新中國農(nóng)村土地制度變遷研究
——基于辯證法的“否定之否定”視角
2020-12-19 23:11:38鄭向東
哈爾濱師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報 2020年6期
鄭向東
(廣東工貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，廣東 廣州 510510)
通過對新中國成立以來我國農(nóng)地制度變遷歷史的梳理，我們發(fā)現(xiàn)它的三次大變遷經(jīng)歷了肯定—否定—否定之否定的辯證發(fā)展過程。第一次變遷：新中國成立之初通過土地改革確立土地農(nóng)民所有制(肯定階段)，這一階段實(shí)行土地農(nóng)有、農(nóng)戶個體經(jīng)營；第二次變遷：經(jīng)過農(nóng)業(yè)合作化確立土地集體所有制，實(shí)行土地統(tǒng)一經(jīng)營，這是對土地農(nóng)民所有制的否定(否定階段)；第三次變遷：改革開放后實(shí)行家庭承包責(zé)任制，是對人民公社制的否定(否定之否定階段)，但家庭承包責(zé)任制并沒有全盤否定集體所有制，而是保留土地集體所有制，否定土地集體統(tǒng)一經(jīng)營，實(shí)行家庭承包分散經(jīng)營，此次農(nóng)地制度變遷克服了前兩個階段地權(quán)制度弊端，特別是家庭承包責(zé)任制由“兩權(quán)分離”發(fā)展為“三權(quán)分置”，承包戶擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)獲得準(zhǔn)所有權(quán)的地位，使公平和效率、農(nóng)民利益和國家利益得到更好的兼顧，是我國農(nóng)地制度又一次創(chuàng)新性發(fā)展。否定之否定“是一個極其普遍的，因而廣泛地起作用的，重要的自然、歷史和思維的發(fā)展規(guī)律”[1](P181)。因此，我國農(nóng)地制度三次變遷符合否定之否定規(guī)律不是偶然巧合，而是否定之否定這一辯證法的普遍規(guī)律在我國農(nóng)地制度發(fā)展過程中的具體體現(xiàn)。通過揭示我國農(nóng)地制度的辯證發(fā)展歷程，從中探索農(nóng)地制度發(fā)展規(guī)律，為我國農(nóng)地制度未來發(fā)展提供一種啟示。
一、農(nóng)村土地農(nóng)民所有制的確立(1949—1953年)
(一)土地改革運(yùn)動及土地農(nóng)民所有制的確立
新中國成立之初，為了兌現(xiàn)民主革命時期對廣大農(nóng)民“耕者有其田”的承諾，以及盡快恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)、鞏固新生政權(quán)，中國共產(chǎn)黨決定在新解放區(qū)開展土地改革運(yùn)動。1949年11月，中央召開專門會議討論新解放區(qū)的農(nóng)村土地改革問題。1950年6月28日，中央人民政府委員會討論通過了《中華人民共和國土地改革法》,確立“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，藉以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路為土地改革的總則”。此后在新解放區(qū)展開了大規(guī)模土地改革運(yùn)動。到1953年春，除了新疆、西藏等少數(shù)民族地區(qū)及臺灣，全國基本完成了土地改革?！柏氜r(nóng)、中農(nóng)占有的耕地占全部耕地的90%以上，原來的地主和富農(nóng)占有全部耕地的8%左右”[2](P29)。真正實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，解決了中國歷史上一直存在的地權(quán)不公的問題?！霸谡麄€土改過程中，共將約7億畝的土地分給了約3億無地和少地的農(nóng)民，免除了土改前農(nóng)民每年給地主交納的高達(dá)3000萬噸以上糧食的地租，獲得經(jīng)濟(jì)利益的農(nóng)民約占農(nóng)業(yè)人口的60%到70%”[3]。通過土地改革大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，使他們擁有了產(chǎn)品支配權(quán)，成為土地的真正主人。
《土地改革法》明確規(guī)定：“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利?！蓖恋馗母锿瓿珊螅刂魍恋厮兄票粡氐讖U除，確立了農(nóng)民土地所有制。新中國第一部《憲法》于1954年9月20日頒布，其中明確規(guī)定，“國家遵循法律保護(hù)農(nóng)民的土地與其它生產(chǎn)資料所有權(quán)”，以根本法的形式確認(rèn)農(nóng)民土地所有權(quán)，農(nóng)民擁有完全的土地所有權(quán)和使用權(quán)，對自己的土地充分享有占有、使用、收益、處分等權(quán)能。農(nóng)民具有完全的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，使土地等生產(chǎn)資料和勞動者直接結(jié)合，激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，使農(nóng)村生產(chǎn)力獲得大解放，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)和發(fā)展。“據(jù)統(tǒng)計，1952年全國主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量顯著增加，糧食比1949年增長44.8%,比歷史最高水平增加9.3%；棉花產(chǎn)量比1949年增長193.7%，比歷史最高水平增加53%”[4](P95)。土地改革后農(nóng)民收入增加，生活也得到較大改善。1951 年全國農(nóng)民購買力比上年增長25%左右[5](P113)。
(二)土地農(nóng)民所有制亟須變革
土地改革廢除了封建剝削的地主土地所有制，確立了農(nóng)民土地所有制，滿足了農(nóng)民對土地的渴求，適應(yīng)了新中國成立初期的生產(chǎn)力狀況，具有較強(qiáng)的激勵機(jī)制。土改后，以土地等生產(chǎn)資料私有為基礎(chǔ)，實(shí)行家庭分散經(jīng)營的耕作模式的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)成為我國農(nóng)村的主要經(jīng)濟(jì)形式。在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，土地農(nóng)民所有制度的局限性和弊端也日益凸顯：第一，重新出現(xiàn)貧富分化地權(quán)集中的情況。土地改革以后，國家法律確認(rèn)農(nóng)民完全的土地所有權(quán)，但由于農(nóng)戶之間個體差異的存在，農(nóng)村重新出現(xiàn)貧富分化的趨勢；因?yàn)樵试S自由買賣土地，土地再次集中、重新出現(xiàn)地主階級的情況不可避免。第二，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重阻礙社會生產(chǎn)力的發(fā)展。農(nóng)民在土地改革后雖然獲得了土地等生產(chǎn)資料，但是農(nóng)民作為小生產(chǎn)者產(chǎn)能低下，積累率不高，資金貧乏，技術(shù)落后，工具簡陋，這種情況在全國各地都普遍存在。由于個體經(jīng)濟(jì)土地和生產(chǎn)資料分散，難以擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、提高勞動效率和生產(chǎn)水平，只能重復(fù)簡單再生產(chǎn)，成為中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏。第三，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)阻礙國家工業(yè)化發(fā)展。新中國在開展土地改革運(yùn)動的同時，面臨發(fā)展大規(guī)模工業(yè)化的重大建設(shè)任務(wù)。發(fā)展工業(yè)需要大量資本積累，而國家工業(yè)化所需的原始資本主要來源于本國農(nóng)業(yè)剩余，因此需要向農(nóng)民征購大量的糧食和征收農(nóng)業(yè)稅。在農(nóng)民土地私有制條件下，國家要為糧食征購和農(nóng)業(yè)稅征收付出難以承受的高額成本?？梢?，農(nóng)民土地私有制下的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，難以滿足新中國的工業(yè)化發(fā)展和大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要?？傊谕恋剞r(nóng)民所有制度下，生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、公平與效率、國家利益(工業(yè)化)與農(nóng)民利益之間的矛盾相互疊加，加之西方國家的封鎖和蘇聯(lián)的影響等國際因素的作用下，使新中國面臨極其錯綜復(fù)雜的國內(nèi)國際局面及諸多挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對這種復(fù)雜的局面和挑戰(zhàn)，處理好各種矛盾關(guān)系，黨和政府亟須進(jìn)一步變革土地農(nóng)民所有制。
二、農(nóng)地集體所有制對土地農(nóng)民所有制的否定(1953—1978年)
(一)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動及“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”土地集體所有制確立
新中國成立初期，受國內(nèi)、國際等諸多因素的影響，為防止重新出現(xiàn)地權(quán)集中、農(nóng)民貧富分化以及解決國家工業(yè)化發(fā)展需要從高度分散的小農(nóng)戶中提取農(nóng)業(yè)剩余作為工業(yè)化的原始積累，黨和政府在完成土地改革后立即著手推動農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動。農(nóng)業(yè)社會主義改造的合作化運(yùn)動經(jīng)過互助組、初級社、高級社和人民公社等四個階段。互助組的特點(diǎn)就是土地及其他生產(chǎn)資料歸農(nóng)民私有，農(nóng)民自愿結(jié)合，互幫互助進(jìn)行生產(chǎn)；初級社的特點(diǎn)是“土地農(nóng)民所有，統(tǒng)一經(jīng)營”：土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營，分配按股分紅和按勞取酬相結(jié)合，農(nóng)戶可自由退社，此時土地所有權(quán)仍歸農(nóng)戶，但已包含社會主義因素；高級社特點(diǎn)是“土地集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營”：農(nóng)民入社后土地等私有生產(chǎn)資料歸社所有，取消土地報酬，按平均主義的工分分配方式進(jìn)行分配，雖然保留了社員退社自由，但農(nóng)業(yè)高級社實(shí)質(zhì)是社會主義公有制的合作組織。1958年8月通過《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》后，人民公社化運(yùn)動在全國迅速掀起了高潮。到1958年年底，除了臺灣、西藏以外，全國農(nóng)村全部實(shí)現(xiàn)了人民公社化。
1959年3月，中共中央發(fā)表的《關(guān)于人民公社的十八個問題》指出，“生產(chǎn)隊(duì)是基本的核算單位，生產(chǎn)隊(duì)下面的生產(chǎn)小隊(duì)就是包產(chǎn)單位，生產(chǎn)小隊(duì)，對于土地、耕畜、農(nóng)具和勞動力有固定的使用權(quán)，公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)都不能輕易調(diào)動”，賦予生產(chǎn)小隊(duì)相對穩(wěn)定的土地使用權(quán)。1962年的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》則進(jìn)一步明確：“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有：生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準(zhǔn)出租和買賣。集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產(chǎn)隊(duì)所有比較有利的，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)可以把零星的樹木，交給社員專責(zé)經(jīng)營，并且訂立收益分配的合同，或者劃歸社員所有?！敝链耍叭壦?，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體土地所有制便取代了農(nóng)民土地所有制，土地私有制被徹底消滅。這一集體土地所有制也成為改革開放后實(shí)行家庭承包制的制度基礎(chǔ)。
(二)“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”集體所有制地權(quán)特點(diǎn)及其弊端
“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地集體所有制確立后，公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)成為土地所有權(quán)主體。農(nóng)民私有的生產(chǎn)資料(土地、耕具、牲畜)被收歸集體后，農(nóng)民不再是依靠個體勞動而是通過參加集體勞動獲取生活資料。因此，在農(nóng)業(yè)集體化階段，農(nóng)民完全喪失了土地所有權(quán)，只保留了極為有限土地收益權(quán)?！掇r(nóng)村人民公社工作條例》規(guī)定的生產(chǎn)隊(duì)的“自主權(quán)”主要包括兩類：一是公社和生產(chǎn)大隊(duì)下達(dá)任務(wù)指標(biāo)后，在生產(chǎn)管理過程中，有一定的自主組織、安排生產(chǎn)的權(quán)利；二是在完成上級下達(dá)的糧食生產(chǎn)任務(wù)前提下，可以自主安排其他農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)。因此，生產(chǎn)隊(duì)的生產(chǎn)權(quán)利，只不過是服從公社、生產(chǎn)大隊(duì)的生產(chǎn)勞動安排，并不擁有真正的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)?？傊?，在人民公社化時期，國家實(shí)行高度的政社合一模式，此時農(nóng)村地權(quán)最大特征就是農(nóng)民失去土地所有權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)，只擁有極為有限的土地收益權(quán)，因此是對新中國成立初期通過土地改革確立的土地農(nóng)民所有制的否定。
農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動的初衷是為了解決土地改革后農(nóng)村重現(xiàn)的兩極分化以及工業(yè)化積累問題，加快我國社會主義建設(shè)步伐，其出發(fā)點(diǎn)是好的，農(nóng)業(yè)集體化初期也確實(shí)體現(xiàn)了積極的一面，在一定程度上改善了土地改革后農(nóng)村落后的生產(chǎn)條件，但實(shí)際開展過程中卻出現(xiàn)了偏差。國家對農(nóng)民利益的忽視，使得農(nóng)民生產(chǎn)積極性備受打擊。人民公社化運(yùn)動后，農(nóng)民由個體農(nóng)業(yè)勞動者轉(zhuǎn)變?yōu)楣缟鐔T。公社社員名義上是集體土地所有權(quán)主體的成員，實(shí)際上是靠領(lǐng)取工分獲得非常有限的生活資料的農(nóng)業(yè)雇工。在這種機(jī)制下，實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營、平均主義分配的集體經(jīng)濟(jì)，其效率反而不如之前的家庭分散經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民的生活水平不但沒有得到提高，甚至比農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動之前更低，農(nóng)民普遍感到不滿，滋生了對集體化消極抵抗情緒，消極怠工、出勤不出力成為常態(tài)。資料顯示，從1957年到1978年，集體分配的人均收入由 40.5 元增加到 73.8 元，增量僅為33.3元，年均僅為1.17元[6]。人民公社制違背了生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，試圖通過生產(chǎn)關(guān)系變革加速發(fā)展生產(chǎn)力，將人民公社制這種高級公有制形式強(qiáng)行建立在落后的生產(chǎn)力基礎(chǔ)上，其結(jié)果反而束縛了農(nóng)村社會生產(chǎn)力發(fā)展，廣大農(nóng)民群眾不但不能實(shí)現(xiàn)共同富裕，反而是共同貧窮?？梢?，人民公社制并不適合中國國情，黨和國家必須再次進(jìn)行農(nóng)地制度改革。
三、家庭承包責(zé)任制對人民公社制的否定(1978年至今)
(一)農(nóng)村土地家庭承包責(zé)任制的形成及其意義
農(nóng)業(yè)合作化后特別是人民公社制確立后，長期重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致農(nóng)、輕、重比例關(guān)系嚴(yán)重失調(diào)，國民經(jīng)濟(jì)整體陷于停滯狀態(tài)，農(nóng)民生活普遍貧困。在20世紀(jì)五六十年代農(nóng)業(yè)集體化時期，在農(nóng)民生產(chǎn)生活異常困難的情況下，一些地方農(nóng)村出現(xiàn)包產(chǎn)到戶情況，但幾次都被貼上了“走資本主義道路”的標(biāo)簽或被當(dāng)作“右傾機(jī)會主義”遭受批判而被壓制下去。1978 年黨的十一屆三中全會的召開，宣告中國開始實(shí)行改革開放政策。20世紀(jì)70年代末80年代初農(nóng)村基層的自主實(shí)踐、學(xué)界的理論探索以及中央地方的有效互動，使實(shí)踐中產(chǎn)生了各種責(zé)任制形式得到了中央的肯定和支持，特別是包產(chǎn)到戶、包干到戶在全國范圍內(nèi)推行。1983年的《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》指出，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實(shí)踐中的新發(fā)展”。就在同一年，《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》宣告了人民公社制的終結(jié)。到1983年年底，全國99.5%的農(nóng)戶實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制[7]?！蛾P(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》明確提出，“土地承包期應(yīng)在十五年以上”。1986年4月12日全國人大通過的《民法通則》以及同年6月25日全國人大常委會通過的《土地管理法》都明確規(guī)定：“土地的承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)?！鞭r(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)終于有了法律的保障。1993年《中共中央國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策措施》規(guī)定：“為穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵農(nóng)民增加收入，提高土地生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期后，再延長30年不變。”1993年、1999 年憲法修正案將農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以國家根本法的形式確定下來，2002年8月29日全國人大常委會通過了專門法律《農(nóng)村土地承包法》，農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營權(quán)的法律保障得到進(jìn)一步的鞏固和加強(qiáng)。2008年中共十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進(jìn)一步規(guī)定，“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。在此階段，“土地所有權(quán)歸集體、承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶”的農(nóng)地制度正式確立并不斷完善。
實(shí)行農(nóng)地家庭承包責(zé)任制后，極大激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)加快了發(fā)展步伐，全國糧食生產(chǎn)上新臺階，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)得到調(diào)整和優(yōu)化，農(nóng)民生活水平顯著提高。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，從1979 年至1984 年，全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值增長了355.4%，平均每年遞增 7.9%，是 1978 年前 26 年平均 2.7%的增長速度的1.8倍[8](P94)。農(nóng)村人均收入從 1979 年的 179.8元/人，增加到 1984 年的 475.7 元/人，到 1995 年更是上升為 2337.9 元/人，是1978 年的13 倍[9](P195)。隨著農(nóng)地家庭承包責(zé)任制的推行，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)村其他稅收持續(xù)增加，大大改善了國家財政狀況。農(nóng)村土地制度改革就是要賦予農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)，提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，使他們從土地上獲得更多利益。農(nóng)村土地承包責(zé)任制否定了人民公社的土地產(chǎn)權(quán)制度，使土地的所有權(quán)與使用權(quán)分離，農(nóng)民重新獲得了土地經(jīng)營自主權(quán)，即土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自主支配土地，同時也獲得了對自己勞動力的支配權(quán)，可以從事農(nóng)業(yè)及其以外的其他行業(yè)，農(nóng)戶逐漸成為獨(dú)立的財產(chǎn)主體，擁有對自己勞動產(chǎn)品的控制權(quán)，并且農(nóng)民家庭私有財產(chǎn)權(quán)也得到了尊重和承認(rèn)。農(nóng)村土地制度的這一次改革，是在保持土地集體所有制不變的前提下，調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營體制，使農(nóng)民獲得了土地使用權(quán)、收益權(quán)和部分處分權(quán)利，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性大大提高，農(nóng)村生產(chǎn)力得到了極大的發(fā)展，農(nóng)民生活得到了明顯改善。
(二)家庭承包責(zé)任制進(jìn)一步發(fā)展——農(nóng)地“三權(quán)分置”
自實(shí)行“兩權(quán)分離”的家庭承包制度以來，伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村出現(xiàn)土地撂荒等問題，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)自發(fā)流轉(zhuǎn)也漸漸成為一種趨勢。同時，隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)的不斷進(jìn)步與經(jīng)營規(guī)模的不斷創(chuàng)新與突破，家庭經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式已無法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求。因此，需要調(diào)整農(nóng)地制度，改變農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，使個體小生產(chǎn)漸進(jìn)地過渡到社會大生產(chǎn)，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展。20世紀(jì)80年代后全國各地先后出現(xiàn)了兩田制、反租倒包、股份制、四荒地拍賣等不同形式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式，但都是零散的、小規(guī)模的，都是農(nóng)民的自發(fā)行為，并沒有得到官方的認(rèn)可。當(dāng)時的《憲法》以及《民法通則》《土地管理法》都規(guī)定，任何單位(組織)和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。直到1988年《憲法》修正案中才明確規(guī)定：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！蓖晷薷牡摹锻恋毓芾矸ā芬惨?guī)定：“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！边@使農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓有了法律依據(jù)。90年代之后，各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度加快且粗具規(guī)模。1993年黨的十四屆三中全會通過的《建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出: “允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓?！?同年頒布的《農(nóng)業(yè)法》也規(guī)定，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)包所承包的土地給第三者。進(jìn)入新世紀(jì)后，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)繼續(xù)加快。2002年制定的《農(nóng)村土地承包法》通過專門法律保障農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利。2005年，農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》使農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)更加規(guī)范。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐過程中，逐漸出現(xiàn)了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的情況，農(nóng)民保留土地承包權(quán)不變，只是流轉(zhuǎn)承包地的經(jīng)營權(quán)，即把土地經(jīng)營權(quán)分離出去并從中獲得經(jīng)濟(jì)收益。此時，土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的現(xiàn)象開始在農(nóng)村出現(xiàn)。
為了進(jìn)一步完善和發(fā)展家庭承包責(zé)任制，中央于2014年11月20日頒布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，指出要“堅持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”?！叭龣?quán)分置”政策的出臺，國家順應(yīng)了農(nóng)民意愿，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分割，允許農(nóng)民保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，這是農(nóng)村地權(quán)制度改革又一重大創(chuàng)新。2016年10月30日中共中央頒布《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，旨在進(jìn)一步健全農(nóng)村土地承包責(zé)任制度，完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”辦法，促進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化更快發(fā)展。2017年10月，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”又被寫進(jìn)了黨的十九大報告中。至此，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”政策基本形成。2019年修改的《土地承包法》以及2020年新出臺的《民法典》則以法律形式將農(nóng)地“三權(quán)分置”確定下來，并賦予土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)以用益物權(quán)，使之得到更加穩(wěn)定的物權(quán)保護(hù)。農(nóng)地“三權(quán)分置”這一新政策允許農(nóng)民將承包地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給新型經(jīng)營主體，從而可以比較好地解決困擾農(nóng)村多年的土地撂荒問題，消除了農(nóng)民的后顧之憂，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，引導(dǎo)社會資本參與鄉(xiāng)村建設(shè)。農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營權(quán)，進(jìn)一步釋放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、入股及抵押等權(quán)能，不僅可以提高農(nóng)民土地財產(chǎn)收益，還可以把分散的土地合并，擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，進(jìn)一步提高農(nóng)村生產(chǎn)力水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。
四、結(jié)論
(一)新中國農(nóng)地制度變遷是一個辯證發(fā)展過程
自新中國成立以來，我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了三次大變遷，這是一個肯定—否定—否定之否定的辯證發(fā)展過程。新中國成立初期的第一次土地制度變遷即土地改革，廢除了地主土地所有制，確立了土地農(nóng)民所有制(肯定階段)，這一階段的地權(quán)特點(diǎn)是“土地農(nóng)民所有，家庭分散經(jīng)營”，滿足了廣大農(nóng)民對土地的渴求，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，但小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的缺陷帶來的農(nóng)民貧富分化再現(xiàn)以及無法滿足國家工業(yè)化發(fā)展需要農(nóng)業(yè)提供的原始積累，從而促使國家引導(dǎo)農(nóng)民走合作化道路。土地制度的第二次變遷即農(nóng)業(yè)合作化，合作形式依次從低級到高級經(jīng)過互助組、初級社、高級社和人民公社的發(fā)展，最終確立“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社制，土地從農(nóng)民所有變?yōu)榧w所有，這是對土地農(nóng)民所有制的否定(否定階段)，此階段的地權(quán)特點(diǎn)是“土地集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營”，最大的成就是為我國工業(yè)化發(fā)展提供了原始積累，但是人民公社制的低效率和平均主義的分配方式，使農(nóng)民的生產(chǎn)積極性遭到重大打擊，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)民普遍處于貧困狀態(tài)，國民經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰邊緣，于是改革開放成為拯救我國經(jīng)濟(jì)的必由之路；第三次農(nóng)村土地制度變遷是改革開放后從“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社制到家庭承包責(zé)任制的變遷，家庭承包責(zé)任制的特點(diǎn)是“土地集體所有，家庭自主經(jīng)營”，是對人民公社制的否定(否定之否定階段)。在這種制度安排下，農(nóng)民擁有土地自主經(jīng)營權(quán)和產(chǎn)品支配權(quán)，大大激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了迅速發(fā)展，農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量也大大提高。特別是農(nóng)地家庭承包責(zé)任制由“兩權(quán)分離”發(fā)展為“三權(quán)分置”，最大限度地釋放農(nóng)村地權(quán)權(quán)能，并使之更多傾向承包戶，承包戶的土地承包經(jīng)營權(quán)獲得了準(zhǔn)所有權(quán)地位。至此，農(nóng)村地權(quán)似乎又回到新中國成立之初土地改革時期的土地農(nóng)民所有的狀態(tài)，但實(shí)際上并非完全回到原點(diǎn)，不是恢復(fù)土地農(nóng)民所有制，而是在土地集體所有制的基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民最大限度的土地經(jīng)營使用權(quán)。我國農(nóng)地制度經(jīng)過二次“辯證否定”，既克服了前兩次變遷確立的土地制度的缺陷和弊端——土地農(nóng)有(私有)制帶來的貧富分化重現(xiàn)以及人民公社制的低效率，又保留了前兩個階段土地制度的合理因素，即家庭經(jīng)營、人地緊密結(jié)合的高效性及土地集體所有制的公平性，是對前兩個階段土地制度的“揚(yáng)棄”，從而使我國農(nóng)地制度發(fā)展到更高階段?！懊恳环N事物都有它的特殊的否定方式，經(jīng)過這樣的否定，它同時就獲得發(fā)展”[1](P182)。
(二)我國農(nóng)地制度未來走向?qū)⒏油晟?/h3>
在新中國農(nóng)村土地制度發(fā)展過程中，國家始終努力兼顧公平與效率、國家利益與農(nóng)民利益。1954年的新中國第一部《憲法》明確規(guī)定，“國家遵循法律保護(hù)農(nóng)民的土地與其它生產(chǎn)資料所有權(quán)”，以確立、保護(hù)農(nóng)民土地所有權(quán)，同時還規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其它生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或者收歸國有”。這表明國家又擁有將土地收歸國有的權(quán)力。我國現(xiàn)行《憲法》以及《土地管理法》、新出臺的《民法典》等法律均規(guī)定農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)，同時也明確規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用。也就是說，經(jīng)濟(jì)意義上的“土地所有權(quán)”歸地權(quán)主體享有，終極意義上的“土地所有權(quán)”則由國家掌控[10]。就當(dāng)前及未來相當(dāng)長一段時期，國家在掌控終極土地所有權(quán)的同時，做實(shí)農(nóng)地“三權(quán)分置”，賦予農(nóng)民更加完整的土地財產(chǎn)權(quán)，以穩(wěn)定農(nóng)民及經(jīng)營主體的預(yù)期，消除他們的后顧之憂，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)，從而增加農(nóng)民收入，推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。
“三權(quán)分置”的農(nóng)地制度當(dāng)然不是我國農(nóng)地制度的終點(diǎn)，它仍然遵循辯證發(fā)展規(guī)律繼續(xù)下一個發(fā)展周期。在這里我們不妨做一個預(yù)測：隨著我國社會生產(chǎn)力不斷提高，城鎮(zhèn)化以及第二、第三產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，農(nóng)村大量勞動力將向城鎮(zhèn)和第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而伴隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將走向規(guī)?；?jīng)營和機(jī)械化智能化耕作，必然導(dǎo)致農(nóng)村土地再次集中，土地公有(國有)、統(tǒng)一經(jīng)營將不失為一種富于效率的制度安排，因?yàn)樗煌诮⒃谏a(chǎn)力落后基礎(chǔ)上的人民公社制，而是建立在社會生產(chǎn)力相當(dāng)發(fā)達(dá)的社會化大生產(chǎn)基礎(chǔ)上。無論是從生產(chǎn)關(guān)系必須適應(yīng)生產(chǎn)力狀況規(guī)律，還是從我國社會主義道路的選擇、以人民為中心的價值追求來看，土地公有制是我國不可動搖的基礎(chǔ)性制度。土地公有公營是我國農(nóng)村土地制度未來發(fā)展的方向。
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