摘? ?要： 新時代社會主要矛盾的變化，讓特定時空下北方越冬農(nóng)作物蘊(yùn)含的生態(tài)價值日益凸顯。為了維護(hù)和增強(qiáng)北方越冬農(nóng)作物具有的環(huán)境正外部性，需要建立生態(tài)補(bǔ)償制度。北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建符合習(xí)近平生態(tài)文明思想中的“兩山理論”，體現(xiàn)了社會的公平正義，既能推動鄉(xiāng)村振興又能保障糧食安全。我國生態(tài)補(bǔ)償制度正在縱深推進(jìn)但農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償還處在起步階段，北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償宜采用農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目制;在具體制度構(gòu)建中，建立以政府為主以市場為輔的主體制度，以成本核算法為主以意愿支付評估法為輔的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度，以現(xiàn)金支付為主以非現(xiàn)金制度方式為輔的補(bǔ)償方式制度;將建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思維貫穿到新制度構(gòu)建的全過程之中。

關(guān)鍵詞： 北方越冬農(nóng)作物; 生態(tài)價值; 生態(tài)補(bǔ)償制度

中圖分類號：D912.6? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.04.019

Research on the Construction of Ecological Compensation System

for Overwintering Crops in North China

LIU Peng

（Northwest A & F University， Xian 712100， China）

Abstract： The changes in the main contradictions of society in the new era have made the ecological value of wintering crops in the north in a particular time and space increasingly prominent. In order to maintain and enhance the positive externalities of the environment of wintering crops in the north， an ecological compensation system needs to be established. The construction of an ecological compensation system for wintering crops in the north is in line with the “two mountains theory” in Xi Jinpings thought of ecological civilization， which reflects the fairness and justice of the society， which can both promote the revitalization of the countryside and ensure food security. Chinas ecological compensation system is being advanced in depth but agricultural ecological compensation is still in its infancy. The agricultural and ecological compensation systems in the United States and the European Union are of reference value. The construction of ecological compensation systems for wintering crops in the North needs to be based on practical considerations. The ecological compensation of wintering crops in the north should adopt the project system of agricultural ecological compensation; Establish a compensation system with a government as the mainstay and a market as the supplementary system， a costing algorithm as the mainstay and a willingness to pay assessment method as the supplementary compensation standard system， and a cash payment as the non-cash system as the supplementary compensation system;The thought of establishing a market-oriented and diversified ecological compensation mechanism runs through the entire process of building a new system.

Key words： wintering crops in the north; ecological value; ecological compensation system

我國最南端起于北緯4度，最北端止于北緯53度，南北縱跨49個緯度，形成了南北迥異的氣候特征。以秦嶺淮河為界，秦嶺淮河以北稱為北方，北方的冬季氣候明顯寒冷，寒風(fēng)蕭瑟，草木枯黃，能給人們帶來一抹綠色和生機(jī)的植物主要是越冬農(nóng)作物，以冬小麥和油菜為典型代表。北方越冬農(nóng)作物那一抹綠色在蒼涼的廣袤大地上顯得格外亮眼和彌足珍貴。過去，我們曾經(jīng)對這片綠色習(xí)以為常，但是現(xiàn)在由于耕地面積較少和土地撂荒現(xiàn)象導(dǎo)致這片綠色慢慢減少。如何守住北方冬季里給人們帶來生態(tài)享受的這片綠色，需要從生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕嵌冗M(jìn)行研究和思考。

自從20世紀(jì)生態(tài)環(huán)境受到重視以來，學(xué)界圍繞生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了深入的研究，以“生態(tài)補(bǔ)償”為主題的研究論文已經(jīng)累計超過一萬余篇，但是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)和實(shí)踐探索依舊十分緩慢，截至目前沒有形成全國統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償法律制度，建立市場化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍然是擺在實(shí)務(wù)界和理論界面前的急切問題。自2005年學(xué)界首次提出了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償以來，學(xué)界關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯烤臀丛袛?，學(xué)者前期研究主要集中在對農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵的界定、理論基礎(chǔ)分析、補(bǔ)償機(jī)制建立等問題上[1];隨著生態(tài)補(bǔ)償理論研究的深入，學(xué)界從耕地生態(tài)系統(tǒng)的角度分析了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?，從農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嬷黧w、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式等角度進(jìn)行了深入研究[2]，目的在于保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和減少農(nóng)業(yè)面源污染從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的綠色發(fā)展[3]。在實(shí)踐中，我國自2002年開始全面實(shí)施了退耕還林和退牧還草工程，這種退耕補(bǔ)貼是農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖钤缭搭^。退耕還林工程補(bǔ)貼已經(jīng)實(shí)施完畢，但是并沒有建立新的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度。學(xué)者試圖建立全國統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，但是囿于生態(tài)補(bǔ)償概念的不統(tǒng)一性、補(bǔ)償主體的單一性和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的難以確定性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度短期內(nèi)仍然無法落地。目前，鮮有學(xué)者關(guān)注農(nóng)作物生長過程中的生態(tài)價值，尤其是處在生態(tài)資源極度稀缺時空條件下的農(nóng)作物生態(tài)付費(fèi)即生態(tài)補(bǔ)償問題。因此，北方越冬農(nóng)作物的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、北方越冬農(nóng)作物生態(tài)價值凸顯

（一）北方越冬農(nóng)作物具有獨(dú)特生態(tài)價值

生態(tài)價值是價值哲學(xué)的研究領(lǐng)域。生態(tài)價值體現(xiàn)的是生命形象與其環(huán)境之間相互依存相互滿足的關(guān)系[4]。從生態(tài)學(xué)視角來看，生態(tài)價值是生態(tài)系統(tǒng)存在的自身價值以及生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價值[5]。在人類中心主義受到批判之后，生態(tài)價值的主客體關(guān)系也受到質(zhì)疑，生態(tài)價值應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)主體與客體的互益性關(guān)系，避免只注重主體價值的傾向[6]。人類不是生態(tài)環(huán)境的主宰，而是生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，人的生存和發(fā)展離不開自然界。筆者探討北方越冬農(nóng)作物的生態(tài)價值僅僅指的是農(nóng)作物的生態(tài)服務(wù)價值。北方越冬農(nóng)作物種植主要分布在河南、河北、山東、山西和陜西五省，其中五省冬小麥種植面積占全國小麥種植面積的56%。根據(jù)北方冬季的特點(diǎn)，越冬農(nóng)作物在生長過程中至少發(fā)揮了以下獨(dú)特的生態(tài)服務(wù)功能：第一，有利于凈化空氣，越冬農(nóng)作物避免土地地表裸露，可以防風(fēng)固沙，減少了沙塵天氣發(fā)生的幾率;第二，提供了綠色精神享受，越冬農(nóng)作物在寒冷的冬季展示著綠色的勃勃生機(jī)，給市民帶來了休憩觀光的享樂，不僅僅有視覺的享受，更有心靈的陶冶。經(jīng)學(xué)者測算，一般耕地的非經(jīng)濟(jì)價值超過經(jīng)濟(jì)價值的3倍，非經(jīng)濟(jì)價值主要體現(xiàn)在生態(tài)服務(wù)功能上。在北方冬季特殊的時空下，北方越冬農(nóng)作物的非經(jīng)濟(jì)價值比測算的一般經(jīng)濟(jì)價值還要高得多。北方越冬農(nóng)作物生態(tài)服務(wù)功能與人的健康息息相關(guān)，在保障人類健康生活方面發(fā)揮了重要的生態(tài)價值。

（二）北方越冬農(nóng)作物的生態(tài)價值更受重視

在改革開放的道路上，中國人民逐漸擺脫了溫飽問題，全面小康生活即將實(shí)現(xiàn)，社會主要矛盾不再是人民日益增長的物質(zhì)文化需求與落后的社會生產(chǎn)力之間的矛盾，而是人民對美好生活的向往與發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾[7]。過去人們求的是生存，而現(xiàn)在人們要的是生活;過去人們追求的是數(shù)量，而現(xiàn)在人們關(guān)心的是質(zhì)量。高質(zhì)量的生活是一種身體健康和精神愉悅的生活，是一種積極向上充滿生機(jī)的生活?，F(xiàn)在的城市居民家家養(yǎng)綠植，假期休閑也從喧鬧擁擠的城市走向了廣袤的田地，人們對綠色的渴望與需求如日劇增，尤其是在萬木蕭瑟的冬季。在北方的冬季，越冬農(nóng)作物諸如小麥和油菜不僅僅是一種夏季結(jié)果的糧食和經(jīng)濟(jì)作物，更是一種能給人帶來精神愉悅的生態(tài)產(chǎn)品。

我國的觀光農(nóng)業(yè)已經(jīng)有將近30年的發(fā)展歷程，截至目前，全國已經(jīng)建成3000多個觀光農(nóng)業(yè)園區(qū)[8]。農(nóng)業(yè)提供生態(tài)產(chǎn)品的功能過去已經(jīng)被人們重視。但是對于北方越冬農(nóng)作物的觀光資源并沒有全面和深度開發(fā)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的背景下，農(nóng)村的生態(tài)資源越發(fā)具有發(fā)展的優(yōu)勢，農(nóng)村的生態(tài)產(chǎn)品種類需要進(jìn)一步開發(fā)，北方越冬農(nóng)作物具有天然的生態(tài)價值性，對其生態(tài)產(chǎn)品功能的重視是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有效途徑。

二、北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償制度建構(gòu)價值

（一）符合“兩山理論”價值轉(zhuǎn)換路徑

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)早期，人們認(rèn)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是矛盾的，保護(hù)生態(tài)環(huán)境必然會影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要發(fā)展經(jīng)濟(jì)也必然要造成生態(tài)環(huán)境的破壞，兩者是魚和熊掌的關(guān)系，只能擇其一。在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的過程中，習(xí)近平總書記提出了著名的“兩山理論”，“綠水青山就是金山銀山”，“兩山理論”鮮明地指出了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間并非水火不容的矛盾關(guān)系，兩者之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。良好的生態(tài)環(huán)境就是物質(zhì)財富，生態(tài)價值可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價值。“兩山理論”為實(shí)現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展指明了方向。綠色發(fā)展必須一以貫之，堅(jiān)持到底。北方越冬農(nóng)作物在特殊的季節(jié)，展現(xiàn)出來了鮮亮綠色，在生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)揮了重要作用，為人們生活創(chuàng)造了良好的生態(tài)環(huán)境。根據(jù)“兩山理論”，北方越冬農(nóng)作物的生態(tài)服務(wù)價值可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)收益。從北方越冬農(nóng)作物種植主體的角度來看，越冬農(nóng)作物對生態(tài)環(huán)境建設(shè)所作出了巨大的貢獻(xiàn)，這種生態(tài)貢獻(xiàn)應(yīng)當(dāng)并且可以體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益。如果越冬農(nóng)作物的生態(tài)服務(wù)價值不能轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價值，就難以維持和增強(qiáng)越冬農(nóng)作物種植主體的生產(chǎn)積極性，同時也與“兩山理論”的轉(zhuǎn)化思路不相符。

（二）有利于實(shí)現(xiàn)社會的公平正義

生態(tài)補(bǔ)償制度最早源于美國因修建基礎(chǔ)設(shè)施而破壞生態(tài)系統(tǒng)給予的補(bǔ)償行為，之后逐步演變?yōu)樯鷳B(tài)系統(tǒng)付費(fèi)制度。生態(tài)補(bǔ)償制度引入我國以后，學(xué)者對生態(tài)補(bǔ)償概念進(jìn)行了多元化的定義。筆者采用“生態(tài)補(bǔ)償就是為了保護(hù)生態(tài)利益，由生態(tài)利益的受益主體（補(bǔ)償主體）對增加生態(tài)利益的供給主體（受償主體）給予補(bǔ)償?shù)囊环N法律制度”[9]定義，生態(tài)補(bǔ)償作為一種法律制度，通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)利益主體之間的平衡，目的在于維持和增加生態(tài)利益的供給。通過生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)生態(tài)正外部性。北方越冬農(nóng)作物的種植主體主要目的在于收獲糧食產(chǎn)物，獲得經(jīng)濟(jì)收益，對于越冬農(nóng)作物在生長中產(chǎn)生的生態(tài)價值并非其關(guān)注的主要目的，但是這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正外部性一直存在，市民免費(fèi)享受著這種生態(tài)產(chǎn)品。在生態(tài)價值越發(fā)凸顯的時代，忽略越冬農(nóng)作物的生態(tài)服務(wù)功能是不公平的，也是不正義的。再加上我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化程度相比國外還有很大差距，導(dǎo)致部分越冬農(nóng)作物的種植成本在不斷增加，而糧食價格持續(xù)較低，諸多農(nóng)民依靠種地已經(jīng)入不敷出，農(nóng)民土地撂荒現(xiàn)象并不少見[10];越冬農(nóng)作物種植面積的減少，直接決定著越冬農(nóng)作物生態(tài)效益供給的減少，作為市民免費(fèi)享受的綠色生態(tài)產(chǎn)品就會不斷減少。為了增加農(nóng)民種地的收入，必須考慮農(nóng)業(yè)的生態(tài)服務(wù)功能，通過生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞街Ц对蕉r(nóng)作物產(chǎn)生的生態(tài)服務(wù)價值，從而實(shí)現(xiàn)越冬農(nóng)作物種植主體與生態(tài)服務(wù)受益主體之間的利益平衡，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會和城市社會之間的公平正義。

（三）有利于推動鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并提出了“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”和“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄骩11]。歷史上，中國的革命是農(nóng)村包圍城市，中國的建設(shè)是農(nóng)村支援城市，但是現(xiàn)在全面小康社會建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)卻需要城市反哺農(nóng)村，需要城市帶動農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村一同富裕。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2019年底，我國農(nóng)村常住人口約占全國總?cè)丝诘?0%，盡管城鎮(zhèn)化進(jìn)程并沒有停止，但是短期內(nèi)農(nóng)村人口占比仍不會急劇減少。鄉(xiāng)村振興的前提是產(chǎn)業(yè)興，沒有新興的產(chǎn)業(yè)鄉(xiāng)村就缺乏持久的發(fā)展動力。鄉(xiāng)村要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，必須結(jié)合鄉(xiāng)村自身的資源優(yōu)勢，而非城市污染企業(yè)向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)不能走先污染后治理的老路，需要堅(jiān)持走綠色發(fā)展之路，走可持續(xù)發(fā)展之路。在新時代背景下，農(nóng)村較之城市最大的優(yōu)勢就在于生態(tài)產(chǎn)品資源，不僅僅是指綠色無公害的健康食品，還包括農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境本身。因此，農(nóng)村要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，需要挖掘能提供生態(tài)產(chǎn)品的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，只有生態(tài)產(chǎn)業(yè)才能吸引城市資金流、人才流的回歸，鄉(xiāng)村振興的動力密碼才能激活。北方種植的越冬農(nóng)作物是廣大農(nóng)村最具有特色的生態(tài)資源，而在當(dāng)前，這種特色的生態(tài)資源并沒有轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)利益。建立北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償制度，不僅能完全體現(xiàn)越冬農(nóng)作物生態(tài)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)價值，而且能夠增加農(nóng)民的收入;當(dāng)越冬農(nóng)作物種植主體獲益后，生產(chǎn)積極性便會得到提高，更多的生態(tài)產(chǎn)品才會被創(chuàng)造出來。生態(tài)產(chǎn)品是鄉(xiāng)村發(fā)展的最大優(yōu)勢資源，有了豐富的生態(tài)產(chǎn)品，鄉(xiāng)村振興才有強(qiáng)勁的發(fā)展動力。

（四）有利于保障糧食安全

民以食為天，糧食安全是國家頭等大事。在黨和國家高度重視下，我國糧食安全已經(jīng)達(dá)到較高水平[12]，但是作為14億人口的大國，糧食安全一刻也不能掉以輕心。近年來，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，耕地面積非農(nóng)化傾向明顯，但是必須牢牢守住18億畝耕地紅線[13]。18億畝耕地的豐收是糧食安全的重要保障。然而，由于農(nóng)業(yè)種植成本不斷增加，利潤十分微薄，農(nóng)民背井離鄉(xiāng)，土地撂荒現(xiàn)象時有發(fā)生。如果糧食生產(chǎn)不能自給，單純依靠糧食進(jìn)口，就等于把脖子放在別人的刀鋒上，這種危險是不能發(fā)生的。為了保證糧食生產(chǎn)，黨中央每年的一號文件都是“三農(nóng)”問題，國家實(shí)施了各種惠農(nóng)富農(nóng)政策，不僅廢除了在歷史存續(xù)了2600多年的農(nóng)業(yè)稅，而且還給予糧食價格保護(hù)等各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，盡管如此，與工業(yè)和服務(wù)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然是一個利潤有限的行業(yè)。因此，繼續(xù)增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)收益是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)吸引力的關(guān)鍵舉措。北方越冬農(nóng)作物的主要產(chǎn)區(qū)自古以來都是產(chǎn)糧大省，確保越冬農(nóng)作物的種植面積是關(guān)系北方五省糧食安全的重要保障。對北方越冬農(nóng)作物進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，直接增加了農(nóng)業(yè)從業(yè)者的經(jīng)濟(jì)收入，提高了糧食生產(chǎn)的純利潤，能夠穩(wěn)定農(nóng)民種地的信心和決心，對于保障國家糧食安全能發(fā)揮重要作用。

三、北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償制度建構(gòu)現(xiàn)狀與基礎(chǔ)

（一）我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全

2005年黨的十六屆五中全會首次提出了“加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”的要求，黨的十八大再次強(qiáng)調(diào)要建立生態(tài)補(bǔ)償制度。在黨中央政策的指引下，全國各地在森林、草原、濕地、流域、礦產(chǎn)資源開發(fā)、海洋、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等領(lǐng)域開展了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐探索，但是在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐還比較缺乏[14]。黨的十九大報告再次提出“建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，同時把它列為加快生態(tài)文明體制改革的重要任務(wù)之一。自然資源部、國家發(fā)改委等9部門于2019年聯(lián)合印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計劃》，提出了建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的總體要求、重點(diǎn)任務(wù)、配套措施等。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定“國家建立、健全生態(tài)補(bǔ)償制度，加大對生態(tài)保護(hù)區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。”現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全的財政補(bǔ)貼制度和各項(xiàng)扶持政策，未明確規(guī)定農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度。從現(xiàn)行政策和制度來看，生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)，但是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償仍然缺乏明確的文件和制度指引，從立法層面來看還處于空白狀態(tài)。在實(shí)踐中，國家層面的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼形式多樣，2002年啟動的退耕還林、還草補(bǔ)貼制度是主要形式，此外還有種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、糧食最低收購價、規(guī)模化種植補(bǔ)貼等累計惠農(nóng)政策50多項(xiàng)。在這些農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目中，只有少部分是著眼于生態(tài)利益的保護(hù)，算得上是農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策。地方政府也在積極探索農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，蘇州市在制定的《關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見（試行）》中明確規(guī)定了建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[15]，湖北省在2006年頒布的《農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)條例》中提出了建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度。從實(shí)踐過程來看，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)償主體單一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)混亂、補(bǔ)償資金不足，沒有形成體系化和系統(tǒng)性的制度[16]。無論是從制度來講，還是從實(shí)踐來看，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度還處于探索起步階段，沒有成熟經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)，沒有系統(tǒng)的制度可以遵行。

（二）國外農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度僅供參考不可復(fù)制

生態(tài)補(bǔ)償制度的產(chǎn)生緣起是生態(tài)環(huán)境問題的加劇。自20世紀(jì)30年代以來，美國農(nóng)業(yè)部就開始注重農(nóng)田保護(hù)，對在耕土地以及退耕休耕實(shí)施了生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目[17]。1996年美國實(shí)施了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進(jìn)和改革法案》[18]，對在耕土地進(jìn)行環(huán)境質(zhì)量提升，實(shí)施了環(huán)境質(zhì)量激勵農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，補(bǔ)償主要涵蓋成本分擔(dān)、技術(shù)扶持和資金激勵三個部分，該項(xiàng)目在改善土壤質(zhì)量方面發(fā)揮了良好效果。在1985年美國通過了《食品安全法案》，該法案規(guī)定了環(huán)保休耕生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，該項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由土地租金和成本分擔(dān)兩個部分組成。美國項(xiàng)目形式的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度起到了保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的，但是在補(bǔ)償方法、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面還存在不足，引發(fā)了其他社會問題[19]。

歐盟是較早啟動農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)，德國正是在歐盟生態(tài)補(bǔ)償政策的影響下，自20世紀(jì)90年代開始實(shí)施了一系列農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)貼政策，德國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償主要針對有機(jī)農(nóng)業(yè)、有機(jī)草場和放棄使用除草劑三項(xiàng)內(nèi)容，主要采用政府補(bǔ)償為主、市場參與輔助的方式，生態(tài)補(bǔ)償需要經(jīng)過嚴(yán)格的程序[20]。德國利用生態(tài)補(bǔ)償制度減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源浪費(fèi)和環(huán)境污染，同時提高了農(nóng)產(chǎn)品的健康指標(biāo)。德國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度需要強(qiáng)大的財政支持，否則無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品從數(shù)量到質(zhì)量的提升。

縱觀美國和德國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，我國退耕還林還草等方面有參考和借鑒，但是美國和歐盟的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度在追求農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面比我國步子邁得更大，走得更遠(yuǎn)，盡管我國也在不斷強(qiáng)調(diào)降低農(nóng)藥和化肥的使用，但是離真正的有機(jī)農(nóng)業(yè)還差得很遠(yuǎn)，因此國外的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度在我國不具有可復(fù)制性。北方越冬農(nóng)作物的生態(tài)補(bǔ)償與綠色有機(jī)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償制度盡管都是一種生態(tài)付費(fèi)制度，但是也存在明顯差別：兩者目的不一樣，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度目的主要在于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，而北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償制度目的在于保證為越冬農(nóng)作物提供更多的生態(tài)服務(wù)，尤其是清新的空氣和生機(jī)勃勃的綠色;二是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償更注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的結(jié)果，而北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償卻更注重農(nóng)作物生長過程?；谝陨蟽牲c(diǎn)差異，北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償制度需要在繼承的前提下有一個全新的制度構(gòu)建。

四、北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償制度主要內(nèi)容

北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建可以借鑒美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目制模式，將北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償作為一個獨(dú)立的項(xiàng)目來實(shí)施。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目制的優(yōu)勢在于其針對性和靈活性很強(qiáng)，不追求千篇一律，而是根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償對象本身的特點(diǎn)而單獨(dú)設(shè)立的一項(xiàng)政策措施。項(xiàng)目制的方式既不受全局政策的影響，也不影響全局統(tǒng)一政策的實(shí)施。另外，項(xiàng)目制的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償可以設(shè)置一定的期限，期限屆滿，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目可以終止也可以繼續(xù)延期實(shí)行。北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償是典型的區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償，只針對北方種植越冬農(nóng)作物的五個省份，因此采用農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目制形式符合其特征與要求。

（一）北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償主體制度

生態(tài)補(bǔ)償是一種利益平衡調(diào)控機(jī)制，在正外部性生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系中，生態(tài)補(bǔ)償是由生態(tài)受益主體向生態(tài)建設(shè)主體轉(zhuǎn)移支付經(jīng)濟(jì)利益的一種行為制度。因此，生態(tài)補(bǔ)償制度最主要的內(nèi)容就是明確生態(tài)補(bǔ)償主體，首先得回答誰補(bǔ)給誰的根本問題，即誰是生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)主體，誰是生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利主體;生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償義務(wù)主體就是生態(tài)受益者，也稱之為“補(bǔ)償主體”，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利主體就是生態(tài)建設(shè)者或生態(tài)產(chǎn)品的提供者，也稱之為“受償主體”;生態(tài)補(bǔ)償主體是生態(tài)補(bǔ)償制度建立的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。能不能作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，主要遵循責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則，以利益得失為判斷標(biāo)準(zhǔn)[21]。2016年國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見》中明確提出“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、誰受益誰補(bǔ)償，政府主導(dǎo)、社會參與”的生態(tài)補(bǔ)償要求。因此，生態(tài)補(bǔ)償主體的構(gòu)建需要回歸到具體的生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系中，通過類型化的表達(dá)往往是行不通的。

北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以政府為主體以市場為補(bǔ)充，建立多元化的補(bǔ)償主體制度。北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償制度是生態(tài)受益者對生態(tài)建設(shè)者的一種付費(fèi)制度。北方越冬農(nóng)作物提供的生態(tài)服務(wù)包括優(yōu)化空氣質(zhì)量和提供綠色景觀等，直接的受益者是北方越冬農(nóng)作物種植省份的所有居民，五省的所有居民能直接感受到清新的空氣，也能身臨其境走進(jìn)越冬農(nóng)作物中休閑游憩，品讀草木枯黃之下的綠意盎盎;間接受益者的主體不勝枚舉;但對于五省居民來講，越冬農(nóng)作物的生態(tài)服務(wù)是一種公共的生態(tài)產(chǎn)品。作為公共產(chǎn)品，對于任何個人而言既無法獨(dú)占也無法獨(dú)享，還可以不用付費(fèi)而搭便車。對于公共產(chǎn)品而言，一般皆由代表公共利益的國家或政府來提供[22]。從國內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)踐中可以看出，政府都是生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵难a(bǔ)償主體，政府在生態(tài)補(bǔ)償中的核心主體地位是其職責(zé)決定的[23]。新時代，為人民提供優(yōu)美生態(tài)環(huán)境是政府滿足人民對美好生活向往的集中體現(xiàn)。北方越冬農(nóng)作物的生態(tài)補(bǔ)償制度要將中央政府和省級政府作為主要的補(bǔ)償主體，由中央政府和省級政府以項(xiàng)目制的形式設(shè)置專項(xiàng)資金，以財政劃撥的形式支付給北方越冬農(nóng)作物的種植主體。北方越冬農(nóng)作物本身具有生態(tài)價值，可以進(jìn)行商業(yè)運(yùn)營，諸如可以開發(fā)農(nóng)業(yè)觀光旅游獲取收益，這種商業(yè)化收益主要來源于市場主體，商業(yè)化運(yùn)營的利潤應(yīng)當(dāng)支付給越冬農(nóng)作物的種植者。通過市場化的方式，既增加了北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體，減輕了政府的財政壓力，同時又增加了受償主體的經(jīng)濟(jì)收益，能最大限度調(diào)動農(nóng)民種植越冬農(nóng)作物的生產(chǎn)積極性。

北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償制度的受償主體是越冬農(nóng)作物的種植者。在北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系中，越冬農(nóng)作物的種植者是生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的建設(shè)者和貢獻(xiàn)者，沒有種植者的辛勤勞作，就不會有一望無際的“大地綠裳”。根據(jù)利益平衡法則，作為生態(tài)建設(shè)者應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的生態(tài)補(bǔ)償。隨著農(nóng)村土地不斷流轉(zhuǎn)走向規(guī)模化和現(xiàn)代化，北方越冬農(nóng)作物的種植者不僅包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營戶，還包括大型農(nóng)場或其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等經(jīng)濟(jì)組織。因此，北方種植越冬農(nóng)作物的經(jīng)營戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織是生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w。

（二）北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是解決補(bǔ)償主體給受償主體補(bǔ)多少的問題，是生態(tài)補(bǔ)償制度能否發(fā)揮利益平衡作用的關(guān)鍵問題。沒有生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)補(bǔ)償制度根本無法運(yùn)行。自生態(tài)補(bǔ)償制度建立以來，學(xué)者在不斷研究生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計算方法。截至目前，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)注的計算方法有以下四種形式。第一，生態(tài)服務(wù)功能價值評估法，通過專業(yè)人員根據(jù)特定程序，對生態(tài)服務(wù)進(jìn)行貨幣化測算的過程，直接計算生態(tài)服務(wù)的貨幣價值[24];這種形式十分直接，生態(tài)服務(wù)能值多少錢，生態(tài)補(bǔ)償就補(bǔ)償多少，學(xué)者曾根據(jù)該方法計算廈門市蓮花水庫工程生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)為1.29億元[25]。第二，生態(tài)建設(shè)成本計算法，從生態(tài)建設(shè)者開展生態(tài)建設(shè)投入的成本作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，受償主體付出多少就應(yīng)當(dāng)?shù)玫蕉嗌傺a(bǔ)償。第三，機(jī)會成本計算法，受償主體因?yàn)檫x擇生態(tài)建設(shè)而放棄其他收益，這種放棄的其他收益就是機(jī)會成本，依據(jù)機(jī)會成本的數(shù)額確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第四，支付意愿估算法，通過調(diào)查的方式詢問補(bǔ)償主體和受償主體的支付意愿，應(yīng)用CVM法計算生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[26]。

農(nóng)業(yè)生態(tài)價值很早就被學(xué)者關(guān)注，國外學(xué)者Costanza在1997年就提出了估算農(nóng)業(yè)生態(tài)價值的方法，2003年我國學(xué)者謝高地制定了我國生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)價值當(dāng)量因子表，該表被應(yīng)用于計算農(nóng)業(yè)生態(tài)價值[27]。通過生態(tài)服務(wù)功能計算法計算農(nóng)業(yè)生態(tài)價值在學(xué)理上具有意義，但是現(xiàn)實(shí)中由于數(shù)額巨大無法作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。因此，美國和歐盟等建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的國家一般采用了成本計算法，從受償主體實(shí)際支出的成本或機(jī)會成本為依據(jù)制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，通過成本核算的方式確立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能基本保證了受償主體的合法權(quán)益。支付意愿估算法主要考量的是補(bǔ)償主體和受償主體的心理預(yù)期，受經(jīng)濟(jì)條件本身的影響，這種方法估算的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往具有較大的不穩(wěn)定性和隨意性。

北方越冬農(nóng)作物的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)宜綜合采用生態(tài)建設(shè)成本法和支付意愿法。北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償主要針對的是越冬農(nóng)作物在特定時空之下的生態(tài)服務(wù)價值，而農(nóng)業(yè)生態(tài)價值評估的范圍和內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于這項(xiàng)特殊的生態(tài)服務(wù)價值，因此現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生態(tài)價值評估方法無法直接加以應(yīng)用。北方越冬農(nóng)作物補(bǔ)償?shù)哪康氖菫榱嗽黾愚r(nóng)作物種植者的經(jīng)濟(jì)收益，增加其種植的積極性。因此，北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償制度要立足于種植者投入的成本，要在原有成本基數(shù)上增加利潤數(shù)額。北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償對于農(nóng)作物種植者來講，是在原有收益不變的情況增加的一筆額外收入。因此，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只需以成本為參考，同時還要綜合考慮農(nóng)作物種植者對種地收入利潤的期待，而對于市場化的補(bǔ)償主體而言還應(yīng)當(dāng)考慮他們的支付意愿問題。北方越冬農(nóng)作物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)首次設(shè)定不易過高，因?yàn)閷τ诜N植者而言他是一個從無到有的獲益項(xiàng)目，隨時經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可以適當(dāng)逐步提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

（三）北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償方式制度

生態(tài)補(bǔ)償方式解決的是生態(tài)補(bǔ)償主體之間以何種方式實(shí)現(xiàn)利益轉(zhuǎn)移的問題。采用何種補(bǔ)償方式取決于補(bǔ)償主體的數(shù)量與補(bǔ)償對象的需求。生態(tài)補(bǔ)償方式依據(jù)補(bǔ)償途徑的不同可以劃分為資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償和智力補(bǔ)償?shù)萚28]。生態(tài)補(bǔ)償制度建立之初主要補(bǔ)償方式是政府主導(dǎo)的財政轉(zhuǎn)移支付，采用現(xiàn)金支付方式;截至目前，政府主導(dǎo)的補(bǔ)償方式仍然是我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕Ｊ健＿@種模式造成了生態(tài)補(bǔ)償主體單一，補(bǔ)償方式單一。隨著市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的推進(jìn)[29]，生態(tài)補(bǔ)償方式的多元化格局逐漸形成。在市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制下，補(bǔ)償資金來源于中央、地方政府以及企業(yè)、個人、社會等多個渠道;生態(tài)補(bǔ)償方式除政府財政轉(zhuǎn)移支付外，綜合通過運(yùn)用自然資源資產(chǎn)升值、權(quán)益置換、財政貼息、特許經(jīng)營等手段，吸引社會資金參與，形成了多元化的投入機(jī)制[30]。生態(tài)補(bǔ)償方式的多元化未來生態(tài)補(bǔ)償方式的主要樣態(tài)。

北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償方式要以現(xiàn)金支付為主，以非現(xiàn)金補(bǔ)償方式為輔。在農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償方式的研究中有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：31.67%的農(nóng)戶希望現(xiàn)金補(bǔ)償，17.71%的農(nóng)戶選擇技術(shù)補(bǔ)償，18.18%的農(nóng)戶選擇政策補(bǔ)償，17.04%的農(nóng)戶選擇實(shí)物補(bǔ)償，其他15.11%農(nóng)戶選擇綜合方式[31]，由此觀之農(nóng)戶更偏向現(xiàn)金支付方式。北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償方式也應(yīng)當(dāng)考慮農(nóng)戶的接受偏好，無論是政府財政還是市場盈利都以現(xiàn)金補(bǔ)償方式為主，在現(xiàn)金補(bǔ)償方式之外，可以結(jié)合實(shí)際情況，補(bǔ)充采用其他可行的補(bǔ)償方式。

五、結(jié)語

北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償是在特定時空條件下，維護(hù)好北方五省的“大地綠裳”，滿足人們對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要而構(gòu)建的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目。北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建體現(xiàn)了習(xí)近平生態(tài)文明思想中“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展思維，是一項(xiàng)能推動農(nóng)民致富、鄉(xiāng)村振興和糧食安全的有效制度。北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建是一項(xiàng)全新的制度設(shè)計，需要吸收生態(tài)補(bǔ)償制度中優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，高起點(diǎn)地構(gòu)建起以政府為主體、市場化多元化的生態(tài)補(bǔ)償制度。讓北方越冬農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)償制度成為在推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償前進(jìn)的一次有益嘗試。

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[責(zé)任編輯、校對：黨? ?婷]

收稿日期： 2020-09-24

基金項(xiàng)目： 陜西省社科界2020年重大理論與現(xiàn)實(shí)問題研究項(xiàng)目（2020Z305）

作者簡介： 劉鵬（1982- ），男，湖北十堰人，講師，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要從事生態(tài)文明與環(huán)境法治研究。