陳榮飛，付尚禮

(西南政法大學(xué)法學(xué)院，重慶 401120)

近年來，游離于國際或國內(nèi)監(jiān)管之外的新精神活性物質(zhì)(New Psychoactive Substances)異軍突起，種類繁多，每年以較快的增長速度在全球蔓延。因其種類新穎、制造簡易、更迭速度快、隱蔽性和成癮性強(qiáng)，以及不受國際或國內(nèi)管制等特點(diǎn)，致使毒品犯罪分子利用區(qū)域管制的差異和法律上的漏洞，大肆生產(chǎn)、制造、買賣和運(yùn)輸此類新型合成毒品，利誘、鼓動(dòng)他人參與上述活動(dòng)并在部分地區(qū)和國家造成濫用之勢。這不僅給相關(guān)部門開展監(jiān)測、評(píng)估、預(yù)警和監(jiān)管等工作帶來極大的困難和挑戰(zhàn)，也對(duì)公共衛(wèi)生和社會(huì)公共安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。而且，由于受鴉片、大麻、海洛因、冰毒等傳統(tǒng)毒品的長期影響，人們對(duì)毒品的態(tài)度已經(jīng)形成思維定勢，即對(duì)常見的毒品大都有正確的認(rèn)識(shí)，也能相應(yīng)做出正確的行為管控，但對(duì)新精神活性物質(zhì)的認(rèn)知尚缺乏足夠了解，很容易陷入新型毒品犯罪的泥潭。因此，加強(qiáng)對(duì)新精神活性物質(zhì)的研究，了解其國際國內(nèi)發(fā)展及管控現(xiàn)狀，究其蔓延、濫用背后的深層原因，提出相應(yīng)的防治對(duì)策，是禁毒防控體系不可或缺的重要組成部分，對(duì)國際和國內(nèi)禁毒事業(yè)、維護(hù)公共安全、推動(dòng)人類社會(huì)健康和諧發(fā)展具有重要意義。

一、新精神活性物質(zhì)的正確定義

新精神活性物質(zhì)由來已久，尤其是植物源性的NPS已存在數(shù)個(gè)世紀(jì)，但對(duì)于新精神活性物質(zhì)的范圍在不同的國家存在不同的邊界認(rèn)識(shí)，在理論上也形成了不完全相同的定義。2005年歐洲聯(lián)盟理事會(huì)第2005/387/JHA號(hào)決定將新精神活性物質(zhì)界定為：“一種新的麻醉或精神活性物質(zhì)，以純藥物或制劑形式出現(xiàn)，未被1961年《麻醉品單一公約》或1971年《精神藥物公約》列入附表，但對(duì)公眾健康的威脅程度與這些公約所列物質(zhì)相同的物質(zhì)”。2013年，聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室在《2013年世界毒品報(bào)告》中第一次以書面的形式將新精神活性物質(zhì)定義為：“未被聯(lián)合國《麻醉品單一公約》和《精神藥物公約》所管制，但有被濫用的可能，并會(huì)對(duì)公眾健康造成危害的單一物質(zhì)或混合物質(zhì)?！盵1]2016年英國在頒布施行的《精神物質(zhì)法案》中，將精神活性物質(zhì)定義為：“任何能夠?qū)θ水a(chǎn)生精神作用，并且不是豁免的物質(zhì)?！?1)參見2016年英國頒布施行的《精神物質(zhì)法案》第2款的規(guī)定。在我國，國家禁毒委員會(huì)辦公室在《2015年中國毒品形勢報(bào)告》中，將新精神活性物質(zhì)定義為：“不法分子為了逃避打擊，而對(duì)已被列管的化學(xué)物質(zhì)(毒品)進(jìn)行結(jié)構(gòu)修飾所得到的，具有與管制藥品相似或更強(qiáng)效果的毒品類似物，是繼傳統(tǒng)毒品、合成毒品之后全球流行的第三代毒品?！盵2]

雖然世界各國對(duì)新精神活性物質(zhì)的定義不盡相同，但概括來說，新精神活性物質(zhì)無疑都具有一些共同的特征。首先，這類物質(zhì)是不法分子為了逃避監(jiān)管和打擊而研究生產(chǎn)，具有目的上的不法性；其次，新精神活性物質(zhì)不受國際管制，具有法律形式上的“合法性”；再者，其存在形式多樣，但都具有與管制藥品相同、類似或更強(qiáng)的作用效果(興奮性、麻醉性、成癮性等)；最后，都會(huì)對(duì)公眾的健康構(gòu)成威脅或造成損害，若不加以管制則存在濫用的可能。因此，無論國際上各國對(duì)新精神活性物質(zhì)的界定在多大程度上存在差異，但此類物質(zhì)所具有的不法分子目的上的不法性、法律形式上的“合法性”與管制藥品具有相同、類似或更強(qiáng)的興奮性、麻醉性、致幻性或成癮性以及對(duì)社會(huì)的嚴(yán)重危害性是毋庸置疑的。所以可以將新精神活性物質(zhì)的定義概括為：不法分子為了逃避監(jiān)管或打擊，對(duì)現(xiàn)有的化學(xué)合成毒品或天然原植物進(jìn)行化學(xué)結(jié)構(gòu)的部分修改、創(chuàng)新或加工生產(chǎn)，制造出不受聯(lián)合國《麻醉品單一公約》《精神藥物公約》以及世界各國國家相關(guān)法律法規(guī)所管制，具有與管制藥品相同、類似或更強(qiáng)作用效果，會(huì)對(duì)公眾健康造成威脅或危害，存在被濫用可能的單一物質(zhì)或混合物質(zhì)。

但是，需要指出的是，現(xiàn)在無論是國際上還是在國內(nèi)，對(duì)新精神活性物質(zhì)的認(rèn)知及其定義術(shù)語似乎還存在一些不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牡胤?。比如，在?duì)NPS的稱謂術(shù)語上，相似概念還有“第三代毒品”“策劃藥”“實(shí)驗(yàn)室毒品”“研究化學(xué)品”“合法興奮劑”等。根據(jù)我國《刑法》第357條、《禁毒法》第2條的規(guī)定，毒品是指鴉片、海洛因、甲基苯丙胺(冰毒)、嗎啡、大麻、可卡因以及國家規(guī)定管制的其他能過夠使人形成癮癖的麻醉品和精神藥品。但新精神活性物質(zhì)因其具有法律形式上的“合法性”，不符合該條之規(guī)定，并不屬于真正意義上的毒品，若將其稱之為“第三代毒品”或“實(shí)驗(yàn)室毒品”是不科學(xué)的。同時(shí)，根據(jù)聯(lián)合國毒品與犯罪問題辦公室對(duì)新精神活性物質(zhì)的分類，除了普遍存在的人工合成類藥物之外，還有植物類(如恰特草、鼠尾草、卡痛葉、阿拉伯茶葉等)。因此，將新精神活性物質(zhì)稱為“策劃藥”或“研究化學(xué)品”也是不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹?/p>

二、全球視野下的新精神活性物質(zhì)現(xiàn)狀

據(jù)2020年6月聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室發(fā)布的《2020年世界毒品報(bào)告》顯示，2018年植物類和合成類新精神活性物質(zhì)的全球緝獲總量均有所下降。新精神活性物質(zhì)的緝獲總量自2009—2012年有過明顯的增加后，2012年以來總體呈現(xiàn)下降趨勢，尤其是2017—2018年期間，NPS的緝獲總量從2017年的44噸下降到2018年的10噸。(2)參見聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室發(fā)布的《2020年世界毒品報(bào)告》第4冊(cè)。這一趨勢的出現(xiàn)，可能與2013年聯(lián)合國毒品與犯罪問題辦公室將新精神活性物質(zhì)第一次以書面形式寫進(jìn)報(bào)告，繼而引起各國重視并加強(qiáng)法律管制有關(guān)。

(一)國際視角下的新精神活性物質(zhì)

1.新精神活性物質(zhì)的種類不斷增加

自2005年以來，截至2019年底，全球一級(jí)共發(fā)現(xiàn)大約950種新精神活性物質(zhì)。(3)該數(shù)據(jù)僅是成員國或會(huì)員國等向聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室報(bào)告的數(shù)據(jù)，不包括未發(fā)現(xiàn)的和發(fā)現(xiàn)未報(bào)告的情況，實(shí)際數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)大于此。2019年3月，聯(lián)合國麻醉品委員會(huì)根據(jù)修正的1961年《麻醉品單一公約》增列四種物質(zhì)(均屬于芬太尼類類似物)，根據(jù)1971年《精神藥物公約》增列另外五種物質(zhì)，因此截至2019年底，受國際管制的新精神活性物質(zhì)總數(shù)增至282種。相比之下，世界各國相關(guān)部門查明并向毒品和犯罪問題辦公室報(bào)告的新精神活性物質(zhì)數(shù)量(950種)已經(jīng)是這一數(shù)字的3倍多，高于2018年12月的892種，是2009年166種的5.7倍(見圖1)。

圖1 2009—2019年各國向UNODC報(bào)告的新精神活性物質(zhì)種數(shù)總量

自2014年開始，雖然世界各國每年向聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室報(bào)告的新精神活性物質(zhì)數(shù)量趨于穩(wěn)定，但新精神活性物質(zhì)種數(shù)的報(bào)告累計(jì)總量正在逐年增加，預(yù)計(jì)到2020年底將超過1000種。

2.以興奮類、合成大麻素類和致幻類為主

新精神活性物質(zhì)每年的報(bào)告量自2015年達(dá)到516種后，隨后的2016年、2017年和2018年也分別達(dá)到499種、524種和541種，也即近幾年全球每年向UNODC報(bào)告的新精神活性物質(zhì)的種數(shù)在500種左右。雖然數(shù)量龐大、種類繁多，但根據(jù)其藥理作用效果進(jìn)行分類，其中仍然主要以興奮類、合成大麻素類和致幻類為主。興奮類的新精神活性物質(zhì)主要是以卡西酮類和苯乙胺類為代表；合成大麻素類主要是合成大麻素受體激動(dòng)劑；致幻類則是以色胺類為主。如圖2，興奮類、合成大麻素類和致幻類新精神活性物質(zhì)的總量占到所有報(bào)告新精神活性物質(zhì)總數(shù)的82%，其中主要是卡西酮類、苯乙胺類、合成大麻素類、色胺類數(shù)量最多。值得注意的是，近年來阿片類藥物的報(bào)告量和緝獲量有增長趨勢，在2014年確定的新型精神活性物質(zhì)種類總數(shù)中，類阿片僅占2%，但到2018年，這一數(shù)字已上升至9%。(4)參見聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室發(fā)布的《 2020年世界毒品報(bào)告》第4冊(cè)。這與一些國家新出現(xiàn)的合成阿片受體興奮劑(具有阿片效應(yīng)的新精神活性物質(zhì))有關(guān)，大都屬于芬太尼類類似物。

圖2 2009—2019年全球報(bào)告的新精神活性物質(zhì)主要類型

3.新精神活性物質(zhì)量整體呈現(xiàn)“雙向”減少

雖然新精神活性物質(zhì)的報(bào)告量近年來一直居高不下，但整體供應(yīng)市場和消費(fèi)市場的總量均有所下降，呈現(xiàn)出雙向減少趨勢。首先，供應(yīng)市場的減少體現(xiàn)在販運(yùn)地域的分布上。報(bào)告合成類新精神物質(zhì)(不包括植物類)販運(yùn)的國家數(shù)量從2001年的2個(gè)到2008年的20個(gè)再到2017年的50個(gè)后，2018年又減少到38個(gè)。其次，新精神活性物質(zhì)的緝獲總量自2012年之后開始下降，其中最為明顯的是從2017年的44噸銳減到2018年的10噸，(5)聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室.2020年世界毒品報(bào)告[R].聯(lián)合國出版物，2020.60。原文為：After marked increases over the 2009-2012 period, the overall quantities of synthetic NPS seized have shown a downward trend since 2012, most notably when they fell from 44 tons in 2017 to 10 tons in 2018.這可能與新精神活性物質(zhì)的主要貿(mào)易國加強(qiáng)了對(duì)一些藥品的管制有關(guān)，加之聯(lián)合國增列了其中的一些物質(zhì)為麻醉藥品和精神藥品予以管制，致使一部分藥物不再屬于新精神活性物質(zhì)的范疇。同時(shí)，在新精神活性物質(zhì)的使用上，雖然目前全球沒有關(guān)于使用新精神活性物質(zhì)的全面資料，但根據(jù)歐美等一些主要國家的數(shù)據(jù)表明，新精神活性物質(zhì)的使用量在近兩年呈現(xiàn)下降趨勢，這也符合全球供應(yīng)市場的變化。英國在2016年出臺(tái)《精神活性物質(zhì)法》后，新精神活性物質(zhì)的使用率(流行率)從2014年度和2015年度的0.9%降至2018年度和2019年度的0.5%。美國有關(guān)部門發(fā)布的數(shù)據(jù)也表明，12年級(jí)學(xué)生使用合成大麻素的流行率從2011年的11.4%下降到2019年的3.3%。同樣，氯胺酮的使用量在同一時(shí)期也從1.7%下降到0.7%；“浴鹽”(合成卡西酮)的使用量從2012年的1.3%降至2018年的0.6%。(6)聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室.2020年世界毒品報(bào)告[R].聯(lián)合國出版物,第67頁，原文為：In particular, the prevalence of synthetic cannabinoid use among twelfth-grade students fell from 11.4 per cent in 2011 to 3.3 per cent in 2019.Similarly, the use of ketamine fell from 1.7 to 0.7 per cent over the same period, and the use of “bath salts”(synthetic cathinones)dropped from 1.3 per cent in 2012 to 0.6 per cent in 2018, the most recent year for which data are available.

(二)國內(nèi)視角下的新精神活性物質(zhì)

我國是新精神活性物質(zhì)的制造(出口)國，同時(shí)也是新精神活性物質(zhì)的流入國。當(dāng)前，國內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)了種類繁多的新精神活性物質(zhì)，且不少毒品案件屬于新精神活性物質(zhì)類或含有國家列管的毒品藥物。如市場上出現(xiàn)的咔哇飲料(含有一類管制精神類藥品γ-羥基丁酸)、郵票(將類似郵票的紙票浸泡在迷幻藥MDPBP及25B-NBOME混合制出的毒品)、阿拉伯茶(毒效與海洛因一樣，能使使用者產(chǎn)生興奮或幻覺)、麻布煙(以印度生產(chǎn)的鴉片為原料)、紅豆(硝甲西泮)、彩虹煙(二三級(jí)毒品混合物)、奶茶(大多為冰毒和K粉混合物)、曲奇餅干(或小樹枝、含有合成大麻素)、果凍(主要成分為芬納西泮)等均屬于新精神活性物質(zhì)的不同表現(xiàn)形式，另外還有“0號(hào)膠囊”“G點(diǎn)液”“犀牛液”等色胺類物質(zhì)。據(jù)國家毒品實(shí)驗(yàn)室檢測，2019年國內(nèi)全年檢測出新精神活性物質(zhì)41種，其中新發(fā)現(xiàn)5種。(7)參見中國國家禁毒委員會(huì)辦公室發(fā)布的《 2019年中國毒品形勢報(bào)告》。

1.對(duì)新精神活性物質(zhì)的列管情況

我國對(duì)新精神活性物質(zhì)的管制模式采取授權(quán)立法管制模式和附表管制模式。早在2001年，國家藥品監(jiān)督管局就將氯胺酮列入第二類精神藥品進(jìn)行管制。2010年，公安部、衛(wèi)生部等三部門先后將4-甲基甲卡西酮(mephedrone)等13種新精神活性物質(zhì)列入第一類精神藥品管理。隨后到2015年，我國實(shí)施了《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》，一次性列管了116種新精神活性物質(zhì)，這為有效遏制和打擊新精神活性物質(zhì)的違法犯罪活動(dòng)提供了有力的法律依據(jù)。2017年卡芬太尼、U-47700等8種新精神活性物質(zhì)被列入管制。2018年8月，根據(jù)《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》和《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》，國家藥品監(jiān)督管理局、國家衛(wèi)生健康委員、公安部三部門再次將4-氯乙卡西酮等32種新精神活性物質(zhì)列入非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補(bǔ)目錄。[3]截至2018年9月，我國列管的新精神活性物質(zhì)已達(dá)170種(見圖3)。

圖3 2001—2018年我國對(duì)NPS的列管情況

可以看到，并非所有的新精神活性物質(zhì)都會(huì)受到列管，比起全球2018年新精神活性物質(zhì)報(bào)告總量的803種，我國所列管的新精神活性物質(zhì)僅是其中的一小部分(雖然很多物質(zhì)并未出現(xiàn)在國內(nèi)市場上)。因?yàn)橐环N新精神活性物質(zhì)是否列入管制，要考慮其對(duì)人體的作用效果、持久性、對(duì)社會(huì)的危害性以及濫用可能性等方面的因素。只有達(dá)到相關(guān)毒品標(biāo)準(zhǔn)的興奮性、成癮性、戒斷性等特征才可能被作為非藥用類麻醉品或精神藥品而受到國家法律法規(guī)或規(guī)范性文件的管制。

2.對(duì)芬太尼類物質(zhì)進(jìn)行整類列管情況

芬太尼類物質(zhì)屬于阿片類物質(zhì)，是芬太尼(N-[1-(2-苯乙基)-4-哌啶基]-N-苯基丙酰胺)的衍生物，是以芬太尼的化學(xué)結(jié)構(gòu)為基本骨架，對(duì)其化學(xué)結(jié)構(gòu)進(jìn)行修飾或創(chuàng)新所得的一類物質(zhì)。近年來，芬太尼類物質(zhì)備受國際社會(huì)關(guān)注，因其為人工合成的具有強(qiáng)效麻醉性的鎮(zhèn)痛藥，藥理與嗎啡類似，因此得到了廣泛的應(yīng)用。在阿片類藥物占全球報(bào)告總量由2014年的2%升至2018年9%的貢獻(xiàn)值中，芬太尼類物質(zhì)占了主要部分。截至2018年，聯(lián)合國列管的芬太尼類物質(zhì)一共21種。在我國，2019年4月國家藥監(jiān)局、國家衛(wèi)健委、公安部聯(lián)合發(fā)布公告，宣布從2019年5月1日起將對(duì)芬太尼類物質(zhì)實(shí)行整類列管。(8)參見微信公眾號(hào)“北京毒辯”：《2019年5月1日，芬太尼類物質(zhì)，整類列管！》，2019年7月7日發(fā)布。至此，芬太尼類物質(zhì)被我國整類列入《非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補(bǔ)目錄》進(jìn)行管制。

三、新精神活性物質(zhì)濫用的成因分析

新精神活性物質(zhì)自2009年興起并迅速在全球蔓延傳播，在一些地區(qū)、國家或邊緣群體中形成濫用，已成為近年來國際禁毒領(lǐng)域最為棘手和突出的問題之一。在10余年的時(shí)間里，各國向聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室報(bào)告的新精神活性物質(zhì)種數(shù)從2009年的166種激增至2019年的950種，且每年仍在以穩(wěn)定的增長速度在增加，預(yù)計(jì)2020年將突破1000種。這種增長趨勢的出現(xiàn)或在一些地區(qū)、國家和邊緣群體中形成濫用的原因是錯(cuò)綜復(fù)雜的，是多種因素作用的結(jié)果。概括來說，可以從國家制度體系層面、社會(huì)文化生活層面、個(gè)體因素層面和新精神活性物質(zhì)自身特性層面等四個(gè)不同角度進(jìn)行分析。

(一)新精神活性物質(zhì)防控體系不完善

1.新精神活性物質(zhì)管制模式不協(xié)調(diào)

當(dāng)前，國際上對(duì)新精神活性物質(zhì)的管制主要以聯(lián)合國1961年《麻醉品單一公約》和1971年《精神藥物公約》為主，由于世界各國對(duì)新精神活性物質(zhì)的范圍有不同的邊界界定，加之不同的國情和國家制度體系，各自形成了適應(yīng)國內(nèi)形勢的不同管制模式，因此國際管制公約所能發(fā)揮的作用較為有限。

美國對(duì)新精神活性物質(zhì)的管制主要是依據(jù)1986 年《管制物質(zhì)法案》(Controlled Substances Act, 1986)，確立了附表管制、類似物管制和臨時(shí)管制三者相結(jié)合的管制制度?！豆苤莆镔|(zhì)法案》812(b)條款確立的附表管制模式，從物質(zhì)的濫用可能性、醫(yī)學(xué)藥用性和社會(huì)危害性三個(gè)方面，將新精神活性物質(zhì)分為五個(gè)不同等級(jí)(I-V級(jí))，并分別規(guī)定了每個(gè)級(jí)別的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。臨時(shí)管制則是為了應(yīng)對(duì)新精神活性物質(zhì)存在時(shí)間短、更迭速度快的特點(diǎn)，對(duì)一些短期來不及立法或不適宜附表列管但在一定時(shí)期又確有必要予以管制的物質(zhì)進(jìn)行及時(shí)列管，是對(duì)附表管制的有效補(bǔ)充。同時(shí)，新精神活性物質(zhì)的特點(diǎn)之一就是結(jié)構(gòu)異化性強(qiáng)，不法分子只要對(duì)已有的化學(xué)合成毒品稍微進(jìn)行結(jié)構(gòu)修飾或創(chuàng)新就會(huì)得到結(jié)構(gòu)不同、效果類似或更強(qiáng)的衍生物、類似物。所以美國同時(shí)又確立了類似物管制模式，對(duì)與附表列管的I類和II類列管物質(zhì)具有類似結(jié)構(gòu)、相似或更強(qiáng)作用效果的物質(zhì)予以類似物管制。

英國對(duì)新精神活性物質(zhì)的管制依據(jù)主要是2016年頒布實(shí)施的《精神物質(zhì)法案》(Psychoactive Substances Act，2016)(以下簡稱《法案》)，確立了以平行立法的形式應(yīng)對(duì)新精神活性物質(zhì)的快速增長和濫用趨勢。該《法案》對(duì)新精神活性物質(zhì)的管制既沒有附表列舉，也沒有像美國那樣進(jìn)行臨時(shí)管制，而是在《法案》后附上了“豁免物質(zhì)”清單，對(duì)于未在“豁免物質(zhì)”清單上的新精神活性物質(zhì)，只要滿足了《法案》對(duì)于新精神活性物質(zhì)的定義形式，便可對(duì)所有能夠?qū)θ梭w產(chǎn)生精神作用的物質(zhì)予以管制。[4]這種管制方式能夠有效解決因新精神活性物質(zhì)結(jié)構(gòu)更新難以監(jiān)測、管制缺乏明確法律依據(jù)而造成的打擊不力等問題。

在我國，對(duì)新精神活性物質(zhì)的管制依據(jù)主要是《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)和《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》(以下簡稱《辦法》)，確定的是授權(quán)立法管制模式和附表列管模式。在兩種管制模式中，根據(jù)《刑法》第357條、《禁毒法》第2條的規(guī)定，毒品是指鴉片、海洛因、甲基苯丙胺(冰毒)、嗎啡、大麻、可卡因以及國家規(guī)定管制的其他能夠使人形成癮癖的麻醉藥品和精神藥品；根據(jù)《條例》的規(guī)定，麻醉藥品、精神藥品，是指列入麻醉藥品目錄、精神藥品目錄的藥品和其他連續(xù)使用后易產(chǎn)生依賴性的物質(zhì)；(9)參見最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關(guān)于規(guī)范毒品名稱表述若干問題的意見》(2014年8月20日)法〔2014〕224號(hào)。根據(jù)《辦法》第1條規(guī)定：“為加強(qiáng)對(duì)非藥用類麻醉藥品和精神藥品的管理，防止非法生產(chǎn)、經(jīng)營、運(yùn)輸、使用和進(jìn)出口，根據(jù)《中華人民共和國禁毒法》和《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)的規(guī)定，制定本辦法?！盵5]綜上可見，藥用類麻醉藥品和精神藥品主要由《條例》進(jìn)行管制；非藥用類麻醉藥品和精神藥品由《辦法》所設(shè)附表《非藥用類麻醉藥品和精神藥品增補(bǔ)目錄》進(jìn)行管制；而其他不屬于這兩類情形但又確有必要進(jìn)行管制的物質(zhì)則可根據(jù)《刑法》第357條、《禁毒法》第2條進(jìn)行管制。

所以，一種新型合成物質(zhì)，在一些地區(qū)或國家可能屬于新精神活性物質(zhì)的范疇而受到管制，但在另外的一些地區(qū)或國家又可能具有合法性，這種管制上的不協(xié)調(diào)會(huì)導(dǎo)致不法分子趨利避害、避重就輕，難以有效地應(yīng)對(duì)新精神活性物質(zhì)發(fā)展和濫用的迅猛勢頭。

2.禁毒防控體系與新精神活性物質(zhì)監(jiān)管不配套

與傳統(tǒng)毒品大麻、海洛因、合成毒品冰毒等相比，新精神活性物質(zhì)有其特殊性。首先，新精神活性物質(zhì)種類繁多、花樣百出，傳播或運(yùn)輸時(shí)迷惑性和隱蔽性強(qiáng)，對(duì)監(jiān)測手段和緝查人員素質(zhì)具有較高要求。其次，新精神活性物質(zhì)是對(duì)已受管制物質(zhì)進(jìn)行結(jié)構(gòu)的修飾或創(chuàng)新，結(jié)構(gòu)變異性強(qiáng)、制造周期短，很多物質(zhì)并不適宜立法監(jiān)管或附表列管，它們?cè)谑袌錾铣霈F(xiàn)的時(shí)間較為短暫，采取臨時(shí)列管等方式可能會(huì)更加有效。再者，新精神活性物質(zhì)大都是化學(xué)合成，其制作需要大量的化學(xué)原料和前體化學(xué)品，防控新精神活性物質(zhì)最重要的就是首先要從源頭將其傳播途徑截?cái)?，這樣才能起到治本的效果。換句話說，對(duì)新精神活性物質(zhì)的防控和治理需要從對(duì)前體化學(xué)物質(zhì)、制備原料、工藝設(shè)備等方面入手，對(duì)相關(guān)前體化學(xué)品和化工設(shè)備進(jìn)行有效有力的監(jiān)督和管理。最后，新精神活性物質(zhì)的防治工作作為國家禁毒防控體系的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完備的監(jiān)測、檢測、評(píng)估、預(yù)警和管制系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)新型精神活性物質(zhì)動(dòng)態(tài)的有效評(píng)價(jià)并及時(shí)作出管制與否的決定。

然而，當(dāng)前無論是國際上還是國內(nèi)都尚未形成一套綜合、系統(tǒng)、全面、完備的新精神活性物質(zhì)防控體系，各國對(duì)新精神活性物質(zhì)的研究大都停留在如何識(shí)別上?，F(xiàn)有的禁毒防控體系基本都是適應(yīng)大麻、海洛因、冰毒等傳統(tǒng)毒品而配套制定的，很多應(yīng)對(duì)毒品的管制措施并不適用于新精神活性物質(zhì)這種可能的新一代毒品或者所能起到的作用效果較為有限。如此一來，對(duì)新精神活性物質(zhì)這種靈活性、變異性強(qiáng)的物質(zhì)，因?yàn)榉揽伢w系不完備而導(dǎo)致的管制滯后，會(huì)造成后續(xù)監(jiān)管、評(píng)估等相關(guān)工作被不法分子“牽著走”、陷入“被動(dòng)防御”的尷尬局面。國內(nèi)并不乏這樣的案例，2019年11月，江蘇省無錫市審理的首起“小樹枝”新型合成毒品案，就是當(dāng)案件宣判之后，“小樹枝”這種含有AMB-FUBINACA成分的新精神活性物質(zhì)才在一定程度上走進(jìn)公眾視野。這種案件并非孤例，它反映的是當(dāng)前國際或國內(nèi)在應(yīng)對(duì)新精神活性物質(zhì)時(shí)經(jīng)常會(huì)遇到的情況，很多新精神活性物質(zhì)類型的發(fā)現(xiàn)，并非國家禁毒防控主動(dòng)出擊的結(jié)果，而往往是這些物質(zhì)出現(xiàn)在市場上并已形成一定范圍的傳播之后才被動(dòng)追管。很顯然，這種“追逐式”的被動(dòng)監(jiān)管難以對(duì)新精神活性物質(zhì)形成有效監(jiān)管和防治，相反，還可能浪費(fèi)社會(huì)資源、增加社會(huì)治理成本。

3.新精神活性物質(zhì)教育缺失

植物類新精神活性物質(zhì)使用已有數(shù)個(gè)世紀(jì)的歷史，但對(duì)新精神活性物質(zhì)的關(guān)注近十年才真正得到世界各國的重視，尤其是對(duì)化學(xué)合成的新精神活性物質(zhì)。由于各國對(duì)新精神活性質(zhì)的研究進(jìn)程不同，研究資料也較為有限，在有的國家甚至沒有引起足夠的重視。在這樣的背景下，國際或國內(nèi)可供參考和查閱的資料信息短缺，有些關(guān)于新精神活性物質(zhì)的資料信息就連科研工作者也要從研究中獲取，更別論普通民眾。禁毒教育在世界上大部分國家都得到重視，有的甚至已經(jīng)納入了國民教育體系，但由于新精神活性物質(zhì)興起較晚，對(duì)這方面的研究還相對(duì)滯后，除了專業(yè)的研究人員和從事相關(guān)工作的部門工作者，公眾對(duì)新精神活性物質(zhì)的相關(guān)知識(shí)并沒有足夠的認(rèn)知，有的甚至處于“知識(shí)全盲”的狀態(tài)。據(jù)筆者的一份調(diào)查問卷調(diào)查顯示(10)在接受問卷的341個(gè)受訪者中，博士生4人、碩士生110人、本科生103人、高中生49人、教育工作者8人、法律職業(yè)者6人、其他(主要是大學(xué)畢業(yè)后從事其他工作者)61人。，在接受問卷的341個(gè)受訪者中，有56%的人完全沒有聽說過新精神活性物質(zhì)這個(gè)概念，有29.6%的人僅聽說過，只有不到15%的人對(duì)新精神活性物質(zhì)有一定了解或達(dá)熟悉(見圖4)。

圖4 對(duì)新精神活性物質(zhì)的認(rèn)知情況

上述數(shù)據(jù)表明，新精神活性物質(zhì)對(duì)大部分人來說還比較陌生，很多人連這個(gè)基本術(shù)語都沒聽說過，更談不上對(duì)其有更深的了解。因此，要求一個(gè)對(duì)新精神活性物質(zhì)都不知道的人去識(shí)別、遠(yuǎn)離和防范，這種要求實(shí)在過于苛刻，并不具期待可能性。雖然這份問卷可能具有片面性，但需要注意的是，本次問卷的對(duì)象近85%的人都受過高等教育，其中還有33%的研究生，這在一定程度上反映了當(dāng)前公眾對(duì)于新精神活性物質(zhì)的認(rèn)知狀態(tài)。有關(guān)新精神活性物質(zhì)的研究資料雖然還不夠豐富，但有關(guān)新精神活性物質(zhì)的教育不可或缺，應(yīng)當(dāng)將其納入國民教育體系，提高全民對(duì)此類新物質(zhì)的有效識(shí)別能力。

(二)社會(huì)文化生活的影響

1.經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)新精神活性物質(zhì)消費(fèi)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)物質(zhì)的不斷豐富，人們的生活需求得到極大的滿足和提高，手中也更加留有富余的可支配資金。毒品是一些以窘困、貧窮為代表的邊緣人群的消費(fèi)品，同時(shí)也是一些追求新潮時(shí)尚和精神刺激人群的“奢侈品”。新精神活性物質(zhì)也是如此，就全球范圍來看，新精神活性物質(zhì)在一些邊緣化的人群中仍被頻繁使用，如監(jiān)獄場所、生活窘迫的無家可歸人群等。這些群體由于生活環(huán)境的影響、經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)以及社會(huì)的各種壓力，使他們自身看不到光明的未來，因而容易成為販毒吸毒的高危群體。同時(shí)，這些群體因?yàn)樽陨砬闆r的特殊性，往往也容易被社會(huì)忽略，他們生活的場所更容易形成隱秘角落而逐漸被邊緣化。在長期的同化過程中，使用新精神活性物質(zhì)似乎已經(jīng)成為了這些特殊群體思想上的共同文化認(rèn)同，認(rèn)為新精神活性物質(zhì)等新型合成毒品能夠緩解社會(huì)帶給他們的種種壓力。

除此之外，新精神活性物質(zhì)興起于21世紀(jì)，受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響，一些經(jīng)濟(jì)富裕的人為了追求新潮時(shí)尚也會(huì)花高價(jià)進(jìn)行毒品消費(fèi)，尤其新精神活性物質(zhì)種類繁多、樣式新奇、使用效果好，不僅成本較低，而且可以根據(jù)“客戶”的不同需求進(jìn)行定制，“量身定做”的特性使得這一新物質(zhì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物質(zhì)豐富的現(xiàn)代社會(huì)迅速興起并很快在毒品市場占有一席之地。而且，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得人們不再僅僅局限于物質(zhì)上的享受而更多地注重精神層面，有的人為了尋求精神上的刺激會(huì)嘗試體驗(yàn)毒品能夠帶來的超脫身體的欣快感和愉悅感，新精神活性物質(zhì)的出現(xiàn)，更加能夠契合他們追求刺激、追求前衛(wèi)的生活方式。

2.毒品亞文化的影響

一直以來，人們都將吸毒看成是一種類似于犯罪、只有少部分邊緣化人群才會(huì)涉足的非正當(dāng)化領(lǐng)域，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和物質(zhì)的豐富，吸毒卻在一些人群中逐漸變?yōu)樯畹某B(tài)，尤其新精神活性物質(zhì)的出現(xiàn)和使用，在一些青年人群體中逐漸形成以吸毒常態(tài)化、生活化、合理化為中心的亞文化。

有研究者曾經(jīng)對(duì)一所位于中國東部地區(qū)的女子強(qiáng)制隔離戒毒所中的46名女性吸毒者進(jìn)行過一對(duì)一的半結(jié)構(gòu)式訪談，其中有26名屬于青少年毒品使用者(35歲以下)。[6]她們使用毒品的原因可以概括為以下幾點(diǎn)：(1)為了融入“朋友圈”。在眾多的吸毒者中，很多人開始接觸毒品都有一個(gè)共同的特征——朋友介紹或引誘，他們中的部分人其實(shí)在一開始的時(shí)候并沒有吸毒的打算或意圖，只不過是為了能夠融入朋友圈、不被朋友當(dāng)作另類而受排斥才被動(dòng)選擇接觸毒品，吸毒是其意志非完全情愿的結(jié)果。(2)新精神活性物質(zhì)使用常態(tài)化。新精神活性物質(zhì)的使用對(duì)象大都是年輕人，這與年輕人追求新潮時(shí)尚、追求更前衛(wèi)的生活方式有關(guān)，因?yàn)樾戮窕钚晕镔|(zhì)花樣繁多、作用效果佳，且可根據(jù)不同人的需求而量身定做的特點(diǎn)正好迎合了年輕人的這一心態(tài)。因此，在某些年輕群體中，吸毒被認(rèn)為是跟喝酒、抽煙、喝茶一樣普遍，是一種重要的“社交”方式，與其他并無不同。(3)對(duì)使用新精神活性物質(zhì)的危害認(rèn)知存在誤解。大多數(shù)成癮年輕人起初認(rèn)為新精神活性物質(zhì)無癮、無害且可控，她們?nèi)后w性地使用新精神活性物質(zhì)，逐漸在圈內(nèi)形成對(duì)新精神活性物質(zhì)的共同認(rèn)知態(tài)度，認(rèn)為使用新精神活性物質(zhì)不會(huì)上癮、對(duì)身體也沒有害處，只要不上癮自己就可以隨時(shí)控制吸與不吸。(4)心理上的自我否定。很多年輕人一旦開始接觸新精神活性物質(zhì)等可能的新型合成毒品并形成癮癖后，并不是因?yàn)樗齻儾幌虢涞?，而是成癮的人再難擺脫毒友圈，因?yàn)樗齻兒ε乱驗(yàn)槊摱径ニ^的“朋友”。更為重要的是，吸食毒品形成癮癖的人，由于長期毒友圈亞文化的影響，以往正常的人生觀和價(jià)值觀已經(jīng)在長期的毒文化中被修飾，形成了新的不同價(jià)值認(rèn)同和生活處世態(tài)度。她們認(rèn)為，即使毒品真的戒斷，自己也很難再重返社會(huì)并融入正常生活，因?yàn)槲镜娜藭?huì)受到來自社會(huì)各方的歧視和排斥。

因此，新精神活性物質(zhì)迅速發(fā)展并在一些地區(qū)、國家和特殊群體中形成濫用的結(jié)果同毒品亞文化的形成是分不開的。很多的毒品接觸者一開始都是通過朋友進(jìn)入圈子，然后在圈子里進(jìn)行各種嘗試并在長期的毒文化影響中不斷“修正”自己的人生觀和價(jià)值觀，最終使他們形成對(duì)毒友圈及其亞文化的認(rèn)同和依賴，從而進(jìn)一步影響他們的社交生活，使其難以再擺脫毒友圈的環(huán)境并在心理上逐漸形成自我否定。

(三)個(gè)體因素的影響

新精神活性物質(zhì)在一些西方國家被稱為“假日毒品”“休閑毒品”和“俱樂部毒品”。新精神活性物質(zhì)發(fā)展如此迅速的原因之一就是其迎合了年輕人追求新潮時(shí)尚、尋求刺激、追求更為前衛(wèi)生活方式的心理態(tài)度。

在新精神活性物質(zhì)的傳播過程中，個(gè)體因素是一個(gè)重要的影響因素，這個(gè)影響可以從兩個(gè)不同的群體中窺見一二。第一類是消遣性群體，新精神活性物質(zhì)通常出現(xiàn)在酒吧、迪吧、網(wǎng)吧、KTV等娛樂性場所，而這些正是年輕人比較喜歡和經(jīng)常會(huì)去的地方。年輕人追求時(shí)尚新潮，為了尋求刺激往往會(huì)進(jìn)行一些新的嘗試，尤其在迪吧等場所，“開心水”等新精神活性物質(zhì)使用后的興奮性效果配合場景下的DJ音樂，會(huì)使他們追求的欣快感和愉悅感達(dá)到較高的程度。這一類群體使用新精神恬性物質(zhì)是積極主動(dòng)追求的結(jié)果(包括亞文化的影響)，是使用者意思自由的選擇。第二類則是邊緣性群體，正好相反，他們使用新精神活性物質(zhì)并非是自身積極主動(dòng)追求，而是迫于社會(huì)的種種壓力，是在“負(fù)重”中選擇的結(jié)果。這一群體的代表正是那些生活貧窮、處境窘迫、失業(yè)待業(yè)的人。來自生活的種種負(fù)擔(dān)和壓力，使他們身心俱疲，不堪忍受重負(fù)，新精神活性物質(zhì)的出現(xiàn)正好能夠緩解他們的“痛楚”。

(四)新精神活性物質(zhì)的特性使然

新精神活性物質(zhì)的種類數(shù)量在近十年的時(shí)間里增長了5.7倍，并在一些地區(qū)、國家和邊緣化群體中形成濫用，這與新精神活性物質(zhì)自身的特性是分不開的。

1.新精神活性物質(zhì)制作簡易、成本廉價(jià)

新精神活性物質(zhì)除了植物源性的以外，都是對(duì)已有化學(xué)合成物質(zhì)(毒品)進(jìn)行結(jié)構(gòu)修飾或創(chuàng)新，而已有的化學(xué)合成毒品基本都已經(jīng)存在制作原料、工藝、流程和設(shè)備等，因此對(duì)新精神活性物質(zhì)的制作會(huì)相對(duì)比較簡單。而且，很多新精神活性物質(zhì)的制作在網(wǎng)上都可以找到制作流程、學(xué)習(xí)視頻等資料，幾乎等同于手把手式的教學(xué)。在2019年11月江蘇省審理的“小樹枝”新型合成毒品案中，被告人就是網(wǎng)上自學(xué)制毒方法，通過網(wǎng)上購買原料，網(wǎng)上學(xué)習(xí)教程、購買輔助材料工具等進(jìn)行家庭式制毒。同時(shí)，合成新精神活性物質(zhì)的前體化學(xué)品也較易獲得，原料及配制試劑基本都是普通試劑，在市場上和網(wǎng)上都可以買到。根據(jù)2019年《中國毒品形勢報(bào)告》的數(shù)據(jù)，全年共破獲制毒物品案件332起，繳獲各類化學(xué)品2313.6噸。(11)參見《中國毒品形勢報(bào)告》(2019)。除了制作簡易，新精神活性物質(zhì)的制作成本也比較低，就“小樹枝”案來說，行為人制作“小樹枝”的成本每根僅10元左右，但售價(jià)卻是150—300元不等。巨大的利潤空間誘使不法分子鋌而走險(xiǎn)，加劇了新精神活性物質(zhì)的使用和傳播。

2.新精神活性物質(zhì)種類多樣、選擇范圍廣

新精神活性物質(zhì)種類繁多、應(yīng)有盡有，可以根據(jù)不同“客戶”的特殊需求進(jìn)行個(gè)性化定制。在互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)時(shí)代，人們講究用戶體驗(yàn)，毒品圈也一樣，不法分子根據(jù)不同使用者的需求，為了逃避法律監(jiān)管，制出具有不同外觀、不同使用效果和不同客戶體驗(yàn)需求的新精神活性物質(zhì)。截至2019年，全球共向聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室報(bào)告的新精神活性物質(zhì)已達(dá)950種，雖然部分新精神活性物質(zhì)在市場上出現(xiàn)的時(shí)間比較短暫，但繁多的種類、百出的花樣為使用者提供了廣闊的選擇性空間，這無疑加大了對(duì)新精神活性物質(zhì)的需求量，進(jìn)而刺激相關(guān)毒品市場的發(fā)展。

3.“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展

“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的應(yīng)用，不僅使新精神活性物質(zhì)的制作變得更加簡易、前體物質(zhì)更容易獲取，也使新精神活性物質(zhì)的購買、銷售和寄遞變得更加通暢迅捷。根據(jù)2019年《中國毒品形勢報(bào)告》，全年共偵破通過物流貨運(yùn)渠道販毒案件491起、郵寄快遞渠道販毒案件2037起，同比分別上升29.6%和32.4%。(12)參見《中國毒品形勢報(bào)告》(2019)。由于在互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行交易較為方便迅捷、風(fēng)險(xiǎn)小且支付安全，交易雙方一般不再使用面對(duì)面“一手交錢一手交貨”的傳統(tǒng)交易模式，而是利用互聯(lián)網(wǎng)所創(chuàng)設(shè)的虛擬空間進(jìn)行暗語交流、利用代號(hào)等虛擬身份對(duì)交易物質(zhì)的種類、數(shù)量、價(jià)款、交付時(shí)間和地點(diǎn)等在網(wǎng)上先達(dá)成一致，然后采用手機(jī)銀行、微信、支付寶轉(zhuǎn)賬等網(wǎng)絡(luò)支付方式付款，再通過郵件寄遞渠道運(yùn)送給買家。近年來，在新精神活性物質(zhì)的傳播過程中，已經(jīng)形成了“網(wǎng)上虛擬賬號(hào)洽談、微信或QQ接單、手機(jī)支付、滴滴、美團(tuán)、快遞等物流寄遞”的產(chǎn)業(yè)鏈條和“網(wǎng)絡(luò)購買前體化學(xué)物質(zhì)、贈(zèng)送教學(xué)視頻或教授制作方法、聯(lián)絡(luò)買售等”一條龍服務(wù)模式。走私、販運(yùn)和交易的方式更加隱蔽，偵查機(jī)關(guān)很難發(fā)現(xiàn)，追蹤查控難度較大，而且新精神活性物質(zhì)的制售活動(dòng)出現(xiàn)一些新變化，逐步呈現(xiàn)出規(guī)模小型化、分布零散化、工藝簡單化的特點(diǎn)，有的甚至在家、在小型貨車內(nèi)流動(dòng)制作，給防控工作增加了極大挑戰(zhàn)。

4.新精神活性物質(zhì)具有更佳的作用效果

新精神活性物質(zhì)是對(duì)已有管制藥品的升級(jí)改造，是更新的一代精神類、麻醉藥類毒品或毒品類似物。除了其制作簡易、種類繁多、隱蔽性強(qiáng)等特點(diǎn)，更重要的是其與大麻、海洛因、冰毒等傳統(tǒng)毒品和合成毒品相比，具有相似、相同或更強(qiáng)的興奮性、致幻性、成癮性效果。在以往報(bào)道的相關(guān)案例中，查獲到的新型合成毒品中含有的新精神活性物質(zhì)成分，其藥性效果往往都比海洛因、冰毒等傳統(tǒng)毒品和合成毒品要強(qiáng)得多，使用者一次無需攝入太多量即可達(dá)到精神興奮和生理刺激的效果，因而更容易被使用者接受。而且，由于新精神活性物質(zhì)的種類不斷翻新、花樣層出不窮，這無疑給這類新物質(zhì)戴上了一層神秘面紗，增加了其作用效果的不確定性，年輕人好奇心又重，抱著試一試的心態(tài)很容易就會(huì)陷入毒品的泥潭。

四、新精神活性物質(zhì)濫用的防控對(duì)策

新精神活性物質(zhì)的防控工作是國家和國際禁毒防控體系的有機(jī)組成部分，是一個(gè)源頭、系統(tǒng)、全面的體系性和全局性工程，需要從各層面、各方向共同發(fā)力。新精神活性物質(zhì)源頭產(chǎn)生、過程傳播和受體接受三個(gè)重要階段。因此，新精神活性物質(zhì)的防控工作，可以從這三個(gè)不同階段、不同階段的不同層次和不同方向展開。

(一)源頭治理階段的防控

1.增進(jìn)有關(guān)新精神活性物質(zhì)的管制立法

根據(jù)刑法上的罪刑法定原則和行政法上的“法不禁止即自由”法理，法律法規(guī)是進(jìn)行一系列新精神活性物質(zhì)管制工作的基礎(chǔ)依據(jù)，法律沒有明確的規(guī)定，不法分子就會(huì)利用新精神活性物質(zhì)在法律形式上所具有的“合法性”而鉆法律的空子，逃避監(jiān)管、制造出不受管制的新精神活性藥物。[7]當(dāng)前，一些西方國家已經(jīng)具有單獨(dú)、專門的新精神活性物質(zhì)管制立法，如美國的1986年《管制物質(zhì)法案》和英國2016年的《精神物質(zhì)法案》。但反觀我國，在新精神活性物質(zhì)這一領(lǐng)域，相關(guān)立法尚不完善，也不存在單獨(dú)或?qū)ｉT的管制立法，已有的只是2005年頒布施行的《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》和2015年通過的《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》，除此以外，實(shí)踐中大都依據(jù)2008年《禁毒法》開展工作。

我國目前關(guān)于新精神活性物質(zhì)的宣傳力度不足，除了年度《中國禁毒報(bào)告》和2014年起的年度《中國毒品形勢報(bào)告》，幾乎沒有其他官方文件再以專題的形式對(duì)新精神活性物質(zhì)予以報(bào)道，這可能是造成大部分人連最基本的新精神活性物質(zhì)是什么都不知道的原因之一。因此，為應(yīng)對(duì)國際和國內(nèi)新精神活性物質(zhì)濫用形勢，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)新精神活性物質(zhì)危害性的宣傳力度，完善《條例》和《辦法》管制模式、創(chuàng)新管制方法，后期可考慮制定應(yīng)對(duì)新精神活性物質(zhì)的單獨(dú)、專門立法，將《條例》《辦法》以及對(duì)芬太尼類物質(zhì)的整類列管辦法等合并編寫，形成一套內(nèi)容更加精細(xì)、體系完善和可操作性強(qiáng)的新精神活性物質(zhì)管制立法。

2.優(yōu)化新精神活性物質(zhì)的列管程序

在新精神活性物質(zhì)的管制過程中，管制工作的開展通常具有滯后性，雖然國家在應(yīng)對(duì)新精神活性物質(zhì)時(shí)，要求對(duì)情況緊急的要加快風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和立管進(jìn)程，但由于部分新精神活性物質(zhì)出現(xiàn)在市場上的時(shí)間較為短暫，若列管周期過長，則可能起不到管制效果或根本來不及管制。我國2015年頒布施行的《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》第7條和第9條規(guī)定，專家委員會(huì)啟動(dòng)對(duì)擬列管的非藥用類麻醉藥品和精神藥品的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和列管論證工作后，應(yīng)當(dāng)在3個(gè)月內(nèi)完成；國務(wù)院公安部門會(huì)同食品藥品監(jiān)督管理部門和衛(wèi)生計(jì)生行政部門應(yīng)當(dāng)在接到國家禁毒辦列管建議后6個(gè)月內(nèi)，完成對(duì)非藥用類麻醉藥品和精神藥品的列管工作?？梢姡覈鴮?duì)新精神活性物質(zhì)的列管認(rèn)定周期最長可達(dá)9個(gè)月，而新精神活性物質(zhì)更迭速度快，有的出現(xiàn)在市場上的時(shí)間可能短于9個(gè)月，但本身不予及時(shí)管制確實(shí)又會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生危害。因此，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化管制程序，適當(dāng)縮短列管認(rèn)定周期，對(duì)一些特殊的情況可經(jīng)專家評(píng)估論證后即可直接實(shí)行管制或者授予相關(guān)部門一定列管決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)，簡化列管程序，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)靈活管制。

3.加強(qiáng)對(duì)易制毒化學(xué)品的管制

新精神活性物質(zhì)雖然是對(duì)已有物質(zhì)或化學(xué)合成毒品的加工、改造或創(chuàng)新，但其離不開對(duì)制作原料及輔料的需求。前體化學(xué)物質(zhì)是合成新精神活性物質(zhì)的基礎(chǔ)，要防控新精神活性物質(zhì)的傳播、防止其濫用，就必須從源頭上進(jìn)行根本性阻斷，治標(biāo)還得治本，只有從源頭上防控和治理才能起到良好防治效果。從世界范圍來看，化學(xué)工業(yè)都有長足的發(fā)展且占據(jù)國內(nèi)工業(yè)市場的一定份額，由于化工是一個(gè)國家發(fā)展的重要領(lǐng)域，化肥、農(nóng)藥等更是重要的生產(chǎn)資源，因此難免就會(huì)因?yàn)楹戏ǖ慕?jīng)營運(yùn)作而在某一些領(lǐng)域形成隱秘空間，被不法分子利用，將合法制造的前體化學(xué)物質(zhì)非法目的化而成為易制毒化學(xué)品原料。據(jù)《中國毒品形勢報(bào)告》的數(shù)據(jù)，近3年繳獲各類易制毒化學(xué)品的數(shù)量分別為2384噸、1.1萬噸和2313.6噸。(13)數(shù)據(jù)來源于2017年、2018年、2019年《中國毒品形勢報(bào)告》。盡管2019年對(duì)比上年度下降明顯，但數(shù)量依然龐大，若是將這些易制毒化學(xué)品制成多種類的新精神活性物質(zhì)并流向市場，其危害性是可想而知的。所以有必要加強(qiáng)對(duì)易制毒化學(xué)品的管制，具體可以從完善化學(xué)工業(yè)制度、嚴(yán)格生產(chǎn)責(zé)任和實(shí)行化學(xué)品量大實(shí)名登記備案制度等方面入手。

化學(xué)品量大實(shí)名備案登記制度是指當(dāng)購買數(shù)量比較大的化學(xué)物質(zhì)時(shí)，為了防止購買者將其用作非法目的，因不正使用而在市場非法流通，在交易時(shí)要求購買者實(shí)行實(shí)名登記進(jìn)行備案的一種管理制度。該制度的實(shí)行，可以防止不法分子通過合法購買渠道而將所購化學(xué)物質(zhì)用作非法目的，同時(shí)也有利于防止化學(xué)物質(zhì)不必要的浪費(fèi)而導(dǎo)致的環(huán)境污染等問題。即使是化學(xué)品被不法分子用于非法制作新精神活性物質(zhì)，也可以通過快速查詢到相關(guān)購買人員，然后以點(diǎn)破面，準(zhǔn)確找到違法犯罪人進(jìn)行及時(shí)有效的打擊。

4.建立新精神活性物質(zhì)檢測、預(yù)警、評(píng)估和列管制度體系

計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和大數(shù)據(jù)可以被不法分子運(yùn)用于新精神活性物質(zhì)的制售和傳播，當(dāng)然也可以被國家用來防治對(duì)新精神活性物質(zhì)的濫用，而且是防控工作中重要的一環(huán)。通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和大數(shù)據(jù)可以建立新精神活性物質(zhì)的檢測、預(yù)警、評(píng)估和列管制度體系。具體而言，新精神活性物質(zhì)由于自身獨(dú)特的性質(zhì)，種類繁多、更迭迅速、結(jié)構(gòu)異化性強(qiáng)，要對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確跟蹤檢測有很大難度，加之國際和國內(nèi)對(duì)一些新精神活性物質(zhì)及其結(jié)構(gòu)尚不完全了解，也沒有相應(yīng)的檢測方法，故對(duì)后續(xù)的專家評(píng)估和國家列管等工作程序造成影響。

我國對(duì)新精神活性物質(zhì)的管制模式主要是列舉式，隨著新精神活性物質(zhì)種類的增多，這種管制模式的弊端愈加明顯。首先，新精神活性物質(zhì)種類繁多，進(jìn)行一一列管并不現(xiàn)實(shí)，而且列管的速度遠(yuǎn)跟不上新精神活性物質(zhì)的更迭速度。其次，對(duì)于在市場上出現(xiàn)時(shí)間短但確有必要予以管制的物質(zhì)，由于管制認(rèn)定周期可能較長，導(dǎo)致管制工作不具可操作性。再者，一部分新精神活性物質(zhì)目前尚無檢測方法、其毒理及化學(xué)結(jié)構(gòu)也不清晰，對(duì)其進(jìn)行列管無從談起。因此，我國在對(duì)新精神活性物質(zhì)進(jìn)行管制時(shí)可以借鑒英美等國家的類似物式和涵蓋式管制模式中符合我國國情的有益制度和管制經(jīng)驗(yàn)，將所有已被列管物質(zhì)的衍生物、類似物輸入大數(shù)據(jù)“準(zhǔn)新精神活性物質(zhì)”監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)其中含有常用前體化學(xué)物質(zhì)的監(jiān)控對(duì)象由國家毒品實(shí)驗(yàn)室負(fù)責(zé)檢測，對(duì)毒理性作用具有與管制物品類似或更強(qiáng)的物質(zhì)，列入預(yù)警系統(tǒng)并及時(shí)發(fā)出危險(xiǎn)預(yù)警信號(hào)，然后將其優(yōu)先列入專家評(píng)估行列，對(duì)符合管制條件的，無需再經(jīng)過其他嚴(yán)格程序，直接進(jìn)行列管。

5.國民教育體系增設(shè)新精神活性物質(zhì)教育內(nèi)容

構(gòu)建新精神活性物質(zhì)教育體系、加強(qiáng)各層級(jí)禁毒教育建設(shè)是源頭防治的重中之重。教育自古就是最好的心靈“震懾劑”，攻心作為最有力的打擊手段，首先就需要從心理上和思想上消除不法分子的違法犯罪意圖。當(dāng)前世界上大部分國家對(duì)新精神活性物質(zhì)的教育重視程度不足，尤其我國人口眾多，絕大多數(shù)人對(duì)新精神活性物質(zhì)都缺乏認(rèn)識(shí)，更談不上熟悉和了解。雖然毒品教育一直存在且不曾缺失，但關(guān)于新精神活性物質(zhì)的教育確屬不足。我國對(duì)新精神活性物質(zhì)的教育目前還處于起步階段，為了更好防治新一代可能毒品的傳播，使其從源頭上便得到根本性整治，有必要考慮將有關(guān)新精神活性物質(zhì)的知識(shí)納入國民教育必修體系，從中小學(xué)、大學(xué)以及研究生各階段根據(jù)不同學(xué)歷層次設(shè)置不同深度的知識(shí)內(nèi)容，以增進(jìn)青少年對(duì)新精神活性物質(zhì)的深入全面認(rèn)識(shí)，提高防范陷入風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和自我保護(hù)能力。

(二)過程傳播階段的防控

1.加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)和物流寄遞行業(yè)的管理

與大麻、海洛因、冰毒等傳統(tǒng)毒品相比，新精神活性物質(zhì)的交易方式存在很大不同。以往傳統(tǒng)毒品大都面對(duì)面進(jìn)行交易磋商，甚至以“一手交錢一手交貨”的交易方式進(jìn)行。而新精神活性物質(zhì)的交易方式改變以往模式，將交易相關(guān)行為轉(zhuǎn)移至虛擬的互聯(lián)網(wǎng)空間，不法分子通過在網(wǎng)上發(fā)布新精神活性物質(zhì)的買售等信息，以虛假的身份注冊(cè)臨時(shí)賬號(hào)(QQ群、微信群等)，并以虛假的身份進(jìn)行暗語交流磋商，協(xié)議一旦達(dá)成，買受方便通過網(wǎng)上支付的方式完成付款，賣家再以物流寄遞的方式將交易對(duì)象(新精神活性物質(zhì))寄給買方。這種“兩頭不見人”的交易模式隱蔽性很強(qiáng)，安全系數(shù)也很高，偵檢部門很難發(fā)現(xiàn)。應(yīng)對(duì)此類科技性和智能化程度越來越高的交易模式，需要國家有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)和物流寄遞行業(yè)的管理，即加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)空間的凈化，設(shè)置合理的準(zhǔn)入門檻，比如建立QQ或微信群組時(shí)，要求建立人必須進(jìn)行實(shí)名和身份認(rèn)證，只有符合條件的人才可以建立群組。同時(shí)，可以加強(qiáng)專業(yè)網(wǎng)絡(luò)管理隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)一些網(wǎng)絡(luò)重點(diǎn)區(qū)域，如隱秘鏈接、公眾號(hào)等進(jìn)行嚴(yán)格把控和動(dòng)態(tài)關(guān)注。

更為重要的是，物流寄遞行業(yè)已成為新精神活性物質(zhì)快遞傳播發(fā)展的重要途徑。根據(jù)2019年《中國毒品形勢報(bào)告》的數(shù)據(jù)顯示，全年共破獲通過物流貨運(yùn)渠道販毒案件491起、郵寄快遞渠道販毒案件2037起，同比分別上升29.6%和32.4%，共繳獲毒品4.9噸。通過物流寄遞，不僅成本較低、方便迅捷、而且比較安全，因此正成為越來越多不法分子的不二選擇。加強(qiáng)對(duì)物流寄遞行業(yè)的管理、嚴(yán)格執(zhí)行寄件檢查、提高寄遞行業(yè)工作人員的專業(yè)素養(yǎng)和對(duì)新物質(zhì)鑒別能力勢在必行。同時(shí)國家也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)新精神活性物質(zhì)識(shí)別儀器方面的研究，以為新精神活性物質(zhì)的傳播阻斷提供有力的科技手段支撐。

2.加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵場所和特殊人群的防控

新精神活性物質(zhì)的一個(gè)特征是，使用對(duì)象在年齡層上主要是青少年，尤其是輟學(xué)、無穩(wěn)定工作和收入、受教育程度較低的青年人。年輕人的生活方式比較豐富且都追求前衛(wèi)、新潮和時(shí)尚，在一些夜店場所形成了“857”的娛樂生活模式，而夜店、迪吧、酒吧、網(wǎng)吧和KTV等娛樂場所正是最容易和可能接觸到毒品的地方。新精神活性物質(zhì)的另一個(gè)重要特征就是，夜店、迪吧、酒吧、KTV等已成為其使用及傳播的重要區(qū)域場所。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)這些重點(diǎn)場所規(guī)定嚴(yán)格的管理制度，對(duì)一些容易形成隱秘交易空間的場所進(jìn)行整改規(guī)范，設(shè)置場所專業(yè)監(jiān)督人，對(duì)進(jìn)入場所的特殊群體(主要青年人)進(jìn)行必要的監(jiān)督，以及時(shí)掌握其在關(guān)鍵性場所的動(dòng)態(tài)和動(dòng)向。

3.建立聯(lián)防聯(lián)控長效機(jī)制

2020年在世界范圍內(nèi)爆發(fā)的新冠肺炎疫情，中國是最早對(duì)新冠肺炎做出信息分享和開展疫情防控阻擊工作的國家。尤其是中國在疫情防控中所體現(xiàn)出的國家制度的優(yōu)越性，這一點(diǎn)在聯(lián)防聯(lián)控方面體現(xiàn)得尤為明顯。無論是中央還是地方、軍地之間、部門之間、還是地區(qū)之間，都堅(jiān)持全國一盤棋。各級(jí)黨委政府以高度的政治自覺，增強(qiáng)大局意識(shí)和全局觀念，堅(jiān)決服從黨中央統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度，做到令行禁止。同新冠肺炎的防控一樣，對(duì)新精神活性物質(zhì)的防控應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮國家聯(lián)防聯(lián)控的長效機(jī)制，積極發(fā)動(dòng)全民參與禁毒工作，公安部、國家衛(wèi)健委、國家藥監(jiān)局等各部門應(yīng)當(dāng)建立協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制、加強(qiáng)信息分享和部門協(xié)作，構(gòu)建新精神活性物質(zhì)動(dòng)態(tài)信息分享機(jī)制，在廣播電視臺(tái)、禁毒法治綜合頻道等欄目增設(shè)有關(guān)新精神活性物質(zhì)的專題、在騰訊視頻、優(yōu)酷視頻、愛奇藝等影視APP增加有關(guān)新精神活性物質(zhì)相關(guān)知識(shí)的曝光量。全方位、各方面、多角度進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)動(dòng)控制，將新精神活性物質(zhì)的傳播阻斷在傳播階段和預(yù)備使用階段。

(三)使用者接受階段的防控

1.加強(qiáng)對(duì)新精神活性物質(zhì)知識(shí)的宣傳力度

通過“7·11”調(diào)查問卷了解到，在知道新精神活性物質(zhì)的受調(diào)查者中，通過網(wǎng)絡(luò)渠道獲取到新精神活性物質(zhì)知識(shí)信息的占26%、通過電視等媒體和宣傳教育獲取的分別占22%和16%，另外通過學(xué)校教育而獲取的占14%。其中，占比最高的網(wǎng)絡(luò)、電視媒體等渠道主要是個(gè)體自主進(jìn)行了解學(xué)習(xí)，宣傳教育、學(xué)校教育等渠道的宣傳力度有所不足。加強(qiáng)對(duì)新精神活性物質(zhì)相關(guān)知識(shí)的宣傳力度，具體而言可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：第一，改變以往傳統(tǒng)的拉橫幅、貼標(biāo)語、散傳單等宣傳模式。可通過制作新精神活性物質(zhì)知識(shí)MV配合一些熱點(diǎn)歌曲或熱門欄目進(jìn)行定期放映，在機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校、社區(qū)等單位舉辦新精神活性物質(zhì)知識(shí)競答大賽，給比賽中表現(xiàn)優(yōu)異的參與者以獎(jiǎng)勵(lì)等，采取多種形式激發(fā)公眾參與知識(shí)競答的熱情和積極性。第二，建立專業(yè)化的新精神活性物質(zhì)知識(shí)宣講隊(duì)伍。知識(shí)宣講，隊(duì)伍建設(shè)是關(guān)鍵，只有建立一支專業(yè)水平高、素質(zhì)本領(lǐng)過硬的宣講隊(duì)伍，面向不同區(qū)域、領(lǐng)域和對(duì)象有針對(duì)性地進(jìn)行宣講才能起到宣傳教育應(yīng)有的社會(huì)效果。第三，國家應(yīng)當(dāng)在制定新精神活性物質(zhì)法律法規(guī)和相關(guān)列管辦法時(shí)，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)知識(shí)點(diǎn)的解釋。其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)更加具體化和精細(xì)化。

2.著重加強(qiáng)對(duì)青少年的新精神活性物質(zhì)防控教育

青少年是新精神活性物質(zhì)的主要使用者，對(duì)青少年進(jìn)行新精神活性物質(zhì)防控教育，增強(qiáng)其對(duì)新精神活性物質(zhì)的甄別和預(yù)防能力，是新精神活性物質(zhì)防控工作的重要組成部分。2017年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中長期青年發(fā)展規(guī)劃(2016—2025年)》中就明確指出，要大力開展青少年禁毒工作，培養(yǎng)青少年遠(yuǎn)離毒品、形成自我健康保護(hù)意識(shí)，提升青少年防毒、識(shí)毒和拒毒能力。[9]新精神活性物質(zhì)是青少年的主要青睞對(duì)象，青少年應(yīng)當(dāng)成為禁毒防控工作的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。一方面，國家應(yīng)當(dāng)完善國民教育體系，全面落實(shí)九年義務(wù)教育，全面提升青少年的教育文化水平，減少青少年兒童的輟學(xué)率，為其防毒、識(shí)毒和拒毒能力的培養(yǎng)奠定基礎(chǔ)；另一方面，應(yīng)當(dāng)給予問題青少年，尤其是一些邊緣化群體(孤兒、無業(yè)、有違法、犯罪前科等)以特別關(guān)注，關(guān)心他們的學(xué)習(xí)和生活狀態(tài)，為他們解決生活上遇到的難題，防止其受到新精神活性物質(zhì)的不當(dāng)侵害。

五、結(jié)語

從全球來看，新精神活性物質(zhì)作為可能的第三代毒品，每年新出現(xiàn)的物質(zhì)類型正以穩(wěn)定的增長速度在不斷增加，預(yù)計(jì)到2020年底，世界各國向聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室報(bào)告的新精神活性物質(zhì)種類將超過1000種。當(dāng)前國際和國內(nèi)對(duì)新精神活性物質(zhì)的認(rèn)知程度又遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，尤其在國內(nèi)絕大多數(shù)人對(duì)新精神活性物質(zhì)缺乏了解，很多甚至連最基本的新精神活性物質(zhì)是什么都缺乏正確認(rèn)識(shí)。加之國內(nèi)對(duì)新精神活性物質(zhì)的管制模式還較為單一、列舉式的管制方法并不能完全適應(yīng)新精神活性物質(zhì)種類多、更迭快的特點(diǎn)。因此，走進(jìn)新精神活性物質(zhì)的世界，全面深入認(rèn)識(shí)其正確定義、分類、毒理及特征，了解全球視野下的新精神活性物質(zhì)現(xiàn)狀，對(duì)新精神活性物質(zhì)迅速發(fā)展及濫用問題的成因進(jìn)行系統(tǒng)分析并從不同的層面提出相應(yīng)的防控對(duì)策是目前的當(dāng)務(wù)之急，也是國家禁毒防控工作的重要內(nèi)容。新精神活性物質(zhì)同大麻、海洛因、冰毒等傳統(tǒng)毒品和合成毒品一樣，其防控體系的構(gòu)建是一個(gè)源頭、系統(tǒng)、綜合、全局的治理過程，需要各層級(jí)、各部門、各社區(qū)、各群體共同參與、聯(lián)動(dòng)協(xié)同。這個(gè)過程的完成并非一朝一夕，而是一個(gè)不斷發(fā)展完善、逐步實(shí)現(xiàn)的漫長過程。