丁力瑋，闕明坤

省級(jí)民辦教育政策創(chuàng)新對(duì)民辦高校的影響分析——以海南省民辦教育新政為例

丁力瑋1，闕明坤2

（1. 三亞學(xué)院 校長(zhǎng)辦公室，海南 三亞 572000；2. 無(wú)錫太湖學(xué)院 高教研究所，江蘇 無(wú)錫 214000）

海南迎來(lái)建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年之際，黨中央賦予海南建設(shè)國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)和中國(guó)特色自由貿(mào)易港的新使命，隨后教育部發(fā)布支持海南深化教育改革實(shí)施方案，建設(shè)國(guó)際教育創(chuàng)新島，海南教育事業(yè)發(fā)展迎來(lái)前所未有的歷史機(jī)遇。民辦高等教育是海南教育事業(yè)的重要組成部分，海南民辦高等教育的政策創(chuàng)新主要包括推動(dòng)民辦高校分類(lèi)管理、加大財(cái)政扶持力度、擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、優(yōu)化人才政策環(huán)境、完善政府部門(mén)協(xié)同體系等。民辦教育新政對(duì)海南民高等教育發(fā)展帶來(lái)的影響表現(xiàn)在政策執(zhí)行效果決定分類(lèi)管理走向，民辦高校借勢(shì)提升辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)力，民辦教育智庫(kù)迎來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇。

省級(jí)民辦教育新政；民辦高校；影響分析

2016年11月，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法〉的決定》，正式確立了民辦學(xué)校實(shí)行分類(lèi)管理的法律框架，隨后《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)務(wù)院意見(jiàn)》）等國(guó)家層面支持民辦教育的政策密集出臺(tái)，我國(guó)民辦教育迎來(lái)新一輪發(fā)展契機(jī)。我國(guó)民辦教育發(fā)展的政策主導(dǎo)模式已從中央主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤街鲗?dǎo)，這是我國(guó)民辦教育發(fā)展的一個(gè)重要特征。[1]從組織有效治理的邏輯來(lái)說(shuō)，權(quán)力、資源和治理能力應(yīng)該放在有效信息的層次上。[2]因此省級(jí)政府響應(yīng)并統(tǒng)籌解決行政區(qū)內(nèi)的民辦教育問(wèn)題有更強(qiáng)的可行性和有效性。政策在制定和執(zhí)行過(guò)程中，要堅(jiān)持原則性和靈活性相統(tǒng)一原則，既對(duì)重大事項(xiàng)作出原則性要求，又給地方、基層留下調(diào)適完善的空間。[3]和以往法律法規(guī)相比，本次國(guó)家出臺(tái)的一系列新法新政對(duì)省級(jí)政府制定民辦教育政策給予了更大的施展空間，得到省級(jí)政府的積極響應(yīng)。截至2019年8月，全國(guó)共有30個(gè)省（區(qū)、市）發(fā)布促進(jìn)本省民辦教育發(fā)展的實(shí)施方案及配套文件。

海南省作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，隨著《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》賦予海南全面深化改革開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)，其發(fā)展迎來(lái)新的重大機(jī)遇。與國(guó)內(nèi)其他省級(jí)民辦教育政策相比，海南省民辦教育新政的推動(dòng)和實(shí)施有其自身特色與優(yōu)勢(shì)，能夠借力國(guó)家建設(shè)國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)和中國(guó)特色自由貿(mào)易港這一重大戰(zhàn)略布局，在教育改革領(lǐng)域獲得更多專(zhuān)屬政策，從而聚集起更大的行動(dòng)勢(shì)能推動(dòng)民辦教育發(fā)展。本文把海南民辦教育新政放到國(guó)家海南戰(zhàn)略的大背景下考察，通過(guò)對(duì)國(guó)家支持政策分析，與其他省級(jí)民辦教育政策比較，解讀海南民辦教育新政，指出其對(duì)海南民辦高校發(fā)展的影響，為我國(guó)省級(jí)民辦高等教育政策推動(dòng)提供一個(gè)地方借鑒。

一、海南民辦教育新政實(shí)施與自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)新機(jī)遇

海南民辦教育發(fā)展與海南省改革發(fā)展中的重大歷史節(jié)點(diǎn)緊密相連。1988年海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)，同年12月，《海南省社會(huì)力量辦學(xué)管理暫行規(guī)定》[4]發(fā)布，這是海南建省歷史上第一部民辦教育地方規(guī)章。2018年，海南迎來(lái)建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年，全省人口達(dá)到930余萬(wàn)，生產(chǎn)總值4832億元，第三產(chǎn)業(yè)比重超過(guò)55%，高等院校20 所，在校生20萬(wàn)人，高等教育毛入學(xué)率達(dá)到46%，其中公辦高校12所，本科5所，專(zhuān)科7所。

截止2018年，全省有三亞學(xué)院、?？诮?jīng)濟(jì)學(xué)院、海南科技職業(yè)大學(xué)、三亞城市職業(yè)學(xué)院、海南工商職業(yè)學(xué)院、三亞航空旅游職業(yè)學(xué)院、三亞理工職業(yè)學(xué)院、三亞中瑞酒店管理職業(yè)學(xué)院、海南健康管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院8所民辦高校，其中本科3所，專(zhuān)科5所，占全省高校總數(shù)的40%，在校生7萬(wàn)人，學(xué)生占全省大學(xué)生總數(shù)的35%，高出全國(guó)平均5%，平均在校生規(guī)模達(dá)到8700人，高出全國(guó)平均占比的10%，海南民辦高等教育已成為海南高等教育的重要組成部分。

2018年2月，海南省政府發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海南民辦教育實(shí)施意見(jiàn)》）及相關(guān)配套文件，在落實(shí)國(guó)家政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合海南民辦教育發(fā)展的實(shí)際情況和具體問(wèn)題，制定了更具有海南特色的省級(jí)民辦教育政策。2018年4月，中央賦予海南建設(shè)國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)和中國(guó)特色自由貿(mào)易港的歷史新使命，“賦予海南更大改革自主權(quán)，支持海南大膽試、大膽闖、自主改，加快形成法制化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境和公平統(tǒng)一高效的市場(chǎng)環(huán)境”[5]，這為省政府發(fā)揮橫向整合協(xié)調(diào)功能，破除部門(mén)壁壘，有效解決區(qū)域內(nèi)民辦教育發(fā)展問(wèn)題提供了更有力的頂層制度保障。2019年2月，中辦國(guó)辦發(fā)布《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案（2018-2022年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《教育現(xiàn)代化實(shí)施方案》），明確將海南作為全國(guó)教育改革開(kāi)放“四點(diǎn)一線一面”的戰(zhàn)略支點(diǎn)之一，打造成為新時(shí)代教育全面深化改革開(kāi)放的新標(biāo)桿，海南教育改革開(kāi)放全面加速。2019年6月，教育部和海南省政府聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持海南深化教育改革開(kāi)放實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《部省實(shí)施方案》），明確支持海南建設(shè)國(guó)際教育創(chuàng)新島，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各級(jí)各類(lèi)教育發(fā)展。[6]

國(guó)家對(duì)海南教育前所未有的重視和支持，讓海南躍升為全國(guó)教育現(xiàn)代化戰(zhàn)略布局的重要組成部分，更加有利于民辦高等教育政策的有效實(shí)施，培育高水平民辦大學(xué)。2019年8月，中組部等7部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持海南開(kāi)展人才發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《七部委實(shí)施方案》），支持海南探索更加靈活高效的人才發(fā)展機(jī)制，有利于民辦高校順勢(shì)提升對(duì)島外高層次人才的吸引力。[7]

因此，本文中所指的海南民辦教育新政，既包括海南省落實(shí)國(guó)家民辦教育法律法規(guī)頒布的省級(jí)政策文件，還包括在其發(fā)布后國(guó)家層面支持海南教育發(fā)展制定的專(zhuān)屬政策。

二、海南民辦教育新政中有關(guān)民辦高等教育政策解析

研究表明，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)對(duì)民辦學(xué)校的投入和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)占比顯著影響民辦教育在校生所占比例，民辦教育政策法規(guī)的出臺(tái)對(duì)民辦教育發(fā)展規(guī)模有一定影響，我國(guó)民辦教育區(qū)域發(fā)展模式已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)與政策共同主導(dǎo)模式。[8]

我國(guó)民辦教育發(fā)展各地情況不一，在做好國(guó)家規(guī)定動(dòng)作的同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)省級(jí)政府發(fā)揮好教育統(tǒng)籌權(quán)，結(jié)合省情、因地制宜地制定符合地方實(shí)情、體現(xiàn)地方特色的具體政策，推進(jìn)民辦教育制度創(chuàng)新?！逗Ｄ厦褶k教育實(shí)施意見(jiàn)》及相關(guān)配套文件作為新時(shí)期海南鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育，促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，從立項(xiàng)到出臺(tái)歷時(shí)僅8個(gè)月，內(nèi)容包括基本要求4條、主要任務(wù)21條和保障措施3條。其中，關(guān)于民辦高等教育方面對(duì)比其他省級(jí)民辦教育政策，亮點(diǎn)主要集中在政府財(cái)政扶持政策，高層次人才引進(jìn)政策和制度機(jī)制保障等方面，旨在加快推進(jìn)分類(lèi)管理，激發(fā)社會(huì)力量辦學(xué)積極性，完善扶持政策，鼓勵(lì)民辦高校特色優(yōu)質(zhì)發(fā)展和非營(yíng)利導(dǎo)向。

同時(shí)，省級(jí)民辦教育發(fā)展能否真正實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，達(dá)到較好的改革效果，離不開(kāi)國(guó)家層面的支持和推動(dòng)?！督逃F(xiàn)代化實(shí)施方案》《部省實(shí)施方案》《七部委實(shí)施方案》等政策在高層次人才引進(jìn)、中外合作辦學(xué)、擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)和制度保障方面為海南民辦高等教育帶來(lái)政策紅利，這一政策嵌入凸顯了海南省民辦教育政策在省級(jí)民辦教育新政中的鮮明區(qū)域特色。

（一）海南省有關(guān)民辦教育新政的突出特色

與其他省級(jí)政府制定的民辦教育實(shí)施意見(jiàn)相比，《海南民辦教育實(shí)施意見(jiàn)》在稅費(fèi)、用地、生均補(bǔ)貼和高層次人才引進(jìn)等方面給予了民辦高校更大的政策支持。

一是稅費(fèi)優(yōu)惠和土地政策方面，《海南民辦教育實(shí)施意見(jiàn)》為鼓勵(lì)加快分類(lèi)登記，規(guī)定在2017年9月1日前設(shè)立的民辦學(xué)校選擇登記營(yíng)利性，分類(lèi)登記前依法依規(guī)減免的稅收不再補(bǔ)繳，減免的增值稅、企業(yè)所得稅依據(jù)稅收法律法規(guī)執(zhí)行，減免的規(guī)劃建設(shè)相關(guān)費(fèi)用不再補(bǔ)繳。以劃撥方式取得的用地，不改變土地用途的，按規(guī)定補(bǔ)辦土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并按國(guó)土部門(mén)同意補(bǔ)辦時(shí)該宗地經(jīng)確認(rèn)的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格40%補(bǔ)繳土地使用權(quán)出讓金，土地出讓價(jià)款可按有關(guān)規(guī)定在規(guī)定期限內(nèi)按合同約定分期繳納。對(duì)于用地面積大、補(bǔ)繳出讓金困難的學(xué)校按照“一校一策”的原則，采取長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合等靈活的方式辦理用地手續(xù)，確保平穩(wěn)過(guò)渡。

目前，國(guó)家文件對(duì)民辦學(xué)校企業(yè)所得稅的規(guī)定過(guò)于原則化，對(duì)于營(yíng)利性民辦學(xué)校的稅收辦法缺乏具體規(guī)定，很難有效指導(dǎo)民辦學(xué)校稅收征收實(shí)踐。在各省稅收政策施展空間普遍較小的情況下，海南省扶持政策顯示出較大的創(chuàng)新性和自主性，給予選擇營(yíng)利性高校很大的政策支持，成為我國(guó)省級(jí)政府在稅收優(yōu)惠和土地政策優(yōu)惠方面支持民辦高校發(fā)展的一大亮點(diǎn)。

二是財(cái)政補(bǔ)貼政策方面，《海南民辦教育實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，政府對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校給予一定補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)參照海南省公辦學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合學(xué)校招生、收支等情況確定。與其他省級(jí)政策不同，《海南民辦教育實(shí)施意見(jiàn)》沒(méi)有強(qiáng)調(diào)按不同的教育層級(jí)分別設(shè)置補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，而是包含民辦高校在內(nèi)的各級(jí)各類(lèi)民辦學(xué)校都參照公辦同類(lèi)學(xué)校生均補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。該項(xiàng)補(bǔ)貼政策給選擇非營(yíng)利性民辦學(xué)校以極大的支持，在全國(guó)省級(jí)民辦教育政策中具有唯一性，成為省級(jí)新政的又一大亮點(diǎn)。

具體對(duì)于海南民辦高校而言，2018年，公辦本科高校生均補(bǔ)助達(dá)到每生每年1.8萬(wàn)元，公辦專(zhuān)科達(dá)到每生每年1.2萬(wàn)元。2018年海南民辦高校在校生7萬(wàn)人，其中本專(zhuān)科在校生各約3.5萬(wàn)，按照補(bǔ)貼政策標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，意味著每年省財(cái)政要再拿出10.5億元用于民辦高校生均補(bǔ)助。同時(shí)，非營(yíng)利性民辦高職院校在“十三五”期間試點(diǎn)收費(fèi)市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，非營(yíng)利民辦本科院?！笆濉焙笾鸩椒砰_(kāi)，該項(xiàng)扶持政策將會(huì)更好地激勵(lì)非營(yíng)利性民辦高校發(fā)揮辦學(xué)機(jī)制優(yōu)勢(shì)，汲取更多辦學(xué)資源，加速提高辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)力，保持發(fā)展中的公平與效率、穩(wěn)定與動(dòng)力的平衡。

三是高層次人才引進(jìn)方面，《海南民辦教育實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，鼓勵(lì)民辦學(xué)校引進(jìn)高層次人才，非營(yíng)利性民辦學(xué)校教師享受當(dāng)?shù)毓k學(xué)校同等的人才引進(jìn)相關(guān)政策。這一規(guī)定突破了高層次人才由于單位屬性差異造成的同類(lèi)引進(jìn)人才補(bǔ)貼區(qū)別對(duì)待的現(xiàn)行政策。同時(shí)，在海南省實(shí)施“百萬(wàn)人才引進(jìn)計(jì)劃”的政策“東風(fēng)”推動(dòng)下，民辦高校對(duì)高層次人才的吸引力得到加強(qiáng)，例如三亞學(xué)院1年內(nèi)引進(jìn)具有博士或高級(jí)職稱(chēng)教師76人。高水平師資是民辦高校辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)力的根本要素之一，隨著人才政策的持續(xù)影響，海南民辦高校人才吸引能力將會(huì)加快提升。

（二）國(guó)家層面專(zhuān)屬支持政策對(duì)海南民辦教育政策的擴(kuò)展

有學(xué)者對(duì)省級(jí)民辦教育政策進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)在招生政策、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、稅收政策等方面，各省在中央政策的基礎(chǔ)上發(fā)展較少，有的政策地方與中央內(nèi)容完全一致。[9]因?yàn)楹Ｄ厦褶k教育新政發(fā)布后，國(guó)家層面相繼發(fā)布支持海南教育專(zhuān)屬政策，頂層的政策推動(dòng)，在一定程度上擴(kuò)展了海南民辦教育政策供給空間，增加了島外資源的流入，為海南民辦高校政策實(shí)施注入新動(dòng)力。

首先，在中外合作辦學(xué)方面，《部省實(shí)施方案》指出要把海南建設(shè)成為國(guó)際教育創(chuàng)新島，建立國(guó)家教育創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，擴(kuò)大開(kāi)放辦學(xué)新機(jī)制。尤其支持境外一流高校到海南開(kāi)展中外合作辦學(xué)，建立本科以上層次的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)部省聯(lián)合審批機(jī)制。這一重要政策有利于海南民辦高校通過(guò)與國(guó)外知名高校開(kāi)展合作辦學(xué)，實(shí)現(xiàn)學(xué)科專(zhuān)業(yè)建設(shè)高位嫁接，借力提高辦學(xué)層次、師資隊(duì)伍水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量，提升辦學(xué)國(guó)際化水平。該方案還提出創(chuàng)新留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金管理模式，適度增加海南留學(xué)生數(shù)量，提高學(xué)歷留學(xué)生比例，這些政策對(duì)提高民辦高校國(guó)際化水平同樣具有較大的拉動(dòng)作用。

其次，在擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)方面，《七部委實(shí)施方案》提出支持海南高校設(shè)置目錄外應(yīng)用型本科專(zhuān)業(yè)，自行研究制定專(zhuān)業(yè)培養(yǎng)方案。這一規(guī)定擴(kuò)展了《海南民辦教育實(shí)施意見(jiàn)》中關(guān)于民辦高校自主設(shè)置和調(diào)整專(zhuān)業(yè)的范圍?！恫渴?shí)施方案》提出在招生計(jì)劃、院校設(shè)置方面進(jìn)一步加大對(duì)海南的支持力度。加大招生計(jì)劃支持力度意味著全省招生計(jì)劃總量將會(huì)增長(zhǎng)，對(duì)《海南民辦教育實(shí)施意見(jiàn)》提出的招生計(jì)劃向辦學(xué)條件好、管理規(guī)范的民辦高校適當(dāng)傾斜政策形成較大支撐。高校設(shè)置的支持政策不僅有利于島外優(yōu)質(zhì)資源引進(jìn)，還將激勵(lì)現(xiàn)有辦學(xué)質(zhì)量較高的民辦高職院校加快升本步伐。而優(yōu)化海南研究生培養(yǎng)單位、學(xué)位點(diǎn)布局，支持符合條件的高校穩(wěn)步擴(kuò)大研究生培養(yǎng)規(guī)模的政策，讓海南民辦本科高校成為最大收益方。目前海南本科高校中僅剩下兩所民辦高校尚未獲得碩士授權(quán)點(diǎn)資格，這無(wú)疑有利于其在全國(guó)民辦高校2020年的“申碩大戰(zhàn)”中占據(jù)優(yōu)勢(shì)。此外，支持海南多元化錄取的招生制度改革政策，有利于民辦高校提高生源質(zhì)量和競(jìng)爭(zhēng)力。

同時(shí)，在高層次人才引進(jìn)方面，《部省實(shí)施方案》提出鼓勵(lì)內(nèi)地學(xué)校教師、教育管理人才等按規(guī)定在海南兼職兼薪、按勞取酬。支持高水平退休人員在海南從事教育工作，享受與所在海南單位同類(lèi)同級(jí)在職人員同等權(quán)利和待遇。《七部委實(shí)施方案》提出鼓勵(lì)海南打破戶(hù)籍、地域、身份、學(xué)歷、年齡、人事關(guān)系等制約，為人才合理流動(dòng)創(chuàng)造便利條件。國(guó)家層面給予的人才政策能夠更加靈活的吸引高層次人才掃清流動(dòng)障礙。民辦高校能夠借此消除人才體制機(jī)制顧慮，借勢(shì)增強(qiáng)對(duì)高層次人才的吸引力。通過(guò)柔性引進(jìn)、協(xié)議服務(wù)、平臺(tái)搭建、項(xiàng)目合作、資源交換、成果分享等多種形式吸引人才，提升學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）國(guó)家層面專(zhuān)屬政策有力支持了省級(jí)新政實(shí)施

我國(guó)民辦教育政策在執(zhí)行過(guò)程中往往因?yàn)樯婕岸鄠€(gè)部門(mén)，缺少統(tǒng)一權(quán)威推動(dòng)，導(dǎo)致舊規(guī)則持久發(fā)揮作用造成新政策遲遲不能落實(shí)和執(zhí)行。[10]造成這一現(xiàn)象的根本原因在于我國(guó)政府“職責(zé)同構(gòu)、上下一致”的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，資源自上而下垂直分配。[11]在這樣的行政系統(tǒng)中，地方政府職能部門(mén)在業(yè)務(wù)上都要接受上級(jí)部門(mén)對(duì)應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)，省級(jí)政府制定一些創(chuàng)新和亮點(diǎn)的扶持政策分解到具體部門(mén)落實(shí)時(shí)，出現(xiàn)本級(jí)職能部門(mén)因缺少具體實(shí)施辦法，又上報(bào)該部門(mén)的上級(jí)部委進(jìn)行再次審批，上級(jí)部門(mén)往往依據(jù)本部門(mén)法律法規(guī)行事，而這又是省級(jí)政府甚至是上一級(jí)的教育行政部門(mén)難以協(xié)調(diào)的，這就限制了省級(jí)政府圍繞民辦教育事業(yè)發(fā)展進(jìn)行的橫向整合與協(xié)調(diào)能力，導(dǎo)致政策創(chuàng)新的目的難以真正落地到位。因此，民辦教育政策執(zhí)行效果往往需要更大的頂層推力，依靠中央和省級(jí)政府同頻共振，同步推進(jìn)方能實(shí)現(xiàn)。

國(guó)家層面對(duì)海南的支持政策在服務(wù)和保障方面，《七部委實(shí)施方案》指出加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新、人才項(xiàng)目安排等方面的傾斜支持，局部探索的開(kāi)拓性人才政策優(yōu)先安排在海南試點(diǎn)，建立跟蹤評(píng)估和督促落實(shí)機(jī)制?！恫渴?shí)施方案》還有預(yù)見(jiàn)性的提出涉及調(diào)整現(xiàn)行法律法規(guī)的，要及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大或國(guó)務(wù)院同意授權(quán)后實(shí)施。這就給海南推進(jìn)政策實(shí)施，完善系統(tǒng)功能，提高效率掃除制度障礙?！恫渴?shí)施方案》還提出健全地方各級(jí)政府教育財(cái)政分擔(dān)比例和財(cái)政投入績(jī)效考核機(jī)制，做好績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控與績(jī)效評(píng)價(jià)，提高財(cái)政資金配置效率和使用效益。這就給民辦高校發(fā)揮機(jī)制優(yōu)勢(shì)，提高財(cái)政扶持資金的使用效益，進(jìn)而爭(zhēng)取更大支持提供了政策保障。

《海南民辦教育實(shí)施意見(jiàn)》在政府部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制方面展現(xiàn)了較大的改革力度，明確指出將鼓勵(lì)支持社會(huì)力量興辦教育作為考核市縣政府改進(jìn)公共服務(wù)方式的重要內(nèi)容。由于政府績(jī)效評(píng)估制度是考核政策執(zhí)行主體的指揮棒，這一條規(guī)定對(duì)海南新政的落實(shí)效果具有極為重要的意義。在監(jiān)督政府落實(shí)方面，還明確將民辦教育改革發(fā)展納入海南省教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組職責(zé)范圍，對(duì)民辦教育發(fā)展有突出貢獻(xiàn)的舉辦者、管理人員、社會(huì)組織或個(gè)人進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，這些政策較過(guò)去在執(zhí)行層面對(duì)有關(guān)部門(mén)有了更大的約束力和可操作性。

三、海南民辦教育新政對(duì)民辦高校未來(lái)發(fā)展的影響分析

海南民辦高校在我國(guó)相對(duì)后發(fā)地區(qū)辦學(xué)，雖然起步晚、基礎(chǔ)薄、扶持少，但辦學(xué)效率高、發(fā)展迅速、同類(lèi)院校影響力大，整體水平在全國(guó)民辦院校中位居前列，具有典型性。海南民辦教育新政的出臺(tái)和落實(shí)程度，將會(huì)對(duì)海南民辦高校當(dāng)前和未來(lái)發(fā)展產(chǎn)生較大影響。

（一）扶持政策落實(shí)程度直接影響分類(lèi)管理順利實(shí)施

對(duì)于民辦高校而言，不論選擇營(yíng)利性還是非營(yíng)利性，其辦學(xué)目的都是通過(guò)提高辦學(xué)水平，實(shí)現(xiàn)大學(xué)功能充分發(fā)揮和辦學(xué)愿景目標(biāo)達(dá)成，最終實(shí)現(xiàn)其公益性的社會(huì)價(jià)值。民辦學(xué)校在分類(lèi)登記前，必須充分衡量利弊得失：選擇非營(yíng)利性，政府財(cái)政等支持將增大，辦學(xué)穩(wěn)定性增強(qiáng)；但政府管理將進(jìn)一步增多，學(xué)校靈活的辦學(xué)機(jī)制在一定程度上將有所降低。選擇營(yíng)利性，其市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)勢(shì)將得到更加充分的發(fā)揮，辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，爭(zhēng)取更多外部資源的可能性增強(qiáng)，但是對(duì)政策的兌現(xiàn)程度和公共服務(wù)環(huán)境有更高要求，辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)增加。就目前海南新政內(nèi)容來(lái)看，政府財(cái)政支持力度大，辦學(xué)自主權(quán)也在逐步擴(kuò)大，國(guó)家專(zhuān)屬支持政策清晰，會(huì)有更多學(xué)校選擇非營(yíng)利性。當(dāng)然，政策也為營(yíng)利性民辦學(xué)校予以了巨大的支持，例如稅收和土地政策，支持程度高于其他省級(jí)政府政策，較大幅度降低了選擇營(yíng)利性民辦高校的成本和負(fù)擔(dān)。

因此，無(wú)論選擇非營(yíng)利性還是營(yíng)利性，關(guān)鍵看哪種形式能夠?yàn)閷W(xué)校爭(zhēng)取到更多的辦學(xué)資源、更大的辦學(xué)自主權(quán)和更好的公共服務(wù)環(huán)境（營(yíng)商環(huán)境）。例如，《海南民辦教育實(shí)施意見(jiàn)》提出政府對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校給予的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)參照公辦學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。《海南省民辦學(xué)校分類(lèi)登記暫行辦法》規(guī)定已有民辦學(xué)校在分類(lèi)登記之前繼續(xù)按照非營(yíng)利性民辦學(xué)校管理，并享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策。但關(guān)鍵問(wèn)題在于既然享受非營(yíng)利政策，為什么還沒(méi)有落實(shí)生均補(bǔ)助，什么時(shí)間落實(shí)補(bǔ)助，是否和公辦學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)保持同比增長(zhǎng)等操作層面的問(wèn)題尚未明確，教育、財(cái)政部門(mén)理應(yīng)盡快出臺(tái)實(shí)施辦法，避免因“失信”影響分類(lèi)登記。

（二）民辦高校將借力新政加快調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略

隨著海南民辦教育新政的發(fā)布與實(shí)施，政府有望加大對(duì)民辦高校的支持，雖然“民辦”身份沒(méi)有改變，但是畢竟在政策層面已經(jīng)有了突破性的表述，特別是非營(yíng)利性高校將有望在稅收、用地、獎(jiǎng)勵(lì)、人才引進(jìn)、政府補(bǔ)貼等多方面得到政策支持，在高層次人才引進(jìn)、國(guó)際合作辦學(xué)及擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)等方面獲得更大施展空間。海南民辦高校因此會(huì)借勢(shì)加大投入，在完善法人治理結(jié)構(gòu)，改善辦學(xué)條件，突出辦學(xué)特色，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源、提高辦學(xué)層次、提高生源質(zhì)量等方面加快提升。民辦高校能否實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，很重要取決于內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的制衡是各方利益相關(guān)者參與決策過(guò)程的體現(xiàn)，內(nèi)部權(quán)力制衡的有效性與教育質(zhì)量發(fā)展息息相關(guān)。[12]與此同時(shí)，圍繞自貿(mào)區(qū)（港）產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才需求，發(fā)揮學(xué)校學(xué)科專(zhuān)業(yè)特色優(yōu)勢(shì)，加大與島外國(guó)外優(yōu)質(zhì)教育資源引進(jìn)，聯(lián)合開(kāi)展本科生教育、研究生培養(yǎng)是今后海南民辦本科高校迅速提升競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段，民辦本科院校將會(huì)朝著發(fā)展研究生教育的方向快速推進(jìn)。

例如，三亞學(xué)院利用辦學(xué)機(jī)制優(yōu)勢(shì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，提前對(duì)標(biāo)、布局專(zhuān)碩點(diǎn)建設(shè)的相關(guān)學(xué)科專(zhuān)業(yè)，加大投入力度，同北京大學(xué)、上海交通大學(xué)以及國(guó)內(nèi)外知名高校企業(yè)共建實(shí)體教學(xué)科研平臺(tái)，吸引高層次人才加盟、聚集高級(jí)別科研項(xiàng)目，聯(lián)合培養(yǎng)本科生、碩士生。加快應(yīng)用型、技能型人才培養(yǎng)，校企深度融合，開(kāi)展職業(yè)本科教育是今后海南民辦專(zhuān)科院校提升競(jìng)爭(zhēng)力的方向，一些辦學(xué)質(zhì)量較高的民辦高職院校將會(huì)加快速度朝著專(zhuān)升本的方向發(fā)展。例如，海南科技職業(yè)大學(xué)是2019年5月教育部正式批準(zhǔn)升格的全國(guó)首批職業(yè)本科試點(diǎn)改革院校，學(xué)校的航海技術(shù)、健康管理專(zhuān)業(yè)被評(píng)為省級(jí)骨干專(zhuān)業(yè)。在此過(guò)程中，資金是民辦高校發(fā)展過(guò)程中一道難以逾越的屏障[13]，隨著辦學(xué)品質(zhì)、多樣化教育需求的不斷增長(zhǎng)，辦學(xué)投入持續(xù)加大，在生均補(bǔ)助和民辦本科高校放開(kāi)收費(fèi)政策落實(shí)之前，民辦高校的學(xué)費(fèi)還將會(huì)有所提高。

民辦高校將更加重視自有優(yōu)質(zhì)師資隊(duì)伍、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，對(duì)照升本、申碩各項(xiàng)指標(biāo)大幅增加高層次人才引進(jìn)，重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，提升科研成果產(chǎn)出等方面的投入。

（三）社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)將成為支持海南民辦教育事業(yè)發(fā)展的重要力量

海南民辦教育新政是新時(shí)代指導(dǎo)海南民辦教育發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，是解決民辦高等教育發(fā)展過(guò)程中原則性的國(guó)家政策與民辦高校具體辦學(xué)行為之間矛盾和沖突的重要遵循，能否最終有效落實(shí)，對(duì)促進(jìn)海南民辦高等教育發(fā)展和省級(jí)政府支持效果具有重要現(xiàn)實(shí)意義。從《海南實(shí)施意見(jiàn)》任務(wù)分工中看出，涉及的省級(jí)政府部門(mén)有22個(gè)之多，應(yīng)出管理和服務(wù)民辦高等教育發(fā)展的系統(tǒng)性、復(fù)雜性，意味著落實(shí)各項(xiàng)具體方案還有很多問(wèn)題急待解決，民辦高校和政府部門(mén)之間的“博弈”和“碰撞”還會(huì)持續(xù)，必須大力推進(jìn)管辦評(píng)分離，鼓勵(lì)第三方民辦教育智庫(kù)獨(dú)立發(fā)展，在此基礎(chǔ)上形成行業(yè)協(xié)會(huì)。目前，海南民辦高等教育外部監(jiān)督機(jī)制尚未完善，非政府的社會(huì)機(jī)構(gòu)發(fā)揮的作用較小。

因此，多方需求為海南發(fā)展社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)帶來(lái)廣闊空間，政府應(yīng)鼓勵(lì)和扶持非政府中介組織，形成行業(yè)協(xié)會(huì)，使其能夠在支持行業(yè)自律、交流合作、協(xié)同創(chuàng)新、履行社會(huì)責(zé)任等方面發(fā)揮橋梁和紐帶作用。民辦教育智庫(kù)應(yīng)圍繞海南民辦教育發(fā)展、政策制定與實(shí)施等問(wèn)題，不斷聚集研究力量、培養(yǎng)研究人才，形成穩(wěn)定的研究隊(duì)伍，更好地為海南民辦教育發(fā)展提供智力支持和咨詢(xún)服務(wù)。

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A Case Study of Impacts of Provincial Policy Innovation on Private Universities

DING Li-wei1, QUE Ming-kun2

（1. Presidential Office, University of Sanya, Sanya 572000, China; 2. Institute of Higher Education, Taihu University of Wuxi, Wuxi 214000, China）

With the 30th anniversary of Hainan’s establishment of provincial governance and special economic zone, the Central Committee of the Communist Party of China entrusted Hainan with a new mission to build an international free trade zone and a free trade port with Chinese characteristics. Subsequently, the Ministry of Education issued a plan to support Hainan’s deepening of educational reform and building an international education innovative island, thus providing Hainan’s education with an unprecedented historical opportunities. The innovative policy for private higher education, an important part of Hainan’s education, includes promoting the classified management of private universities and colleges, increasing financial support, further opening up, optimizing the policy environment for talents, and improving the coordination system of governmental departments. The new policy sets the trend of classified management, private colleges and universities’ competitive rise and think-tanks’ opportunities for further development.

new policy for provincial private education; private universities; impact analysis

G40-011

A

1008-0627（2020）06-0084-07

2019-10-20

海南省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“海南民辦高等教育政策扶持的機(jī)制建構(gòu)與路徑選擇”（HNSK(QN)17-65）；江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“江蘇省民辦教育支持和規(guī)范政策體系研究”（2018SJZDI191）

丁力瑋（1983-），男，山東臨沂人，講師，主要研究方向：高等教育制度與政策。E-mail：lwding005@163.com

（責(zé)任編輯 周 密）