摘要：我國實(shí)行兩階段的環(huán)評(píng)制度，環(huán)評(píng)文件的審批一直以來是環(huán)評(píng)制度的重點(diǎn)。當(dāng)環(huán)評(píng)文件經(jīng)過建設(shè)單位或技術(shù)單位編制后會(huì)提交到生態(tài)環(huán)境主管部門，生態(tài)環(huán)境主管部門經(jīng)過審查完整的環(huán)評(píng)文件而后作出批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)的決定。然而實(shí)踐中環(huán)評(píng)文件在審批階段中存在諸多問題。因此，避免環(huán)評(píng)文件在環(huán)評(píng)審批中存在的問題，對(duì)規(guī)范審批部門的行為，減小審批部門的壓力以及后續(xù)的開工建設(shè)等具有重要意義。

關(guān)鍵詞：環(huán)評(píng)文件;環(huán)評(píng)審批;解決對(duì)策

中圖分類號(hào)：X820.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2020）10-00-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.10.011

Abstract：China implements two-stage EIA system， and the examination and approval of EIA documents has always been the focus of EIA system.When the EIA documents are prepared by the construction unit or technical unit， they will be submitted to the competent department of ecological environment， which will make a decision of approval or disapproval after reviewing the complete EIA documents. However， in practice， there are many problems in the approval stage of EIA documents. Therefore， to avoid the problems of EIA documents in EIA approval is of great significance for standardizing the behavior of the approval department， reducing the pressure of the approval department and subsequent construction.

Key words： EIA documents;EIA approval;Solutions

1 環(huán)評(píng)文件的內(nèi)容

我國對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件實(shí)行名錄分類管理制，具體包括三種形式：環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表、環(huán)境影響評(píng)價(jià)登記表。由于環(huán)境影響評(píng)價(jià)登記表已改為備案制，在此研究的環(huán)評(píng)文件僅指環(huán)境影響報(bào)告書與環(huán)境影響報(bào)告表。2018年新《環(huán)評(píng)法》與2017年修改的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書予以明文規(guī)定，主要包括七項(xiàng)內(nèi)容①。環(huán)評(píng)文件是整個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的核心內(nèi)容，當(dāng)建設(shè)單位或者技術(shù)單位編制完成環(huán)評(píng)文件后，無論是接下來的審批還是后續(xù)的開工建設(shè)都以編制的環(huán)評(píng)文件為參考。一份完整科學(xué)的環(huán)評(píng)文件應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家規(guī)定的技術(shù)規(guī)范、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行編制，其評(píng)估數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)真實(shí)、內(nèi)容應(yīng)當(dāng)完整、結(jié)論應(yīng)當(dāng)明確合理。

2 環(huán)評(píng)審批中存在的問題

環(huán)評(píng)文件的審批是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度程序中一個(gè)重要步驟，環(huán)評(píng)文件經(jīng)過建設(shè)單位自主編制或者委托的技術(shù)單位編制后會(huì)提交給審批部門進(jìn)行審查批準(zhǔn)。由于環(huán)境影響登記表已改為備案制，在此研究的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件僅指環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書和環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表。審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件的主體為生態(tài)環(huán)境部門。正常情況下，審批部門認(rèn)為環(huán)境影響報(bào)告書符合環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)向建設(shè)單位發(fā)放同意批復(fù)。[1]盡管法律規(guī)定當(dāng)編制完成的環(huán)評(píng)文件未經(jīng)審批部門審查批準(zhǔn)或者審查后存在某些問題作出不予批準(zhǔn)決定的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。但在實(shí)際中，仍存在大量“未批先建”的情形，大部分建設(shè)單位的法律意識(shí)較為薄弱，缺乏對(duì)環(huán)評(píng)知識(shí)的了解，使得環(huán)評(píng)文件盡快通過環(huán)評(píng)審批是他們的主要目的。因此，環(huán)評(píng)文件不符合法律規(guī)定就通過了審批，忽視了環(huán)評(píng)文件質(zhì)量的審查，極易造成整個(gè)環(huán)評(píng)審批程序流于形式。

在實(shí)際的環(huán)評(píng)審批過程中，審批部門認(rèn)為提交的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件沒有質(zhì)量問題，遂做出準(zhǔn)予批準(zhǔn)的決定，然而實(shí)則環(huán)評(píng)文件有質(zhì)量問題，比如：建設(shè)項(xiàng)目選址、布局、規(guī)模不符合規(guī)劃，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)，缺乏環(huán)境保護(hù)措施等導(dǎo)致環(huán)評(píng)文件存在質(zhì)量缺陷，這擺脫不了審批部門的主要責(zé)任，得出的環(huán)評(píng)結(jié)論本身不符合法律要求，即“不應(yīng)該批的卻批了”。在此種情形下分為兩種情況，首先，審批部門沒有發(fā)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的缺陷，屬于行為上的過失，造成此種情況有可能是建設(shè)單位或者環(huán)評(píng)單位的問題，如環(huán)評(píng)工程師自身素質(zhì)不高、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理出現(xiàn)問題、工作質(zhì)量較低、資質(zhì)掛靠、弄虛作假等。還有可能是建設(shè)單位缺乏對(duì)環(huán)評(píng)的重視，有些建設(shè)單位直到項(xiàng)目報(bào)批或?qū)徍藭r(shí)才發(fā)現(xiàn)沒有環(huán)評(píng)文件，匆匆找來評(píng)價(jià)單位，要求其在很短時(shí)間內(nèi)完成環(huán)評(píng)報(bào)告書的編制，以致評(píng)價(jià)單位根本沒有時(shí)間進(jìn)行認(rèn)真的調(diào)查與監(jiān)測。[2]其次，審批部門明知環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件失實(shí)、內(nèi)容不完整、結(jié)論不明確不合理仍做出批準(zhǔn)的決定，屬于行為上的故意。造成此種情況有可能是建設(shè)單位或技術(shù)單位與審批部門之間存在著利益關(guān)聯(lián)，審批部門的工作人員濫用職權(quán)、弄虛作假。編制環(huán)評(píng)文件的專家在環(huán)評(píng)工作中，基于“人情”或利益的“誘惑”，在獲取建設(shè)單位的費(fèi)用后，環(huán)評(píng)報(bào)告書的結(jié)論100%都對(duì)建設(shè)方有利。[3]建設(shè)單位或技術(shù)單位弄虛作假、隱瞞事實(shí)真相，審批部門濫用職權(quán)、超越法定職權(quán)作出行政許可，根據(jù)行政許可法的規(guī)定，可以依法撤銷行政許可。

3 解決環(huán)評(píng)文件在環(huán)評(píng)審批中存在問題的對(duì)策

3.1 提高環(huán)評(píng)文件的質(zhì)量

環(huán)評(píng)文件的質(zhì)量高低決定著審批能否順利進(jìn)行及通過。由于編制環(huán)評(píng)報(bào)告書需要通過環(huán)境監(jiān)測、模擬實(shí)驗(yàn)等方法獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，并對(duì)規(guī)劃或項(xiàng)目的實(shí)行行為對(duì)環(huán)境的可能影響及其公眾環(huán)境權(quán)益侵害的后果依照法律或標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析，因此，環(huán)評(píng)具有集經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技判斷與分析于一體的性質(zhì)，而且環(huán)保部門對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告書的審批在很大程度上也依賴于環(huán)評(píng)報(bào)告書的有關(guān)結(jié)論，所以在環(huán)評(píng)制度中，環(huán)評(píng)報(bào)告書的編制是非常重要的。[4]首先，在符合法律法規(guī)的前提下，建設(shè)單位或其委托的技術(shù)單位應(yīng)正確運(yùn)用科學(xué)技術(shù)、環(huán)境監(jiān)測技術(shù)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等方法得出明確的、合理的環(huán)評(píng)結(jié)論。其次，編制單位及編制人員的自身能力問題也是影響環(huán)評(píng)文件質(zhì)量高低的重要因素，根據(jù)《辦法》規(guī)定，要加強(qiáng)編制單位及編制人員的環(huán)評(píng)技術(shù)能力的培養(yǎng)與環(huán)評(píng)專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)，嚴(yán)格落實(shí)信用管理制度，從編制階段保證環(huán)評(píng)文件的質(zhì)量。最后，研究并制定環(huán)境影響報(bào)告書質(zhì)量評(píng)定的指標(biāo)體系，并以此作為環(huán)境影響報(bào)告書質(zhì)量判定的依據(jù)和準(zhǔn)繩，使報(bào)告書的審查更趨科學(xué)、合理、公正。[5]

3.2 規(guī)范編制單位、審批部門、法院三方行為

環(huán)評(píng)文件的編制單位包括自主編制的建設(shè)單位和接受委編制的技術(shù)單位。首先，提高編制單位自身編技術(shù)能力，做到實(shí)事求是，對(duì)環(huán)評(píng)文件負(fù)責(zé)，確保環(huán)評(píng)文件符合法律要求、符合法定程序。對(duì)沒有執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度或違反審批部門要求的建設(shè)項(xiàng)目，一律不發(fā)放貸款，規(guī)定多長期限不得進(jìn)行環(huán)評(píng)等。其次，審批部門要做到合法行政、合理行政，對(duì)環(huán)評(píng)文件在質(zhì)量問題的建設(shè)項(xiàng)目依法做出不予批準(zhǔn)的決定。進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境部門與環(huán)評(píng)單位的約談制度和環(huán)評(píng)單位日?？己酥贫?，對(duì)濫用職權(quán)、超越職權(quán)做出的批復(fù)的部門要依法追究審批人員的法律責(zé)任。最后，法院要做到對(duì)環(huán)評(píng)審批進(jìn)行合法性與合理性的審查，依法做出裁判。比如，關(guān)注和聽取以環(huán)評(píng)文件為爭議焦點(diǎn)的雙方當(dāng)事人的不同主張，注意審查該行政機(jī)關(guān)是否有審批權(quán)限，做出的行政許可是否合法合理。對(duì)違反法定程序或職責(zé)的編制單位及人員以及行政審批機(jī)關(guān)及責(zé)任人員予以相應(yīng)的處罰，追究行政責(zé)任甚至是刑事責(zé)任。

3.3 強(qiáng)化信息公開與公眾參與

長期以來，在我國環(huán)評(píng)實(shí)踐中，“公眾參與走過場” “公眾意見被代表”等現(xiàn)象大量存在。依法開展公眾參與，充分征求專家意見，是環(huán)評(píng)文件獲得批準(zhǔn)的重要前提，讓公眾參與充分融入環(huán)評(píng)文件的編制階段及環(huán)評(píng)文件的審批階段能夠進(jìn)一步提高公眾參與的有效性。為了方便公眾參與，可以參考美國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，在編制環(huán)評(píng)文件時(shí)再制定一個(gè)簡明版本，便于缺乏專業(yè)知識(shí)的公眾理解，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)。2015年被稱為“史上最嚴(yán)”的《環(huán)境保護(hù)法》問世，不僅在總則中明確規(guī)定了“公眾參與”原則，并新增加一章“信息公開與公眾參與”作為第五章。其中第五十三條規(guī)定了保護(hù)公民法人和其他組織的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第五十六條第二款更是在審批環(huán)評(píng)文件時(shí)對(duì)信息公開和公眾參與的規(guī)定。2019年1月起施行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》要求建設(shè)單位三次向社會(huì)公開信息，環(huán)評(píng)審批部門三次向社會(huì)公開信息，體現(xiàn)了不同階段的公眾參與。其中第十四條，明確了在符合某些條件時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織開展深度公眾參與。另外，從司法實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人主張的訴訟理由大多是建設(shè)項(xiàng)目在審批時(shí)未及時(shí)準(zhǔn)確公開相關(guān)信息，未經(jīng)公眾參與或未進(jìn)行充分、深入的公眾參與，侵害了當(dāng)事人的合法利益。因此，要加強(qiáng)公眾參與的程序合法性、形式有效性、對(duì)象代表性、結(jié)果真實(shí)性的環(huán)評(píng)監(jiān)管，維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益。完善公眾參與制度，在一定程度上利用公眾的滿意度去檢驗(yàn)環(huán)評(píng)結(jié)論的合理性、環(huán)評(píng)的有效性，確保公眾參與以及環(huán)評(píng)文件的編制、審批程序合法有序，經(jīng)得起嚴(yán)格的司法審查。

4 結(jié)束語

綜上，為解決環(huán)評(píng)審批中遇到的諸多問題，多方主體應(yīng)當(dāng)充分履行義務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，提高環(huán)評(píng)文件質(zhì)量，同時(shí)注重公眾參與，如此才能保證環(huán)評(píng)工作的順利進(jìn)行。

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注釋

①建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）建設(shè)項(xiàng)目概況;（二）建設(shè)項(xiàng)目周圍環(huán)境現(xiàn)狀;（三）建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境可能造成影響的分析、預(yù)測和評(píng)估;（四）建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)措施及其技術(shù)、經(jīng)濟(jì)論證;（五）建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響的經(jīng)濟(jì)損益分析;（六）對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境監(jiān)測的建議;（七）環(huán)境影響評(píng)價(jià)的結(jié)論。

收稿日期：2020-08-15

作者簡介：許蝶（1996-），女，漢族，在讀碩士，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。