魏 旭

(華南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)學(xué)院，廣東 廣州 510642)

一、問(wèn)題的提出：地方立法變遷中的“變”與“不變”

制定法傳統(tǒng)國(guó)家的立法，總是不斷面臨立法條文的修改?！八蟹伤枷攵剂D使有關(guān)對(duì)穩(wěn)定性的需要和對(duì)變化的需要方面這兩種相互沖突的要求協(xié)調(diào)起來(lái)?！盵1]雖然法律的相對(duì)穩(wěn)定性是其根本屬性之一，但立法設(shè)計(jì)者的智慧總是有限的，對(duì)于未來(lái)的制度設(shè)計(jì)總是不可能窮盡所有。與時(shí)俱進(jìn)的立法修改體現(xiàn)法律規(guī)范對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的映射。換言之，每一次立法修訂，其原因總是社會(huì)實(shí)踐中出現(xiàn)了原有立法無(wú)法企及的新情況、新事物，才需要對(duì)法律規(guī)范予以修訂，賦予其解決新問(wèn)題的歷史使命。因此，每一次立法修訂的內(nèi)容總是引人注目，一方面，立法變化說(shuō)明了現(xiàn)實(shí)中存在的新問(wèn)題已經(jīng)亟待解決；另一方面，立法變化必將對(duì)相應(yīng)權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生變動(dòng)，相關(guān)主體必然有利益增減。地方立法變遷中尤其如是。以2015年《立法法》修訂為契機(jī)，地方立法權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，地方立法主體針對(duì)本地區(qū)實(shí)際問(wèn)題及時(shí)更新立法，所更新的內(nèi)容總是引發(fā)相應(yīng)的社會(huì)討論，也引發(fā)學(xué)者的諸多評(píng)論。然而，筆者認(rèn)為，相比起地方立法的變，其不變的內(nèi)容更值得深入研究。如果某一項(xiàng)制度，在歷經(jīng)長(zhǎng)期立法變遷中巍然不動(dòng)，只能說(shuō)明該項(xiàng)制度具有極強(qiáng)的生命力，其設(shè)計(jì)的適用條件、權(quán)利義務(wù)的得當(dāng)性、法律責(zé)任的有效性等都能夠經(jīng)得起實(shí)踐的考驗(yàn)，也就說(shuō)明這項(xiàng)制度合法合理、在未來(lái)仍然具有存在必要和發(fā)展空間。

2019年，廣州市人大常委會(huì)啟動(dòng)了對(duì)2009年7月1日開(kāi)始施行的《廣州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)的修訂工作。盡管《條例》修訂中改變的內(nèi)容總是更加吸引社會(huì)關(guān)注，但是對(duì)《條例》修訂中堅(jiān)持保留不變的制度卻是養(yǎng)犬管理經(jīng)過(guò)反復(fù)實(shí)踐、證明行之有效的精華所在。對(duì)于保留不變的制度認(rèn)識(shí)，也不是眾口一詞的贊成，相反都是經(jīng)過(guò)多次爭(zhēng)論的。目前，全國(guó)專門的養(yǎng)犬地方性法規(guī)共45件，養(yǎng)犬管理地方性法規(guī)數(shù)量正呈現(xiàn)加速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。廣州養(yǎng)犬管理地方立法的修訂學(xué)習(xí)借鑒了許多兄弟省市的經(jīng)驗(yàn)做法，也為更多正在起草、修訂養(yǎng)犬管理地方立法的兄弟省市所關(guān)注?！稐l例》修訂中不變的制度，經(jīng)過(guò)了實(shí)踐檢驗(yàn)、時(shí)間考驗(yàn)、反復(fù)論證，結(jié)合廣州養(yǎng)犬管理服務(wù)實(shí)踐深入研究對(duì)不變制度的堅(jiān)持與升級(jí)，可以為養(yǎng)犬管理地方立法選擇正確路徑指明方向。

二、《條例》修訂中的問(wèn)題導(dǎo)向

養(yǎng)犬既是社會(huì)管理的熱點(diǎn)，也是社會(huì)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。目前，養(yǎng)犬管理并沒(méi)有直接的全國(guó)性法律、行政法規(guī)規(guī)范，地方立法成為養(yǎng)犬管理的主要依據(jù)。立法是否有效管用，要學(xué)會(huì)“用數(shù)據(jù)說(shuō)話，用數(shù)據(jù)決策……只有建立在‘定量’基礎(chǔ)上的‘定性’，才可能合理，才能更具合理性和說(shuō)服力，才能真正讓群眾信服?！盵2]數(shù)據(jù)顯示，廣州市登記的犬只由2006年底的842只上升到2019年底的15.3萬(wàn)只。(1)廣州市政府法制辦公室.關(guān)于《廣州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例(草案)》的說(shuō)明[EB/OL].http://www.rd.gz.cn/200/content/post_50919.html.廣州市公安局.持續(xù)嚴(yán)格執(zhí)法，促進(jìn)養(yǎng)犬登記[EB/OL].http://gaj.gz.gov.cn/gaxw/ztbd/payx/content/post_5617239.html.2011年、2019年，廣州市人大常委會(huì)組織對(duì)《條例》的兩次執(zhí)法檢查，每次執(zhí)法檢查都會(huì)帶來(lái)犬只登記數(shù)量的大幅增長(zhǎng)，2011年執(zhí)法檢查前后犬只登記數(shù)量從46，686只增加到65，021只，增長(zhǎng)了39.27%；2019年全年犬只登記數(shù)量增長(zhǎng)了31.02%，其中公安機(jī)關(guān)聯(lián)合相關(guān)部門開(kāi)展聯(lián)合整治不文明養(yǎng)犬行動(dòng)以來(lái)(7月8日至11月28日)增長(zhǎng)了23.39%。(2)于金惠.市人大常委會(huì)對(duì)養(yǎng)犬管理?xiàng)l例執(zhí)法檢查報(bào)告的審議意見(jiàn)得到落實(shí)[EB/OL].http://www.rd.gz.cn/rdlz/jdgz/content/post_58630.html.廣州市公安局.持續(xù)嚴(yán)格執(zhí)法，促進(jìn)養(yǎng)犬登記[EB/OL].http://gaj.gz.gov.cn/gaxw/ztbd/payx/content/post_5617239.html.廣州市公安局.730名養(yǎng)犬人被罰款或責(zé)令限期改正[EB/OL].http://gaj.gz.gov.cn/gkmlpt/content/3/3983/post_3983753.html#330.經(jīng)由登記納入規(guī)范化管理的犬只數(shù)據(jù)增幅足以說(shuō)明，《條例》自制定以來(lái)發(fā)揮了巨大的作用，其設(shè)定的基本制度是行之有效的。

但是，另一組數(shù)據(jù)卻是另一番景象。2017年1月至2019年6月，全市受理和處理各類涉犬糾紛、投訴2.5萬(wàn)宗。[3]從政府12345熱線電話數(shù)據(jù)來(lái)看，“2018年全年來(lái)電量超過(guò)3000個(gè)的次高頻訴求15項(xiàng)，同比2017年上升幅度超過(guò)50%的有：養(yǎng)犬管理93.84%?！盵4]因此，廣州市民對(duì)養(yǎng)犬管理服務(wù)工作的不滿意也是現(xiàn)實(shí)存在的而且日漸強(qiáng)烈。(3)廣州人大網(wǎng)“議案建議”欄目列舉了許多人大代表議案，其中有許多涉及養(yǎng)犬管理。例如，楊繼賢.關(guān)于合規(guī)核發(fā)管理飼養(yǎng)犬只的建議[EB/OL].http://www.rd.gz.cn/rdweb/yajy/content/post_84267.html.孔繁華.關(guān)于切實(shí)執(zhí)行《廣州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》加強(qiáng)養(yǎng)犬管理執(zhí)法的建議[EB/OL].http://www.rd.gz.cn/rdweb/yajy/content/post_84078.html.莊偉燕.關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)我市養(yǎng)犬管理和執(zhí)法工作的建議[EB/OL].http://www.rd.gz.cn/rdhy/dbdh/gzsrddswjdsshy/yajy/content/post_83768.html.劉惠連.關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)犬管理的建議[EB/OL].http://www.rd.gz.cn/rdweb/yajy/content/post_83395.html.郭史忠.關(guān)于引導(dǎo)文明養(yǎng)犬的建議[EB/OL].http://www.rd.gz.cn/rdhy/dbdh/gzsrddswjdsshy/yajy/content/post_82970.html.曾少華.關(guān)于加強(qiáng)廣州市養(yǎng)犬管理力度的建議[EB/OL].http://www.rd.gz.cn/rdweb/yajy/content/post_83056.html.犬只管理的日益規(guī)范化與社會(huì)公眾對(duì)養(yǎng)犬管理服務(wù)工作的不滿形成鮮明對(duì)比，其中的邏輯矛盾非常明顯：如果公眾對(duì)《條例》的制定和實(shí)施持抵制態(tài)度，則犬只登記數(shù)量不會(huì)出現(xiàn)增長(zhǎng)，或者至少不會(huì)出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)；如果《條例》的制定和實(shí)施確實(shí)行之有效，則社會(huì)公眾對(duì)養(yǎng)犬服務(wù)工作又不會(huì)形成差評(píng)較多的現(xiàn)象。

究竟癥結(jié)所在何處？筆者認(rèn)為，將養(yǎng)犬納入立法規(guī)范軌道是大勢(shì)所趨、人心所向，《條例》的頒布和實(shí)施是社會(huì)文明進(jìn)步的見(jiàn)證，社會(huì)公眾對(duì)養(yǎng)犬管理工作的不滿并不能否認(rèn)《條例》本身存在的合理性，而說(shuō)明《條例》執(zhí)行效果不佳，其根源究竟是立法時(shí)機(jī)不對(duì)，還是制度設(shè)置不當(dāng)？對(duì)此，地方立法機(jī)關(guān)提出，“事實(shí)上，這一條例是在總結(jié)我市多年養(yǎng)犬管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定的，經(jīng)過(guò)了充分調(diào)研和論證?！B(yǎng)犬管理效果不理想，不是條例本身的問(wèn)題，恰恰是執(zhí)行條例不力的結(jié)果”[5]。按照這一思路，要查找《條例》上述癥結(jié)的原因，必須從社會(huì)公眾最關(guān)注、《條例》執(zhí)行中最薄弱的關(guān)鍵問(wèn)題入手，而這一系列的關(guān)鍵問(wèn)題，恰恰就是《條例》修訂中意見(jiàn)分歧最大、立法機(jī)關(guān)反復(fù)論證的問(wèn)題。

因循這一思路，筆者轉(zhuǎn)而投向《條例》的修訂過(guò)程尋找答案。2019年4月，廣州市人大常委會(huì)召開(kāi)的廣州市立法工作部署動(dòng)員會(huì)上，廣州市公安局介紹《條例》主要的修訂思路：“一是對(duì)部門職責(zé)分工進(jìn)行調(diào)整，建議由城管部門作為養(yǎng)犬管理工作的主管機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)犬只傷人等涉犬案件處理；二是在養(yǎng)犬登記費(fèi)用方面實(shí)行政策優(yōu)惠，吸引群眾進(jìn)行養(yǎng)犬登記。”[6]2019年7月，廣州市司法局主持召開(kāi)《條例》(修訂送審稿)立法協(xié)調(diào)會(huì)，對(duì)是否調(diào)整養(yǎng)犬行政主管部門、是否取消養(yǎng)犬管理費(fèi)、是否取消強(qiáng)制犬只植入電子身份標(biāo)識(shí)等分歧較大的問(wèn)題進(jìn)行了討論。隨后，廣州市政府向廣州市人大提交《廣州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例(修訂草案)》(以下簡(jiǎn)稱《2019政府修訂草案》)。2019年10月，廣州市人大監(jiān)察和司法委員會(huì)發(fā)布《廣州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例(修訂草案)》[7]，按照立法機(jī)關(guān)工作流程，一審廣州市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)一般只提審議意見(jiàn)，并不對(duì)具體內(nèi)容做直接改動(dòng)，因此該修訂草案應(yīng)當(dāng)就是市政府提案的修訂草案稿。2020年3月，廣州市人大常委會(huì)法制工作委員發(fā)布《廣州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《2020法工委修訂草案》)。[8]筆者仔細(xì)對(duì)比了《2019政府修訂草案》和《2020法工委修訂草案》，發(fā)現(xiàn)兩部草案稿對(duì)前文提及部門較大分歧的關(guān)鍵問(wèn)題都堅(jiān)持了《條例》制定時(shí)的基本立場(chǎng)，并未作實(shí)質(zhì)性修改。正如前文所述，地方立法中的“變”固然是除舊迎新的舉措，“不變”更是歷經(jīng)實(shí)踐和時(shí)間檢驗(yàn)的精華，看似波瀾不驚的條文背后是暗流涌動(dòng)的分歧爭(zhēng)論，對(duì)“不變”的解讀有助于揭開(kāi)分歧爭(zhēng)論的實(shí)證面紗，更好地解決《條例》修訂的社會(huì)接受程度與社會(huì)公眾對(duì)《條例》執(zhí)行不滿之間的矛盾，因此確有必要逐一分析理清。

三、關(guān)于主管部門的“不變”堅(jiān)持

確定行政主管部門及其職責(zé)范圍，涉及部門監(jiān)管職權(quán)法定性、合理性、主管部門與其他相關(guān)部門之間如何分工協(xié)調(diào)合作、不同部門之間的利益分配等方方面面的問(wèn)題，向來(lái)是立法草案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。2009年《條例》制定時(shí)確定養(yǎng)犬行政主管部門為公安機(jī)關(guān)，當(dāng)時(shí)廣州市政府法制辦對(duì)此的說(shuō)明是，這種做法是符合養(yǎng)犬行政管理體制原則、符合當(dāng)時(shí)已有做法、且與北京、上海和國(guó)內(nèi)其他城市相一致的。(4)廣州市政府法制辦公室的負(fù)責(zé)人指出：“關(guān)于養(yǎng)犬行政管理體制問(wèn)題，是草案起草過(guò)程中反復(fù)協(xié)調(diào)、論證的重要問(wèn)題之一。草案在確定養(yǎng)犬行政管理體制時(shí)，主要把握以下原則和方法：一是建立系統(tǒng)、協(xié)調(diào)、有效的養(yǎng)犬行政管理體制，保障條例的貫徹落實(shí)；二是維護(hù)我市養(yǎng)犬管理工作延續(xù)性與穩(wěn)定性；三是參考其他城市養(yǎng)犬管理體制。按照原《規(guī)定》，我市目前的養(yǎng)犬行政主管部門是市公安機(jī)關(guān)，這也與北京、上海和最近一段時(shí)期其他城市相關(guān)立法所確定的養(yǎng)犬行政管理體制相一致?！痹斠?jiàn)廣州市政府法制辦公室主任吳明場(chǎng).關(guān)于《廣州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例(草案)》的說(shuō)明[EB/OL].http://www.rd.gz.cn/200/content/post_50919.html.提交廣州市人大審議時(shí)，市人大常委會(huì)充分尊重市政府對(duì)其政府部門的分工安排，認(rèn)為目前由公安機(jī)關(guān)作為養(yǎng)犬行政主管部門是合法、合理的，并未對(duì)立法草案中關(guān)于政府部門分工問(wèn)題進(jìn)行重大調(diào)整。

近年來(lái)，學(xué)界出現(xiàn)關(guān)于調(diào)整養(yǎng)犬主管部門的討論，反對(duì)公安機(jī)關(guān)作為養(yǎng)犬主管部門的學(xué)者觀點(diǎn)不絕于耳。有些觀點(diǎn)認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)作為養(yǎng)犬主管部門。(5)反對(duì)公安機(jī)關(guān)作為養(yǎng)犬主管部門的學(xué)者，例如，何銀松.城市寵物犬管理立法問(wèn)題研究[J].上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),2009,(3)：88.吳劍平,陳平.試析《廣州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例(草案)》——兼論借鑒國(guó)外養(yǎng)犬管理規(guī)定[J].現(xiàn)代物業(yè),2009,(1)：32.張?zhí)K華.城市寵物與管理[J].中國(guó)比較醫(yī)學(xué)雜志，2010，(Z1):73.等等。另外還有一些高校的碩士論文表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)。在國(guó)內(nèi)地方立法層面，個(gè)別地方也出現(xiàn)了將養(yǎng)犬管理主管部門由公安機(jī)關(guān)調(diào)整為其他行政管理部門的做法，如深圳、鄭州、克拉瑪依將其調(diào)整為城市管理綜合執(zhí)法部門。學(xué)界的討論和其他地市立法的調(diào)整引發(fā)關(guān)于養(yǎng)犬主管部門的討論，而廣州市《條例》修訂中卻依然將公安機(jī)關(guān)作為行政主管部門，這種堅(jiān)持是否必要且可行？筆者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)作為地方養(yǎng)犬主管部門具有其合法性和合理性。

從法的歷史淵源角度來(lái)看，由公安機(jī)關(guān)作為養(yǎng)犬管理部門在我國(guó)已經(jīng)有長(zhǎng)期確定的法律依據(jù)。1984年8月20日，衛(wèi)生部、農(nóng)牧漁業(yè)部、公安部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)狂犬病預(yù)防控制工作的通知》，對(duì)衛(wèi)生、農(nóng)牧、公安三部門關(guān)于養(yǎng)犬管理的職責(zé)做了基本分工，并提出由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)養(yǎng)犬的審批。1984年9月5日國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了該通知，并要求“以上意見(jiàn)如可行，請(qǐng)轉(zhuǎn)發(fā)各地貫徹執(zhí)行”。這是新中國(guó)成立后第一次關(guān)于確立養(yǎng)犬管理權(quán)限的規(guī)范性文件。1991年10月4日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于<中華人民共和國(guó)傳染病防治法實(shí)施辦法>的批復(fù)》中指出：“衛(wèi)生部：國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《中華人民共和國(guó)傳染病防治法實(shí)施辦法》，由你部發(fā)布施行?！?6)詳見(jiàn)國(guó)函[1991]66號(hào)。1991年12月6日，衛(wèi)生部發(fā)布施行《中華人民共和國(guó)傳染病防治法實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《傳染病防治法實(shí)施辦法》)，重申了上述三部委聯(lián)合通知關(guān)于職責(zé)分工的規(guī)定。隨后，各地立法紛紛依據(jù)衛(wèi)生部規(guī)章建立由公安機(jī)關(guān)作為登記主管部門，其他行政管理部門根據(jù)各自職責(zé)分工負(fù)責(zé)的工作局面。

關(guān)于確立公安機(jī)關(guān)作為養(yǎng)犬主管部門的合法性問(wèn)題，具體而言，主要在于是否應(yīng)當(dāng)適用《傳染病防治法實(shí)施辦法》第29條第1項(xiàng)“公安部門負(fù)責(zé)縣以上城市養(yǎng)犬的審批與違章養(yǎng)犬的處理，捕殺狂犬、野犬”的規(guī)定。相關(guān)地方立法在此問(wèn)題上態(tài)度審慎。以浙江省金華市為例，金華市人大常委會(huì)《關(guān)于<金華市養(yǎng)犬管理規(guī)定>的說(shuō)明》指出，金華市人大法制工作委員會(huì)就養(yǎng)犬主管部門問(wèn)題向省人大常委會(huì)法工委作了專題請(qǐng)示，省人大常委會(huì)法工委召集省法制辦、省公安廳、省建設(shè)廳、省衛(wèi)生廳、省編委辦等單位召開(kāi)論證會(huì)，就確定養(yǎng)犬主管部門反饋了意見(jiàn)。金華市人大常委會(huì)經(jīng)反復(fù)研究，考慮到金華市及全省絕大部分地方綜合行政執(zhí)法部門主管養(yǎng)犬管理工作的實(shí)際和城市管理發(fā)展的方向，按照既不與上位法抵觸，又尊重目前管理體制，以及為今后進(jìn)一步規(guī)范職權(quán)劃轉(zhuǎn)留出空間的要求，將養(yǎng)犬管理的主管部門規(guī)定為“公安機(jī)關(guān)或者依法接受其職權(quán)劃轉(zhuǎn)的行政機(jī)關(guān)”。此處，《金華市養(yǎng)犬管理規(guī)定》對(duì)《傳染病防治法實(shí)施辦法》關(guān)于公安機(jī)關(guān)作為地方養(yǎng)犬主管部門的規(guī)定作了擴(kuò)張解釋，既不否認(rèn)公安機(jī)關(guān)的主管部門地位，又為其他機(jī)關(guān)作為主管部門留下空間，其理由之一是“不與上位法抵觸”。筆者認(rèn)為，《傳染病防治法實(shí)施辦法》是部門規(guī)章而非行政法規(guī)，并不是地方立法的上位法依據(jù)。衛(wèi)生部起草的部門規(guī)章，涉及到了公安部和其他部門的職責(zé)劃分，當(dāng)然需要國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)，但這不等于國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了就是行政法規(guī)。從《傳染病防治法實(shí)施辦法》出臺(tái)的歷史背景考慮，當(dāng)時(shí)立法的迫切需求是解決“有法可依”，部門規(guī)章可以搭便車把其他部門職責(zé)捎帶上，這只是當(dāng)時(shí)部門立法的簡(jiǎn)便處理。而且根據(jù)當(dāng)時(shí)有效的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》(7)《行政法規(guī)制定程序暫行條例》于1987年4月21日由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布，目前已失效。第16條規(guī)定，行政法規(guī)發(fā)布后，一律刊登《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》。經(jīng)查1991年《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》，并未登載《傳染病防治法實(shí)施辦法》。

關(guān)于確立公安機(jī)關(guān)作為養(yǎng)犬主管部門的合理性問(wèn)題，筆者認(rèn)為，目前養(yǎng)犬管理仍由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)利大于弊。一是有利于法制上下統(tǒng)一、左右協(xié)調(diào)。長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家部委規(guī)章、省級(jí)政府規(guī)章都規(guī)定了公安機(jī)關(guān)作為養(yǎng)犬管理的主管機(jī)關(guān)并建立了上下對(duì)應(yīng)的管理體制，地方立法作出調(diào)整，必定產(chǎn)生地方立法與上級(jí)政府或者部委規(guī)章之間的不協(xié)調(diào)，由此帶來(lái)的地方管理與上級(jí)政府或政府職能部門的管理關(guān)系需要理順。保持原有體制可以節(jié)約協(xié)調(diào)成本、調(diào)整成本。二是有利于提高養(yǎng)犬登記管理效率。目前養(yǎng)犬管理突出問(wèn)題在于養(yǎng)犬登記率低，即犬只與養(yǎng)犬人的身份沒(méi)有綁定。公安機(jī)關(guān)要求養(yǎng)犬人提供身份、核實(shí)養(yǎng)犬人身份，比其他行政管理部門有更權(quán)威、更便利的優(yōu)勢(shì)，保持原有體制可以使養(yǎng)犬行政管理成本最小化。三是有利于最大限度維護(hù)社會(huì)治安秩序。有觀點(diǎn)認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)警務(wù)活動(dòng)繁重，警力不足，“人都管不過(guò)來(lái)還管狗”。這種觀點(diǎn)有失偏頗。養(yǎng)犬問(wèn)題是影響警情的重要因素，處理養(yǎng)犬引發(fā)的治安問(wèn)題，本身就是公安機(jī)關(guān)治安管理的當(dāng)然職責(zé)。公安機(jī)關(guān)作為養(yǎng)犬管理的主管部門，主導(dǎo)推進(jìn)養(yǎng)犬管理工作，等于在前端主動(dòng)開(kāi)展預(yù)防工作；不做養(yǎng)犬管理工作而只是有警情時(shí)出警處理，這是被動(dòng)的末端治理手段。工作做在前，能夠大大提升群眾的安全感；工作做在后，社會(huì)矛盾已經(jīng)發(fā)生到不可調(diào)和的地步，而且由于前端工作沒(méi)做好，公安機(jī)關(guān)可能連養(yǎng)犬人都無(wú)法確定，最后處置工作可能更加費(fèi)時(shí)費(fèi)力，群眾滿意度也難以提升，因此保持原有體制可以減少對(duì)社會(huì)治安秩序的影響成本。

四、關(guān)于養(yǎng)犬管理費(fèi)的“不變”堅(jiān)持

關(guān)于養(yǎng)犬管理費(fèi)的討論既是學(xué)界討論的熱點(diǎn)問(wèn)題，也是養(yǎng)犬管理服務(wù)實(shí)踐中迫切需要解決的問(wèn)題。(8)相關(guān)討論參見(jiàn)胡顥.在碰撞中尋求治理犬患良方——上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例出臺(tái)記[J].上海人大,2011,(3):17.劉小兵，侯加法.我國(guó)城市養(yǎng)犬管理立法的特點(diǎn)、存在問(wèn)題及對(duì)策[J].畜牧與獸醫(yī)，2006,(9):57.陳標(biāo).調(diào)整城市養(yǎng)犬收費(fèi)政策，發(fā)展寵物經(jīng)濟(jì)和寵物文化[J].價(jià)格與市場(chǎng)，2003,(2):40.肖萍.社區(qū)犬類管理問(wèn)題與對(duì)策[J].上海預(yù)防醫(yī)學(xué)雜志，2006,(7):354.

關(guān)于養(yǎng)犬管理費(fèi)的征收合法性問(wèn)題。養(yǎng)犬管理費(fèi)屬于行政事業(yè)性收費(fèi)，適用《廣東省行政事業(yè)性收費(fèi)管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《收費(fèi)條例》)。《收費(fèi)條例》1991年11月制定，1993年9月修改?！妒召M(fèi)條例》第6條規(guī)定：“行政事業(yè)性收費(fèi)必須依據(jù)下列法律、法規(guī)、規(guī)章的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行：……省人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)提請(qǐng)省人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)制定的地方性法規(guī)；5.省人民政府根據(jù)法律、行政法規(guī)和省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)所制定的規(guī)章?！绷硗猓稄V東省犬類管理規(guī)定》(9)粵府[1992]111號(hào)，1997年12月修正。第6條規(guī)定：“經(jīng)批準(zhǔn)飼養(yǎng)的犬類必須每年接受免疫注射及領(lǐng)取《犬類免疫證》和免疫牌，犬主應(yīng)按規(guī)定繳納免疫注射費(fèi)?！钡?條規(guī)定：“犬類管理、犬免疫注射收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按省人民政府的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！睋?jù)此，2009年《條例》設(shè)定養(yǎng)犬管理費(fèi)具有合法性。

需要注意的是，《收費(fèi)條例》在2009年《條例》制定后經(jīng)過(guò)2010年7月修正、2019年11月修訂，2020年4月1日起施行?！妒召M(fèi)條例》第7條規(guī)定：“設(shè)立行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)有下列依據(jù)之一：(一)法律；(二)行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定；(三)國(guó)務(wù)院財(cái)政部門與價(jià)格主管部門聯(lián)合制定的規(guī)章、規(guī)定；(四)省的地方性法規(guī)。”即廣東省設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)和廣東省政府規(guī)章不具有設(shè)定行政事業(yè)性收費(fèi)的權(quán)限。

廣東省人大常委會(huì)可以直接授權(quán)設(shè)區(qū)的市在其地方性法規(guī)中決定養(yǎng)犬管理是否設(shè)定行政事業(yè)性收費(fèi)。廣東省人大常委會(huì)也可以對(duì)《廣東省愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作條例》第26條規(guī)定，即“各地級(jí)以上市應(yīng)當(dāng)制定養(yǎng)犬管理辦法，結(jié)合本地實(shí)際就養(yǎng)犬免疫及管理作出具體規(guī)定”作出擴(kuò)大解釋。據(jù)此也可以認(rèn)為，廣東省人大常委會(huì)對(duì)地級(jí)以上市有關(guān)包括養(yǎng)犬收費(fèi)在內(nèi)的養(yǎng)犬管理工作作了普遍授權(quán)。綜上，只要廣東省人大常委會(huì)認(rèn)可，養(yǎng)犬管理費(fèi)的征收就不存在合法性問(wèn)題。

關(guān)于養(yǎng)犬管理費(fèi)的收費(fèi)數(shù)額、確定方式，廣州市在2009年制定《條例》時(shí)經(jīng)過(guò)充分論證。1997年施行的《廣州市養(yǎng)犬管理規(guī)定》要求養(yǎng)犬人繳納登記費(fèi)10000元，滿1年后對(duì)犬只進(jìn)行年審時(shí)應(yīng)繳納年審費(fèi)6000元?！啊兑?guī)定》(10)指《廣州市養(yǎng)犬管理規(guī)定》，引者注。主要是通過(guò)高收費(fèi)、高門檻的限養(yǎng)措施，來(lái)加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)犬的管理。但隨著城市的發(fā)展，人們生活水平的提高，人們對(duì)養(yǎng)犬及其管理的認(rèn)識(shí)有了深刻的變化?！盵9]“由‘限制’養(yǎng)犬轉(zhuǎn)變?yōu)椤?guī)范’養(yǎng)犬。養(yǎng)犬已經(jīng)成為許多人的一種生活方式，公眾普遍認(rèn)為養(yǎng)犬人只要是遵守了法律和社會(huì)公德，不影響他人合法利益，就不宜進(jìn)行太多的干預(yù)。政府要做的是協(xié)調(diào)養(yǎng)犬人和非養(yǎng)犬人之間、個(gè)人生活和社會(huì)公共利益之間的平衡，使養(yǎng)犬人既可滿足自己的需要，又不侵犯他人和社會(huì)的利益。我市原《規(guī)定》所采取的‘高收費(fèi)限養(yǎng)’的措施，并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的目的，反而由此造成了大量無(wú)證養(yǎng)犬行為的發(fā)生?！盵3]

2009年《條例》制定時(shí)，市政府認(rèn)為：“……在征求意見(jiàn)過(guò)程中，大量群眾意見(jiàn)是針對(duì)養(yǎng)犬管理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)提出的?！B(yǎng)犬管理費(fèi)屬于行政性收費(fèi)。政府及其相關(guān)行政職能部門在實(shí)施養(yǎng)犬行政管理過(guò)程中必然會(huì)因?yàn)橄嚓P(guān)管理而產(chǎn)生一定的支出，如登記證、犬牌工本費(fèi)、犬只芯片植入費(fèi)、支持流浪犬的救助、文明養(yǎng)犬知識(shí)的宣傳以及其他費(fèi)用等。草案第十九條根據(jù)‘用者付費(fèi)’的原則，在綜合考慮廣州市實(shí)際生活水平、其他城市收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和公眾建議的基礎(chǔ)上規(guī)定：?jiǎn)挝缓蛡€(gè)人飼養(yǎng)犬只的，應(yīng)當(dāng)按年度繳納管理費(fèi)。每只犬第一年為700元，從第二年起每年為300元?！盵10]市人大常委會(huì)法制工委認(rèn)為，“養(yǎng)犬管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低，理由如下：一是有關(guān)部門在測(cè)算養(yǎng)犬管理成本并據(jù)以確定養(yǎng)犬管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，受客觀條件限制，無(wú)法精確計(jì)算，也未經(jīng)過(guò)嚴(yán)密地論證。例如，有關(guān)部門在測(cè)算養(yǎng)犬管理成本時(shí)是以10萬(wàn)只犬作為測(cè)算基數(shù)，這一數(shù)目不一定符合我市實(shí)際養(yǎng)犬?dāng)?shù)。據(jù)新聞媒體報(bào)道，截至2007年北京登記的犬只數(shù)量已超過(guò)70萬(wàn)只，廣州犬只的實(shí)際數(shù)量應(yīng)該不止10萬(wàn)只，因而收取的管理費(fèi)總額應(yīng)該高于目前測(cè)算的數(shù)額；此外，犬只傷人保險(xiǎn)等個(gè)別預(yù)算項(xiàng)目的具體金額也可能存在調(diào)整的空間，目前有關(guān)部門預(yù)計(jì)我市犬只傷人保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)為每只犬100元，而據(jù)了解，犬只傷人保險(xiǎn)開(kāi)展較好的杭州市為每只犬投保的保險(xiǎn)費(fèi)是20元。二是與毗鄰的深圳相比，條例草案擬定的每只犬第一年700元、第二年起每年300元的養(yǎng)犬管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高。目前深圳對(duì)每只犬收取的費(fèi)用為每年300元，還免費(fèi)為犬只進(jìn)行狂犬病免疫。同為廣東省的兩個(gè)副省級(jí)城市，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)有太大的差異。三是有市人大代表、市政協(xié)委員、網(wǎng)友認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低養(yǎng)犬管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，如在法制工委組織的‘網(wǎng)易’網(wǎng)立法民意調(diào)查中，對(duì)于條例草案規(guī)定的養(yǎng)犬管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，57%的投票者認(rèn)為偏高，僅有22%的投票者認(rèn)為偏低。法制委員會(huì)同意這些意見(jiàn)，建議適當(dāng)降低養(yǎng)犬管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將第一年的養(yǎng)犬管理費(fèi)降為500元，以后每年300元的標(biāo)準(zhǔn)不變。”[11]

2009年《條例》(政府草案稿)在確定養(yǎng)犬管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之后還有一句：“需要調(diào)整的，由市人民政府依法報(bào)經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)后施行?！睆V州市人大法制委員會(huì)在審議中認(rèn)為，“關(guān)于調(diào)整養(yǎng)犬管理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)需由省政府批準(zhǔn)的規(guī)定不妥。依照省人大常委會(huì)制定的《廣東省行政事業(yè)性收費(fèi)管理?xiàng)l例》，較大市人大及其常委會(huì)有權(quán)通過(guò)制定地方性法規(guī)確定收費(fèi)的有關(guān)事項(xiàng)，因此，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需要調(diào)整的，仍由市人大常委會(huì)決定可以避免出現(xiàn)法規(guī)規(guī)定的征收標(biāo)準(zhǔn)與省政府批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)不一致的情形，況且較大市的法規(guī)規(guī)定省政府的職權(quán)也有越權(quán)之嫌?！薷谋硎鰹椤枰{(diào)整的，由市人民政府報(bào)經(jīng)市人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行?！盵12]

“有意見(jiàn)認(rèn)為，在本條例已明確規(guī)定養(yǎng)犬管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的情形下，將來(lái)如果需要調(diào)整養(yǎng)犬管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，只能通過(guò)修改條例的方式，而不應(yīng)采用其他方式。法制委員會(huì)同意這一意見(jiàn)，建議刪去……‘需要調(diào)整的，由市人民政府報(bào)經(jīng)市人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行’的規(guī)定?！盵13]據(jù)此，《2019政府修訂草案》在養(yǎng)犬管理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)之后規(guī)定“市人民政府可以根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)”最后被刪除也就順理成章。

實(shí)踐中，有政府部門提出養(yǎng)犬管理不收費(fèi)來(lái)促進(jìn)養(yǎng)犬人提高養(yǎng)犬登記的積極性。[14]這種觀點(diǎn)影響了部分省市的養(yǎng)犬管理立法。如《關(guān)于<東莞市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例(草案征求意見(jiàn)稿)>的起草說(shuō)明》指出：“多地(如廣州、深圳、上海、蘇州)養(yǎng)犬立法之初，冀通過(guò)實(shí)行高標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)模式限制市民養(yǎng)犬，但經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐證明，此舉并沒(méi)有達(dá)到最初的效果，管理收費(fèi)也遭到市民的質(zhì)疑，嚴(yán)重影響了養(yǎng)犬登記率?，F(xiàn)階段，廣州、深圳也準(zhǔn)備通過(guò)修法，取消收費(fèi)。為了避免陷入其他地市的管理窘境，提高養(yǎng)犬管理效能，我市養(yǎng)犬管理立法中明確，養(yǎng)犬管理不收取費(fèi)用?！盵15]東莞市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)政府部門起草的《東莞市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例(草案修改稿征求意見(jiàn)稿)》發(fā)起網(wǎng)上調(diào)查問(wèn)卷。5413人參加問(wèn)卷調(diào)查，答卷人屬于正在養(yǎng)犬、曾經(jīng)養(yǎng)犬或者打算養(yǎng)犬的達(dá)62.79%，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)養(yǎng)犬人收取犬只電子身份標(biāo)識(shí)和智能犬牌工本費(fèi)的占68.72%，認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)收取上述費(fèi)用的只占22.32%。[16]2019年11月，東莞市人大常委會(huì)辦公室發(fā)布《東莞市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例(草案征求意見(jiàn)稿)》，規(guī)定“養(yǎng)犬人應(yīng)當(dāng)繳納犬只電子身份標(biāo)識(shí)和智能犬牌工本費(fèi)”。[17]

大多數(shù)廣州市民(尤其是非養(yǎng)犬人)認(rèn)為，財(cái)政負(fù)擔(dān)養(yǎng)犬管理服務(wù)費(fèi)用是用自己的錢養(yǎng)別人家的犬，對(duì)養(yǎng)犬管理不收費(fèi)持反對(duì)態(tài)度。而且養(yǎng)犬管理收費(fèi)作為經(jīng)濟(jì)手段對(duì)市民是否養(yǎng)犬還有經(jīng)濟(jì)刺激的作用，不收費(fèi)登記數(shù)量可能上去了，犬只的數(shù)量大概率也會(huì)增加，這樣的做法會(huì)不會(huì)導(dǎo)致規(guī)范養(yǎng)犬異化為鼓勵(lì)養(yǎng)犬值得繼續(xù)研究。另外，收取養(yǎng)犬管理費(fèi)有利于集中為養(yǎng)犬人辦理投保犬只傷人保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)。例如，東莞市上述網(wǎng)上調(diào)查認(rèn)為養(yǎng)犬人應(yīng)當(dāng)為犬只購(gòu)買醫(yī)療或意外傷害保險(xiǎn)的占72.64%，認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)?shù)膬H占6.82%。[18]受限于東莞市養(yǎng)犬管理不收費(fèi)的思路，《東莞市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》草案只規(guī)定“鼓勵(lì)養(yǎng)犬人投保犬只傷人險(xiǎn)”。倡導(dǎo)性規(guī)定對(duì)養(yǎng)犬人的約束力度是比較弱的。

實(shí)踐中廣州市民對(duì)養(yǎng)犬管理費(fèi)主要關(guān)心兩個(gè)問(wèn)題：一是收了多少，二是用在哪里？養(yǎng)犬人更加關(guān)心的是，養(yǎng)犬管理費(fèi)交和不交的法律責(zé)任是不是一個(gè)樣，交和不交獲得的服務(wù)是不是一個(gè)樣？

養(yǎng)犬管理費(fèi)存在應(yīng)收未收的情況。2017年及2018年，廣州市養(yǎng)犬管理費(fèi)共收入1164.58萬(wàn)元。僅以2016年至2018年登記犬只估算2017年及2018年養(yǎng)犬管理費(fèi)為2128.73萬(wàn)元。(11)4956×(300+300)+13923×(500+300)+14313×500=2128.73萬(wàn)元，其中，4956、13，923、14，313為2016年至2018年登記的犬只數(shù)量。(2128.73萬(wàn)元-1164.58萬(wàn)元)/2178.73萬(wàn)元×100%=45.29%，可見(jiàn)，廣州市養(yǎng)犬管理費(fèi)應(yīng)收未收的費(fèi)用占比為45.29%。數(shù)據(jù)來(lái)源：何小敏.未來(lái)廣州或免征養(yǎng)犬管理費(fèi)[N].信息時(shí)報(bào),2019-06-21.測(cè)算方法由筆者負(fù)責(zé)。這一數(shù)字遠(yuǎn)低于應(yīng)當(dāng)征收的養(yǎng)犬管理費(fèi)。為了確保養(yǎng)犬管理費(fèi)的應(yīng)征盡收，《2019政府修訂草案》在總則中增加了市場(chǎng)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)養(yǎng)犬管理收費(fèi)監(jiān)督工作。

關(guān)于未繳納養(yǎng)犬管理費(fèi)的法律責(zé)任，2009年《條例》第47條規(guī)定，由公安機(jī)關(guān)責(zé)令限期補(bǔ)交；逾期不補(bǔ)交的，沒(méi)收犬只，吊銷《養(yǎng)犬登記證》，收回犬牌?！?019政府修訂草案》第48條規(guī)定，由公安機(jī)關(guān)責(zé)令限期補(bǔ)交，對(duì)單位處每只犬5000元罰款，對(duì)個(gè)人處每只犬2000元罰款；逾期不補(bǔ)交的，沒(méi)收犬只，吊銷《養(yǎng)犬登記證》，收回犬牌?！?020年法工委修訂草案》刪除了未繳納養(yǎng)犬管理費(fèi)的法律責(zé)任條款，可以這樣理解：未繳納養(yǎng)犬管理費(fèi)的必然辦不了養(yǎng)犬初始登記或者續(xù)期登記，不登記已經(jīng)有相關(guān)的法律責(zé)任，單獨(dú)就未繳納養(yǎng)犬管理費(fèi)設(shè)置法律責(zé)任，既沒(méi)有必要又可能造成一事二罰。

實(shí)踐中養(yǎng)犬人不愿意繳納養(yǎng)犬管理費(fèi)的主要原因是只交錢沒(méi)有享受相應(yīng)的服務(wù)。(12)詳見(jiàn)田思源.北京市養(yǎng)犬立法實(shí)證分析[J].人大研究,2011,(9):33.柴浩放.城市養(yǎng)犬——從限制向規(guī)范引導(dǎo)轉(zhuǎn)變[J].城市運(yùn)行管理,2017,(1):46.有關(guān)部門回應(yīng)稱：“養(yǎng)犬管理費(fèi)用直接納入財(cái)政非稅系統(tǒng)，支出則主要用于養(yǎng)犬信息系統(tǒng)開(kāi)發(fā)建設(shè)維護(hù)升級(jí)、市犬只留檢所的日常運(yùn)作、養(yǎng)犬登記牌證的工本費(fèi)、宣傳教育培訓(xùn)費(fèi)以及犬只收容、救助、處置、環(huán)衛(wèi)等工作相關(guān)支出?！盵19]這種解釋沒(méi)有回應(yīng)到點(diǎn)子上，相關(guān)的養(yǎng)犬行政管理以及日常支出，提供的服務(wù)既包括對(duì)嚴(yán)格管理區(qū)的登記犬只，也包括一般管理區(qū)的無(wú)需登記犬只，還包括流浪犬只。這些無(wú)論繳費(fèi)與否，政府都應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的管理能力。這種回應(yīng)既造成繳費(fèi)者不公平負(fù)擔(dān)全市養(yǎng)犬管理服務(wù)費(fèi)用的錯(cuò)覺(jué)，也印證養(yǎng)犬人即便繳費(fèi)也不能滿足其直接獲得感。2018年12月17日，廣州市公安機(jī)關(guān)向已辦理養(yǎng)犬登記的市民免費(fèi)派發(fā)文明養(yǎng)犬四件套，包括一條附有二維碼、可供民警掃碼識(shí)別犬只信息的犬繩、一個(gè)裝有塑料紙的拾便器、一個(gè)能證明犬只登記身份的標(biāo)志牌和一個(gè)犬只口罩。[20]這種做法才是回應(yīng)養(yǎng)犬人對(duì)養(yǎng)犬管理費(fèi)質(zhì)疑的正確方向。《2019政府修訂草案》以政府購(gòu)買服務(wù)的方式對(duì)政府提供的養(yǎng)犬服務(wù)作了列舉說(shuō)明，《2020法工委修訂草案》在此基礎(chǔ)上將其調(diào)整完善為“養(yǎng)犬行政管理工作以及購(gòu)買獸用狂犬病疫苗、制作犬只電子身份標(biāo)識(shí)、制作與發(fā)放犬牌、支付免疫點(diǎn)服務(wù)費(fèi)用、購(gòu)買犬只傷人保險(xiǎn)、養(yǎng)犬知識(shí)培訓(xùn)、宣傳依法養(yǎng)犬、文明養(yǎng)犬、支持社會(huì)力量參與流浪犬只捕送、犬只留驗(yàn)等養(yǎng)犬服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)，列入財(cái)政預(yù)算”。另外，《2020法工委修訂草案》將市場(chǎng)監(jiān)督管理部門納入每年第一季度向社會(huì)公開(kāi)本部門上年度全市養(yǎng)犬管理服務(wù)報(bào)告的范圍，相應(yīng)的養(yǎng)犬管理費(fèi)征收的年度公開(kāi)自然也包括在內(nèi)。

五、關(guān)于犬只強(qiáng)制免疫的“不變”堅(jiān)持

2009年《條例》規(guī)定犬只取得免疫證明是犬只登記的前置許可條件。《2019政府修訂草案》取消了免疫證明作為犬只登記的前置許可條件，只需要養(yǎng)犬人申報(bào)犬只免疫情況即可，實(shí)行養(yǎng)犬許可告知承諾制(申請(qǐng)人承諾所提交的信息資料準(zhǔn)確真實(shí)即可當(dāng)場(chǎng)辦理養(yǎng)犬許可)。這一規(guī)定動(dòng)搖了2009年《條例》養(yǎng)犬管理登記的基石。

犬只的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性在于傷人，咬傷、抓傷是犬只傷人的主要方式，其最嚴(yán)重后果是感染狂犬病?？袢∈且环N在出現(xiàn)臨床癥狀后絕大多數(shù)情況下會(huì)致命的病毒性傳染病?？袢〖瓤筛腥炯倚螅挚筛腥疽吧鷦?dòng)物，然后通過(guò)咬傷或抓傷(通常是經(jīng)由唾液)傳播至人。在高達(dá)99%的人類感染病例中，狂犬病毒都由家養(yǎng)犬只傳播。[21]全世界每年約有5萬(wàn)人死于狂犬病，共有2000多萬(wàn)人被動(dòng)物咬傷后接種狂犬病疫苗，其中大約40%是15歲以下兒童。[22]犬傷在廣州市一直居高不下。2014年至2018年，廣州市犬傷門診人數(shù)(13)犬傷門診將貓傷和狗傷均列入狂犬病致病源，據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣州市全市犬傷門診接診人數(shù)中，犬傷約占55.2%—66.3%，貓傷占20.3%—31.5%，將此比例與犬傷門診人數(shù)相乘，即可推算全市犬傷人數(shù)的大概數(shù)量。何小敏.未來(lái)廣州或免征養(yǎng)犬管理費(fèi)[N].信息時(shí)報(bào), 2019-06-21.分別為106，632人、116，776人、132，218人、166，324人、200，098人。[23]基于狂犬病的潛在威脅性和重大危害性，“監(jiān)察司法委建議，增加落實(shí)強(qiáng)制免疫制度的相關(guān)措施。一是實(shí)行全市范圍內(nèi)狂犬病免費(fèi)免疫政策。據(jù)測(cè)算，犬用狂犬病疫苗10元/犬、免疫注射費(fèi)20元/犬，按全市40萬(wàn)只犬計(jì)算，每年約需1200萬(wàn)元。建議將犬只狂犬病免疫費(fèi)用全額納入市區(qū)財(cái)政預(yù)算，為已登記犬只提供免費(fèi)免疫服務(wù)?！盵24]

《2020法工委修訂草案》堅(jiān)持了2009年《條例》要求犬只狂犬病免疫作為犬只登記必備要件的基本立場(chǎng)，同時(shí)把保障公民健康和人身安全作為《條例》最重要的立法目的調(diào)整到第一位。犬只傷人問(wèn)題，尤其是咬傷、抓傷可能帶來(lái)的狂犬病問(wèn)題，無(wú)疑是對(duì)公民健康和人身安全的最大危害?！?020法工委修訂草案》調(diào)整了立法目的的價(jià)值排序：一是針對(duì)公民的“保障公民健康和人身安全”，二是針對(duì)社會(huì)的“維護(hù)社會(huì)公共秩序和市容環(huán)境衛(wèi)生”，三是針對(duì)養(yǎng)犬人的“規(guī)范養(yǎng)犬行為”，四是針對(duì)相關(guān)部門的“加強(qiáng)養(yǎng)犬管理”。這與西安、西寧、鄭州市養(yǎng)犬管理立法價(jià)值排序相同，即公民→社會(huì)→養(yǎng)犬人→相關(guān)部門。其他養(yǎng)犬管理地方性法規(guī)大多數(shù)按照養(yǎng)犬人→相關(guān)部門→公民→社會(huì)的順序表述。

從重要性講，“保障公民健康和人身安全”應(yīng)當(dāng)是第一位的；第二位則是“維護(hù)社會(huì)公共秩序和市容環(huán)境衛(wèi)生”，解決的是犬只擾民問(wèn)題；第三位“規(guī)范養(yǎng)犬行為”與“加強(qiáng)養(yǎng)犬管理”則是針對(duì)管理者和被管理者行為的正反兩面表述。把犬只狂犬病免疫放在第一位要求，實(shí)際上就是把“保障公民健康和人身安全”放在第一位。如果把規(guī)范管理放在第一位，在登記管理區(qū)越強(qiáng)調(diào)規(guī)范管理，逃避監(jiān)管的養(yǎng)犬人可能就會(huì)越將這些沒(méi)有登記在案的犬只隱藏起來(lái)，甚至不會(huì)為犬只接種狂犬病疫苗。規(guī)范管理和人民健康安全之間出現(xiàn)矛盾時(shí)，確保人民健康安全更能實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理的目的。例如，《2019政府修訂草案》第33條規(guī)定動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)不得為未登記的犬只提供服務(wù)?！叭缛换忌蟼魅拘约膊。患皶r(shí)進(jìn)行診治，患病犬只就會(huì)對(duì)公共衛(wèi)生安全構(gòu)成危害，由此造成的后果更為嚴(yán)重?！盵25]《2020法工委修訂草案》第11條第1款將其修改為：“在嚴(yán)格管理區(qū)內(nèi)，養(yǎng)犬人拒絕提供身份信息的，執(zhí)業(yè)獸醫(yī)不得提供犬只診療服務(wù)，為犬只進(jìn)行狂犬病免疫以及緊急救治的除外?！毙薷睦碛煽梢赃@樣理解：一是動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)查驗(yàn)養(yǎng)犬人身份信息并通過(guò)養(yǎng)犬管理服務(wù)電子信息系統(tǒng)報(bào)告公安機(jī)關(guān)。犬只已登記的，動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)可以提供完整服務(wù)。犬只應(yīng)當(dāng)?shù)怯洓](méi)有登記的，動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)可以錄入信息、植入或者安裝芯片、協(xié)助辦理犬只登記后提供完整服務(wù)；即使養(yǎng)犬人只提供身份信息后不愿意對(duì)犬只植入或者安裝芯片，動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)也可以提供完整服務(wù)。公安機(jī)關(guān)掌握養(yǎng)犬人身份信息可以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)管理，查明犬只屬于嚴(yán)格管理區(qū)內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)督促其辦理登記；不屬于嚴(yán)格管理區(qū)內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)督促其規(guī)范養(yǎng)犬、文明養(yǎng)犬。二是要求的是執(zhí)業(yè)獸醫(yī)不是動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)。這一條的依據(jù)來(lái)自《動(dòng)物防疫法》第55條第2款：“執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、鄉(xiāng)村獸醫(yī)服務(wù)人員應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)厝嗣裾蛘攉F醫(yī)主管部門的要求，參加預(yù)防、控制和撲滅動(dòng)物疫病的活動(dòng)?！薄秳?dòng)物防疫法》只對(duì)執(zhí)業(yè)獸醫(yī)而不是動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)提出要求。三是不得提供的是執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的犬只診療服務(wù)。因?yàn)閯?dòng)物診療活動(dòng)只能由執(zhí)業(yè)獸醫(yī)提供，動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)還可以提供動(dòng)物美容、看護(hù)等非診療活動(dòng)。四是即使養(yǎng)犬人不提供身份信息，執(zhí)業(yè)獸醫(yī)也可以為犬只進(jìn)行狂犬病免疫和緊急救治。

強(qiáng)制免疫的升級(jí)條款還包括：一是將全市實(shí)行的“犬只強(qiáng)制免疫”明確為“犬只狂犬病免疫”，理由是犬只免疫還包括其他疫病防控，因?yàn)樨?cái)政只對(duì)狂犬病提供免費(fèi)免疫，所以有必要指向具體?？紤]到可能還會(huì)有其他疫病強(qiáng)制防控要求，同時(shí)增加“法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)犬只免疫另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。二是通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式委托動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)犬人提供包括犬只狂犬病免疫在內(nèi)的免費(fèi)服務(wù)。三是明確購(gòu)買獸用狂犬病疫苗、支付免疫點(diǎn)服務(wù)費(fèi)用等在內(nèi)的養(yǎng)犬服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)，列入財(cái)政預(yù)算。

六、關(guān)于犬只電子身份標(biāo)識(shí)的“不變”堅(jiān)持

犬只的社會(huì)危害，簡(jiǎn)單地講就是傷人擾民。傷人除了犬只咬傷、抓傷，各地還有因?yàn)槿粵_撞、驚嚇造成他人受傷的多起報(bào)道。犬只對(duì)社會(huì)公眾造成困擾主要體現(xiàn)為擾民，而犬吠的噪音污染、犬只隨地便溺的公共衛(wèi)生、犬只公共場(chǎng)所行為的控制不當(dāng)是擾民投訴的主要內(nèi)容。由于對(duì)犬只的管理最終要通過(guò)對(duì)養(yǎng)犬人的行為規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)，犬只和養(yǎng)犬人的身份綁定是最基本的要求，犬只需要有一個(gè)隨身攜帶的“身份證號(hào)”來(lái)建立犬只與養(yǎng)犬人的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，各地都是通過(guò)植入或者安裝犬只電子身份標(biāo)識(shí)來(lái)鎖定犬只。犬只電子標(biāo)識(shí)，俗稱“電子芯片”，大小約為半個(gè)大米粒，由犬只醫(yī)療機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員用專用器具植入犬只耳后脖頸部位的皮下，一次植入，終身攜帶，內(nèi)有只讀和可改寫(xiě)的犬只身份編號(hào)，用于犬只管理，具有安全、科學(xué)、方便的功能。該電子標(biāo)識(shí)是養(yǎng)犬管理和服務(wù)電子信息系統(tǒng)的組成部分。(14)參見(jiàn)《蘭州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》(2016年通過(guò))第52條第2款。

2009年《條例》第16條規(guī)定：“符合條件的，應(yīng)當(dāng)予以登記，并發(fā)放《養(yǎng)犬登記證》和犬牌，為犬只植入電子身份標(biāo)識(shí)?！北M管《條例》要求非常明確，但在實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)一直把犬只植入電子身份標(biāo)識(shí)與犬只登記區(qū)別對(duì)待，并且以養(yǎng)犬人認(rèn)為植入電子身份標(biāo)識(shí)對(duì)犬只健康不好為由，給沒(méi)有植入電子身份標(biāo)識(shí)的犬只辦理了登記。2009年7月1日《條例》施行至2011年9月12日，當(dāng)時(shí)廣州市登記犬只50，186只，其中植入電子芯片的只有1233只。[26]這種做法造成養(yǎng)犬人可以輕易規(guī)避養(yǎng)犬責(zé)任，特別是對(duì)遺棄犬只、犬只脫離養(yǎng)犬人監(jiān)管造成社會(huì)危害很難追究養(yǎng)犬人的法律責(zé)任?！?019年政府修訂草案》明確要求解除犬只登記與犬只電子身份標(biāo)識(shí)的捆綁，在市人大常委會(huì)審議過(guò)程中遭到反對(duì)。[27]

關(guān)于犬只植入電子身份標(biāo)識(shí)是否危害犬只健康問(wèn)題，我國(guó)香港特別行政區(qū)的做法提供了很好的例證，香港為每一只犬都植入了電子身份標(biāo)識(shí)。作為一個(gè)虐待動(dòng)物最高要負(fù)刑事責(zé)任的地區(qū)，香港對(duì)動(dòng)物的保護(hù)要求和意愿遠(yuǎn)高于內(nèi)地，犬只植入電子身份標(biāo)識(shí)在香港成為普遍共識(shí)并有效執(zhí)行，證明犬只植入電子身份標(biāo)識(shí)是可為養(yǎng)犬人接受、也是可行的。為了進(jìn)一步減輕養(yǎng)犬人的顧慮，《2019年政府修訂草案》增加了犬只電子身份標(biāo)識(shí)除了體內(nèi)植入，也可以選擇體外安裝的相關(guān)表述?！?020年法工委修訂草案》明確規(guī)定，未植入或安裝犬只電子身份標(biāo)識(shí)的，屬于公安機(jī)關(guān)不予登記的情形。

七、結(jié)語(yǔ)

從《廣州市養(yǎng)犬管理規(guī)定》到《條例》，到時(shí)下正在進(jìn)行的《條例》修訂，廣州市養(yǎng)犬地方立法秉持對(duì)養(yǎng)犬主管機(jī)關(guān)、養(yǎng)犬管理收費(fèi)、強(qiáng)制免疫、植入電子身份標(biāo)識(shí)等方面的堅(jiān)持與升級(jí)一路走來(lái)。這種“不變”的選擇是對(duì)養(yǎng)犬管理制度深化解讀、社會(huì)現(xiàn)實(shí)反復(fù)論證的結(jié)果，也是遵從民意、守正創(chuàng)新的結(jié)果。許多學(xué)者早已提出，應(yīng)當(dāng)在時(shí)機(jī)成熟之際制定全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)犬管理立法，(15)例如，何銀松提出，可以在國(guó)內(nèi)地方性立法已經(jīng)取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定全國(guó)統(tǒng)一的《城市寵物犬管理法》。參見(jiàn)何銀松.城市寵物犬管理立法問(wèn)題研究[J].上海公安高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2009,(3):92.無(wú)論是制定全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)犬立法，還是繼續(xù)完善優(yōu)化養(yǎng)犬地方立法，廣州市養(yǎng)犬地方立法對(duì)這幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題的一貫立場(chǎng)都提供了一個(gè)歷經(jīng)考驗(yàn)的樣本。