業(yè)累計(jì)投入只有9億元，人均僅為34元[30]。以沈陽(yáng)市為例，1979年沈陽(yáng)市“中直單位”和“省直單位”住宅建設(shè)資金基本上全部由國(guó)家投資，而“市以下單位”90%的住宅建設(shè)資金需要自籌[34]。以北京市為例，1979—1982年，中央在京單位人均住宅投資金額為1 880元，而市屬單位只有490元；1986年中央在京單位的住房建筑竣工面積達(dá)424.5萬(wàn) m2，而整個(gè)北京所屬地方單位也只有482.0萬(wàn) m2，其中北京全民所有制單位占了408.3萬(wàn) m2，集體所有制單位僅有73.7萬(wàn) m2[35]。1991年針對(duì)北京市273個(gè)企業(yè)的住房情況調(diào)查顯示，向職工提供住房的國(guó)有企業(yè)占國(guó)有企業(yè)總數(shù)的65%，而集體企業(yè)這一比例只有26%，大型企業(yè)的住房提供率為100%，中型企業(yè)為83%,大多數(shù)小型單位無(wú)法提供住房[36]。1991年，廣州市的省級(jí)單位職工平均擁有住房建筑面積21 m2，市級(jí)單位職工平均擁有住房建筑面積6 m2[37]。

單位制對(duì)住房不平等的影響在經(jīng)濟(jì)體制改革之后的一段時(shí)間內(nèi)進(jìn)一步加強(qiáng)。在1998年房改之前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)得以逐步展開(kāi)，單位制也開(kāi)始逐步弱化[38]，主要表現(xiàn)為單位的獨(dú)立性和自主性的逐步增強(qiáng)，即學(xué)者們所謂的從“管理型單位”向“利益型單位”轉(zhuǎn)變[39]。單位利益化取向使得單位組織有動(dòng)機(jī)為本單位職工改善住房條件，而這種改善是以單位組織所擁有的資源為前提的。那些處于優(yōu)勢(shì)地位的單位不僅有豐富的可供給的住房資源，而且在單位自主性增強(qiáng)的背景下其供給動(dòng)力也大大增強(qiáng)。這些都在一定程度上加大了單位之間職工住房狀況的差異。針對(duì)單位制改革過(guò)程中的這種傾向，有學(xué)者指出，權(quán)力與市場(chǎng)的結(jié)合使得計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代掌握權(quán)力的部門(mén)和組織更有條件獲得土地、資金，因而有條件提供數(shù)量較多、質(zhì)量較好的住房[38]。

城鎮(zhèn)居民的住房狀況除了表現(xiàn)出單位之間的差異之外，在單位內(nèi)部也存在一定的差異。單位制情境下住房分配的依據(jù)主要包括人們的職務(wù)(職稱)、行政地位、工齡、政治忠誠(chéng)以及政治關(guān)系等[40-41]。這些因素也就成為決定特定單位內(nèi)部職工之間住房差異的重要因素。此外，住房作為一種福利，有時(shí)也被當(dāng)作對(duì)優(yōu)秀職工的一種激勵(lì)或獎(jiǎng)勵(lì)。在這一時(shí)期，人們的政治地位和職業(yè)資歷等對(duì)其住房狀況的影響甚至超過(guò)人們的實(shí)際的住房需要[40]。1988年一項(xiàng)針對(duì)北京市千戶居民的調(diào)查顯示，住房分配存在以政治身份和行政級(jí)別為基礎(chǔ)的群體差異：機(jī)關(guān)干部和企業(yè)干部的住房狀況明顯好于企業(yè)工人和商業(yè)職工，黨員優(yōu)于群眾，中央干部?jī)?yōu)于地方干部；在單位內(nèi)部，不同等級(jí)的行政領(lǐng)導(dǎo)之間，領(lǐng)導(dǎo)與群眾之間存在著相應(yīng)的分割線，行政級(jí)別越高得到的住房福利越高[42]。并且基于行政級(jí)別和職位等級(jí)的住房差異從中央和地方的文件也可得到驗(yàn)證。譬如1983年《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)住宅標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》顯示：一類住宅，平均每套建筑面積42～45 m2；二類住宅，平均每套建筑面積45～50 m2，這兩類住宅適用于一般職工；三類住宅，平均每套建筑面積60～70 m2，適用于縣、處級(jí)干部及相當(dāng)于這一級(jí)別的知識(shí)分子；四類住宅，平均每套建筑面積80～90 m2，適用于廳、局、地委一級(jí)干部和相當(dāng)于這一級(jí)的高級(jí)知識(shí)分子。再譬如貴州省《關(guān)于貴州省黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)干部職工建房住房控制標(biāo)準(zhǔn)及對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)住房處理的試行辦法》(1983年4月30日黔府〔1983〕50號(hào))規(guī)定，四類住房中，第一(45～48 m2)、二類(50～56 m2)適用于一般干部和職工；第三類(60～70 m2)適用于正、副縣長(zhǎng)和相當(dāng)于這一職別的縣、團(tuán)級(jí)干部，并適用于講師、助理研究員、工程師、主治醫(yī)師和相當(dāng)于這些職稱的其他專業(yè)技術(shù)人員；第四類(80～90 m2)適用于省級(jí)機(jī)關(guān)正、副廳局長(zhǎng)和正、副專員，正、副州長(zhǎng)，省轄市正、副市長(zhǎng)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，以及相當(dāng)于這些職別的地市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，并適用于正、副教授，正、副研究員，高級(jí)工程師，正、副主任醫(yī)師和相當(dāng)于這些職稱的其他專業(yè)技術(shù)人員。

概括起來(lái)說(shuō)，在單位制情境下，人們?cè)趩挝恢械奈恢?，以及其所在單位在?guó)民經(jīng)濟(jì)體系中的位置決定著其住房狀況[43-44]。并且，包括住房在內(nèi)的福利通常被用來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)那些處于管理職位、資歷老、有技術(shù)或者社會(huì)資本充裕的人[29，45]，甚至作為社會(huì)管理和社會(huì)控制的一種方式[46- 47]。

二、“98房改”過(guò)程與住房利益分化

如前所述，真正打破原有住房體系的改革是肇始于1998年的“全面停止實(shí)物分房”改革。這一輪改革不僅對(duì)后續(xù)中國(guó)的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展及住房利益格局的形成產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，而且值得注意的是，這一輪改革過(guò)程本身就是住房利益格局的重塑過(guò)程。雖然有很多研究關(guān)注到了住房市場(chǎng)化之后中國(guó)城鎮(zhèn)的住房利益分化，但對(duì)“98房改”過(guò)程本身對(duì)住房利益分化的影響，以及這種影響的后續(xù)作用則關(guān)注不足。

1.“98房改”過(guò)程及其發(fā)展變化

1998年7月《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(國(guó)發(fā)〔1998〕23號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《通知》)的出臺(tái)意味著新一輪的住房制度改革拉開(kāi)帷幕。這一輪住房制度改革的指導(dǎo)思想是：“穩(wěn)步推進(jìn)住房商品化、社會(huì)化，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和我國(guó)國(guó)情的城鎮(zhèn)住房新制度；加快住房建設(shè)，促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，不斷滿足城鎮(zhèn)日益增長(zhǎng)的住房需求?！边@一指導(dǎo)思想蘊(yùn)含著改革的兩個(gè)目的：一是滿足城鎮(zhèn)居民的住房需求；二是促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。后者不可避免地與當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)(如亞洲金融危機(jī))有關(guān)。但這一經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目的左右著后續(xù)20年中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的形態(tài)和走向，并在很大程度上推動(dòng)了房?jī)r(jià)的持續(xù)上漲?！锻ㄖ凤@示這輪改革的核心措施就是“停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”。與此同時(shí)《通知》也指出，堅(jiān)持“新房新辦法、老房老辦法”。從中可以看出，這一改革過(guò)程其實(shí)是沿著兩條路徑展開(kāi)的：原有公房的私有化和新的私人住房的開(kāi)發(fā)，這一過(guò)程涉及“兩個(gè)市場(chǎng)”，即所謂的內(nèi)部市場(chǎng)和外部市場(chǎng)[48]。內(nèi)部市場(chǎng)指的是存量公有住房和新建公有住房(表現(xiàn)為“98房改”持續(xù)期內(nèi)新建的經(jīng)濟(jì)適用房，以及一些企事業(yè)單位的“安居工程”所新建住房)以低于市場(chǎng)價(jià)的折扣價(jià)或補(bǔ)貼價(jià)格出售給企事業(yè)單位職工。將公有住房以折扣價(jià)或較低價(jià)格賣給原有租戶這一做法是從政策上激發(fā)市場(chǎng)需求并促進(jìn)住房的流動(dòng)和交換，且這一做法也被理解為是對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)強(qiáng)制儲(chǔ)蓄和低工資的補(bǔ)償[49]。

“98房改”的內(nèi)部市場(chǎng)不僅表現(xiàn)為出售現(xiàn)有公房，在實(shí)施過(guò)程中還出現(xiàn)了出售新增公有住房現(xiàn)象。如前所述，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革，特別是單位制改革要先于“98房改”。隨著單位制的改革，單位的自主性和獨(dú)立性得到一定的增強(qiáng)，出現(xiàn)了所謂的“利益型單位”。由于折扣價(jià)出售公房實(shí)際上可以增加單位職工的福利，因此在房改過(guò)程中有條件的單位都積極增加可售公房數(shù)量。這一現(xiàn)象其實(shí)在1998年之前公房出售試點(diǎn)過(guò)程中就已出現(xiàn)(即前文提到的被國(guó)務(wù)院叫停的低價(jià)出售公房風(fēng)潮)。1998年房改文件明確提出了“逐步停止實(shí)物分房”，這使得以折扣價(jià)(補(bǔ)貼價(jià))購(gòu)買公房具有了“最后一班車”的意味。在這種情形下，一些優(yōu)勢(shì)單位(如在建設(shè)資金、建設(shè)用地獲取上具有優(yōu)勢(shì)的單位)通過(guò)新建“經(jīng)濟(jì)適用房”“安居工程”，甚至從市場(chǎng)上購(gòu)買住房等方式增加可售公房數(shù)量。這種末班車現(xiàn)象因后續(xù)政策調(diào)整而在短期內(nèi)急速加劇。1998年23號(hào)文提出要“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”，但2003年《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》(國(guó)發(fā)〔2003〕18號(hào))則提出“逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購(gòu)買或承租普通商品住房”住房供應(yīng)政策；經(jīng)濟(jì)適用房成為“保障性質(zhì)的政策性商品住房”，經(jīng)濟(jì)適用房不再是住房供應(yīng)體系的主體，并且對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的供給完全由地方政府決定。政策走向的變化不僅帶來(lái)了房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和房?jī)r(jià)的快速上升，也加劇了房改過(guò)程中的“末班車”現(xiàn)象，并且一些單位變相增加可售公房數(shù)量的做法持續(xù)了相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間。這些做法，如后文所述，也無(wú)疑增加了房改過(guò)程中不同單位之間職工住房利益的差異。

2.“98房改”過(guò)程中的住房利益分化

由于同時(shí)存在所謂的內(nèi)部市場(chǎng)和外部市場(chǎng)，“98房改”(主要時(shí)間節(jié)點(diǎn)為1998—2003年(2)2003年之后住房政策有了重大調(diào)整，且住房的市場(chǎng)化供給成為城鎮(zhèn)住房供給的主要方式。)所體現(xiàn)的其實(shí)是一種雙軌制改革，這種雙軌制在一定程度上順應(yīng)了通知所謂的“新房新辦法、老房老辦法”的政策訴求，但這種雙軌制也是導(dǎo)致改革期間城鎮(zhèn)居民住房差異的重要原因所在。

首先，原有單位間的差異在改革過(guò)程中得到延續(xù)和放大。與外部市場(chǎng)相比，職工從內(nèi)部市場(chǎng)獲取住房意味著職工可以獲得一筆額外的福利(3)這種額外福利具體表現(xiàn)為職工所購(gòu)房屋的市場(chǎng)價(jià)和其實(shí)際購(gòu)買的價(jià)格(折扣價(jià))之間的差異，而折扣通常又依據(jù)職工的工齡、行政級(jí)別、職位和職務(wù)等，并因計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“重積累、輕消費(fèi)”，國(guó)有單位職工長(zhǎng)期犧牲個(gè)體利益以服務(wù)國(guó)家利益而獲得正當(dāng)性。，這是由于在內(nèi)部市場(chǎng)中職工是以折扣價(jià)(低于市場(chǎng)價(jià))購(gòu)得公有住房。單位之間存量住房(可供出售的現(xiàn)有住房)差異決定了不同單位職工之間的住房差異和購(gòu)買公房所獲得的額外福利。在這期間體制內(nèi)單位幾乎壟斷了所有的住房資源，而體制邊緣(如集體企業(yè))和體制外單位則缺少或完全沒(méi)有存量住房可供出售，這就造成體制內(nèi)外單位職工住房利益的差異。那些擁有房產(chǎn)的國(guó)有單位可以折扣價(jià)(或補(bǔ)貼價(jià))將住房賣給原來(lái)租住這些住房的職工，而那些非國(guó)有部門(mén)工作的職工、缺少可供出售公房單位的職工以及其他無(wú)法享受住房福利的人(如無(wú)業(yè)者或沒(méi)有當(dāng)?shù)爻鞘袘艨诘娜?，在公有住房改革過(guò)程并沒(méi)有獲益[50]。即便是體制內(nèi)，不同單位職工在改革中的獲益也是有差異的。如前所述，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，單位的住房供給能力受制于單位的行政級(jí)別、規(guī)模以及在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的地位。那些行政級(jí)別高、規(guī)模大或者說(shuō)在體制內(nèi)處于優(yōu)勢(shì)地位的單位，其住房供給能力一般都強(qiáng)于其他單位，因此其職工在房改過(guò)程中也獲益更多。譬如，1999年某市中小型企業(yè)職工家庭的平均生活空間為45 m2，而政府機(jī)關(guān)的平均家庭生活空間為80 m2[51]。

其次，單位內(nèi)部差異得以延續(xù)并固化。如前所述，在“98房改”之前，國(guó)有單位內(nèi)部職工的住房以租賃單位的公有住房為主，人們實(shí)際能夠獲取的住房因職務(wù)(職稱)、行政地位、工齡、政治忠誠(chéng)以及政治關(guān)系等不同而不同。以折扣價(jià)出售公有住房，實(shí)際上是將原有的住房差異以產(chǎn)權(quán)化的形式加以固化。譬如在“98房改”之前的出售公房試點(diǎn)階段，上海市房產(chǎn)局、房改辦印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)〈1995年出售公有住房方案實(shí)施細(xì)則〉和〈1995年出售公有住房方案實(shí)施細(xì)則的問(wèn)題解答〉的通知》(滬房地改〔1995〕767號(hào))顯示：正局級(jí)干部、教授、研究員，以及享受教授、研究員待遇的各類正高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱的人員可購(gòu)買建筑面積為140 m2的住房；副局級(jí)干部可以購(gòu)買120 m2的住房；縣處級(jí)干部、副教授、副研究員等各類高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱以及不分正副高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱的人員可以購(gòu)買100 m2的住房；科級(jí)干部、具有各類中級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱的人員、具有高級(jí)工證書(shū)的技術(shù)工人可以購(gòu)買85 m2的住房；而一般職工購(gòu)房控制面積為75 m2。這些標(biāo)準(zhǔn)與改革前不同級(jí)別職工可租賃公有住房面積的規(guī)定基本一致。因此正如有學(xué)者指出的那樣：“住房體制改革將實(shí)物分配制度下形成的基于權(quán)力和身份的住房不均等結(jié)構(gòu)從產(chǎn)權(quán)上固定下來(lái)”[52]，即住房私有化實(shí)際上將長(zhǎng)期的住房不平等合法化了?！?8房改”之前的住房差異體現(xiàn)的主要是人們的居住條件的差異，而這種以折扣價(jià)固化了的住房差異，不僅意味著人們的居住條件存在差異，這是因?yàn)樵瓉?lái)有資格租住更大房屋者，在內(nèi)部市場(chǎng)上也能獲取更大的住房，而折扣價(jià)銷售住房意味著所購(gòu)房屋越大，則因折扣所獲利益越突出。并且就折扣本身而言也具有就業(yè)身份的等級(jí)性，在公有住房私有化過(guò)程中，工齡、行政級(jí)別、黨員身份等也有助于在購(gòu)買公房時(shí)獲取更多的價(jià)格折扣[48]。

其三，內(nèi)部市場(chǎng)中的新增住宅進(jìn)一步加大了單位間的差異。以折扣價(jià)出售的公有住房不只是各單位的存量住房，還包括一些單位的新增住宅?！锻ㄖ访鞔_指出要“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”，其中“經(jīng)濟(jì)適用房”在“98房改”過(guò)程中被一些單位充分利用，一些單位以“經(jīng)濟(jì)適用房”名義新建或以集體購(gòu)買(單位購(gòu)買)的方式新增大量住房，然后再以折扣價(jià)賣給其職工。對(duì)于這一現(xiàn)象，有人用下述方式進(jìn)行了評(píng)述：“各地黨政機(jī)關(guān)種種名目的‘集資建房’和‘單位自建經(jīng)濟(jì)適用房’一天都沒(méi)有停止過(guò)。或者搞‘自有土地自建房’——引入開(kāi)發(fā)商進(jìn)行市場(chǎng)化操作，所建成的商品房卻按經(jīng)濟(jì)適用房、集資房核定價(jià)格，或者搞‘定向開(kāi)發(fā)’——內(nèi)定的開(kāi)發(fā)商以低得不成比例的價(jià)格‘拍’下土地，建好房子再以低得不成比例的‘市場(chǎng)價(jià)’讓官員‘團(tuán)購(gòu)’。有的甚至把機(jī)關(guān)整體搬遷到風(fēng)景優(yōu)美的近郊，搭車建房；或者搞‘公務(wù)員廉租房’，以象征性租金向領(lǐng)導(dǎo)干部長(zhǎng)期提供優(yōu)質(zhì)住房。謀得房子后，購(gòu)房資格在機(jī)關(guān)內(nèi)部分配，其方式跟過(guò)去實(shí)物分房無(wú)異——按照職務(wù)高低、工齡長(zhǎng)短打分排隊(duì)，確定買房資格、買房面積和選房次序”[53]。如前所述，“98房改”之后，低價(jià)出售公有住房，或者說(shuō)以折扣價(jià)購(gòu)買公有住房被普遍理解為“最后一班車”。因此，一些有條件的單位以各種途徑新增公有住房，然后低價(jià)出售給其職工的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。甚至相當(dāng)一部分單位在市場(chǎng)中購(gòu)買商品房，然后以友好的價(jià)格分配給職工[54]。而不同類型單位新增住房的能力隨著單位的行政級(jí)別、規(guī)模及其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的地位不同而不同。處于優(yōu)勢(shì)地位的單位，在土地劃撥和使用、住宅建設(shè)審批、建設(shè)資金的籌措和獲取上都有一定優(yōu)勢(shì)。新增可售公房差異進(jìn)一步加大不同單位職工之間的住房利益差異。

概括起來(lái)說(shuō)，由于內(nèi)部市場(chǎng)的存在，實(shí)際上人們的住房狀況不僅依賴于其所擁有的市場(chǎng)資源，而且更依賴于其在之前體制中的位置[45，50]，而人們?cè)谠畜w制中的位置首先受制于其所在單位在體制中的位置。因此可以說(shuō)，單位制不僅作用于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期住房不平等，而且作用于“98房改”過(guò)程中的住房不平等。并且前一個(gè)不平等只是居住條件的差異，而后一個(gè)不平等不僅表現(xiàn)為居住條件的差異，更重要的是通過(guò)產(chǎn)權(quán)的方式轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂欣^承性的財(cái)富差異?！?8房改”過(guò)程對(duì)住房不平等的影響隨著中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，也不可避免地具有一定的持續(xù)性。

三、“98房改”的后續(xù)社會(huì)影響

2003年淡化以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系得到地方政府的積極響應(yīng)，而以“房地產(chǎn)業(yè)作為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)”則被地方政府發(fā)揮到極致，同時(shí)也極大地刺激了資本進(jìn)入房地產(chǎn)業(yè)，中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)因此得到了快速發(fā)展，房?jī)r(jià)也因此一路飆升。2003年以來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)逐步成熟，住房的市場(chǎng)化供給成為城鎮(zhèn)住房供給的主要渠道。在這一情境下，房地產(chǎn)市場(chǎng)似乎成為考察住房不平等的主要關(guān)注點(diǎn)，但“98房改”對(duì)住房市場(chǎng)化情景下的住房不平等的持續(xù)作用則不可忽視。

“98房改”對(duì)住房利益分化的持續(xù)影響首先表現(xiàn)在內(nèi)部市場(chǎng)的延續(xù)上。如前文所述，“98房改”之后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)依然有一些單位通過(guò)各種方式新建或購(gòu)買實(shí)物住房，然后以經(jīng)濟(jì)適用房等名義低價(jià)賣給其職工。甚至在2003年之后，前述“搶搭末班車”現(xiàn)象也未完全被制止。

“一些部委和地方打著保障性住房的名義，以各種形式為公務(wù)員建實(shí)物型住房。通過(guò)這么一個(gè)游離于商品房之外、幾乎等同于成本價(jià)的住房供應(yīng)體系，許多公務(wù)員的住房問(wèn)題，自然而然地解決了。這樣的特權(quán)和‘超國(guó)民待遇’并非僅限于有些公務(wù)員隊(duì)伍。上行下效，一些有行政級(jí)別的事業(yè)單位也按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)搞，大學(xué)也不例外，國(guó)有企業(yè)更是不愿落下，于是，整個(gè)行政化管理的官員、準(zhǔn)官員、學(xué)術(shù)精英的住房問(wèn)題，基本都通過(guò)非市場(chǎng)化的途徑解決了，高房?jī)r(jià)的切膚之痛和他們沒(méi)有了關(guān)系?！盵55]

甚至到2009年，時(shí)任住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心主任的陳淮還指出：“當(dāng)前，一個(gè)值得高度關(guān)注的趨勢(shì)是，不少地方正在采取‘委托代建’‘定向開(kāi)發(fā)’的方式，大興土木地給公務(wù)員建實(shí)物型住房。這些單位名義上大都打著‘集資建房’的旗號(hào)，實(shí)質(zhì)上是力圖繞過(guò)土地公開(kāi)‘招拍掛’的政策門(mén)檻，甚至把公務(wù)員住房納入免交土地出讓金的‘經(jīng)濟(jì)適用房’范圍，再加上各種明、暗的稅費(fèi)優(yōu)惠，一些部門(mén)的公務(wù)員往往可以用只有市場(chǎng)價(jià)若干分之一的‘價(jià)格’買到產(chǎn)權(quán)房?！盵56]

又如，曾擔(dān)任新華社高級(jí)記者的楊繼繩也在2009年時(shí)撰文指出：“西客站南、廣安門(mén)外一帶，一片又一片的新住宅區(qū)拔地而起。‘廣源居’是分東西兩區(qū)的一片住宅，總計(jì)50多萬(wàn)m2，中心花園、地下車庫(kù)等等設(shè)施完善。經(jīng)打聽(tīng)，這是新建的國(guó)務(wù)院公務(wù)員住宅，按4 000元的‘經(jīng)濟(jì)適用房’價(jià)格賣給公務(wù)員。臨近的房子市場(chǎng)價(jià)是18 000元。我進(jìn)一步了解得知，局級(jí)干部的標(biāo)準(zhǔn)180 m2(1998年局級(jí)干部只有120～140 m2)。計(jì)算一下，一名局級(jí)干部買一套180平米的房子，可以得到252萬(wàn)元的差價(jià)?！盵57]

內(nèi)部市場(chǎng)的延續(xù)，或者類似于內(nèi)部市場(chǎng)的住房供給模式的延續(xù)無(wú)疑使得單位制在住房改革過(guò)程中對(duì)住房不平等的影響在一定程度上得以持續(xù)。這種延續(xù)與同期快速發(fā)展的房地產(chǎn)市場(chǎng)并行，其實(shí)就是“雙軌制”的延續(xù)，而“雙軌制”的延續(xù)不可避免地將單位制時(shí)期不平等形成機(jī)制延續(xù)到市場(chǎng)體系當(dāng)中。吊詭的是，這種延續(xù)在房地產(chǎn)市場(chǎng)得到高速發(fā)展的時(shí)候甚至被一些專家強(qiáng)調(diào)要加以強(qiáng)化，即“重新激活單位建房的開(kāi)發(fā)建設(shè)模式與市場(chǎng)開(kāi)發(fā)建設(shè)方式并行，實(shí)行兩條腿走路”[58]。

“98房改”對(duì)住房利益分化的持續(xù)影響的第二個(gè)表現(xiàn)是，在改革過(guò)程中形成的不平等可以借助房地產(chǎn)市場(chǎng)而放大。住房作為家庭財(cái)產(chǎn)，不僅可以在代際之間進(jìn)行傳遞和累積[15]，也會(huì)隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)本身變動(dòng)、通貨膨脹等而改變財(cái)富的社會(huì)分布狀況。二戰(zhàn)結(jié)束后的30年里通貨膨脹使得幾乎所有西方國(guó)家的住房?jī)r(jià)格都有所上漲，住房本身成為影響財(cái)富分配和社會(huì)不平等的獨(dú)立因素[59]。結(jié)合中國(guó)的實(shí)際來(lái)看，“98房改”實(shí)際上是將單位制情境下的住房不平等在一定程度上進(jìn)行了固化，這種固定下來(lái)的不均等不僅可以在代際之間進(jìn)行傳遞，而且隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的變化而發(fā)生價(jià)值變化?！?8房改”之后的20年全國(guó)各地房?jī)r(jià)都有不同程度的上漲，改革過(guò)程中以折扣價(jià)獲取的住房，其市場(chǎng)價(jià)值也隨著房?jī)r(jià)的普遍上漲而上漲。因此，在房?jī)r(jià)持續(xù)上漲過(guò)程中，住房改革過(guò)程中形成的住房利益差異得到一定程度地放大。此外，房改過(guò)程中被普遍忽視的住房區(qū)位差異在房地產(chǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展過(guò)程中得到極大顯現(xiàn)。改革期間體制內(nèi)的優(yōu)勢(shì)單位可供出售的公有住房(存量和新建)往往所在區(qū)位較好，周邊公共服務(wù)設(shè)施配套也通常優(yōu)于其他地區(qū)，這些有著區(qū)位優(yōu)勢(shì)的房產(chǎn)在住房市場(chǎng)化情境下，其升值幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地區(qū)的房產(chǎn)。此外，在2007年之后，住房的投資屬性越來(lái)越突出，那些在房改過(guò)程中獲益越多者，越有能力在住房市場(chǎng)中置換、投資新的住房，并隨房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展而獲益，這又進(jìn)一步加劇了最初形成的利益差異。

四、結(jié) 語(yǔ)

市場(chǎng)轉(zhuǎn)型及其對(duì)社會(huì)不平等的影響曾經(jīng)引發(fā)了廣泛的討論。這些討論的核心之一是“再分配權(quán)力”和“市場(chǎng)”這兩種因素在不平等形成中的作用。按照市場(chǎng)轉(zhuǎn)型理論[60]，市場(chǎng)轉(zhuǎn)型將改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的制度安排對(duì)社會(huì)不平等作用，而“權(quán)力維續(xù)論”則強(qiáng)調(diào)“再分配權(quán)力”在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的持續(xù)作用[61]。按照薩列尼的總結(jié)，再分配權(quán)力和市場(chǎng)因素都不必然導(dǎo)致不平等的上升，在以再分配經(jīng)濟(jì)作為主導(dǎo)的社會(huì)形態(tài)中，市場(chǎng)機(jī)制的引入將有助于削減再分配權(quán)力所導(dǎo)致的不平等，而在以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的社會(huì)形態(tài)中，再分配則有助于抑制由市場(chǎng)所導(dǎo)致的不平等[62]，即兩者可以形成一種平衡機(jī)制。當(dāng)然，有關(guān)社會(huì)不平等的討論不能脫離具體的制度情景。有關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程的討論中，之所以有學(xué)者強(qiáng)調(diào)在這一過(guò)程中再分配權(quán)力存在著持續(xù)作用，制度慣性以及改革的漸進(jìn)性通常被看作重要的解釋變量。

回顧肇始于1998年的住房市場(chǎng)化改革，如同在其他領(lǐng)域中的改革一樣(譬如20世紀(jì)80年代的“價(jià)格闖關(guān)”)，采用的是一種“雙軌制”改革(這種雙軌制改革的通俗說(shuō)法即所謂的“老人老辦法、新人新辦法”)，具體表現(xiàn)為內(nèi)部市場(chǎng)和外部市場(chǎng)并存，并且這一改革過(guò)程在時(shí)間上具有一定的持續(xù)性(即學(xué)者們?cè)谟懻摻?jīng)濟(jì)體制變革時(shí)強(qiáng)調(diào)的“漸進(jìn)性”)。正是由于“雙軌制”以及改革過(guò)程的持續(xù)性，單位制等計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的制度安排對(duì)住房不平等的影響在改革過(guò)程中得以持續(xù)。根據(jù)前述市場(chǎng)轉(zhuǎn)型及其相關(guān)討論，可以說(shuō)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的制度安排與新出現(xiàn)的市場(chǎng)機(jī)制之間并沒(méi)有形成有效的平衡關(guān)系，相反體制性因素在改革前和改革過(guò)程中對(duì)住房利益分化的影響，在住房市場(chǎng)成熟的情境下得以延續(xù)，甚至放大。

1998年以來(lái)的這20年間，中國(guó)城鎮(zhèn)居民住房條件得到了極大的改善，但住房不平等也日益突出，并成為當(dāng)前中國(guó)社會(huì)最為突出、最為顯性化的利益分化形式?？偨Y(jié)本文的研究，至少有三點(diǎn)啟示：其一，在分析當(dāng)前住房差異及其形成過(guò)程中，不可忽視的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的制度設(shè)置在改革前、改革過(guò)程中以及改革之后的影響和持續(xù)作用；其二，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，任何改革措施的出臺(tái)不僅應(yīng)考慮其在當(dāng)下的作用，還因考慮到其長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，即政策設(shè)置應(yīng)具有一定的預(yù)見(jiàn)性；其三，改革前、改革中住房差異的形成機(jī)制及其持續(xù)作用促使我們重新思考當(dāng)前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，以及這種經(jīng)濟(jì)形態(tài)下“市場(chǎng)”和“再分配”之間的關(guān)系。