李兆陽

(清華大學(xué) 法學(xué)院,北京 100084)

行政壟斷一直是我國反壟斷法規(guī)制的重點(diǎn)問題之一。傳統(tǒng)上,針對行政壟斷的執(zhí)法行為都聚焦于行政機(jī)關(guān)的違法行為,強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任,忽視了與行政機(jī)關(guān)實(shí)施壟斷行為存在密切關(guān)系的經(jīng)營者行為,造成了經(jīng)營者在絕大多數(shù)行政壟斷案件中不承擔(dān)責(zé)任的局面。實(shí)際上,作為進(jìn)行公共管理的組織,行政機(jī)關(guān)擁有行政權(quán)力,扮演著提高市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率、提供公平競爭環(huán)境、維護(hù)公共秩序的角色,是市場經(jīng)濟(jì)中的管理者與裁判員[1]。但是在某些情況下,行政機(jī)關(guān)會利用其擁有的行政權(quán)力,違背其自身角色,追求自身利益的最大化。其中,行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力,幫助經(jīng)營者謀取壟斷利潤就是實(shí)現(xiàn)這一過程的最有效方法之一[2]。因而,切斷行政機(jī)關(guān)與經(jīng)營者之間的“聯(lián)系”,對行政壟斷下經(jīng)營者責(zé)任進(jìn)行研究是制止行政壟斷行為的有效方法之一。故本文將重點(diǎn)討論行政壟斷下“經(jīng)營者責(zé)任”如何在反壟斷法下進(jìn)行認(rèn)定和處罰。

一、問題的提出

(一)執(zhí)法實(shí)踐中經(jīng)營者責(zé)任

在執(zhí)法實(shí)踐中,一方面,執(zhí)法機(jī)關(guān)對行政壟斷中經(jīng)營者進(jìn)行處罰的案件屈指可數(shù),行政機(jī)關(guān)違反的條文皆為《反壟斷法》第三十六條中的行政強(qiáng)制經(jīng)營者從事壟斷的行為。例如武威市道路運(yùn)輸管理局濫用行政權(quán)力案[3]及云南省通信管理局濫用行政權(quán)力案[4]等,在這些案件中，執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為其中經(jīng)營者的行為構(gòu)成壟斷協(xié)議,排除、限制了市場的競爭,因而給予相應(yīng)處罰。但是即便行政機(jī)關(guān)違反了《反壟斷法》第三十六條,執(zhí)法過程中是否對于經(jīng)營者進(jìn)行處罰也存在著不確定性。例如上海市交通委在黃浦江游覽行業(yè)管理中濫用行政權(quán)力案中[5],經(jīng)營者的行為似乎也構(gòu)成了壟斷,但是卻并沒有遭受應(yīng)有的處罰。

另一方面,在違反《反壟斷法》第五章“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”的行政壟斷案件中,行政機(jī)關(guān)并沒有處罰相關(guān)經(jīng)營者。以山東省交通運(yùn)輸廳濫用行政權(quán)力一案為例,在該案中,九通公司作為山東省交通運(yùn)輸廳限定消費(fèi)者購買的唯一生產(chǎn)廠家,其產(chǎn)品價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于相鄰省份車載終端的價格[6]。九通公司利用因行政壟斷賦予的競爭優(yōu)勢,提高了產(chǎn)品的價格,獲得了高額的利潤,但是在最終的處理結(jié)果中卻沒有受到相應(yīng)的處罰,市場中消費(fèi)者所遭受的經(jīng)濟(jì)性損害并沒有得到有效的彌補(bǔ),這無疑是行政壟斷執(zhí)法過程中的一個漏洞。

(二)經(jīng)營者責(zé)任理論的不足

近年來學(xué)者對行政壟斷下經(jīng)營者責(zé)任的研究較為關(guān)注,其中詳盡論述經(jīng)營者責(zé)任的文章有《行政性壟斷中經(jīng)營者責(zé)任缺位的反思》,該文創(chuàng)新地提出了“三總六分樣態(tài)譜系”,考察經(jīng)營者參與行政性壟斷的客觀和主觀情況,將行政性壟斷區(qū)分為“強(qiáng)制從事壟斷行為”和“其他行政性壟斷行為”,“結(jié)合經(jīng)營者的主觀狀態(tài)及其與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系”,進(jìn)而判斷行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)承當(dāng)相應(yīng)的法律責(zé)任[7]。

然而,該文在兩個方面似乎存在一定的問題。第一,在發(fā)生機(jī)制上,該文認(rèn)為“行政壟斷只有通過市場中介才能最終排除限制競爭,而經(jīng)營者就是當(dāng)中的市場中介”,但并沒有對這一過程進(jìn)行詳細(xì)論述,實(shí)際上,只有對這一過程進(jìn)行詳盡分析,才能把握行政壟斷行政性與經(jīng)濟(jì)性之間的相互關(guān)系,從反壟斷法的原理上理解經(jīng)營者的責(zé)任基礎(chǔ)。第二,在完善思路上,該文認(rèn)為解釋論無法解決“支配地位的認(rèn)定”。解釋論在“未實(shí)施《反壟斷法》第十七條有關(guān)濫用市場支配地位的行為而不違法”與經(jīng)營者“片面配合”具有應(yīng)責(zé)性這一問題的解決上存在悖論,提出了“立法論”的解決方案。根據(jù)當(dāng)前的立法現(xiàn)狀,執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為“經(jīng)營者因行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力而達(dá)成壟斷協(xié)議,濫用市場支配地位的法律責(zé)任由《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》和《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》進(jìn)行規(guī)定”,并無重新立法的必要[8]。

二、行政壟斷中經(jīng)營者責(zé)任的類型化

(一)行政壟斷的本質(zhì)

行政壟斷本質(zhì)上體現(xiàn)為行政性與經(jīng)濟(jì)性的雙重屬性。

行政壟斷的行政性是指行政壟斷是以行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的形式出現(xiàn),客觀上在行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間建立了行政法律關(guān)系。一般而言,行政行為成立后,對行政相對人、行政主體及其他組織、個人具有了法律上的效力,包括公定力、確定力、拘束力及執(zhí)行力[9]。行政相對人未經(jīng)法定程序,不得否定其效力,行政相對人會受到該行為的約束,履行相關(guān)義務(wù),不得與該行為相抵觸(1)在行政法領(lǐng)域，有學(xué)者認(rèn)為“根據(jù)行政法的一般原理，行政行為如具備下屬情形之一，可視為無效行政行為，有權(quán)國家機(jī)關(guān)可確認(rèn)和宣布該行為無效：行政行為具有明顯的違法情形……”。在行政壟斷下，行政機(jī)關(guān)的行政行為大多都具有明顯的違法情形，那么根據(jù)該觀點(diǎn)，行政壟斷中行政機(jī)關(guān)的行為無效，經(jīng)營者“可不受該行為的約束，不履行該行為的任何義務(wù)，即具有抵制權(quán)，并且對此種不履行行為不承擔(dān)法律責(zé)任”(參見:《行政法與行政訴訟法學(xué)》編寫組.行政法與行政訴訟法學(xué)[M].北京：高等教育出版社,2017:119-125)。然而，“行政行為即使是‘無效的’，它也是一種客觀存在，除非要等到在法院那兒采取了某些步驟判決其無效為止”，同時，在現(xiàn)實(shí)的政治經(jīng)濟(jì)生活中，即便經(jīng)營者擁有抵制權(quán)，也很難與國家機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行對抗，行政相對人行使抵制權(quán)甚至?xí)锌赡堋罢兄赂訃?yán)厲的制裁和強(qiáng)制執(zhí)行”(參見:余凌云.行政法講義[M].2版.北京：清華大學(xué)出版社,2014:232-236)。即便如此，考慮到經(jīng)營者擁有必要的法律合規(guī)方面的知識以及仍舊具備一定的意志自由，在筆者看來，經(jīng)營者并不因?qū)嵤┬姓袨橄碌牧x務(wù)而不承擔(dān)任何法律責(zé)任，但是在面對行政處罰時，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以從輕或減輕行政處罰。。作為一種異化的行政行為,行政壟斷則扭曲了資源的配置效率,對社會經(jīng)濟(jì)及公共社會利益造成了嚴(yán)重的損害[10],違背了行政法與《反壟斷法》第五章的法律規(guī)定。

同時,行政壟斷又體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)性的特點(diǎn),即行政機(jī)關(guān)的行政行為能夠直接或者間接影響到經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營行為。從形式上看,行政機(jī)關(guān)主要通過兩種方式對市場中的特定經(jīng)營者的利益發(fā)揮作用,產(chǎn)生與經(jīng)濟(jì)性壟斷相似的結(jié)果。一方面,行政機(jī)關(guān)可以通過制定行政規(guī)章的方式,使特定的經(jīng)營者獲得利益,如行政機(jī)關(guān)設(shè)置地方限制,排斥外地企業(yè)進(jìn)入本地企業(yè),導(dǎo)致在一定地理范圍之內(nèi),本地經(jīng)營者沒有競爭壓力,從而可以提高產(chǎn)品價格或者是降低服務(wù)的水平。另一方面,行政機(jī)關(guān)也可以直接干預(yù)市場中經(jīng)營者或者消費(fèi)者的具體行為,使特定的經(jīng)營者受益,如行政機(jī)關(guān)限定消費(fèi)者直接購買特定經(jīng)營者的產(chǎn)品,特定經(jīng)營者可以獲得“獨(dú)一無二”的利潤[11]?？梢?行政壟斷的經(jīng)濟(jì)性在于無論行政機(jī)關(guān)是采用制定行政規(guī)章的方式限制、排除競爭,還是采用直接干預(yù)市場中經(jīng)營者或者消費(fèi)者的具體行為的方式限制、排除競爭,總是需要將濫用行政權(quán)力的行為作用于經(jīng)營者實(shí)現(xiàn)具象化,為某個經(jīng)營者或者某些競爭者提供競爭優(yōu)勢,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)某個經(jīng)營者或者某些經(jīng)營者獲得壟斷利潤。

從實(shí)質(zhì)上分析,反壟斷法的目的是防止經(jīng)營者利用市場力量減少社會的總產(chǎn)出[12],即防止對競爭產(chǎn)生排除限制從而有可能導(dǎo)致社會總產(chǎn)出減少的行為。同樣,反壟斷法對于行政壟斷的規(guī)制同樣需要立足于反壟斷的基本目的,即防止出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力過程中使經(jīng)營者獲得或維持市場力量,進(jìn)而排除、限制競爭,減少社會的總產(chǎn)出的行為。因此，行政壟斷中的對經(jīng)營者行為進(jìn)行規(guī)制的原理與以往在經(jīng)濟(jì)性壟斷中對經(jīng)營者行為進(jìn)行規(guī)制的原理并無本質(zhì)差異,而區(qū)別在于在行政壟斷中行政權(quán)力為經(jīng)營者實(shí)施壟斷行為提供便利條件,經(jīng)濟(jì)性壟斷中經(jīng)營者則沒有這樣的便利。

綜上,行政壟斷性質(zhì)上的“雙重屬性”決定了法律對于行政壟斷的規(guī)制需要分為兩個層次進(jìn)行,即通過《行政法》和《反壟斷法》第五章解決行政壟斷中行政機(jī)關(guān)的行政性問題,然后通過《反壟斷法》第二章和第三章繼續(xù)解決行政壟斷中經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)性問題。

(二)經(jīng)營者責(zé)任規(guī)制的二分法

經(jīng)營者形成或者維持市場力量,從而排除、限制競爭主要有兩種方式,一種是通過達(dá)成壟斷協(xié)議的方式,另一種是采用濫用市場支配地位的方式[13]。從反壟斷法的角度出發(fā),行政壟斷的經(jīng)濟(jì)性的實(shí)現(xiàn)不外乎這兩種方式，通過組織、協(xié)調(diào)經(jīng)營者之間的競爭或者設(shè)置市場進(jìn)入壁壘等方式,幫助多個經(jīng)營者之間達(dá)成壟斷協(xié)議,或者是幫助單個經(jīng)營者建立市場支配地位,為多個或者單個經(jīng)營者接下來從事經(jīng)濟(jì)性壟斷創(chuàng)造了客觀條件。因而,考慮到行政壟斷對經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)性壟斷所創(chuàng)設(shè)的客觀條件不同,對于行政壟斷下經(jīng)營者責(zé)任的規(guī)制也可以具體區(qū)分為兩種類型,即“促進(jìn)實(shí)施濫用市場支配地位”型行政壟斷的經(jīng)營者責(zé)任與“促進(jìn)達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議”型行政壟斷的經(jīng)營者責(zé)任。

進(jìn)一步分析,盡管行政壟斷排除、限制了市場的競爭,為經(jīng)營者實(shí)施壟斷行為創(chuàng)造了客觀條件,但此時如果經(jīng)營者并沒有實(shí)施濫用市場支配地位的行為或者是僅僅達(dá)成壟斷協(xié)議,而并沒有提高產(chǎn)品的價格或者是降低服務(wù)的水平,就不應(yīng)該對經(jīng)營者進(jìn)行處罰,因為這一現(xiàn)狀的產(chǎn)生是行政機(jī)關(guān)行為所造成的客觀危害結(jié)果?？紤]到對經(jīng)營者與行政機(jī)關(guān)是否存在意思聯(lián)絡(luò)證據(jù)調(diào)取的困難性,以及反壟斷法著重于客觀效果分析,盡可能弱化主觀意圖判斷的特點(diǎn)[14],一旦經(jīng)營者利用了這種客觀條件,提高了產(chǎn)品的價格或者是降低了服務(wù)的水平,經(jīng)營者的行為則具備了承擔(dān)法律責(zé)任的應(yīng)然性,而不論經(jīng)營者是否與行政機(jī)關(guān)行政壟斷行為存在聯(lián)系。這樣的做法實(shí)際上既能夠切斷行政機(jī)關(guān)與經(jīng)營者之間的聯(lián)系,防止行政壟斷對市場中消費(fèi)者的損害,也能夠督促經(jīng)營者從事正當(dāng)?shù)慕?jīng)營活動。

三、“促進(jìn)實(shí)施濫用市場支配地位”型行政壟斷行為中的經(jīng)營者責(zé)任

在經(jīng)濟(jì)性壟斷中,經(jīng)營者濫用市場支配地位行為的認(rèn)定主要有三個步驟,即支配地位的認(rèn)定、濫用支配地位的實(shí)施和合理理由的抗辯(2)目前實(shí)踐中尚未有在濫用市場支配地位中成功適用“合理理由”的抗辯及在壟斷協(xié)議適用“合理豁免理由”的抗辯,因而本文在討論過程中省略了這部分的討論。。行政壟斷中,由于行政力量的干預(yù),經(jīng)營者支配地位的認(rèn)定與經(jīng)濟(jì)性壟斷中支配地位的認(rèn)定存在一定的不同,但是其他兩個步驟與經(jīng)濟(jì)性壟斷相同,即只要經(jīng)營者實(shí)施濫用市場支配地位的行為,就有被認(rèn)定為違法的可能性。

(一)支配地位的認(rèn)定

我國《反壟斷法》第十七條對支配地位的含義做出了明確的界定,即“經(jīng)營者在相關(guān)市場內(nèi)具有能夠控制商品價格、數(shù)量或者其他交易條件,或者能夠阻礙、影響其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場能力的市場地位”；歐盟競爭法對支配地位做出了更為精確的闡釋,即支配地位是一種經(jīng)濟(jì)力量,這種力量能夠使企業(yè)“獨(dú)立于其他生產(chǎn)者、客戶、消費(fèi)者”[15]。支配地位在認(rèn)定上需要考察多個相關(guān)因素,如“市場份額”“相關(guān)市場的競爭狀況”,但行政壟斷中對經(jīng)營者支配地位的認(rèn)定則不需這些煩瑣的步驟。因為行政機(jī)關(guān)的行政行為具有確定力、約束力、執(zhí)行力等特性,一旦行為做出就能夠形成一道擁有國家強(qiáng)制力背書的進(jìn)入壁壘或者退出壁壘[16],此時市場無法形成有效的進(jìn)入或者退出機(jī)制,不存在有效的競爭,行政限定下的單個企業(yè)能夠在事實(shí)上形成支配地位。

這種方法認(rèn)定下的支配企業(yè)似乎與經(jīng)濟(jì)性壟斷認(rèn)定下的支配企業(yè)存在區(qū)別,在以往的實(shí)踐中,支配企業(yè)往往在相關(guān)市場上占有較高的市場份額,能夠在市場上提供足夠多的產(chǎn)品[17]，而在行政壟斷認(rèn)定方法下的支配企業(yè)并不一定在行政壟斷之前擁有較大的市場份額(3)在行政壟斷行為實(shí)施之前,市場上原本可能存在激烈的競爭,被限定交易的對象并不一定在原本的市場上占有較大的市場。。這是因為經(jīng)濟(jì)性壟斷下的經(jīng)營者支配地位的認(rèn)定,體現(xiàn)的是支配企業(yè)與其他企業(yè)之間的力量對比關(guān)系,在市場中表現(xiàn)為具有較高的市場份額，在競爭中獲得優(yōu)勢地位,從而獲得獨(dú)立于生產(chǎn)者、消費(fèi)者的市場力量和壟斷利潤,而行政壟斷下的經(jīng)營者支配地位的認(rèn)定,體現(xiàn)的是公權(quán)力與私權(quán)力之間的力量對比關(guān)系,難以直接通過市場份額來體現(xiàn),而是表現(xiàn)為特定企業(yè)能夠享受到其他競爭者所享受不到的額外的競爭優(yōu)勢,這些競爭優(yōu)勢同樣使得特定企業(yè)能夠在市場中擁有獨(dú)立于其余生產(chǎn)者、消費(fèi)者的市場力量。因而不論是何種方法,本質(zhì)上都沒有改變支配地位的核心,區(qū)別只是在于究竟是何種原因促成經(jīng)營者成為支配企業(yè)。在經(jīng)濟(jì)性壟斷中,支配地位來源于經(jīng)營者自身的經(jīng)營活動,通過提高服務(wù)水平,促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步,不斷獲得市場力量。而在行政壟斷中,經(jīng)營者的支配地位源自行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力,并不符合反壟斷法中“提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率,維護(hù)消費(fèi)者利益和社會公共利益,促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的基本價值取向。行政壟斷的危害性極大,它能夠用行政力量直接替代了市場作用的發(fā)揮,形成阻礙競爭者進(jìn)入市場的堅實(shí)屏障,能直接對經(jīng)營者的市場力量造成顛覆性的影響。

以山東省交通運(yùn)輸廳限定交易行為一案為例,山東省交通運(yùn)輸廳要求全省“兩客一?！避囕v、重型載貨汽車和半掛牽引車必須直接接入九通公司建設(shè)的監(jiān)控系統(tǒng)平臺,排除、限制了監(jiān)控平臺間的市場競爭,九通公司在市場上具備支配地位。盡管在山東省的監(jiān)控系統(tǒng)市場中可能還存在多個監(jiān)控平臺,九通公司甚至可能僅僅在市場中占據(jù)很小的市場份額,但是因為山東省交通運(yùn)輸廳限定交易行為的存在,使其他的監(jiān)控系統(tǒng)平臺無法對九通公司形成有效的約束,此時的消費(fèi)群體也無法對監(jiān)控系統(tǒng)平臺進(jìn)行選擇,只能接受九通公司作為唯一的監(jiān)控系統(tǒng)平臺。只要山東省交通運(yùn)輸廳的限定交易行為一直存在,市場的壁壘就一直存在,不論九通公司實(shí)際上經(jīng)濟(jì)力量的強(qiáng)弱,也會在行政行為所劃定的市場范圍內(nèi)擁有支配地位,其他的競爭者無法參與競爭,潛在的競爭者進(jìn)入市場也無利可圖。

(二)經(jīng)營者濫用支配地位的行為

行政壟斷往往能夠為經(jīng)營者創(chuàng)造支配地位,如果經(jīng)營者濫用市場支配地位,將會違反反壟斷法。在山東省交通運(yùn)輸廳一案中,由于缺乏市場競爭,平臺服務(wù)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)居高不下,根據(jù)調(diào)查,九通公司對介入平臺的道路運(yùn)輸企業(yè)收取的平臺服務(wù)費(fèi)明顯高于其他平臺在其他省份的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。九通公司的這一行為違反了《反壟斷法》第十七條中的“以不公平的高價銷售商品”。

需要注意的是,行政機(jī)關(guān)限定九通公司為唯一生產(chǎn)經(jīng)營者的行為并不必然對消費(fèi)者產(chǎn)生嚴(yán)重的損害,九通公司本身還具有自由定價的權(quán)利。如果九通公司根據(jù)產(chǎn)品的成本合理確定產(chǎn)品的價格,沒有實(shí)施濫用支配地位的行為,消費(fèi)者在經(jīng)濟(jì)上并沒有受到明顯的損害,九通公司的行為并不違反反壟斷法。此時,只需對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰,就足以彌補(bǔ)行政壟斷行為對市場競爭所造成的損害。

(三)經(jīng)營者責(zé)任的承擔(dān)

一旦經(jīng)營者沒有合理理由,實(shí)施了具有排除、限制競爭效果的行為就違反了反壟斷法,需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,但是經(jīng)營者在何種范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任則是另外一個問題。首先,如果行政機(jī)關(guān)僅僅為經(jīng)營者實(shí)施壟斷行為創(chuàng)造了便利條件,經(jīng)營者利用這種便利條件實(shí)施了濫用市場支配地位的行為,此時根據(jù)《反壟斷法》第四十七條的規(guī)定,經(jīng)營者濫用市場支配地位,執(zhí)法機(jī)關(guān)將責(zé)令經(jīng)營者停止違法行為,沒收違法所得,并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款。其次,如果行政機(jī)關(guān)的行為直接限定了經(jīng)營者的市場經(jīng)營行為,在這種情況下,盡管經(jīng)營者的行為還是構(gòu)成了濫用市場支配地位的行為,但是由于行政權(quán)力的特征,經(jīng)營者并沒有完全的意志自由,因而除卻沒收違法所得外,經(jīng)營者可以根據(jù)其意志自由的限制程度在責(zé)任范圍內(nèi)進(jìn)行相應(yīng)的抗辯,從輕或者減輕相應(yīng)的罰款處罰。

在山東省交通運(yùn)輸廳一案中,行政機(jī)關(guān)限定了九通公司為唯一生產(chǎn)經(jīng)營者,九通公司利用行政壟斷提供的行政性便利實(shí)施了壟斷行為,最終應(yīng)當(dāng)被執(zhí)法機(jī)關(guān)責(zé)令停止違法行為,沒收違法所得并且處以相應(yīng)的罰款。如果行政機(jī)關(guān)的行政壟斷行為不僅僅限定了九通公司為市場上的經(jīng)營者,還限制了九通公司的定價行為(4)嚴(yán)格來說,只有行政機(jī)關(guān)限定的價格高于正常合理價格才算讓經(jīng)營者獲取壟斷利潤,形式上可以是設(shè)置某個固定價格,也可以是設(shè)置某個價格區(qū)間。,此時經(jīng)營者的行為雖然還是構(gòu)成了濫用市場支配地位的行為,但是考慮到行政機(jī)關(guān)行為的效力,經(jīng)營者并沒有完全的意志自由,實(shí)施違法行為可能并非自愿,在某種程度上可能構(gòu)成“脅迫”,此時根據(jù)《行政處罰法》第二十七條“當(dāng)事人有下列情形之一的,應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰:……(二)受他人脅迫有違法行為的”[18],以及《禁止濫用市場支配地位暫行規(guī)定》第三十七條第三款“經(jīng)營者因行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力而濫用市場支配地位的,按照前款規(guī)定處理”。在罰款的數(shù)額上,經(jīng)營者能夠證明其從事的濫用市場支配地位的行為是被動遵守行政命令所導(dǎo)致的,可以依法對經(jīng)營者從輕或者減輕處罰。

四、“促進(jìn)達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議”型行政壟斷行為中的經(jīng)營者責(zé)任

壟斷協(xié)議本質(zhì)上是通過協(xié)調(diào)經(jīng)營者之間的行為,減少彼此之間的競爭,從而有利可圖地提高市場價格[11]。在經(jīng)濟(jì)性壟斷中,經(jīng)營者達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議行為的認(rèn)定主要考察三個方面,即“協(xié)議”的達(dá)成(5)此處是廣義的“協(xié)議”，包括狹義的協(xié)議、決定或者是協(xié)同行為，狹義的“協(xié)議”類似于合同，但是相比較于民商法上的證明更加寬松(參見：許光耀.壟斷協(xié)議的反壟斷法調(diào)整[M].北京：人民出版社,2018:44-49)。下文“協(xié)議”均代表廣義的范疇。、“壟斷”的認(rèn)定及考察是否存在合理的豁免理由。行政壟斷主要影響經(jīng)營者之間“協(xié)議”的達(dá)成。在行政壟斷中,行政機(jī)關(guān)的行政行為能夠為經(jīng)營者協(xié)調(diào)彼此間的經(jīng)營活動提供便利條件,促進(jìn)經(jīng)營者達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議,而經(jīng)營者一旦利用了行政機(jī)關(guān)提供的這些便利條件,達(dá)成、實(shí)施了具有排除、限制競爭效果的協(xié)議、決定或者協(xié)同行為，則往往需要承擔(dān)反壟斷法上的責(zé)任。

(一)壟斷協(xié)議中“協(xié)議”的認(rèn)定(6)壟斷協(xié)議中的“協(xié)議”包含三種類型：協(xié)議、決定、協(xié)同行為。實(shí)踐中，壟斷協(xié)議同樣也會以決定的方式出現(xiàn)，其認(rèn)定原理與協(xié)議、協(xié)同行為的認(rèn)定原理類似，由于篇幅所限，本部分不再針對“決定”形式再做討論。

根據(jù)《反壟斷法》第十三條,壟斷協(xié)議具體包括協(xié)議、決定或者是協(xié)同行為三種形式,它們本質(zhì)上是以聯(lián)合的方式增強(qiáng)市場力量,通過對彼此之間的競爭內(nèi)容進(jìn)行協(xié)調(diào),從而排除、限制競爭,對市場造成損害。而行政壟斷能夠通過具體行政行為或者是抽象性行為為經(jīng)營者之間形成協(xié)議、決定或者是采用協(xié)同行為提供必要的條件,使經(jīng)營者之間更容易進(jìn)行協(xié)調(diào),達(dá)成壟斷“協(xié)議”。

經(jīng)營者之間能夠進(jìn)行協(xié)調(diào)，達(dá)成壟斷“協(xié)議”,形成協(xié)調(diào)一致的行為,往往需要具備以下四個條件:第一,經(jīng)營者需要對協(xié)調(diào)的內(nèi)容有共同的理解;第二,進(jìn)行協(xié)調(diào)的經(jīng)營者能夠?qū)f(xié)調(diào)條款是否得到遵守進(jìn)行監(jiān)督;第三,存在可靠的威懾機(jī)制,一旦經(jīng)營者違反協(xié)調(diào)條款的行為出現(xiàn)時,該威懾機(jī)制就可以被激活;第四,外部人的反應(yīng),即沒有參與壟斷協(xié)議和將來的競爭者及消費(fèi)者的行為都不應(yīng)當(dāng)危及協(xié)調(diào)行為所預(yù)期的結(jié)果[19]。

而行政壟斷的特性恰恰能夠幫助經(jīng)營者之間進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)。首先,行政機(jī)關(guān)的行政行為往往具有公開性、透明性的特征,相對透明、公開的信息、市場,能夠有助于經(jīng)營者之間達(dá)成協(xié)調(diào)條款,同時行政機(jī)關(guān)能夠通過具體的行政行為直接確定經(jīng)營者之間協(xié)調(diào)的內(nèi)容;其次,在壟斷協(xié)議的監(jiān)控上,行政機(jī)關(guān)取代了經(jīng)營者對壟斷協(xié)議進(jìn)行監(jiān)控,相比較于經(jīng)營者,在市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮經(jīng)濟(jì)管理、調(diào)控的行政機(jī)關(guān)往往具備更多的信息優(yōu)勢,能夠有效地對經(jīng)營者的行為進(jìn)行監(jiān)控；另外,行政機(jī)關(guān)往往擁有一定的處罰權(quán)限,對經(jīng)營者違反行政行為的行為作出相應(yīng)的處罰決定,因而,一旦經(jīng)營者違反了行政機(jī)關(guān)針對某一事項的有關(guān)規(guī)定或命令,行政機(jī)關(guān)將對經(jīng)營者進(jìn)行處罰;最后,行政壟斷實(shí)際上在市場中形成了一道市場壁壘,外部的競爭者一旦被這道市場壁壘排除出市場競爭,就難以再進(jìn)入該市場,對市場內(nèi)的競爭者形成有效的約束。對于消費(fèi)者而言,只要其對產(chǎn)品有需求,當(dāng)市場內(nèi)的經(jīng)營者達(dá)成有效的協(xié)調(diào)條款,消費(fèi)者很難對經(jīng)營者形成強(qiáng)有力的約束力。因而,行政力量的介入為經(jīng)營者彼此間進(jìn)行協(xié)調(diào)創(chuàng)造了更加便利的條件,方便了彼此間的意思聯(lián)絡(luò),有助于達(dá)成“協(xié)議”。

以云南省通信管理局案件為例,云南省通信管理局通過牽頭組織中國移動等多家電信運(yùn)營商之間達(dá)成《云南基礎(chǔ)電信運(yùn)營企業(yè)規(guī)范各類贈送活動的協(xié)議》(以下簡稱《協(xié)議》),直接對運(yùn)營商之間的相關(guān)贈送活動的內(nèi)容、額度、頻次等多項內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。同時,《協(xié)議》有相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)制,“對電信運(yùn)營商違反《協(xié)議》開展贈送的行為,其他典型運(yùn)營商可以向云南省通信管理局申報”,《協(xié)議》幫助經(jīng)營者之間針對協(xié)調(diào)的內(nèi)容確立了有效的監(jiān)控機(jī)制。云南省通信管理局同時要求對違反《協(xié)議》的經(jīng)營者進(jìn)行整改,變相地為經(jīng)營者之間的協(xié)調(diào)行為提供了威懾機(jī)制，該行政行為是針對該電信市場內(nèi)的所有經(jīng)營者進(jìn)行的,因而,也不存在外部的競爭者壓力。在該案件中,正是行政機(jī)關(guān)的行政壟斷行為的存在,使得經(jīng)營者之間更容易協(xié)調(diào)彼此之間的行為，甚至采用公開的形式達(dá)成壟斷“協(xié)議”。

有時,行政壟斷中“協(xié)議”的達(dá)成并不像上述案件那樣明顯,在行政行為的“幫助”下,雖然經(jīng)營者并沒有采用協(xié)議的方式進(jìn)行壟斷,但是經(jīng)營者在客觀上形成了協(xié)調(diào)一致的行為。在這種情形下,對經(jīng)營者之間協(xié)調(diào)行為的認(rèn)定可能需要依據(jù)“協(xié)同行為”這一概念。以赤峰市中心城區(qū)煙花爆竹批發(fā)企業(yè)實(shí)施壟斷行為案件為例[20],赤峰市中心城區(qū)紅山區(qū)及松山區(qū)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局“對轄區(qū)內(nèi)的煙花爆竹批發(fā)企業(yè)的批發(fā)銷售區(qū)域?qū)嵭袆澠芾怼?7)在該案件中,執(zhí)法機(jī)關(guān)僅僅對實(shí)施了壟斷行為的經(jīng)營者進(jìn)行了處罰,并沒有認(rèn)定紅山區(qū)及松山區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的行為構(gòu)成行政壟斷,這無疑是該案件值得商榷的地方。,赤峰市中心城區(qū)的六家煙花爆竹批發(fā)企業(yè)便以行政限定為由,對“積極組織實(shí)施劃分批發(fā)銷售市場的行為”和“為零售商設(shè)定了購買最低限額商品的不合理交易條件”提出抗辯。根據(jù)《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》,認(rèn)定協(xié)同行為應(yīng)當(dāng)考慮經(jīng)營者行為的一致性，經(jīng)營者之間是否進(jìn)行過意思聯(lián)絡(luò)或者信息交流，能否對行為的一致性作出合理解釋，并了解相關(guān)的市場結(jié)構(gòu)、競爭狀況等。在客觀上,六家煙花爆竹批發(fā)企業(yè)實(shí)施了分割市場等一致行為;在主觀上,考察經(jīng)營者之間是否進(jìn)行過意思聯(lián)絡(luò)或者信息交流的方式發(fā)生了變化,由于行政文件的存在,經(jīng)營者已經(jīng)能夠彼此知悉市場中其余經(jīng)營者的市場行為,不必再通過煩瑣的步驟對環(huán)境因素等進(jìn)行考察確認(rèn)經(jīng)營者之間是否進(jìn)行意思聯(lián)絡(luò)或者是意思交流[21]。另外,經(jīng)營者以行政限定為由,為其一致性行為辯護(hù)也難以成立,因為違法的行政行為并不是經(jīng)營者從事壟斷行為的借口。在現(xiàn)有的市場環(huán)境中,經(jīng)營者之間也確實(shí)不存在激烈的競爭。因而,執(zhí)法機(jī)關(guān)可以認(rèn)定六家煙花爆竹批發(fā)企業(yè)實(shí)施了協(xié)同行為。與云南省通信管理局案件不同,該案中的經(jīng)營者并沒有公開采用協(xié)議的方式,而是依托于行政文件,在事實(shí)上形成了協(xié)調(diào)一致的行為,執(zhí)法機(jī)關(guān)可以通過對協(xié)同行為的解構(gòu)認(rèn)定它們之間的行為是以協(xié)同行為形式實(shí)施壟斷協(xié)議的違法行為,從而加以規(guī)制。

(二)壟斷協(xié)議中“壟斷”的認(rèn)定

與“促進(jìn)實(shí)施市場支配地位”型行政壟斷的分析相似,行政壟斷僅僅幫助經(jīng)營者達(dá)成壟斷“協(xié)議”還不足認(rèn)定經(jīng)營者行為的違法性,經(jīng)營者的行為還需要具備“壟斷”的特征,即該協(xié)議需要具有排除、限制競爭的目的或效果的可能性。

在“壟斷”的證明上,由于《反壟斷法》第十三條第一款及第十四條列舉的壟斷協(xié)議往往都具有嚴(yán)重排除、限制競爭的可能性,同時根據(jù)第十三、十四、十五條豁免條款之間的邏輯關(guān)系,以及國際上通行的做法,我國針對壟斷協(xié)議排除、限制競爭的目的或效果采取的是“可抗辯的違法推定”的認(rèn)定思路[22]，即如果經(jīng)營者之間達(dá)成的壟斷協(xié)議屬于《反壟斷法》第十三條第一款及第十四條明確禁止的壟斷協(xié)議,原告或者執(zhí)法機(jī)關(guān)只要能夠證明經(jīng)營者之間達(dá)成了上述協(xié)議便可推定其具有排除、限制競爭的目的或者效果,也即認(rèn)定其“壟斷”(8)許光耀教授對“壟斷協(xié)議”一詞中的“壟斷”作出了更為詳盡的分析(參見：許光耀.壟斷協(xié)議的反壟斷法調(diào)整[M].北京：人民出版社，2018：105-134)。。在行政壟斷下,如果經(jīng)營者利用了行政壟斷提供的達(dá)成壟斷協(xié)議的便利條件達(dá)成、實(shí)施了具有排除、限制競爭效果的壟斷協(xié)議,則有可能需要對達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議的經(jīng)營者的行為進(jìn)行處罰。在云南省通信管理局案件中,根據(jù)執(zhí)法機(jī)關(guān)的調(diào)查,四家具有競爭關(guān)系的電信運(yùn)營商之間針對話費(fèi)、充值卡等直接影響產(chǎn)品價格的贈送內(nèi)容進(jìn)行了約定,排除、限制了市場的競爭,構(gòu)成了我國《反壟斷法》第十三條所禁止的橫向壟斷協(xié)議,同時沒有符合第十五條規(guī)定的豁免理由,應(yīng)當(dāng)受到反壟斷法的處罰。

(三)經(jīng)營者責(zé)任的承擔(dān)

與前述“促進(jìn)實(shí)施濫用市場支配地位”型行政壟斷行為中的部分一致,在“促進(jìn)達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議”型行政壟斷行為中同樣需要討論經(jīng)營者責(zé)任的承擔(dān)。如果經(jīng)營者沒有提出合適的豁免理由,那么實(shí)施壟斷協(xié)議的經(jīng)營者就違反了反壟斷法,需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。首先,如果行政機(jī)關(guān)為經(jīng)營者實(shí)施壟斷協(xié)議創(chuàng)造了必要的條件,經(jīng)營者之間利用了這種便利條件,達(dá)成了具有排除、限制目的或者效果的壟斷協(xié)議,根據(jù)《反壟斷法》第四十六條的規(guī)定,達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議的,執(zhí)法機(jī)構(gòu)將責(zé)令經(jīng)營者停止違法行為,沒收違法所得,并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款。其次,如果行政機(jī)關(guān)的行為直接限定了經(jīng)營者之間協(xié)議的具體內(nèi)容,例如固定了產(chǎn)品價格、劃分了市場等,此時,考慮到經(jīng)營者的市場行為受到了一定程度的限制,因而在罰款數(shù)額的確定上,經(jīng)營者可以根據(jù)其受到行政機(jī)關(guān)限制的程度進(jìn)行舉證,以從輕或者減輕相應(yīng)的罰款處罰。

在云南省通信管理局一案中,執(zhí)法機(jī)關(guān)對行政壟斷案件中的經(jīng)營者進(jìn)行處罰,無疑能夠有效地制止了壟斷行為,防止經(jīng)營者通過行政壟斷謀取超額利潤。但是處罰決定書中并沒有涉及經(jīng)營者的行為是否受到了必要的限制,如果經(jīng)營者的行為能夠舉證證明其行為受到了行政機(jī)關(guān)的脅迫或者是被動遵守行政命令,則可以對經(jīng)營者從輕或減輕其相應(yīng)處罰。

五、經(jīng)營者責(zé)任制度的反思與完善

(一)解釋學(xué)方法下經(jīng)營者責(zé)任制度的理解

在當(dāng)前法律體系下,《反壟斷法》第五章“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”闡述的是反壟斷法語境下行政機(jī)關(guān)影響市場公平競爭的行為,主要是對行政行為進(jìn)行規(guī)制。然而,行政壟斷的危害性不僅僅在于行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力,排除、限制競爭違反了行政法與反壟斷法,同時它還更深層次地幫助經(jīng)營者獲得市場資源,導(dǎo)致其濫用市場力量,對市場產(chǎn)生二次影響。這主要包括兩種類型,即“促進(jìn)經(jīng)營者濫用市場支配地位”型行政壟斷行為和“促進(jìn)經(jīng)營者達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議”型行政壟斷行為。在不同的類型中,行政壟斷為經(jīng)濟(jì)性壟斷認(rèn)定的要素帶來了一定的變化,在“促進(jìn)經(jīng)營者濫用市場支配地位”型行政壟斷行為中,行政壟斷在事實(shí)上能夠排除掉市場上的競爭,行政力量能夠直接賦予某個經(jīng)營者以支配地位;在“促進(jìn)經(jīng)營者達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議”型行政壟斷行為中,行政壟斷的存在能夠極大地便利經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議,減少了“協(xié)議”達(dá)成的復(fù)雜性,這構(gòu)成了行政性壟斷與經(jīng)濟(jì)性壟斷之間的“聯(lián)系”。但是,不論是“促進(jìn)經(jīng)營者濫用市場支配地位”型行政壟斷行為還是“促進(jìn)經(jīng)營者達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議”型行政壟斷行為,此時的行政壟斷并不必然導(dǎo)致經(jīng)營者的行為違法,只有經(jīng)營者的行為對市場造成損害時,才構(gòu)成經(jīng)濟(jì)性壟斷。因而在“促進(jìn)經(jīng)營者濫用市場支配地位”型行政壟斷中對濫用行為進(jìn)行考察,在“促進(jìn)經(jīng)營者達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議”型行政壟斷中對協(xié)議的壟斷性進(jìn)行考察,只有確認(rèn)了經(jīng)營者的行為確實(shí)具有排除、限制競爭的效果,確定該行為具有違法的可能性時才對經(jīng)營者的行為進(jìn)行處罰。

而一旦行政壟斷下經(jīng)營者實(shí)施了壟斷行為,此時經(jīng)營者的壟斷行為與《反壟斷法》第二章“壟斷協(xié)議”、第三章“濫用市場支配地位”所規(guī)制的經(jīng)營者的壟斷行為并沒有區(qū)別,對于實(shí)施壟斷行為的經(jīng)營者可以直接按照《反壟斷法》第四十六、四十七條進(jìn)行處罰。這種做法也恰好與《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為暫行規(guī)定》相契合,即按照《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》和《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》判定經(jīng)營者的法律責(zé)任。如果在行政壟斷中,行政機(jī)關(guān)不僅僅為經(jīng)營者實(shí)施壟斷行為創(chuàng)造了條件,還直接對經(jīng)營者的行為進(jìn)行了限定,對經(jīng)營者產(chǎn)品的價格、經(jīng)營內(nèi)容等做出了詳細(xì)的規(guī)定。面對行政機(jī)關(guān)的行政行為,經(jīng)營者一般沒有能夠與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行對抗的實(shí)力,只能按照行政機(jī)關(guān)的指示從事經(jīng)營活動。執(zhí)法機(jī)構(gòu)在查處這類行為時,會依照《反壟斷法》第三十六條,即“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力,強(qiáng)制經(jīng)營者從事本法規(guī)定的壟斷行為”進(jìn)行處置。盡管經(jīng)營者可能由于行政機(jī)關(guān)行政行為的強(qiáng)制性等特點(diǎn),不得不從事這些行為,但是,經(jīng)營者同樣也負(fù)有履行反壟斷法的義務(wù),即經(jīng)營者在面對行政壟斷時,同樣有義務(wù)履行反壟斷法上的責(zé)任?？紤]到經(jīng)營者在行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制行為中的困難處境,在沒收違法所得外,經(jīng)營者如果能夠證明其從事壟斷行為受到了行政機(jī)關(guān)的“強(qiáng)制”,執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以從輕或者減輕對經(jīng)營者的處罰。

(二)對既有經(jīng)營者責(zé)任理論的反思

回顧前述討論的《行政性壟斷中經(jīng)營者責(zé)任缺位的反思》一文,該文提出了解釋論的兩個問題,即支配地位認(rèn)定的問題和經(jīng)營者未實(shí)施濫用行為與片面配合的應(yīng)責(zé)性悖論的問題。針對第一個問題,在前述“促進(jìn)經(jīng)營者濫用市場支配地位”型行政壟斷行為中,筆者已經(jīng)對經(jīng)營者支配地位的認(rèn)定問題的特殊性進(jìn)行了討論。針對第二個問題,該文認(rèn)為,片面配合指的是“經(jīng)營者與行政機(jī)關(guān)或公共組織沒有相互溝通,僅經(jīng)營者單方面配合實(shí)施行政壟斷行為之故意的情況”,“這種樣態(tài)下經(jīng)營者主觀惡性極強(qiáng),在沒收不當(dāng)?shù)美膺€應(yīng)當(dāng)給予行政罰款”[2]。這一觀點(diǎn)的差異也暴露出了筆者與該文立場的不同,筆者認(rèn)為，對于行政機(jī)關(guān)及經(jīng)營者有責(zé)性的判斷應(yīng)當(dāng)基于經(jīng)營者的行為是否真正對市場造成了損害,從嚴(yán)格意義上講,行政機(jī)關(guān)本身雖然并不直接參與競爭,但是行政壟斷卻會影響到經(jīng)營者之間的競爭,進(jìn)而影響到消費(fèi)者的利益和市場的競爭秩序,這也是行政壟斷違法的基礎(chǔ)所在。與一般的經(jīng)濟(jì)性壟斷行為相比,行政壟斷下的經(jīng)濟(jì)性壟斷行為實(shí)質(zhì)上更容易達(dá)成,行政壟斷下經(jīng)營者違反反壟斷法的責(zé)任基礎(chǔ)是由于其不正當(dāng)?shù)乩昧饲笆鲂姓艛嗨峁┑臈l件,從而限制、影響了市場的競爭。因而行政壟斷下的經(jīng)營者是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)在于沒有合理理由的情況下,經(jīng)營者是否濫用了市場地位或者是達(dá)成實(shí)施了具有排除、限制競爭效果的壟斷協(xié)議,而非考慮是否有“片面配合”的問題。換言之,當(dāng)行政機(jī)關(guān)限定使用某經(jīng)營者的產(chǎn)品后,市場上的競爭已經(jīng)被排除,經(jīng)營者能夠提高銷量、增加收入和利潤是前述行政壟斷的必然結(jié)果,“被指定”的身份已經(jīng)成為一個事實(shí)行為,經(jīng)營者單純利用這一事實(shí)的行為難以構(gòu)成濫用行為,如果經(jīng)營者沒有過度提高產(chǎn)品的價格或者是降低服務(wù)水平,此時經(jīng)營者不應(yīng)受到行政處罰。在這種情況下,對僅僅正常經(jīng)營的經(jīng)營者施加反壟斷法上的懲罰容易造成威懾過度的情形。此時,僅對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰就足以彌補(bǔ)行政壟斷所造成的社會損失,而經(jīng)營者促使行政機(jī)關(guān)形成壟斷這一行為本身完全沒有必要?dú)w反壟斷法管,如果真的能查清行政機(jī)關(guān)與經(jīng)營者之間存在不正當(dāng)?shù)男袨?那么此時就完全可以依據(jù)《行政法》或《刑法》等法律進(jìn)行規(guī)制,也沒有必要運(yùn)用反壟斷法進(jìn)行懲罰。因而,解釋論完全能夠解決經(jīng)營者責(zé)任的相關(guān)問題。

實(shí)際上,將兩種理論進(jìn)行比較,“三總六分樣態(tài)譜系”創(chuàng)造了許多以前反壟斷法所沒有的詞匯,例如“積極共謀樣態(tài)”“片面配合樣態(tài)”等新的詞匯,其實(shí)從根本上說就是將經(jīng)營者的主觀動機(jī)及客觀作用相結(jié)合,進(jìn)而推出如何解決經(jīng)營者責(zé)任的問題，而不論是《刑法》《民法》,考察行為人是否承擔(dān)法律責(zé)任的基礎(chǔ)大多都是需要結(jié)合行為人的主觀動機(jī)及客觀作用[23]。本文不僅僅是要考察經(jīng)營者的主觀動機(jī)和客觀危害,即經(jīng)營者的客觀危害決定了其行為是否為反壟斷法所禁止,經(jīng)營者的主觀動機(jī)決定了其對于違法事實(shí)的認(rèn)識,以區(qū)分經(jīng)營者壟斷行為的認(rèn)定與責(zé)任之間的層次關(guān)系,為經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)反壟斷法上的責(zé)任提供理論支撐,同時更是要采用既有的反壟斷法術(shù)語將經(jīng)營者責(zé)任問題的分析與反壟斷法的基本原理相結(jié)合,體現(xiàn)出經(jīng)營者責(zé)任分析的反壟斷法意義上特殊性。

(三)行政壟斷下對經(jīng)營者責(zé)任制度的完善

對行政壟斷中經(jīng)營者責(zé)任的規(guī)制,除卻需要依靠解釋學(xué)的方法,在當(dāng)前的法律體系下對行政壟斷中經(jīng)營者行為的實(shí)質(zhì)進(jìn)行解讀外,還需要依靠其他一些制度的配合與完善,拓寬對行政壟斷的規(guī)制路徑,切斷行政機(jī)關(guān)與經(jīng)營者之間的聯(lián)系,規(guī)范政府的管理行為。

首先，完善反壟斷法行政壟斷的有關(guān)規(guī)定,加強(qiáng)針對行政壟斷的執(zhí)法力度。從立法上來看,根據(jù)我國《反壟斷法》第五十一條規(guī)定,行政機(jī)關(guān)的行政壟斷行為“由上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正”,變相地將反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對于行政壟斷案件的管轄權(quán)交給了實(shí)施行政壟斷的機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān),而由于上級機(jī)關(guān)很難在爭議中保持中立的態(tài)度,并且它們并不一定具有足夠的反壟斷法知識,上級機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用得不到充分發(fā)揮。因而,在立法上將行政壟斷的管轄權(quán)交給反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)是必要的,有助于對行政壟斷的規(guī)制[24]。從執(zhí)法上來看,近年來對于行政壟斷案件的查處數(shù)量日益增多,積累了充足的執(zhí)法經(jīng)驗,但是也存在執(zhí)法機(jī)制不完善、程序不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等情形[25],這無疑降低了行政壟斷執(zhí)法的威懾性,對行政壟斷中經(jīng)營者責(zé)任的查處就是一個明顯的例子。在大量案件中,執(zhí)法機(jī)關(guān)僅對行政機(jī)關(guān)的壟斷行為進(jìn)行查處,而忽略了經(jīng)營者行為的違法性,造成了經(jīng)營者逃脫法律制裁情形的出現(xiàn)。同時,由于各地執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平不一,即便實(shí)踐中出現(xiàn)了相似的案件,各地執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定也存在著區(qū)別。所以,提高中央和地方的執(zhí)法水平,設(shè)立統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),提供明確的守法與執(zhí)法指引有助于加強(qiáng)行政壟斷的執(zhí)法力度。

其次，推進(jìn)公平競爭審查制度的實(shí)施,防止行政機(jī)關(guān)排除、限制競爭的政策措施出臺,控制行政力量對市場的不當(dāng)干預(yù)。在實(shí)踐中,行政機(jī)關(guān)經(jīng)常會制定有關(guān)市場準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多種類型的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施,這些政策措施有可能會賦予某個或某些經(jīng)營者以特殊的競爭優(yōu)勢,為某個或某些經(jīng)營者從事壟斷行為提供了便利條件。出于對政府行為的信任,市場中的經(jīng)營者往往會依據(jù)政府的政策措施從事經(jīng)營活動，然而經(jīng)營者依照行政機(jī)關(guān)政策實(shí)施的行為卻有可能違反了反壟斷法的要求。這些政策措施不僅僅影響了市場的競爭,妨害了“統(tǒng)一開放、競爭有序”的市場體系的建立[26]，還降低了社會對于政府行為的公信力。因而,對排除、限制競爭的政府政策措施進(jìn)行必要的審查是規(guī)制行政壟斷的重要內(nèi)容之一。公平競爭審查制度就是規(guī)范政府行為,防止政府出臺排除、限制競爭的政策措施的重要手段之一[27]。通過對政府制定措施中有關(guān)市場準(zhǔn)入和退出、商品和要素自由流動、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為等四類主要內(nèi)容進(jìn)行審查,并要求政策制定機(jī)關(guān)建立自我審查機(jī)制,增加公眾的參與度等,公平競爭審查制度能夠有效地制約政府經(jīng)濟(jì)權(quán)利,對政府的權(quán)力進(jìn)行審查和矯正,保障經(jīng)營者合法的市場經(jīng)營行為[28]。在公平競爭審查制度的貫徹執(zhí)行中,大量排除、限制競爭的政府政策措施被扼殺在搖籃之中,此時后續(xù)的經(jīng)濟(jì)性壟斷也失去了賴以生存的土壤,經(jīng)營者的壟斷行為將大大減少。

最后，積極發(fā)揮市場中各類主體對行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為，以及對行政壟斷下經(jīng)營者壟斷行為的監(jiān)督作用,同時經(jīng)營者應(yīng)加強(qiáng)自身合規(guī)制度的建設(shè)。對于經(jīng)營者而言,一方面,作為直接參與市場活動的行為主體,經(jīng)營者能夠更直接地感受到因行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力的行為而導(dǎo)致不公平的競爭行為，發(fā)揮經(jīng)營者對行政機(jī)關(guān)及經(jīng)營者的壟斷行為的監(jiān)督,不僅僅能夠使經(jīng)營者捍衛(wèi)其自身合法利益,同時將有助于構(gòu)建公平競爭的營商環(huán)境。另一方面,經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身合規(guī)審查,盡可能地降低自身違反反壟斷法的風(fēng)險(9)上海?；鶚I(yè)高科技有限公司等與安徽省工商行政管理局等二審行政判決書,(2018)京02行終82號。。經(jīng)營者合規(guī)審查不僅僅能夠防止經(jīng)營者免受法律制裁、監(jiān)管處罰等,還能夠潛移默化影響著經(jīng)營者的行為模式,推動經(jīng)營者自動化守規(guī)文化的形成[29]。在行政壟斷中,經(jīng)營者實(shí)施壟斷行為既有行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力方面的原因,也有經(jīng)營者法律意識淡薄方面的原因，而合規(guī)審查不但能夠幫助經(jīng)營者利用法律武器制止行政機(jī)關(guān)的違法行為,還可以幫助經(jīng)營者樹立競爭意識,在經(jīng)營者內(nèi)部打造競爭文化,為競爭理念的推行和經(jīng)營者的發(fā)展創(chuàng)造條件。

對于消費(fèi)者而言,作為市場上最終的價格承擔(dān)者及服務(wù)接受者,他們對價格和服務(wù)的變化更加敏感,在保護(hù)自身利益的動力激勵下,消費(fèi)者更具有尋求反壟斷法救濟(jì)的傾向。相對應(yīng)的,執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為消費(fèi)者提供更加便捷的舉報渠道,既幫助自身了解相關(guān)行政機(jī)關(guān)、經(jīng)營者實(shí)施壟斷行為的事實(shí),也促進(jìn)實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者維護(hù)自身利益和社會公共利益的目的。