顧鴻雁

內(nèi)容提要 ｜ 日本內(nèi)生發(fā)展理論起源于20世紀70年代的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，它體現(xiàn)了學界對于政府主導型鄉(xiāng)村發(fā)展模式的反思。隨著國內(nèi)外形勢變化，該理論所主張的地方財政自立、差異化發(fā)展和城鄉(xiāng)交流逐漸被吸納進日本鄉(xiāng)村振興有關(guān)政策。進入21世紀以來，日本鄉(xiāng)村振興更加注重人才培養(yǎng)和支持體系建設(shè)，城鄉(xiāng)交流開始進入更深層次的“協(xié)作”階段，由此產(chǎn)生了新內(nèi)生發(fā)展理論。該理論強調(diào)在保持鄉(xiāng)村主體性的前提下，以分階段、多樣化形式引導外部人才參與鄉(xiāng)村振興，實行多元共治的鄉(xiāng)村社區(qū)營造。同時，在價值創(chuàng)造型活動與生活支援型活動之間保持相對平衡，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。探討日本內(nèi)生發(fā)展理論的演變不僅有助于我們深入理解日本鄉(xiāng)村振興政策的內(nèi)在邏輯，對于中國當前實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也具有積極的借鑒意義。

重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、更好地激發(fā)農(nóng)村內(nèi)部發(fā)展活力是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要一環(huán)，也是解決新時代我國社會主要矛盾的現(xiàn)實要求。構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，不僅需要在政策和規(guī)劃層面統(tǒng)籌優(yōu)化城鄉(xiāng)功能布局和資源要素配置，還需要在理論層面深化對于鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展機制等問題的認識，包括吸收借鑒國外鄉(xiāng)村研究的最新成果，從而為鄉(xiāng)村振興實踐提供有益參考。由于日本在農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件和文化背景方面與我國較為相似，并且都曾在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中實行了“重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)”的發(fā)展策略，所以國內(nèi)學界尤為關(guān)注日本在縮小城鄉(xiāng)差距以及培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動能方面所采取的政策措施，并從中尋求破題之道。1曹斌：《鄉(xiāng)村振興的日本實踐：背景、措施與啟示》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2018年第8期；李思經(jīng)、牛坤玉、鐘玨：《日本鄉(xiāng)村振興政策體系演變與借鑒》，《世界農(nóng)業(yè)》2018第11期。

相比之下，國內(nèi)學界對日本鄉(xiāng)村振興理論研究的進展關(guān)注還相對較少，而過去20年正是日本鄉(xiāng)村研究最為活躍的時期，相關(guān)研究成果頗為豐碩。其中，新內(nèi)生發(fā)展理論緊扣日本城鄉(xiāng)交流多元化趨勢，突出了城鄉(xiāng)協(xié)作對于促進鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展的重要作用，值得我們關(guān)注和探究。本文擬結(jié)合日本鄉(xiāng)村振興的政策實踐，梳理內(nèi)生發(fā)展理論的演進和發(fā)展脈絡(luò)，在此基礎(chǔ)上總結(jié)其對我國鄉(xiāng)村振興的啟示。

一、日本內(nèi)生發(fā)展理論的演變及其時代背景

20世紀中葉以來，伴隨著日本經(jīng)濟高速增長，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題日益突出，加之污染公害事件頻發(fā)，學界開始對以工業(yè)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的外生式鄉(xiāng)村發(fā)展模式產(chǎn)生質(zhì)疑，并積極探尋“另一種發(fā)展”路徑。與此同時，受20世紀70年代石油危機影響，日本經(jīng)濟隨之步入了低速增長期，在實現(xiàn)了以歐美發(fā)達國家為目標的“趕超型現(xiàn)代化”之后，日本面臨重新調(diào)整國家定位和發(fā)展方向的戰(zhàn)略抉擇。在此背景下，日本學界出現(xiàn)了以地方自治和經(jīng)濟自立為導向的“地域主義”思潮，由此產(chǎn)生了內(nèi)生發(fā)展理論。1“地域主義”最早由日本經(jīng)濟學家玉野井芳郎提出，他在《地域主義的思想》（1979，農(nóng)山漁村文化協(xié)會）一書中將“地域主義”定義為：在地方生活的居民能夠?qū)Ξ數(shù)靥赜械淖匀?、歷史和風土人情產(chǎn)生認同感，在經(jīng)濟自立的基礎(chǔ)上，追求政治和行政上的自律性以及文化的獨特性。玉野井芳郎于1974年創(chuàng)建了“地域主義研究會”，鶴見和子等學者也參與其中。

社會學家鶴見和子被認為是最早使用“內(nèi)生發(fā)展”一詞的日本學者，她從柳田國男和南方熊楠的民俗學研究中尋找日本內(nèi)生發(fā)展思想的原點，并對塔爾科特·帕森斯（Talcott Parsons）現(xiàn)代化理論中的“內(nèi)生發(fā)展（西歐先發(fā)國家）—外生發(fā)展（后發(fā)國家）”二分法進行反思。她認為，后發(fā)國家無需將西歐國家的現(xiàn)代化模式奉為圭臬，而是應(yīng)在各自社會傳統(tǒng)和自然條件的基礎(chǔ)上尋求內(nèi)生發(fā)展道路，以多元化方式實現(xiàn)人類發(fā)展的共同目標。2鶴見和子 “國際関係と近代化·発展論”（武者小路公秀、蠟山道雄編 《國際學—理論と展望》，1976，東京大學出版會），56～65頁。鶴見和子指出，現(xiàn)代化理論與內(nèi)生發(fā)展理論的不同之處在于：前者是以國家為研究對象，以經(jīng)濟增長為單一指標，側(cè)重于宏觀視角；而后者是以地方為研究對象，追求人與自然和諧共生，注重傳統(tǒng)文化的再創(chuàng)造以及基層社會的主體性。3鶴見和子，1991，“內(nèi)発的発展の理論をめぐって”《社會·経済システム》 10: 1～11?；趯ξ鳉W現(xiàn)代化模式、經(jīng)濟至上主義以及中央集權(quán)主義的批判性思考，鶴見和子在理論構(gòu)建中常將國家和市場置于內(nèi)生發(fā)展的對立面。她借用馬克·納芬（Marc Nerfin）的“第三部門”概念，4馬克·納芬（Marc Nerfin）出生于瑞士，曾在聯(lián)合國工作，協(xié)助莫里斯·斯特朗籌辦1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議。由他主筆的瑞典哈馬舍爾德（Dag Hammarskjold）基金會報告《另一種發(fā)展》（What Now: Another Development, 1975）首次提出了“內(nèi)生發(fā)展”概念。納芬于1976年創(chuàng)建了替代發(fā)展國際基金會（International Foundation for Development Alternatives），并組織開展關(guān)于提高公民社會（第三部門）在國際發(fā)展合作參與度的政策研究，于1986年發(fā)表論文《在政府與市場之外：公民——關(guān)于第三部門的介紹》（Neither Prince, Nor Merchant:Citizen - an Introduction to the Third System）。強調(diào)內(nèi)生發(fā)展不是以謀求政治（第一部門）權(quán)力和經(jīng)濟（第二部門）權(quán)力為目的，而是為了擺脫現(xiàn)代危機由社會成員自發(fā)組織的一種運動形式。雖然政府部門也開始在地方政策中引入內(nèi)生發(fā)展理念，但鶴見和子認為在居民自發(fā)性與政策強制性之間存在著一定的矛盾，因此不能稱之為內(nèi)生發(fā)展。5鶴見和子 《內(nèi)発的発展論の展開》 筑摩書房，1996，26～28頁。

而在地方財政學和經(jīng)濟學領(lǐng)域，有關(guān)內(nèi)生發(fā)展的研究則是在國家和市場等現(xiàn)代社會體系的既定框架內(nèi)展開的，側(cè)重于探討如何在政策和制度上加強地方自治，并為實現(xiàn)地方財政自立建言獻策。6松本貴文，2017，“內(nèi)発的発展論の再検討：鶴見和子と宮本憲一の議論の比較から”《下関市立大學論集》 61(2): 1～12。其代表人物宮本憲一從對公害和環(huán)境問題的研究出發(fā)，總結(jié)分析了日本經(jīng)濟高速發(fā)展期（1955—1973年）外生式發(fā)展所帶來的經(jīng)驗教訓，并提出了以地方自治為導向的發(fā)展方式。7宮本憲一 《地域開発はこれでよいか》 巖波書店，1973。宮本憲一認為內(nèi)生發(fā)展應(yīng)具有以下四個特征：一是當?shù)鼐用駪?yīng)以本地技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和文化為基礎(chǔ)，以地區(qū)內(nèi)的市場為主要對象，開展學習、計劃和經(jīng)營活動。他強調(diào)這并非地域主義，地方若要實現(xiàn)自立不能忽視與大都市圈和政府的關(guān)聯(lián)；二是應(yīng)在環(huán)境保護的框架中考慮地方開發(fā)問題，力求實現(xiàn)生活便利、福祉、文化和居民人權(quán)等綜合目標；三是產(chǎn)業(yè)開發(fā)不應(yīng)限定于某種產(chǎn)業(yè)，而是應(yīng)該涵蓋多種產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，使其產(chǎn)生的附加值盡可能在各個階段都能回歸本地；四是建立居民參加制度，自治體應(yīng)體現(xiàn)居民意志，擁有執(zhí)行地方發(fā)展計劃所需的管控資本和土地利用的自治權(quán)。8宮本憲一《環(huán)境経済學》 巖波書店，1989，296～303 頁。宮本所倡導的內(nèi)生發(fā)展旨在改變地方過度依賴中央財政補助的狀況，以期通過城鄉(xiāng)之間的交流和橫向轉(zhuǎn)移支付來促進農(nóng)村自立發(fā)展。1宮本憲一、遠藤広一編 《地域経営と內(nèi)発的発展·農(nóng)村と都市の共生を求めて》 農(nóng)山漁村文化協(xié)會，1998。

在此基礎(chǔ)上，經(jīng)濟學家保母武彥進一步拓展了內(nèi)生發(fā)展的涵義，他針對20世紀80年代后期到90年代初國內(nèi)外形勢的變化，探討了日本鄉(xiāng)村振興的轉(zhuǎn)型方向。受日美貿(mào)易摩擦和烏拉圭回合談判影響，日本當時急需調(diào)整國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策以適應(yīng)全球貿(mào)易自由化需要。與此同時，泡沫經(jīng)濟破滅所帶來的財政赤字危機也使得政府主導、經(jīng)濟優(yōu)先的鄉(xiāng)村發(fā)展模式難以為繼。1987年出臺的“第四次全國綜合開發(fā)計劃”首次提出要發(fā)揮地方主動性和創(chuàng)造性，根據(jù)各地特點和條件振興地方產(chǎn)業(yè)。保母武彥認為，在國家政策中體現(xiàn)內(nèi)生發(fā)展思想的做法值得肯定，但是，要真正實現(xiàn)農(nóng)村的自助自立則需要從以下三方面著手：一是充分利用本地資源、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、人才和網(wǎng)絡(luò)等優(yōu)勢，努力提高農(nóng)村的技術(shù)、經(jīng)營和資金能力，促進包括產(chǎn)業(yè)、文化和景觀創(chuàng)造在內(nèi)的鄉(xiāng)村振興；二是要在保持農(nóng)村主體性的情況下，以對等立場加強與都市的交流協(xié)作，他強調(diào)內(nèi)生發(fā)展不是封閉的獨立狀態(tài)，農(nóng)村也不只是城市的消費對象，城鄉(xiāng)之間應(yīng)形成更為持久、更深層次的交流合作機制，實現(xiàn)共生共榮；三是國家應(yīng)向“中山間地域”（丘陵山谷地帶的農(nóng)村）等生產(chǎn)條件不利地區(qū)提供政策支持，以直接收入補貼等方式來彌補市場失靈，而不應(yīng)像過去那樣采取補助金等限制財政用途的手段，以免影響地方自主性。2保母武彥 《內(nèi)発的発展論と日本の農(nóng)山村》 巖波書店，1996，155～162 頁。

20世紀90年代中期以降，隨著農(nóng)村空心化和人口老齡化趨勢加劇，村落的存續(xù)以及共同體再造等問題成為學界關(guān)注的焦點，與之相關(guān)的國土規(guī)劃和農(nóng)業(yè)政策理念也在世紀之交產(chǎn)生了重大轉(zhuǎn)變。1998年出臺了題為“21世紀國土總體設(shè)計：促進地域自立，創(chuàng)造美麗國土”的“第五次全國綜合開發(fā)計劃”，針對老齡化和空心化問題最為突出的“中山間地域”提出了“多自然居住地域”構(gòu)想。它源自日本地理學家宮口侗迪所提出的“低密度居住地域”概念，旨在通過中小城鎮(zhèn)與其周邊的農(nóng)山漁村合作，形成集城市服務(wù)功能和優(yōu)美環(huán)境于一體的生活圈域。宮口時任國土審議會專家委員，他認為對于偏遠地區(qū)來說，人口負增長已成定局。因此，不能像大都市那樣走擴張型發(fā)展道路，而是應(yīng)該探討如何利用其相對豐富的空間資源來實現(xiàn)地方發(fā)展，在與都市的交流過程中創(chuàng)造新價值。3宮口侗廸 《地域を活かす：過疎から多自然居住へ》大明堂，1998。

這種差異化發(fā)展思想也同樣體現(xiàn)在1999年出臺的《糧食·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》當中。與單純強調(diào)規(guī)模經(jīng)營的舊《農(nóng)業(yè)基本法》（1961）相比，新基本法兼顧農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展。它強調(diào)農(nóng)村在保障糧食生產(chǎn)供給之外，還具有國土保全、水源涵養(yǎng)、環(huán)境保護、形成良好景觀以及文化傳承等多種功能?；谠摲?，農(nóng)林水產(chǎn)省于2000年推出“中山間等地域直接支付制度”。這一方面是按照WTO“綠箱”政策要求對農(nóng)業(yè)保護方式進行調(diào)整，另一方面也是為了減少棄耕拋荒現(xiàn)象，鼓勵符合條件的農(nóng)戶基于村落協(xié)議從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和其他有助于提升農(nóng)業(yè)多功能性的活動，并在此過程中強化村落集體功能，促進鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展。4胡霞：《日本過疏地區(qū)開發(fā)方式及政策的演變》，《日本學刊》2007年第5期。

在21世紀初，日本內(nèi)生發(fā)展理論所主張的地方財政自立、差異化發(fā)展和城鄉(xiāng)交流逐漸成為地方發(fā)展戰(zhàn)略的一部分，這既體現(xiàn)了日本鄉(xiāng)村發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，也是新自由主義改革路徑使然。特別是在小泉純一郎執(zhí)政期間（2001—2006年），日本實行了削減國庫補助金、調(diào)整地方交付稅以及向地方轉(zhuǎn)移稅源的“三位一體”地方分權(quán)改革。在此過程中，日本政府大力推進市町村合并，鼓勵各地發(fā)揮個性和創(chuàng)造力，通過地區(qū)間競爭來激發(fā)經(jīng)濟活力。這雖在一定程度上提高了公共資源的配置效率，卻加劇了偏遠地區(qū)經(jīng)濟衰退和村落功能弱化的局面。1岡田知弘，2010，“「平成の大合併」は地域に何をもたらしたか” 《季刊家計経済研究》 85: 46～55。同一時期推出的“都市與農(nóng)山漁村共生·對流”政策也更多是從都市居民的需求出發(fā)，如休閑養(yǎng)生、退休歸農(nóng)2退休歸農(nóng)的群體主要是指日本戰(zhàn)后初期（1947—1949年）出生的嬰兒潮一代，從2007年開始陸續(xù)迎來退休高峰。他們大多出身于農(nóng)村，在經(jīng)濟高速發(fā)展期移居城市工作，退休后有較強的歸農(nóng)意愿。、兩地居住以及對食品安全問題的關(guān)切等，側(cè)重于對民宿、農(nóng)園和交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施的完善，而在維持和改善村落功能等方面的投入相對較少。2007年之后，受政權(quán)交替等因素影響，日本鄉(xiāng)村振興更加注重人才培養(yǎng)和支持體系建設(shè)，城鄉(xiāng)交流開始進入更深層次的“協(xié)作”階段，并由此產(chǎn)生了新內(nèi)生發(fā)展理論。

二、日本新內(nèi)生發(fā)展理論的產(chǎn)生及其主要內(nèi)容

與20世紀八九十年代在日本興起的內(nèi)生發(fā)展理論相比，新內(nèi)生發(fā)展理論突出了人員交流在激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力中的重要性，并積極探尋促進城鄉(xiāng)協(xié)作的方式和途徑。在這一理論構(gòu)建過程中，日本學界加強了與歐洲學界在鄉(xiāng)村研究方面的合作，包括小田切德美和安藤光義在內(nèi)的多名日本學者曾先后赴新內(nèi)生發(fā)展理論的發(fā)源地——英國紐卡斯爾大學農(nóng)村經(jīng)濟研究中心訪學，將其研究成果譯介給日本讀者，并就此議題與英方開展共同研究。3安藤光義、Philip Lowe編 《英國農(nóng)村における新たな知の地平：Centre for Rural Economyの軌跡》 農(nóng)林統(tǒng)計出版，2012。受日本文部科學省科學研究費補助金資助，以小田切德美（明治大學農(nóng)學部教授）為首席專家的研究團隊于2012—2016年間開展了“關(guān)于農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展戰(zhàn)略的日英比較”研究，并出版了：小田切徳美、橋口卓也編《內(nèi)発的農(nóng)村発展論：理論と実踐》 農(nóng)林統(tǒng)計出版，2018。

英國的新內(nèi)生發(fā)展理論以制度主義發(fā)展理論和行動者網(wǎng)絡(luò)理論為基礎(chǔ)，以歐盟“鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展行動聯(lián)合”（LEADER）項目4LEADER是 法 語“Liaison Entre Actions de Développement de l'économie Rurale”的簡稱，是歐盟基金會于1991年啟動的支持鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的綜合性計劃，經(jīng)過三期運行之后于2007年被正式納入歐盟農(nóng)村發(fā)展政策。LEADER鼓勵自下而上的發(fā)展方式，通過成立地方行動小組（Local Action Groups）來調(diào)動各方力量共同參與制定和實施鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，以創(chuàng)新方式激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力。為主要研究對象，經(jīng)過20多年的發(fā)展形成了較為成熟的理論體系。該理論認為，地方發(fā)展是內(nèi)部力量和外部力量共同作用的結(jié)果，在經(jīng)濟全球化和歐洲一體化進程不斷加速的背景下，僅靠鄉(xiāng)村內(nèi)部力量去實現(xiàn)自立發(fā)展是不切實際的想法。5Christopher Ray, Culture Economies: A Perspective on Local Rural Development in Europe, Centre for Rural Economy,University of Newcastle upon Tyne, 2001.菲利普 ·羅伊（Philip Lowe）等呼吁在鄉(xiāng)村研究和實踐中應(yīng)超越外生發(fā)展和內(nèi)生發(fā)展二分法，將鄉(xiāng)村置于更廣泛的政治、制度、貿(mào)易以及自然環(huán)境之中，聚焦地方與超地方（extra-local）行動者之間的互動與聯(lián)結(jié)。6Philip Lowe, Jonathan Murdoch and Neil Ward, Networks in Rural Development: Beyond Exogenous and Endogenous Development, in Jan Douwe Van der Ploeg and Gert van Dijk (eds.),Beyond Modernization: the Impact of Endogenous Development,Assen: Van Gorcum,1995, pp.87-105.通過建立多層級、多部門的包容性治理體系，在城市與鄉(xiāng)村、地方與全球之間形成更加平等的關(guān)系。7Menelaos Gkartzios, Philip Lowe, Revisiting Neoendogenous Rural Development, in Mark Scott, Nick Gallent and Menelaos Gkartzios (eds.), The Routledge Companion to Rural Planning, London and New York: Routledge, 2019, pp. 159-169.

由于日本和英國在歷史文化以及農(nóng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等方面存在一定差異，其新內(nèi)生發(fā)展理論的內(nèi)涵也有所不同，特別是對于“內(nèi)”和“外”區(qū)分的理解。在英國，自20世紀70年代以來出現(xiàn)了較大規(guī)模的逆城市化現(xiàn)象。大量來自城市的移居人口打破了原有的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)，模糊了“內(nèi)”與“外”的界限。擁有多樣價值觀的居民需要協(xié)調(diào)彼此之間的利益關(guān)系，并通過合作解決地方發(fā)展所面臨的課題，共同維護良好的居住環(huán)境。1中塚雅也 “英國の農(nóng)村コミュニティと地域再生：コミュニティ·パブを通じた実踐”（小田切徳美、橋口卓也編《內(nèi)発的農(nóng)村発展論：理論と実踐》，2018，農(nóng)林統(tǒng)計出版），293～317頁。相比之下，日本雖然在近年來出現(xiàn)了以年輕人為主的“田園回歸”熱潮，但是還不足以扭轉(zhuǎn)農(nóng)村老齡化和人口減少的嚴峻趨勢。隨著一些傳統(tǒng)地緣型居民自治組織（如自治會、町內(nèi)會）的衰退，僅靠村落內(nèi)部力量已難以維持農(nóng)業(yè)資源管理和生活互助等功能。要解決這一困境，勢必需要進一步的制度設(shè)計，通過建立人才引進等機制來重構(gòu)鄉(xiāng)村共同體，使本地居民與外來者之間能夠更好地融合，在交流過程中增強鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力，這也是日本新內(nèi)生發(fā)展理論所要解決的核心問題。

但就其本質(zhì)而言，日本和英國的新內(nèi)生發(fā)展理論存在共通之處。兩者都著力于探索構(gòu)建多元主體協(xié)同治理的有效途徑，注重對政策實踐進行提煉反思。在醞釀新內(nèi)生發(fā)展理論的過程中，作為農(nóng)村問題專家的小田切德美曾擔任多個政府咨詢機構(gòu)的顧問，參與制定相關(guān)政策。例如，2008年出臺的《國土形成計劃》提出了“新公共”概念，便是基于其所在的國土審議會“自立地域社會”專門委員會的提案。“新公共”旨在改變政府主導型公共服務(wù)體系，讓包括居民、非營利組織（NPO）和企業(yè)等在內(nèi)的更多主體能夠參與到地方公共服務(wù)中，以彌補地緣型自治功能的缺失，減輕財政負擔，擴大社會服務(wù)供給，創(chuàng)造新的就業(yè)機會。2國土交通省：《國土形成計畫（全國計畫）》，2008年，27～30頁，https://www.mlit.go.jp/common/001119706.pdf.隨著參與主體和形式日益多樣化，這一概念在2015年版《國土形成計劃》中被擴展為“構(gòu)建共助社會”，進一步突出了人才培養(yǎng)和中間支援型組織的重要性。3國土交通?。骸秶列纬捎嫯嫞ㄈ珖嫯嫞?，2015年，159～162頁，https://www.mlit.go.jp/common/001100233.pdf.

此外，由農(nóng)林水產(chǎn)省組織的“農(nóng)村振興政策推進的基本方向”研究會也邀請小田切德美參與其中，探討如何解決因財政結(jié)構(gòu)改革和市町村合并而造成的偏遠村落存續(xù)危機。該研究會在中期報告中指出，雖然地方自主性和創(chuàng)造性需要得到更大發(fā)揮，但隨著人口不斷減少，農(nóng)村不得不借助城市的力量，同時也應(yīng)該看到以退休群體為主的城市居民對田園生活心存向往。因此，農(nóng)村應(yīng)以開放和協(xié)作的姿態(tài)，與城市進行更加積極的雙向交流，與城市居民、大學、企業(yè)和非營利組織等建立對等的伙伴關(guān)系。從中長期考慮，農(nóng)村社會不僅需要退休歸農(nóng)人員，還需要能夠從事醫(yī)療養(yǎng)老和輔助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的年輕人來支撐，引進此類外部人才和組織對于重塑農(nóng)村社區(qū)、開展復(fù)合農(nóng)業(yè)經(jīng)營以及保全和活用地方資源等都具有重要意義。4「農(nóng)村振興政策推進の基本方向」研究會：《中間取りまとめ：集落間連攜·都市との協(xié)働による自然との共生空間の構(gòu)築》，2007年，7～14頁，https://www.maff.go.jp/j/study/nousin_kihon/pdf/data2.pdf.

基于此報告，農(nóng)林水產(chǎn)省在農(nóng)山漁村振興交付金制度中設(shè)立了“人才活用對策”，并于2009年2月起正式實施“鄉(xiāng)村工作隊”（田舎で働き隊）項目。該項目資助有意愿的都市年輕人在一定期間內(nèi)（一般為1～3年）移居鄉(xiāng)村從事農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)、特色產(chǎn)品開發(fā)和銷售以及生活服務(wù)等方面的工作。同年，總務(wù)省也推出了內(nèi)容相似的“地域振興協(xié)力隊”項目，通過特別交付稅向地方自治體轉(zhuǎn)移支付隊員的薪酬以及相關(guān)活動經(jīng)費。自2015年起，兩者統(tǒng)稱為“地域振興協(xié)力隊”。據(jù)總務(wù)省統(tǒng)計，2019年度共有5503名隊員活躍在1071個地方自治體，往屆隊員中約有七成為40歲以下的年輕人，在任期結(jié)束后約有六成隊員選擇在該地區(qū)定居。5総務(wù)省： 《地域おこし協(xié)力隊について》，2019年，https://www.soumu.go.jp/main_content/000689418.pdf.

小田切德美認為有兩大因素促成了鄉(xiāng)村人才引進政策在這一時期集中出臺。首先，以農(nóng)業(yè)協(xié)同組織（JA）營農(nóng)指導員等為代表的原有人才支撐體系不斷弱化，加之市町村合并，拉大了地方行政機構(gòu)與周邊村落之間的距離，削弱了政府職員與村民的紐帶關(guān)系。因此，對于農(nóng)村來說，迫切需要建立新的人才支撐體系。其次，隨著政權(quán)交替1自民黨2007年在參議院選舉中失利，為恢復(fù)政治信任、獲得更多選民支持，福田康夫和麻生太郎內(nèi)閣采取了重視農(nóng)村發(fā)展的政策路線。民主黨在2009年8月眾議院選舉中獲勝，實現(xiàn)了政權(quán)交替，直到2012年自民黨才在安倍晉三的帶領(lǐng)下重新奪回政權(quán)。的可能性增大，自民黨為了獲取更多支持，加大了對農(nóng)村地區(qū)的政策傾斜力度，人員經(jīng)費被允許列入財政支出，從而打破了外部人才進入鄉(xiāng)村的行政壁壘。2小田切徳美，2013，“地域づくりと地域サポート人材：農(nóng)山村における內(nèi)発的発展論の具體化” 《農(nóng)村計畫學會誌》，32（3）：384～387。這種對鄉(xiāng)村的柔性支援方式也體現(xiàn)在交付金的使用上，與限定用途的補助金制度不同，交付金允許農(nóng)村社區(qū)發(fā)揮創(chuàng)意和自主性，根據(jù)實際需求來決定資金用途。小田切將這一系列政策變化概括為：從補助金到交付金（支援內(nèi)容）、從補助金到補助人（支援對象）、從中央政府到地方政府（支援主體）、從政府到“新公共”（支援主體）。3小田切徳美，2013，“日本における農(nóng)村地域政策の新展開” 《農(nóng)林業(yè)問題研究》，192：463～472。

鄉(xiāng)村人才引進政策的實施為豐富日本新內(nèi)生發(fā)展理論提供了素材，特別是在回答其核心關(guān)切方面。地域振興協(xié)力隊等外部人才的流入不僅是人口的空間轉(zhuǎn)移，還能促進鄉(xiāng)村再造，并在城市與鄉(xiāng)村之間發(fā)揮橋梁作用，以創(chuàng)新方式實現(xiàn)城鄉(xiāng)共生。小田切德美等用“田園回歸的三種面向”（見表1）來表達這一觀點，認為外部人才參與鄉(xiāng)村社區(qū)營造是一種廣義上的“田園回歸”，其對應(yīng)的理念即為新內(nèi)生發(fā)展，它更加強調(diào)內(nèi)外合力。這些外來者主要通過以下方式助力社區(qū)營造：一是為居民提供日常生活所需的服務(wù)，即“生活支援活動”；二是參加農(nóng)事勞動以及傳統(tǒng)節(jié)慶等村落集體活動，即“社區(qū)支援活動”；三是利用鄉(xiāng)村特色資源創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，即“價值創(chuàng)造活動”。4図司直也，2013，“地域サポート人材の政策的背景と評価軸の検討” 《農(nóng)村計畫學會誌》，32（3）：350～353。前兩者以維持村落功能為目的（“守”），有助于在外來者和居民之間建立信任關(guān)系，后者則需要這些年輕人以開拓進取的精神（“攻”），將自身經(jīng)驗、人際網(wǎng)絡(luò)和地域資源有機結(jié)合，通過設(shè)計銷售特色產(chǎn)品等創(chuàng)造新價值及就業(yè)機會。5図司直也 “若者の田園回帰が地域をつくる”（小田切徳美、筒井一伸編 《田園回帰の過去·現(xiàn)在·未來：移住者と創(chuàng)る新しい農(nóng)山村》，2016，農(nóng)村漁村文化協(xié)會），174～180頁。而要實現(xiàn)“攻守平衡”以及供需有效對接，還需要拓寬外部人才的參與渠道，并在地方層面加強中間支援型組織的能力建設(shè)，這也是日本內(nèi)生發(fā)展理論面臨的新課題。

表1. 田園回歸的三種面向

三、日本新內(nèi)生發(fā)展理論在鄉(xiāng)村振興中的應(yīng)用

日本新內(nèi)生發(fā)展理論源自對已有政策實踐的總結(jié)與反思，隨后又被用來指導當前及今后一段時期日本鄉(xiāng)村振興的政策制定。本節(jié)將通過分析總務(wù)省“關(guān)于今后移居·交流的施政方向研討會”（2016—2018年）以及國土審議會“可持續(xù)宜居國土專門委員會”（2016—2019年）的研究報告，來闡述日本新內(nèi)生發(fā)展理論在鄉(xiāng)村振興中的應(yīng)用和拓展。這兩個咨詢委員會基于小田切德美等專家的建議，就如何促使更多外部人才參與鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)可持續(xù)內(nèi)生發(fā)展提出了新構(gòu)想。

（一）“關(guān)系人口”：以分階段、多樣化形式引導外部人才參與鄉(xiāng)村振興

為促進城鄉(xiāng)雙向交流，改變?nèi)丝谙驏|京過度集中而地方日趨凋敝的局面，日本總務(wù)省近年來實行了包括地域振興協(xié)力隊在內(nèi)的一系列舉措。但是，這些政策還不足以填補鄉(xiāng)村的人才缺口。特別是在一些人口稀少的偏遠地區(qū)，維持和增加“定居人口”的難度有所增加，而擴大以短期旅游為主要目的的“交流人口”對于維系鄉(xiāng)村社會所起的作用十分有限。有鑒于此，“關(guān)于今后移居·交流的施政方向研討會”提出了介于兩者之間的“關(guān)系人口”概念，以期引導各類外部人才以靈活多樣的方式參與鄉(xiāng)村振興。1総務(wù)省: 《これからの移住·交流施策のあり方に関する検討會報告書－「関係人口」の創(chuàng)出に向けて》，2018年，https://www.soumu.go.jp/main_content/000568242.pdf.具體而言，“關(guān)系人口”既包含本地出身但居住在其他城鎮(zhèn)的人，其按照距離遠近可分為“近居者”和“遠居者”，也包含因參與志愿服務(wù)等活動而經(jīng)常往返于城鄉(xiāng)之間的人，以及曾在鄉(xiāng)村工作生活仍與當?shù)乇３帜撤N聯(lián)系的人（見圖1）。這些都市居民以外來者的視角重新發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村的魅力與價值，可以幫助村民重拾自信和自豪感。外部人才所提供的資金、智力以及勞力支持與鄉(xiāng)村內(nèi)生力量相結(jié)合，對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村自立和可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

圖1. “關(guān)系人口”的內(nèi)涵及其在鄉(xiāng)村振興中的作用

有鑒于此，該研討會建議地方公共團體2地方公共團體是日本行政區(qū)劃概念，既包括都道府縣一級的廣域地方公共團體，也包括市町村一級的基礎(chǔ)地方公共團體，在鄉(xiāng)村振興語境下一般多指后者。針對不同人生階段的需求，拓展城市居民與鄉(xiāng)村接觸交流的渠道，使城市居民有更多機會深入了解鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村發(fā)展貢獻力量。比如，在校大學生可以通過參加“故鄉(xiāng)打工度假”（working holiday）項目或體驗型實習計劃去農(nóng)村短期工作生活，以此建立與鄉(xiāng)村之間的聯(lián)系，尋找實現(xiàn)自我價值的途徑。也有一些市町村開始實行“故鄉(xiāng)住民票”制度，經(jīng)注冊的都市居民可以通過定期接收該地資訊、返鄉(xiāng)參加民俗節(jié)慶活動以及為該地發(fā)展建言獻策等方式，與鄉(xiāng)村保持長期聯(lián)系，并為將來移居鄉(xiāng)村做準備。為吸引更多“關(guān)系人口”投身鄉(xiāng)村建設(shè)，該研討會強調(diào)應(yīng)加強中間支援型組織的能力建設(shè)，特別是在市町村和農(nóng)村社區(qū)層面，應(yīng)重點培養(yǎng)地方民間團體和非營利組織的項目設(shè)計和協(xié)調(diào)匹配能力，使其更好地發(fā)揮橋梁紐帶作用。

根據(jù)這些決策咨詢建議，總務(wù)省于2018年度推出了“‘關(guān)系人口’創(chuàng)造項目”（次年升級為“關(guān)系人口創(chuàng)造·擴大項目”），并將其納入第二期“地方創(chuàng)生戰(zhàn)略”（2020—2024年）3“地方創(chuàng)生戰(zhàn)略”（まち·ひと·しごと創(chuàng)生総合戦略）是由安倍內(nèi)閣于2014年提出的，旨在控制地方人口減少，改變東京人口過度集中的局面，通過引導各類人才進入鄉(xiāng)村、創(chuàng)造新的就業(yè)機會，促進鄉(xiāng)村振興，激發(fā)地方活力。，計劃在五年內(nèi)將擁有“關(guān)系人口”的地方公共團體增至1000個。接受總務(wù)省資助的地方公共團體主要從關(guān)系深化、關(guān)系創(chuàng)造和外延擴大等方面因地制宜開展活動。4詳細請見總務(wù)省“關(guān)系人口”專題網(wǎng)站：https://www.soumu.go.jp/kankeijinkou/index.html.在實踐過程中，各地承擔中間支援功能的主體有所不同，包括行政機構(gòu)、民間企業(yè)、地方團體（非營利組織和一般社團法人等）和地域振興協(xié)力隊等。在不同階段，這些主體所需發(fā)揮的作用也不盡相同。在初期階段，主要是促進“關(guān)系人口”和接受地之間互相了解，工作重點在宣傳和征集上；在中期階段，重點在于促使雙方產(chǎn)生共鳴并開展合作，除匹配雙方需求之外，還需具有溝通協(xié)調(diào)能力；在后期階段，則需要防止因地方人事變動和“交流疲勞”而產(chǎn)生聯(lián)系中斷的現(xiàn)象，中間支援主體需為深化雙方關(guān)系提供穩(wěn)定環(huán)境，必要時發(fā)揮第三方調(diào)解作用。1総務(wù)省: 《平成30年度「「関係人口」創(chuàng)出事業(yè)」モデル事業(yè)調(diào)査報告書》，2019年，204～205頁，https://www.soumu.go.jp/kankeijinkou/discription/pdf/000617803.pdf.加強中間支援型組織的人才培養(yǎng)和機制建設(shè)，成為下一階段促進“關(guān)系人口”發(fā)展的重要任務(wù)。

（二）營造農(nóng)村新社區(qū)：推進以新內(nèi)生發(fā)展為支撐的鄉(xiāng)村振興

隨著日本正式進入人口負增長時代，因人手不足和老齡化等原因造成的農(nóng)村社區(qū)衰落問題日漸凸顯，單靠行政力量難以應(yīng)對地方發(fā)展所面臨的諸多挑戰(zhàn)。因此，2015年出臺的《國土形成計劃》提出了要“構(gòu)建共助社會”，鼓勵多元主體參與鄉(xiāng)村振興，共同創(chuàng)造可持續(xù)宜居國土。2國土交通?。骸秶列纬捎嫯嫞ㄈ珖嫯嫞?，2015年，159頁，https://www.mlit.go.jp/common/001100233.pdf.為實現(xiàn)這一目標，國土審議會成立了“可持續(xù)宜居國土專門委員會”（2016—2019年），就如何建立城鄉(xiāng)對流機制、增加鄉(xiāng)村地區(qū)的定居人口和“關(guān)系人口”以及塑造農(nóng)村新社區(qū)等問題提出了新的政策建議。

該委員會指出，要在保持地域主體性的前提下，適當引進外部人才，通過擴大和深化“關(guān)系人口”，從人才、場域和機制等方面塑造農(nóng)村新社區(qū)，以確保在價值創(chuàng)造（“攻”）和維持村落功能（“守”）之間維持平衡，實現(xiàn)新內(nèi)生發(fā)展。3國土審議會住み続けられる國土専門委員會：《2019年とりまとめ：新たなコミュニティの創(chuàng)造を通じた新しい內(nèi)発的発展が支える地域づくり》，2019年，51頁，https://www.mlit.go.jp/common/001289113.pdf.在日本，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村社區(qū)是以地緣型居民組織（如町內(nèi)會、自治會）等為共助活動基礎(chǔ)的。這里所稱的“農(nóng)村新社區(qū)”則更具開放性，除本地居民外，還包括基于共同價值觀而投身鄉(xiāng)村振興的各類主體（如非營利組織和民間企業(yè)等）。形成此類農(nóng)村新社區(qū)需要從以下三方面著手：首先是人才培養(yǎng)，在加強“關(guān)系人口”與地域之間的連接以及社區(qū)營造過程設(shè)計方面，都需要專業(yè)人才提供支持服務(wù)，可通過教育機構(gòu)、非營利組織以及地區(qū)間的互學互鑒，培養(yǎng)更多能夠發(fā)揮中間支援作用的人才。其次是場域構(gòu)建，可通過改造和利用現(xiàn)有設(shè)施（如咖啡館、圖書館等），以及與社交媒體等虛擬空間聯(lián)動為內(nèi)外部人員交流提供場所。此外，還可通過完善交通網(wǎng)絡(luò)和建造短期居住設(shè)施等為“關(guān)系人口”來訪創(chuàng)造條件。最后是建立長效機制，可根據(jù)不同人群的需求設(shè)計各種活動項目，以維持“關(guān)系人口”與地域之間的長期聯(lián)系。4國土審議會住み続けられる國土専門委員會：《3カ年とりまとめ：地域の定住人口·関係人口の増加による持続可能な地域づくり》，2019年，5～7頁，https://www.mlit.go.jp/common/001289115.pdf.

為促進內(nèi)外部人員之間更好地交流協(xié)作，該委員會建議分階段進行農(nóng)村新社區(qū)營造。以岡山縣美作市上山地區(qū)為例，在準備階段，其主要任務(wù)是發(fā)現(xiàn)當?shù)厣鐓^(qū)存在的問題，并制定相關(guān)發(fā)展目標等；在起始階段，其工作重點在于通過內(nèi)部人才挖掘資源、達成共識，并探尋與外部人才的合作契機與方式；在實踐階段，需要推動多元主體之間的合作，并積極利用各種內(nèi)外部資源開展價值創(chuàng)造和生活支援活動；在后續(xù)階段，需要從人才和資金角度維持社區(qū)營造活動的可持續(xù)性，在條件允許的情況下將其組織化。也就是說，在社區(qū)營造初始階段，外部人才的介入并非必要條件，而隨著社區(qū)營造活動深入開展，可根據(jù)實際需要讓具有專業(yè)知識或技術(shù)的外部人才以及關(guān)心地方發(fā)展的“關(guān)系人口”共同參與其中，以期實現(xiàn)常態(tài)化、制度化運行。

四、 結(jié) 語

從日本內(nèi)生發(fā)展理論的實踐和演變過程可以看出，日本鄉(xiāng)村振興理念在過去40余年里經(jīng)歷了從均質(zhì)化向異質(zhì)化、從政府主導向多元共治（“新公共”）、從注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向強調(diào)人才支援以及從城鄉(xiāng)交流向城鄉(xiāng)協(xié)作等一系列轉(zhuǎn)變。特別是近20年來，隨著日本農(nóng)村老齡化進程加速，新內(nèi)生發(fā)展理論在促進更多外部人才參與鄉(xiāng)村振興、重構(gòu)鄉(xiāng)村共同體等方面發(fā)揮了積極的指導作用。雖然中日兩國在社會文化、發(fā)展階段、人口結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟基礎(chǔ)等方面存在一定差異，但新內(nèi)生發(fā)展理論在日本鄉(xiāng)村振興實踐中的積極作用仍具有重要的借鑒意義。無論是在理論探討層面，還是在政策實踐層面，都值得我們關(guān)注。

首先，日本新內(nèi)生發(fā)展理論試圖超越傳統(tǒng)的內(nèi)生與外生、城市與鄉(xiāng)村的二元對立思維，強調(diào)內(nèi)外互動、城鄉(xiāng)協(xié)作，其關(guān)鍵在于暢通人才流動渠道、建立人才交流與合作機制。對我國來說，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中同樣需要突破人才瓶頸的制約，在老齡化和空心化問題較為突出的農(nóng)村地區(qū)，可參照日本“地域振興協(xié)力隊”制度建立人才定向培養(yǎng)機制，鼓勵都市年輕人投身鄉(xiāng)村建設(shè)。對于那些暫無移居計劃但心系鄉(xiāng)村發(fā)展的城市居民，可參考“關(guān)系人口”概念，讓其通過志愿服務(wù)、捐資捐物或支農(nóng)支教等方式與鄉(xiāng)村建立并保持一定的聯(lián)系。

其次，日本新內(nèi)生發(fā)展理論強調(diào)在保持鄉(xiāng)村主體性的前提下，通過整合內(nèi)外部資源建立多元共治的農(nóng)村社區(qū)管理新模式，并突出了中間支援型組織在協(xié)調(diào)匹配城鄉(xiāng)需求中的重要性。在我國，隨著社會治理重心向基層下移，有越來越多的社會組織開始參與鄉(xiāng)村振興。這些社會組織在提升農(nóng)村公共服務(wù)水平、改善人居環(huán)境等方面發(fā)揮著積極的作用。今后還需要進一步發(fā)揮社會組織的橋梁和紐帶作用，為更多外部人才和資源進入鄉(xiāng)村拓寬渠道，使其與鄉(xiāng)村內(nèi)在需求精準對接。

最后，日本新內(nèi)生發(fā)展理論主張在價值創(chuàng)造型活動與生活支援型活動之間保持平衡，使鄉(xiāng)村能夠借助內(nèi)外部合力實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。我國當前正處于脫貧攻堅的關(guān)鍵時期，在推進兜底保障工作的同時，也應(yīng)依托鄉(xiāng)村特色資源，著力提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟自身的“造血”功能。唯此，才能創(chuàng)造更多就業(yè)機會，吸引人才回流，形成良性循環(huán)?？蓞⒄杖毡巨r(nóng)村新社區(qū)營造的過程設(shè)計方法，從鄉(xiāng)村實際需求出發(fā)，循序漸進地推動多元主體合作，使其向機制化或組織化方向發(fā)展。