黃國超

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

在海洋生態(tài)環(huán)境治理中，海洋微塑料污染成為近年全球治理的熱點(diǎn)問題,由于其對海洋生態(tài)環(huán)境和人體健康存在潛在威脅,被列為全球亟待解決的十大環(huán)境問題之一[1]。海洋微塑料通常指直徑小于5mm 的塑料碎片或顆粒，是當(dāng)前海洋環(huán)境中數(shù)量最多的塑料類型,并且其數(shù)量還將持續(xù)增加[2]。其具有容易轉(zhuǎn)移擴(kuò)散，轉(zhuǎn)移路徑復(fù)雜,清理極其困難的特點(diǎn)[3]，它存在于海洋環(huán)境中,也存在于日常生活中,在蔬菜、食品、衣服等載體上廣泛存在。海洋微塑料作為一種新興污染產(chǎn)物，對環(huán)境和人體健康都會造成危害[4]。目前我國對海洋微塑料污染的治理行動上仍處于初步階段，對海洋微塑料污染控制還未提上日程，僅僅集中在末端的海洋垃圾和微塑料控制上[5]，對公眾參與治理的效率仍需提高。

一、公眾參與海洋微塑料治理的必要性

(一)海洋環(huán)境法治建設(shè)對公眾參與提出了明確要求

海洋微塑料污染已經(jīng)成為人類面臨的重大全球海洋環(huán)境問題之一，其影響已引起了公眾的廣泛關(guān)注。我國為促進(jìn)公眾參與到海洋生態(tài)環(huán)境治理中，在法治建設(shè)上也作出了相關(guān)的嘗試與探索。1982年的《憲法》正式為公眾參與到海洋環(huán)境保護(hù)提供了憲法的依據(jù)。1999年修改的《海洋環(huán)境保護(hù)法》首次指出公眾對保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)和監(jiān)督和檢舉污染和破壞海洋環(huán)境的權(quán)利。2015年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》 增加了公眾參與的專章規(guī)定,這將我國形式化的公眾參與轉(zhuǎn)變到具有實(shí)質(zhì)性的公眾參與權(quán)利與義務(wù)。這些法律的出臺為公眾參與到海洋微塑料污染治理提供了有力的法律保障，不僅暢通了公眾參與海洋微塑料污染治理的路徑，使得公眾參與的有效性得到發(fā)揮，而且明確和突出了公眾參與在海洋微塑料污染治理工作中的分量和作用。

(二)海洋微塑料污染治理工作對公眾參與提出了現(xiàn)實(shí)需求

當(dāng)前海洋微塑料污染問題僅僅依靠政府單方面治理決策不足以解決，利用公眾參與到政府治理中，可以打破政府自身的局限性，有效地發(fā)現(xiàn)問題準(zhǔn)確界定治理決策目標(biāo)，有助于實(shí)現(xiàn)治理決策的正當(dāng)性、執(zhí)行性，加快治理成效[6]。公眾作為推動生態(tài)環(huán)境的利益相關(guān)者，有權(quán)對關(guān)乎自己切身利益的海洋微塑料污染治理全過程進(jìn)行參與,從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)公共利益的最終目的。科爾曼認(rèn)為，“公眾對所在區(qū)域的生態(tài)條件最為了解”[7]。公眾對于地方政府制定的相關(guān)決策是否合理科學(xué)、治理效果是否達(dá)到實(shí)際效果往往有著直觀的感受,他們的評判往往最具有評判性。因此，通過公眾參與可以為相關(guān)海洋微塑料污染治理提供及時準(zhǔn)確的信息,開擴(kuò)治理決策的思路,兼顧各界利益訴求,確保治理更具有、針對性、可行性和實(shí)效性。

(三)海洋可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略對公眾參與提出了內(nèi)在訴求

在《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》、《中國海洋21 世紀(jì)議程》等相關(guān)政策文件中，都提出海洋可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的構(gòu)想，并把公眾參與海洋環(huán)境污染治理作為該戰(zhàn)略的基本思路。長期以來，我們在海洋資源開發(fā)與利用的過程中沒有遵循其自身發(fā)展規(guī)律，導(dǎo)致了海洋塑料垃圾增多、海洋微塑料廣布、海洋生物進(jìn)食微塑料等嚴(yán)重后果。在這種嚴(yán)峻的情形下，要促進(jìn)海洋可持續(xù)發(fā)展，不僅需要加強(qiáng)海洋微塑料污染的監(jiān)管，更需要加強(qiáng)公眾的參與意識。因此，積極引導(dǎo)公眾參與到海洋微塑料污染治理，喚醒公眾的主人翁意識，促進(jìn)公眾認(rèn)知當(dāng)前海洋微塑料污染的嚴(yán)峻性，會使得海洋可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略理念更深入人心。

二、我國公眾參與海洋微塑料治理的困境

(一)公眾對海洋微塑料污染治理參與意識薄弱

我國作為一個海洋大國，公眾對海洋保護(hù)的意識與時代發(fā)展不符，也與我國海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略不符，根據(jù)中國公眾環(huán)保民生指數(shù)來看，公眾參與環(huán)境保護(hù)意識還不夠強(qiáng)，其參與的素質(zhì)還有待進(jìn)一步完善提升。公眾的參與海洋微塑料治理意識低下，參與到防止海洋微塑料污染行動的動力不足，更不用提及參與和關(guān)注地方政府對海洋微塑料的相關(guān)治理。受長期陸權(quán)文化思想的影響公眾對海洋保護(hù)的意識淡薄，缺乏對海洋微塑料防控的意識認(rèn)知。這種“錨定效應(yīng)”一旦生成，就會使得公眾誤認(rèn)為海洋面積廣闊，而海洋微塑料很微小，對生活在陸地的人類根本造成不了任何威脅。這使得政府只能單方面對海洋微塑料污染進(jìn)行治理，大大降低了治理的效果。

(二)公眾參與海洋微塑料治理方式不足

目前，公眾參與海洋微塑料治理的方式主要是通過線下和線上的方式。線下參與方式主要是在法定范圍內(nèi)政府組織開展的關(guān)于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的座談會、海洋環(huán)境污染的聽證會，由個人自主參與或者非政府組織發(fā)起的海灘、海上塑料垃圾清理調(diào)查活動和宣傳保護(hù)公益宣講，以及由研究微塑料的學(xué)者、愛好者發(fā)起的一系列學(xué)術(shù)研討會。但是這些因場地、時間以及個人素質(zhì)的限制，公眾參與的影響范圍與參與的熱情會隨之受到影響。線上的方式主要是通過環(huán)保局和海漁局的官方網(wǎng)站或者熱線進(jìn)行投訴建議等，對于微博、微信小程序、手機(jī)APP 軟件、相關(guān)門戶網(wǎng)站等新興媒體渠道參與方式開發(fā)不足。隨著新媒體時代的到來，公眾與政府互動不斷增強(qiáng)，諸多線下與線上的參與渠道建設(shè)的滯后,使得政府的回應(yīng)方式不能滿足公眾的訴求建議,這導(dǎo)致公眾參與海洋微塑料治理的途徑變窄。

(三)海洋微塑料污染信息數(shù)據(jù)不健全

公眾參與的前提是獲悉參與對象的數(shù)據(jù)，為其進(jìn)行治理提供必要的條件。目前我國已經(jīng)編制了《海洋微塑料監(jiān)測規(guī)程(試行)》，但對于海洋微塑料監(jiān)測和評估還未制定出統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，海洋微塑料的來源和污染程度等監(jiān)測數(shù)據(jù)不健全。導(dǎo)致政府所公開的微塑料信息資源不能滿足公眾參與的最低要求。從國內(nèi)各地方發(fā)布的海洋環(huán)境公報(bào)來看，海灘塑料垃圾、海底的塑料垃圾監(jiān)測數(shù)據(jù)不完整，海洋微塑料的監(jiān)測數(shù)據(jù)未在公報(bào)內(nèi)體現(xiàn)以及涉及。政府部門掌握的信息資源還限于自身內(nèi)部審閱狀態(tài)，沿海微塑料污染程度尚未實(shí)現(xiàn)共享性目標(biāo)，影響了公眾對海洋微塑料污染情況的了解，造成公眾對海洋微塑料的相關(guān)問題的疑慮和擔(dān)憂，參與熱情消減。

(四)海洋社會組織難以發(fā)揮自身效用

公眾參與的一個有效的途徑是非政府組織(NGO)，它介于政府與公民之間,獨(dú)立于政府和公民個體之外,在公眾參與中發(fā)揮著作為政府與公眾之間溝通橋梁的作用[8]。我國關(guān)于保護(hù)海洋生態(tài)的專業(yè)化社會組織數(shù)量少、規(guī)模小和獨(dú)立性不夠，造成影響力小、經(jīng)驗(yàn)和能力匱乏，限制了海洋社會組織自身社會功能的發(fā)揮，這也使得其公眾在參與治理中很難發(fā)揮應(yīng)有作用。當(dāng)公眾需要反饋海洋微塑料污染時，對于自身的利益表達(dá)和利益集結(jié)難以實(shí)現(xiàn)，壓縮了公眾通過參與海洋微塑料污染治理的渠道，減少了培養(yǎng)社會責(zé)任感的意識。若長期發(fā)展下去，公眾的認(rèn)知無法意識到海洋微塑料污染的風(fēng)險(xiǎn)，很容易產(chǎn)生類似公眾參與霧霾污染治理時因地方政府決策而產(chǎn)生強(qiáng)烈反應(yīng)的民粹傾向。

三、促進(jìn)公眾有效參與海洋微塑料治理的對策

(一)加強(qiáng)公眾對海洋微塑料認(rèn)知，提高公眾參與意愿

總體而言，我國公眾對微塑料的認(rèn)知較低，其參與整治的積極性并不高，要使公眾加強(qiáng)公眾的認(rèn)知，應(yīng)加大相關(guān)海洋微塑料的科普宣傳，促進(jìn)公眾參與到海洋微塑料污染治理中[9]。政府可以在世界地球日、環(huán)境日、海洋日、國際海灘清潔日等官方節(jié)日，放魚節(jié)、海龍王生日等民宿節(jié)日，利用與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的節(jié)點(diǎn)，宣傳微塑料的危害，喚起公眾對微塑料的重視與防治意識。另外，應(yīng)當(dāng)積極開展對海洋微塑料污染治理的公益活動，鼓勵公眾參與到打撈近海塑料垃圾和海灘塑料垃圾相關(guān)的志愿者活動中。這有利于在激活民間自治的同時喚起公眾的責(zé)任意識?？茖W(xué)地知識認(rèn)知和有效的宣傳途徑，會提高公眾對海洋微塑料污染治理的參與度，間接增強(qiáng)公眾對海洋微塑料防控素質(zhì)，減少使用塑料制品的理念，在社會上引起保護(hù)海洋，綠色生活的良好氛圍，從而達(dá)到“全民戰(zhàn)塑”的效果。

(二)完善現(xiàn)有參與方式，拓寬公眾參與廣度

隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，公眾用網(wǎng)絡(luò)接觸和使用比以往更加頻繁，這恰好增加了公眾在新媒體上對海洋微塑料污染治理的參與積極性與自身話語權(quán)[10]。為此，應(yīng)將互聯(lián)網(wǎng)的思維方式與傳統(tǒng)的公眾參與方式現(xiàn)結(jié)合發(fā)展。首先，相關(guān)的座談會與聽證會應(yīng)與新媒體相結(jié)合，例如利用網(wǎng)絡(luò)的形式召開，使公眾更便捷地應(yīng)用自身參與權(quán)利，提高會議召開的效果，克服因信息不對稱和不充分所引發(fā)的消極參與的現(xiàn)象。其次，加強(qiáng)相關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的門戶網(wǎng)站中海洋微塑料治理的板塊建設(shè)，即時發(fā)布各項(xiàng)治理政策、實(shí)施進(jìn)展、專家建議等。最后，應(yīng)合理開發(fā)利用微信小程序、微博和手機(jī)APP 等受公眾歡迎的新媒體平臺，建立多維度信息傳遞溝通網(wǎng)絡(luò)，營造高效的交流環(huán)境，促進(jìn)公眾與政府相互理解與相互認(rèn)同，從而讓海洋微塑料的話題在彼此互動的過程中得到穩(wěn)定傳遞。

(三)加強(qiáng)海洋微塑料研究投入，促進(jìn)公眾參與熱情

要想將海洋微塑料污染信息向社會公開,必須要重視海洋微塑料科學(xué)技術(shù)層面的研究，加強(qiáng)對其鑒定、分析和監(jiān)測等技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用。政府應(yīng)健全績效評估體系,保證在開展海洋微塑料研究治理工作預(yù)算能夠給予各階段實(shí)際需要的比例。將海洋微塑料防控的建設(shè)納入日常管理事務(wù)，配備專業(yè)技術(shù)人員。保證海洋微塑料的數(shù)據(jù)來源，以此滿足公眾所需要必要信息。與此同時，綜合社會力量成立專業(yè)海洋微塑料監(jiān)測機(jī)構(gòu)，建立海洋微塑料監(jiān)測的社會聯(lián)動系統(tǒng)，共同分擔(dān)治理工作。在提高海洋微塑料研究投入的同時，營造良好的參與氛圍。

(四)扶持相關(guān)海洋社會組織，提高公眾參與能力

海洋社會組織參與治理，有益于規(guī)范引導(dǎo)公眾無序的日常參與，使之規(guī)范化、有序化，完善有效的利益表達(dá)和溝通途徑[11]。首先，在堅(jiān)持海洋社會組織獨(dú)立性的基礎(chǔ)之上，在政府專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算中加入支持海洋社會組織資金的項(xiàng)目，用合理的稅收優(yōu)惠政策來幫助海洋社會組織發(fā)展。其次，政府需簡政放權(quán)，用外包、購買或者招標(biāo)等形式將一些服務(wù)性的職能給予海洋社會組織負(fù)責(zé)承擔(dān)，在提高政府行政效率的同時，調(diào)動激活海洋社會組織民間力量，使社會資源得到充分有效利用。最后，政府應(yīng)制定一套測評海洋社會組織公益認(rèn)證的體系，對相關(guān)的機(jī)構(gòu)和組織進(jìn)行專業(yè)的認(rèn)證，使得其公信力、誠信度和公益性得到有效的具體量化。海洋社會組織得到公眾與政府的認(rèn)可，其自身的影響力就會得到提高，達(dá)到海洋社會組織自身的良性發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)公眾參與到海洋微塑料治理中來。