馬正輝

（中共新疆維吾爾自治區(qū)黨委黨校 新疆烏魯木齊830002）

一、黨在西藏城市經(jīng)營的開始：從接到管，循序漸進(jìn)

隨著抗日戰(zhàn)爭進(jìn)入尾聲和國共內(nèi)戰(zhàn)的難以避免，城市的控制權(quán)成為決定中國未來走向的重要因素?！俺鞘惺菄一虻貐^(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和國內(nèi)外交往的中心，在我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著主導(dǎo)作用?！盵1]中國人民解放軍在軍事上的節(jié)節(jié)勝利和接管城市（尤其是中心城市）的數(shù)量成正比，進(jìn)入戰(zhàn)略反攻階段中國共產(chǎn)黨接管城市的任務(wù)發(fā)生了重大變化，對城市的定位需要計長遠(yuǎn)?！敖庸艹鞘泄ぷ鞯捻樌M(jìn)行為黨的工作重心逐步實現(xiàn)由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市并奪取中國革命在全國范圍內(nèi)的徹底勝利奠定了堅實基礎(chǔ)?！盵2]

順利接收并管理好城市是中國共產(chǎn)黨把工作重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的先決條件，也是鞏固新政權(quán)的一項新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！敖?jīng)營好管理好城市是城市工作的關(guān)鍵，是關(guān)系到我黨全局工作的重中之重?！盵3]目前學(xué)界已有諸多關(guān)于中國共產(chǎn)黨接管城市的研究，涉及接管城市的階段劃分；接管城市的理論體系構(gòu)建與實踐；毛澤東、陳云、鄧小平等老一輩革命家接管城市的思想理念剖析與具體實踐鉤沉；接管城市的歷史經(jīng)驗總結(jié)；不同城市接管過程中的共性探析與個案解剖等。

西藏城市的接管是中國共產(chǎn)黨接管城市的重要組成部分，目前相關(guān)研究尚顯薄弱。作為中國大陸最后被接管的城市，中國共產(chǎn)黨以往接管城市過程中所形成的系統(tǒng)理論和實踐經(jīng)驗措施在高原城鎮(zhèn)的接管過程中，發(fā)揮了積極作用，為順利接管西藏城市奠定了系統(tǒng)理論參考和系列個案對標(biāo)依據(jù)?！皟?nèi)蒙古自治區(qū)的成立，特別是新疆的和平解放，為經(jīng)營西藏、處理少數(shù)民族問題提供了重要的經(jīng)驗?！盵4](P11)尤其是早于西藏取得和平解放的新疆城市接管，因其具備民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、宗教信仰等相似性，為中國共產(chǎn)黨接管西藏城市規(guī)避風(fēng)險提供了一定參考。[5]但毛澤東主席也清醒地認(rèn)識到：“西藏情況和新疆不同，無論在政治上經(jīng)濟(jì)上西藏均比新疆差得多?！盵6]（P62）

因西藏城市獨特的形成和發(fā)展史，近現(xiàn)代城市特征呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性，更重要的是在1959 年西藏叛亂前根據(jù)“十七條協(xié)議”之“四、對西藏的現(xiàn)行政治制度，中央不予變更?！?；十一、有關(guān)西藏的各項改革事宜，中央不加強迫。西藏地方政府應(yīng)自動進(jìn)行改革，人民提出改革要求時，得采取與西藏領(lǐng)導(dǎo)人員協(xié)商的辦法解決之”[2]等協(xié)議內(nèi)容，1950年6月9日，毛澤東主席提出“少數(shù)民族地區(qū)條件不成熟不能改革”“少數(shù)民族地區(qū)的社會改革，是一件重大的事情，必須謹(jǐn)慎對待……沒有群眾條件，沒有人民武裝，沒有少數(shù)民族自己的干部，就不要進(jìn)行任何帶群眾性的改革工作。”[7]（P18）“在西藏考慮任何問題，首先要考慮到民族和宗教這兩件大事，一切工作必須慎重穩(wěn)進(jìn)。”鄧小平于1951年7月25日又通過胥光義向西藏工委傳達(dá)進(jìn)入拉薩以后的工作方針：“西藏工作的基本方針是，應(yīng)該緊緊掌握住一個‘穩(wěn)’字……對西藏的財政、貿(mào)易、行政、民事等工作，我們到拉薩后，均不忙去插手。”[8](P59-61)“從昌都到拉薩，部隊利用一切條件和可能，替受苦受難的藏胞們治病、救災(zāi)、蓋房、修水利、發(fā)放無息農(nóng)貸等等?！盵9](P102-103)因此，入藏機關(guān)和人民解放軍嚴(yán)格執(zhí)行“十七條協(xié)議”和中央的相關(guān)決議和規(guī)定，進(jìn)行了必要的系列基礎(chǔ)建設(shè)和影響群眾的政治工作，原西藏地方政府則實質(zhì)掌握城市的管理權(quán)。

通過對大量城市的接管，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)探索出的一整套成功的、經(jīng)得起檢驗的城市接管經(jīng)驗在西藏并未隨著解放軍的入城而完全實踐。例如，內(nèi)地大多數(shù)城市甫由中國人民解放軍接管即成立時間長短不一的軍管會作為城市行政管理機關(guān)成立前的臨時行政管理機構(gòu)，并成立、恢復(fù)、調(diào)度、節(jié)制城市運行的各級部門，恢復(fù)和維護(hù)城市各項活動正常運行；原封不動，整套接收原各項機構(gòu)；選派德才兼?zhèn)涞母刹?，加強紀(jì)律教育；預(yù)先確定接收城市的方法及原則，迅速恢復(fù)社會秩序；包養(yǎng)舊城市系統(tǒng)人員；調(diào)配糧食政策；完成新舊法律制度的過渡；加強新區(qū)新聞出版宣傳工作的管理等[10]，形成了沈陽模式、北平模式、天津模式、上海模式等典型城市接管方式。

接管城市，總體工作由接收和管理兩部分組成，內(nèi)地城市接管大多將兩個程序合二為一，一同交互完成，建立了人民民主專政性質(zhì)的城市管理體系。實質(zhì)上，真正體現(xiàn)出人民民主專政性質(zhì)的西藏城市的接管以1959 年為界限，呈現(xiàn)出明顯的兩大階段。1959年前人民解放軍接收了西藏地方各級城鎮(zhèn)，而管理權(quán)并未從原西藏地方政府手中過渡到入藏的中國共產(chǎn)黨各級臨時管理機構(gòu)（即中共西藏各級工委①）。直到1959年原西藏地方政府悍然發(fā)動叛亂，以對抗“六年不改”和企圖永續(xù)其“美妙的”封建農(nóng)奴制，中央政府宣布撤銷原西藏地方政府后，中國共產(chǎn)黨才從真正意義上實現(xiàn)將管理權(quán)從原西藏地方政府收回，至此對西藏城市的接管真正完成，城市的一切權(quán)利和義務(wù)回歸到西藏人民手中。人民民主專政性質(zhì)的西藏各級行政管理體制賡即建立，1965年西藏自治區(qū)成立，人民民主專政性質(zhì)的新西藏地方政府和民族區(qū)域自治制度為西藏城鎮(zhèn)化建設(shè)注入了新的且持久的活力。

對西藏城鎮(zhèn)的接管呈現(xiàn)出明顯的地域性和時間差異，除中央政府嚴(yán)格恪守協(xié)議，對原西藏地方政府抱有最大限度的容忍和期待外，有幾點客觀條件也決定了對西藏城市的接管必須經(jīng)歷從接到管，循序漸進(jìn)的過程。

其一，全國解放前夕，其他城市大多建立了黨的組織或黨影響下的社會團(tuán)體，并有了相當(dāng)?shù)娜罕娀A(chǔ)，在城市接管和穩(wěn)定、發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)過程中發(fā)揮了積極作用，西藏則不具備這一有利條件。西藏在解放前沒有黨的組織，“黨對于西藏地區(qū)的工作，過去幾乎是一個空白，既無工作基礎(chǔ)，又無群眾基礎(chǔ)?！盵11]同時黨對西藏的了解也相對匱乏，入藏前夕賀龍專門請著名藏學(xué)學(xué)者任乃強講述有關(guān)藏區(qū)的文化習(xí)俗及政治風(fēng)貌，以為解放西藏提供政策參考。同時，沒有西藏各族群眾自己的民族干部，各族群眾也對中國共產(chǎn)黨和人民解放軍缺乏客觀認(rèn)知，若貿(mào)然以軍事為依托強制接管，原西藏地方政府難免會因此受到刺激而煽動不明真相的西藏人民與入藏部隊和入藏機關(guān)對抗，這對西藏人民真正獲得解放弊大于利。

其二，全國解放前夕，其他大部分城市，國民黨所設(shè)置的城市各級管理機構(gòu)是唯一的城市管理系統(tǒng)，隨著國民黨在中國大陸的節(jié)節(jié)敗退，城市的管理系統(tǒng)也隨之流轉(zhuǎn)至人民陣營或者在戰(zhàn)爭中崩潰形成管理真空。西藏則不同，在1949 年7 月“驅(qū)漢事件”[12]后，蒙藏委員會駐藏辦事處等中央政府駐藏機構(gòu)被驅(qū)離，代表中央政府的國民政府恢復(fù)參與西藏城市管理的努力再次中斷，西藏城市的管理權(quán)等一切權(quán)利完全流轉(zhuǎn)到西藏地方政府手里。西藏人民尚未真正認(rèn)識到政教合一舊體制的精神壓迫和物質(zhì)壓迫，政教合一體制的維護(hù)者原西藏地方政府亦不愿交出城鎮(zhèn)的管理權(quán)，并以宗教為外衣挾裹西藏人民企圖繼續(xù)其對西藏的控制。保留原管理體系，有利于在對比中影響和教育群眾，開展統(tǒng)戰(zhàn)工作，穩(wěn)定大局。

其三，全國解放前夕，對周邊形勢和國際勢力的消長研判與爭取西藏內(nèi)部勢力內(nèi)向的現(xiàn)實需要。西藏作為邊疆，乃國家之屏障，近代國勢衰微，邊疆固邊功能受到挑戰(zhàn)。印度獨立后繼承英國撤離后的系列殖民時代成果并企圖將西藏運作為中印之間的緩沖國；美國在二戰(zhàn)之后成為西方世界遏制共產(chǎn)主義的旗艦，企圖將中國新疆、西藏等打造為遏制蘇聯(lián)，對抗中國共產(chǎn)黨的前沿陣地；西藏內(nèi)部也存在回歸中央和割據(jù)對抗兩種傾向，并與印度、美國、英國等外部敵對勢力糾纏在一起。在無法立即開展民主改革的前提下，爭取西藏上層剝除外部影響、影響群眾改變固有認(rèn)知，認(rèn)可接納人民解放軍、孤立外部勢力和與之勾結(jié)的西藏內(nèi)部分裂勢力，需要一個較長的時間段作為準(zhǔn)備期。

從1951 年接收城市到1959 年西藏叛亂前，入藏機關(guān)和人民解放軍在協(xié)議范圍內(nèi)發(fā)展生產(chǎn)、進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)、恢復(fù)和提高社會生產(chǎn)力，為平叛以后的民主改革和社會主義改造以及建設(shè)人民民主專政性質(zhì)的“新西藏”城鎮(zhèn)培養(yǎng)儲備了干部、教育爭取了群眾、奠定了物質(zhì)和交通等基礎(chǔ)。平叛開始后，1959 年“拉薩市軍事管制委員會已在3 月23 日宣布成立。其他各地的軍管會，除班禪額爾德尼領(lǐng)導(dǎo)的后藏地區(qū)的首府日喀則沒有必要建立外，都將陸續(xù)建立?！盵13]同時“在西藏各地，一俟秩序恢復(fù)，都將陸續(xù)建立西藏自治區(qū)的各級地方行政機構(gòu)，并開始執(zhí)行自治職權(quán)。在目前時期，自治制度與人民解放軍軍管制度同時并行。隨著叛亂的平息，和平秩序的建立，自治制度將逐步完全替代軍管制度。”[13]

1960 年1 月7 日國務(wù)院全體會議第93 次會議通過《國務(wù)院關(guān)于西藏地區(qū)市、縣行政區(qū)域劃分的決定》[14]：“將西藏地區(qū)原有的83 個宗64 個相當(dāng)于宗的獨立谿卡合并劃分為1 個市、72 個縣，設(shè)立7個專員公署?！雹诖艘酁閷θ珖舜蟪Ｎ瘯?959年9 月17 日通過的基于對當(dāng)時城鄉(xiāng)關(guān)系判斷新論斷“直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣”[15]的貫徹。至此，中國共產(chǎn)黨完成對西藏城鎮(zhèn)的接管，梳理規(guī)范了西藏地方各區(qū)域地理轄區(qū)和行政歸屬，開始建立健全人民民主專政的城市管理體系，建設(shè)現(xiàn)代化西藏城鎮(zhèn)的新征程。西藏的城市建設(shè)真正進(jìn)入全國一盤棋的城建發(fā)展軌道。

二、立足高原，創(chuàng)新機制

平定叛亂，民主改革后，西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入上升期，在國家整體城建進(jìn)程中，固邊安疆作用不斷強化，新型高原邊疆城鎮(zhèn)不斷創(chuàng)新機制。以城鎮(zhèn)化為重要引擎帶動西藏政治、社會、經(jīng)濟(jì)、文化實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，一改舊西藏時期人口自然增長率低、經(jīng)濟(jì)模式單一、社會活力不足、城建中宗教導(dǎo)向明顯等舊城鎮(zhèn)發(fā)展格局。

新中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)最基本的底色是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下對中國特色社會主義城鎮(zhèn)化建設(shè)的探索，此過程中既有前蘇聯(lián)的城鎮(zhèn)化影響，又有對近代西方城鎮(zhèn)化發(fā)展的思考對比，在探索中走出了一條實踐證明可行的中國城鎮(zhèn)化道路。期間也因為一些國內(nèi)外政治大環(huán)境的影響在機制創(chuàng)新和路徑選擇中經(jīng)歷了一些起伏，但整體積極發(fā)展的勢頭不曾改變。西藏的城鎮(zhèn)化建設(shè)代表了中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)西藏人民探索現(xiàn)代高原城鎮(zhèn)化，建設(shè)服務(wù)于人民生活需求，追求科學(xué)的人居環(huán)境建設(shè)，促進(jìn)西藏社會、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的一個區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。

史以為鑒，中國古代各王朝無不重視邊疆，邊疆的管理和建設(shè)在一定程度成為一個政權(quán)跌宕起伏的晴雨表，邊疆順則國運昌，邊疆亂往往伴隨內(nèi)亂生。近代以來，世界范圍內(nèi)民族主權(quán)國家興起，邊疆界隔越來越明晰。西藏作為中國西南邊疆，承擔(dān)著中國西南邊疆國防安全的戰(zhàn)略任務(wù)，是中國對接南亞的一個大通道。江澤民所提出的“三個涉及”③代表中共中央對西藏戰(zhàn)略地位的高度概括，習(xí)近平就西藏在國家戰(zhàn)略地位論斷中進(jìn)一步提出了“治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏”的重要論述，和堅持依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎(chǔ)的重要原則。

在項目選址過程中將相關(guān)指標(biāo)因子按照隸屬關(guān)系劃分為不同的層次結(jié)構(gòu)，采用層次分析法來確定指標(biāo)因子的權(quán)重[9]。具體過程如下：

表1：建國以來部分年代國家對西藏基本建設(shè)支出（1952-2000年）[18]

經(jīng)過1951-1959年間的磨合和對比，中國共產(chǎn)黨贏得了西藏愛國上層的支持，更贏得了西藏人民的信任，人民解放軍贏得了藏族同胞“金珠瑪米”的稱號，很大程度上彌合了舊時期各種因素催生的漢藏之間的嫌隙。這一時期的各項工作為此后開展“新西藏”城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定了群眾基礎(chǔ)和交通保障，也推動了西藏城鎮(zhèn)化格局起了積極變化。解放初期隨軍入藏的記者林田有關(guān)于康藏公路沿線的見聞錄：“施工給沿線帶來了新的變化。一路上已設(shè)了成百個道班，過去沒人煙的地方，修起了房子、開了菜地，有些地方，藏民也搬來了，成了小村鎮(zhèn)。公路兩側(cè)戰(zhàn)士們栽的小樹已經(jīng)成蔭?！盵16](P298)1956年拉薩等地新的水電站建立了起來，“解決了羅布林卡、布達(dá)拉宮及拉薩各機關(guān)和居民群眾的照明問題。”[17](P39)同時，大力整治河道，改善人居環(huán)境，從根本上整治拉薩流沙河水患后“在原流沙河和被泥沙填平的古河道上，出現(xiàn)了一排排整齊的樓房，再也見不到昔日水沙漫大地的慘象了。歷來臭氣熏人的茫茫大沼澤在按人們的意志改變著面貌，隨著西藏的對外開放，拉薩正在改變面貌?！盵17](P40-41)以上記錄是這一階段西藏城鎮(zhèn)化格局發(fā)生變化的一個縮影。

這一階段除了原本即具備一定城鎮(zhèn)化積累的拉薩、日喀則、江孜等地城鎮(zhèn)面貌有新的發(fā)展外，原本荒無人煙的高海拔地區(qū)阿里和羌塘草原那曲也逐漸在人民解放軍和入藏機關(guān)駐地周圍及交通干線沿線形成了新的人口聚集點，新的城鎮(zhèn)在成長起來。但需要注意的是這一時期遠(yuǎn)未根本改變西藏城鎮(zhèn)格局。

進(jìn)入新時期，在國家城建發(fā)展戰(zhàn)略下，西藏的城鎮(zhèn)化建設(shè)既服務(wù)于西藏社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在復(fù)雜的國際環(huán)境和尚待解決邊境糾紛的形勢下，又服務(wù)于國家邊疆安全。邊疆城鎮(zhèn)開始突破單一的功能定式，逐漸剝除宗教對城鎮(zhèn)發(fā)展的消極影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通賦能、區(qū)域輻射、邊境商貿(mào)④、旅游觀光在西藏現(xiàn)代城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中逐漸發(fā)揮主導(dǎo)作用。

現(xiàn)代城鎮(zhèn)化的推進(jìn)在積累階段很大程度上表現(xiàn)為基礎(chǔ)建設(shè)的數(shù)量和質(zhì)量。和平解放近70 載，西藏的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)建設(shè)所取得的成就有目共睹。社會主義制度在西藏城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中一以貫之地體現(xiàn)其優(yōu)越性和生命力。無須諱言，在國內(nèi)政治運動和自然災(zāi)害的影響下，也經(jīng)歷了一些波折。

表1 數(shù)據(jù)中部分表現(xiàn)為推動農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的投入，但更大程度上則反映西藏城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段和特征，這也是城鎮(zhèn)在區(qū)域發(fā)展過程中的角色和作用所決定的。城鎮(zhèn)化本身即包含城鄉(xiāng)的各項動態(tài)平衡和資源的互補，城鄉(xiāng)之間是一個有機的系統(tǒng)，健康可持續(xù)的城鄉(xiāng)關(guān)系是推動整體社會經(jīng)濟(jì)文化均衡發(fā)展的根本動力。綜合而言，民主改革開始后，西藏基建的方向是在國家整體城建發(fā)展格局中高原城鎮(zhèn)化路徑的成功探索。

從1954年搶修川藏、青藏公路線，到開通新藏、滇藏公路線，開通中尼線，再到2006年架設(shè)青藏鐵路，規(guī)劃川藏鐵路，大力改善交通，打通織密區(qū)內(nèi)的資源配置大通道，架構(gòu)聯(lián)系國內(nèi)外物資大動脈，嘗試建立健全符合西藏社會、經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)發(fā)展的社會主義新西藏城鎮(zhèn)發(fā)展路徑，始終為主要發(fā)展方向，從根本上扭轉(zhuǎn)了舊西藏城鎮(zhèn)人居環(huán)境惡劣的狀況。

中國的城鎮(zhèn)化不同于西方的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式，具體表現(xiàn)在實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的領(lǐng)導(dǎo)力量、城鎮(zhèn)化的方式、城鎮(zhèn)化的時間間隔、中央政府在城鎮(zhèn)化過程中的作用、民族地區(qū)和落后地區(qū)的城鎮(zhèn)化模式等。為適應(yīng)中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展需求，新中國成立以來不斷探索，取得了顯著的成就。從城鎮(zhèn)數(shù)量、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、文化賦能、功能拓展、區(qū)域輻射、人地關(guān)系等方面不斷追求可持續(xù)、有特色、綠色的發(fā)展路徑。經(jīng)歷了革命和改革的洗禮，中國城鎮(zhèn)化的路徑不斷拓寬。西藏在國家城鎮(zhèn)化的總體規(guī)劃中始終明顯地表現(xiàn)出國家布局、邊疆城鎮(zhèn)、民族文化、宗教信仰、高原特色等通盤考慮的內(nèi)在發(fā)展邏輯。而國家布局又在西藏城鎮(zhèn)化過程中體現(xiàn)得尤為突出。

西藏城鎮(zhèn)化進(jìn)程是一個在存量基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)造增量的過程。民主改革后，內(nèi)地的政治運動也波及西藏，但需要注意的是“文化大革命”時期的西藏也進(jìn)行著另一項大的變革，這是有別于內(nèi)地區(qū)域這一時期的一個特征，即社會主義改造。同時基于國際政治環(huán)境的變化和周邊地緣政治的惡化，黨中央作出了進(jìn)行“三線建設(shè)”的戰(zhàn)略部署。西藏雖然不是“三線建設(shè)”的核心區(qū)域，但作為戰(zhàn)略縱深區(qū)域依舊留下了“三線建設(shè)”的痕跡，為西藏的城鎮(zhèn)化建設(shè)，積累了一定的基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)儲備。突出表現(xiàn)為“‘文化大革命’期間，西藏三線建設(shè)的重點向東部山區(qū)轉(zhuǎn)移，在藏東修建了八一鎮(zhèn)、扎木鎮(zhèn)等小城鎮(zhèn)。”[18]這一時期西藏城鎮(zhèn)總體是向前發(fā)展的，但難免受大環(huán)境的影響，有所起伏。

新中國成立后，大部分地區(qū)逐漸開始進(jìn)行大規(guī)?；?，一大批工業(yè)城鎮(zhèn)新建了起來，擴建和改造了原有的城鎮(zhèn)。1980 年12 月9 日國務(wù)院召開“全國城市規(guī)劃工作會”，這次會議重點就新中國成立以來的城市規(guī)劃工作做了如下總結(jié)：“一九七九年底，我國共有三千四百四十四個城鎮(zhèn)，其中設(shè)市建制的二百一十六個。與此同時，我國的城市規(guī)劃工作從無到有發(fā)展起來，取得了一定的成績……在‘文革’中，遭到林彪、‘四人幫’的破壞，致使城市規(guī)劃機構(gòu)被撤銷，隊伍被解散，資料被銷毀，城市規(guī)劃工作實際上被取消了。粉碎‘四人幫’以來，特別是黨的十一屆三中全會以來，城市規(guī)劃工作才重新受到重視，得到恢復(fù)?！盵18]會議認(rèn)為：“我國城市規(guī)劃長期被廢弛，造成了嚴(yán)重后果：大城市規(guī)模失去控制，小城鎮(zhèn)沒有得到應(yīng)有的發(fā)展；許多城市和工礦區(qū)的建設(shè)，布局不合理，工廠隨意定點，建設(shè)資金和土地浪費嚴(yán)重；亂占亂建成風(fēng)，市容雜亂無章；‘骨頭’與‘肉’比例失調(diào)，城市住宅和服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重不足；廢水、廢氣、廢渣和噪聲污染嚴(yán)重，不少園林、綠地和風(fēng)景區(qū)被侵占，文物古跡受到破壞。所有這些，不僅影響了人民生活的改善，也影響了生產(chǎn)的合理發(fā)展?！盵19]這些情況也基本反映出西藏在這一時期的城建規(guī)劃和城建發(fā)展。

20世紀(jì)80年代基于對當(dāng)時中國城建基本情況和城市規(guī)劃現(xiàn)狀以及對國外城鎮(zhèn)發(fā)展歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的研判，國務(wù)院明確了以后城鎮(zhèn)發(fā)展的指導(dǎo)方針：“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市?！盵19]當(dāng)時還有所保留，對大城市、中等城市、小城市分布做了具體的規(guī)定：一定要嚴(yán)格控制大城市的人口和用地規(guī)模；對中等城市，利用這些城市的現(xiàn)有條件，有選擇地擺一些工業(yè)項目，有利于爭取建設(shè)時間，提高經(jīng)濟(jì)效果，一般不要使其發(fā)展成為新的大城市；依托小城鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有利于生產(chǎn)力的合理布局，有利于就地吸收農(nóng)業(yè)剩余勞動力，有利于支援農(nóng)業(yè)和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，有利于控制大城市的規(guī)模。

按照國務(wù)院第三次全國城市工作會議規(guī)定的要求，區(qū)域規(guī)劃工作再一次受到重視。這次會議提出：根據(jù)城市特點確定城市性質(zhì)，反對那種不問具體條件，在城市盲目發(fā)展工業(yè)，搞完整工業(yè)體系的錯誤做法；為了徹底改變多年來形成的“只有人治，沒有法制”的局面，盡快建立我國的城市規(guī)劃法制；加強城市規(guī)劃的編制審批和管理工作；城市各項建設(shè)應(yīng)根據(jù)城市規(guī)劃統(tǒng)一安排；明確了綜合開發(fā)和征收土地使用費的問題；大力加強隊伍建設(shè)和人才培養(yǎng)；加強對城市規(guī)劃工作的領(lǐng)導(dǎo)。雖然以今日之“后見之明”審視這一總體目標(biāo)尚存保守之處，但整體而言，這次會議奠定了我國城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)的基本準(zhǔn)則和發(fā)展路徑。直至2020 年4 月9 日國家發(fā)改委印發(fā)《2020 年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》提出“將推進(jìn)以縣城建設(shè)為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)；促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，提升城市治理水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)1 億非戶籍人口在城市落戶目標(biāo)和國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃圓滿收官，為全面建成小康社會提供有力支撐”[19]的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展總體要求中依舊可以看出這一明顯的延續(xù)性。

20 世紀(jì)80 年代以來，西藏城鎮(zhèn)建設(shè)是在國家“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”總體規(guī)劃下進(jìn)行的。受制于自然環(huán)境承載力、相對落后的交通條件、以往城鎮(zhèn)化積累、周邊國際環(huán)境等因素，在西藏更多地表現(xiàn)為“合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市。”這一時期，一批西藏新興城鎮(zhèn)發(fā)展了起來，邊境小城鎮(zhèn)獲得了前所未有的發(fā)展機遇，強區(qū)固邊功能不斷增強。

在國家整體城建發(fā)展框架下，西藏的城鎮(zhèn)化建設(shè)逐漸平穩(wěn)健行，區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)根據(jù)自身特征和未來發(fā)展定位制定了相對科學(xué)的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。這一時期西藏與內(nèi)地推進(jìn)城鎮(zhèn)化最大的不同是中央基于對中國未來發(fā)展戰(zhàn)略的全局考慮和對中國邊疆民族地區(qū)的持續(xù)重視，進(jìn)行西部大開發(fā)，六次以中央名義召開的西藏工作座談會形成了“中央關(guān)心，全國支援”的西藏社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展新格局。1980年第一次西藏工作座談會采取“休養(yǎng)生息”的政策，初步改善西藏整體發(fā)展?jié)u趨停滯的狀態(tài)；1984年第二次西藏工作座談會確定9省市43項援藏工程⑤，進(jìn)一步放寬政策；1994年第三次西藏工作座談會圍繞穩(wěn)定和發(fā)展“兩件大事”開創(chuàng)西藏工作新局面，確定62項援藏工程；2001年第四次西藏工作座談會形成的117項援藏工程，推動西藏發(fā)展駛?cè)肟燔嚨馈?17個建設(shè)項目，總投資約312 億元（含青藏鐵路西藏段120 億元），同時動員全國有關(guān)省區(qū)市為西藏援助建設(shè)項目70個，總投資10.6億元；2010年第五次西藏工作座談會則圍繞穩(wěn)定發(fā)展和反分裂“兩個矛盾”，繼續(xù)堅持“分片負(fù)責(zé)、對口支援、定期輪換”的援藏模式，進(jìn)一步完善干部援藏和經(jīng)濟(jì)援藏、人才援藏、技術(shù)援藏相結(jié)合的工作格局；2015年第六次西藏工作座談會開創(chuàng)了治藏方略的新境界，繼續(xù)執(zhí)行“收入全留、補助遞增、專項扶持”的政策，會議首次概括了黨的治藏方略，會議闡述了西藏工作的重要原則，依法打擊分裂破壞活動，全面加強黨的建設(shè)。[20]

政策優(yōu)勢和改革紅利在西藏不斷釋放，推動了西藏城鎮(zhèn)化的持續(xù)跨越式發(fā)展。回顧西藏和平解放以來的城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，是近七十載波瀾壯闊的輝煌歷程，傾注了五代中央集體智慧的心血，是一代代“老西藏人”無私奉獻(xiàn)“老西藏精神”“兩路精神”“青藏鐵路精神”的歷史答卷，是中國特色社會主義制度下集中力量辦大事的一曲凱歌，是民族區(qū)域自治制度下西藏各族人民追隨中國共產(chǎn)黨開創(chuàng)西藏新時代的一場巨大的社會變革。

結(jié) 語

西藏城鎮(zhèn)化的推進(jìn)是中國共產(chǎn)黨邊疆治理的一場聲勢浩大的全新探索，從邊疆治理層面豐富了馬克思主義民族邊疆理論的內(nèi)涵，推進(jìn)了中國特色社會主義理論的不斷創(chuàng)新和有效實踐的多樣化。在近七十年的歷程中，西藏城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了三個大的歷史時期，即1951-1959 年，民主改革前的慎重穩(wěn)進(jìn)，發(fā)展交通、推進(jìn)基建、提高生產(chǎn)力的由接到管適應(yīng)磨合期；1960-1980年，從政教合一舊時代，生產(chǎn)力落后的舊城鎮(zhèn)發(fā)展格局，到進(jìn)入全國城建一盤棋，經(jīng)歷政治運動的起伏和社會主義改造的調(diào)整積累改造期；1980年至今，在國家邊疆戰(zhàn)略和民族區(qū)域城鎮(zhèn)化高速推進(jìn)，國家政治制度和改革開放紅利不斷釋放的有利條件下，進(jìn)入高速增長期。西藏的持續(xù)跨越式發(fā)展對于改變西藏人居環(huán)境，維護(hù)國家邊疆安全，堅定維護(hù)社會主義制度，為反分裂斗爭提供了堅實的理論支撐和現(xiàn)實依據(jù)。

西藏城鎮(zhèn)化的推進(jìn)是中國共產(chǎn)黨堅定推進(jìn)民族區(qū)域自治制度的理論自信和促進(jìn)多民族國家融合發(fā)展，推進(jìn)“中華民族共同體”認(rèn)同感的一項偉大革命。世界范圍內(nèi)的民族運動經(jīng)久不息，多民族國家不斷在探索社會治理的科學(xué)化，有表現(xiàn)為族際戰(zhàn)爭形態(tài)或族際相互攻殲導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)長期動亂者，也有表現(xiàn)為抱殘守缺保守不前者，西藏民主改革前在很大程度上即表現(xiàn)此種狀態(tài)。面對紛繁復(fù)雜的國際社會，中國共產(chǎn)黨矢志不渝地帶領(lǐng)西藏人民推進(jìn)民族區(qū)域自治制度，在西藏城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中探索符合西藏各族人民生活需要、宗教需求、文化發(fā)展、民族協(xié)同進(jìn)步的科學(xué)路徑。1984年1月5日，國務(wù)院出臺《城市規(guī)劃條例》[21]，進(jìn)一步明確城市規(guī)劃相關(guān)要求，將城市規(guī)劃工作規(guī)范化，其中特別強調(diào)“民族自治地區(qū)的城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)保持和發(fā)揚民族特點”，避免民族地區(qū)的城市化建設(shè)走進(jìn)脫離民族文化與居住習(xí)慣，陷入“千城一面”建設(shè)模式的弊端?，F(xiàn)代拉薩八廓街、昌都昌慶街、林芝巴宜區(qū)、山南康珠特色街等，就是新型城鎮(zhèn)化過程中探索保護(hù)優(yōu)秀傳統(tǒng)人居文化與創(chuàng)新人居環(huán)境之間的典型探索。2017年4月6日《西藏十億元啟動特色小城鎮(zhèn)建設(shè)》，自治區(qū)已批復(fù)19個特色小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，批復(fù)17個特色小城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計和建設(shè)規(guī)劃。自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳制定了《特色小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃編制要求》等，對全區(qū)特色小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制和技術(shù)審查提出了統(tǒng)一的嚴(yán)格要求，確保各項建設(shè)工作規(guī)范有序。[22]

西藏城鎮(zhèn)化的推進(jìn)是中國探索高原城鎮(zhèn)化建設(shè)的一場新考驗。西藏城鎮(zhèn)化建設(shè)最大的障礙是生態(tài)環(huán)境脆弱、地理環(huán)境惡劣，交通運輸歷來是為對外交流的瓶頸。西藏文明選擇“東向發(fā)展史”而未選擇南向或西向發(fā)展，除文化的認(rèn)同外，順應(yīng)自然環(huán)境和地理走勢是極為突出的因素。新中國推進(jìn)西藏現(xiàn)代城鎮(zhèn)化建設(shè)近七十載，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國其他各族人民和西藏人民一道齊心協(xié)力以大無畏的精神從根本上改善幾千年來西藏高原人居環(huán)境惡劣狀況的一場史所未有的史詩。進(jìn)軍西藏前夕，毛主席和西南局即發(fā)出了“一面進(jìn)軍，一面修路”“進(jìn)軍西藏，不吃地方”“長期建藏”的響亮口號。在這種精神鼓舞下，川藏、青藏公路于1954年順利通車，為人民解放軍扎根西藏保衛(wèi)邊疆，保護(hù)西藏人民利益奠定了基礎(chǔ)，新藏公路于1957 年修通，從根本上聯(lián)通了藏、疆兩大國防核心區(qū)，改變了高地阿里的隔絕狀態(tài)，2006年青藏鐵路的修通，真正為雪域高原架起了“天路”，天塹變通途。未來隨著川藏鐵路、中尼鐵路的貫通，西藏的城鎮(zhèn)化建設(shè)將迎來新的發(fā)展契機。

中華民族是一個務(wù)實進(jìn)取的民族，中國共產(chǎn)黨更是以實事求是為行動準(zhǔn)則。在肯定西藏城鎮(zhèn)化所取得的巨大成就的基礎(chǔ)上，也必將繼續(xù)推進(jìn)西藏城鎮(zhèn)化向縱深發(fā)展和質(zhì)量的不斷提高，以創(chuàng)造更優(yōu)更適宜的高原人居環(huán)境。目前，西藏的城鎮(zhèn)化率還處于全國末尾，城鄉(xiāng)人居關(guān)系和城鄉(xiāng)人居環(huán)境還有待進(jìn)一步改善；增強邊疆安全和大力發(fā)展邊境小城鎮(zhèn)以更好地發(fā)揮固邊功能還有相當(dāng)?shù)耐七M(jìn)空間；西藏城鎮(zhèn)化內(nèi)生動力尚待豐富和挖掘；引導(dǎo)西藏城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，充分揚棄傳統(tǒng)人居文化和引導(dǎo)城建發(fā)展走新時代城鄉(xiāng)和諧發(fā)展之路尚任重道遠(yuǎn)。毋庸置疑，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在全國各族人民的幫助下，在西藏各族群眾和駐藏官兵的協(xié)同奮斗下，西藏未來城鎮(zhèn)化的道路必定是光明的。

[注 釋]

①包括中共西藏工委，拉薩市委及昌都、日喀則、江孜、阿里、黑河等分工委。

②1 市7 專員公署包括：拉薩市；昌都專員公署，駐昌都縣；林芝專員公署，駐林芝縣；山南專員公署，駐澤當(dāng)；江孜專員公署，駐江孜縣；日喀則專員公署，駐日喀則縣；那曲專員公署，駐黑河縣；阿里專員公署，駐雅沙。其中除江孜專員公署后期合并入其他專員公署外，其他基本延續(xù)至今。

③即“西藏的穩(wěn)定，涉及國家的穩(wěn)定；西藏的發(fā)展，涉及國家的發(fā)展；西藏的安全，涉及國家的安全。重視西藏工作，實際上就是重視全局工作；支持西藏工作，實際上就是支持全局工作?！?/p>

④1961年12月15日國務(wù)院通過了在西藏設(shè)立海關(guān)的決定：先在亞東、吉隆、噶爾昆沙、聶拉木四處設(shè)立海關(guān)，在帕里、普蘭、日土、扎達(dá)設(shè)分關(guān)。進(jìn)口的貨物在全部用于西藏，不銷往內(nèi)地。同時開展集市貿(mào)易，舉辦物資交流會。大力發(fā)展邊境貿(mào)易。允許尼泊爾、印度、不丹、錫金和緬甸的邊民到我邊境市場進(jìn)行交換，也允許我區(qū)邊民出境交換。取消過去有礙邊民貿(mào)易的規(guī)定。海關(guān)的設(shè)立推動和規(guī)范化了邊境城鎮(zhèn)的發(fā)展，邊貿(mào)的正常化和規(guī)范化為邊境小城鎮(zhèn)的發(fā)展提供了發(fā)展的空間，進(jìn)一步提升了邊境小城鎮(zhèn)的固邊功能?！段鞑刈灾螀^(qū)人民政府布告》，1980年6月20日，《中華人民共和國國務(wù)院公報》，1980年第7號。

⑤實質(zhì)上，自人民解放軍入藏開始，援藏模式逐漸試行，形成全國規(guī)范則要追溯到1979 年黨中央在全國邊防工作會議上確定“為了增強民族團(tuán)結(jié)，鞏固邊防，加速少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)……北京支援內(nèi)蒙古……全國支援西藏?！瑫r強調(diào)‘正確處理支援同互利的關(guān)系’‘做到互利互惠’”《國務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省、市同少數(shù)民族地區(qū)對口支援和經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作工作座談會紀(jì)要的通知》，1983年月11日，《中華人民共和國國務(wù)院公報》，1983年第2號。