石 文 靜

(煙臺大學(xué) 法學(xué)院，山東 煙臺 264005)

2020年3月6日，海陽核電廠2號機組發(fā)生了兩起運行事件，第一起是因控制器出現(xiàn)故障，第二起是因現(xiàn)場運行人員的錯誤操作。3月13日，國家核安全局在公開回應(yīng)中聲稱兩起事件無放射性后果、無人員照射、無環(huán)境污染，屬于《國際核與輻射事件分級手冊》中“無安全意義”的0級事件[1]。2020年3月24日，陽江核電廠4號機組因海生物(毛蝦群)入侵海水循環(huán)水過濾系統(tǒng)，導(dǎo)致反應(yīng)堆跳堆，被界定為0級運行事件。3月25日，海生物突然再次爆發(fā)，導(dǎo)致多個機組共同停堆，由于是多機組共因事件，最終被界定為1級事件[2]。出于經(jīng)驗反饋的目的，國家核安全局官網(wǎng)上陸續(xù)發(fā)布了三門核電廠、秦山第三核電廠、陽江核電廠、田灣核電站等核電廠的0級運行事件①。雖然我國至今尚未發(fā)生嚴(yán)重核事故，但核安全風(fēng)險猶存。尤其是在當(dāng)前我國核電事業(yè)迅猛發(fā)展的背景下，核安全風(fēng)險治理意義重大②。為此，首先須明確的是，什么水平的核安全才是達(dá)到風(fēng)險管理目標(biāo)下的核安全。為解決這一問題，美國核管理委員會在1986年發(fā)布的《核電廠安全目標(biāo)的政策聲明》中指出，核設(shè)施運行應(yīng)當(dāng)滿足的兩個定性安全目標(biāo)：一是不給公眾增加顯著的生命健康風(fēng)險；二是不給社會增加顯著的風(fēng)險且給社會帶來的風(fēng)險不得超過其他電力產(chǎn)業(yè)帶來的風(fēng)險。同時確立了兩個定量目標(biāo)：一是因核事故造成的人均即時死亡的風(fēng)險不得超過每個人因暴露在其他事故中而即時死亡風(fēng)險總和的千分之一；二是在核電廠附近的民眾因核電廠運行而患癌致死的風(fēng)險不得超過因其他原因患癌致死風(fēng)險總和的千分之一[3]?？梢姡渲攸c關(guān)注核設(shè)施運行可能給公眾帶來的風(fēng)險問題，進(jìn)而確立一個公眾可接受的核安全風(fēng)險水平。之所以強調(diào)核安全風(fēng)險的可接受性，是因為核安全本身即是一個相對性的概念，即使所有核電站都采用現(xiàn)有最高水平的核電技術(shù)，也不能保證絕對的核安全。為實現(xiàn)核安全風(fēng)險的良好治理，關(guān)鍵在于采取足夠的措施使核安全風(fēng)險水平為公眾所接受。于法律層面，這意味著，核安全風(fēng)險治理過程中要強化公眾參與并且充分發(fā)揮法律的預(yù)防效能。而現(xiàn)行研究多關(guān)注核安全事件的事后治理問題，忽視了核安全風(fēng)險的事先預(yù)防機制[4-6]。即使有學(xué)者意識到這一問題，也未能針對核安全風(fēng)險提出綜合性的法律治理建議，或相關(guān)建議未能結(jié)合我國實踐，缺乏應(yīng)用價值。具體而言，有學(xué)者主張以強化核電企業(yè)與公眾溝通的方式增強公眾信任，但未能關(guān)注到信息的公開透明是有效溝通的前提[7]。有學(xué)者借鑒法國《核透明與安全法》，強調(diào)信息透明在核安全風(fēng)險治理問題中的重要價值，但未能結(jié)合我國現(xiàn)行規(guī)范及實踐對信息公開問題進(jìn)行細(xì)化規(guī)制[8]。在監(jiān)管方面重點關(guān)注政府機構(gòu)的獨立監(jiān)管問題，而忽視了諸如企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、人大監(jiān)督等多種有效監(jiān)管路徑[9-10]；在責(zé)任承擔(dān)方面，未能強調(diào)責(zé)任的預(yù)防機能以及綜合性的責(zé)任承擔(dān)方式[11-12]。事實上，核事件/事故的發(fā)生以及所造成的惡劣影響，與信息公開不及時、民眾溝通渠道不暢通，企業(yè)、政府、人大、輿論監(jiān)督不到位，責(zé)任追究機制不健全等皆存在密切關(guān)聯(lián)。有鑒于此，本文嘗試建立“暢通溝通渠道—加強多重監(jiān)管—嚴(yán)格責(zé)任追究”三位一體的核安全風(fēng)險治理的法律路徑。

一 暢通溝通渠道

參與核安全監(jiān)督管理是民眾的民主權(quán)利，而其前提是堅持核安全信息公開透明原則，改變民眾與相關(guān)單位信息不對等的格局。

(一)細(xì)化核安全信息公開透明原則

雖然我國《核安全法》對信息公開的主體、內(nèi)容、形式等作出了專門規(guī)定，但未強調(diào)信息公開的及時性和持續(xù)性等內(nèi)容。值得肯認(rèn)的是，我國嘗試確立核安全信息公開的具體辦法和細(xì)則，如2011年制定的《環(huán)境保護(hù)部(國家核安全局)核與輻射安全監(jiān)管信息公開方案(試行)》(以下簡稱《公開方案》，不過本方案因規(guī)則不成熟而未向外界公開)、《核安全信息公開辦法》(以下簡稱《公開辦法》，本辦法已于2020年10月1日生效)等。

盡管上述規(guī)范反映出我國對核安全信息公開問題越發(fā)重視的積極態(tài)度，但就這些具體規(guī)則而言，仍有以下問題值得商榷：

一是出現(xiàn)核事件/事故后的信息公開時限。根據(jù)《國際核與輻射事件分級手冊》，3級及以下的稱為核事件，3級以上的為核事故?！豆_方案》中指明核事件的公開時限為72小時，核事故為24小時?！豆_辦法》規(guī)定1級及以上的核事件/事故的公開時限為7個工作日，如果核動力廠進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)則須及時向社會公開③。然而問題的關(guān)鍵并不在于區(qū)分事件級別而對公開時限分別加以規(guī)制，而在于核事件信息公開的實時性。一旦核設(shè)施出現(xiàn)異常運行，便應(yīng)高度警惕，尤其是對核設(shè)施營運單位外部人員造成輻射影響時，更應(yīng)在第一時間進(jìn)行全網(wǎng)公告。目前我國是在核安全局網(wǎng)站上發(fā)布核輻射監(jiān)測信息，但僅限于對部分城市的監(jiān)測，且未能實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測(當(dāng)監(jiān)測儀器未處于維護(hù)或故障期間時，發(fā)布結(jié)果每12小時公布一次)。在信息傳遞更為方便快捷的5G時代，建議搭建核設(shè)施營運單位、核安全局與公眾之間的信息傳遞平臺，可在移動終端上實現(xiàn)實時監(jiān)測、實時發(fā)布。

二是0級事件可以不公開的緩和態(tài)度?！豆_方案》就0級事件公開附加了“可能引起媒體或社會公眾廣泛關(guān)注”的前提條件[13]?！豆_辦法》第7條第5項和第12條第6項規(guī)定，1級及以上的核事件/事故信息，企業(yè)及政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)公開。0級運行事件雖然不會對核設(shè)施安全產(chǎn)生影響，但鼓勵民用核設(shè)施營運單位出于經(jīng)驗反饋、共同提高的目的主動公開，生態(tài)環(huán)境部(國家核安全局)應(yīng)于核設(shè)施營運單位主動公開之日起7個工作日內(nèi)予以公開④。然而，在高風(fēng)險的核安全領(lǐng)域，即使是0級事件，民眾亦享有知情權(quán)，及時的信息公開能夠強化民眾對政府工作的信任感，進(jìn)而建立更為長期有效的溝通機制。

三是層層遞交的信息公開模式。上述規(guī)范明確了核設(shè)施營運單位須首先向政府有關(guān)部門報告核事件/事故信息的義務(wù)，實踐中同樣采納政府報告先行的信息傳遞模式⑤，然而此過程很可能將錯過24小時內(nèi)公開信息的黃金時間。若經(jīng)專業(yè)人員查證存在核事件/事故，核設(shè)施營運單位也應(yīng)負(fù)有直接向公眾公開信息的義務(wù)。在法國，政府、核設(shè)施營運單位、運輸單位和個人都有義務(wù)進(jìn)行信息公開。國家核安全局應(yīng)及時向公眾公開信息，這能夠降低不必要的社會恐慌，強化負(fù)責(zé)任大國的形象[8]。

易言之，上述規(guī)范在信息公開的時限、內(nèi)容、模式等方面皆存在一些不足，且上述規(guī)范的效力階層較低，我國應(yīng)借鑒法國《核領(lǐng)域透明與安全法》(Act No.2006-686 on Transparency and security in the nuclear field，TSN)⑥進(jìn)行專門立法，提高規(guī)范的效力階層及可操作性，明確要求政府及有關(guān)單位和個人主動、及時、全面公開相關(guān)信息。此外，對于非專業(yè)人士，以圖片、影視化展現(xiàn)核安全信息的方式相較于文字描述更容易被理解和接受，在信息高速流轉(zhuǎn)的智能化時代，應(yīng)充分利用高科技實現(xiàn)信息的透明度。德國在制定能源轉(zhuǎn)型政策的過程中，即利用可視化技術(shù)(AR、VR等)來提高民眾的參與度，實現(xiàn)信息的有效公開[14]。

(二)實現(xiàn)有效溝通

1.核電企業(yè)之間經(jīng)驗互享與合作

一是增進(jìn)企業(yè)互動，集合優(yōu)秀治理經(jīng)驗。國家核安全局應(yīng)做好組織牽頭工作，定期舉辦經(jīng)驗交流會；對包括核電運行治理經(jīng)驗、人才管理經(jīng)驗在內(nèi)的良好治理經(jīng)驗進(jìn)行及時公開并予以表彰；具備普適性的良好經(jīng)驗應(yīng)在全國范圍內(nèi)進(jìn)行積極推廣。

二是風(fēng)險事件經(jīng)驗共享。雖然現(xiàn)行法律未對0級事件公開作出強制性規(guī)定，但在實踐中，核電廠仍須嚴(yán)格做到詳盡公開事件發(fā)生之始末，以達(dá)到經(jīng)驗共享的目的。通過對不同核事件發(fā)生原因的經(jīng)驗交流，可以使核電企業(yè)及時發(fā)現(xiàn)其原先未關(guān)注到的核安全問題，并采取針對性措施規(guī)避風(fēng)險。比如通過陽江核電廠因海生物入侵水循環(huán)過濾系統(tǒng)而導(dǎo)致的停堆事件，其他核電廠可以吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，開展冷源系統(tǒng)防控海生物檢查，以規(guī)避此類風(fēng)險。

三是深度合作。除短期、臨時的內(nèi)部經(jīng)驗交流外，核電企業(yè)之間亟待深入合作。比如形成企業(yè)同盟，跨區(qū)域開展核安全知識宣講工作等。民眾可以直接與本區(qū)域或其他區(qū)域核電企業(yè)的工作人員交流，民眾與核電企業(yè)之間良好的互動氛圍有助于提升民眾的安全感。核電企業(yè)之間還應(yīng)發(fā)展建立核自保組織來有效分散風(fēng)險。

2.政府、企業(yè)、民眾之間敞開溝通

一是發(fā)揮政府積極引導(dǎo)溝通的作用。由專家組成的技術(shù)風(fēng)險領(lǐng)域與由廣大民眾組成的感知風(fēng)險領(lǐng)域之間存在溝通障礙，二者處于不同的話語體系，對于核安全問題的關(guān)注重點和理解存在差異。政府應(yīng)積極引導(dǎo)雙方進(jìn)行有效溝通，對民眾關(guān)心的核安全問題應(yīng)重點關(guān)注，強調(diào)受眾意識，真正實現(xiàn)“中央督導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)作為、社會參與”的公眾溝通工作機制。

二是實現(xiàn)短期溝通與長期溝通并存的模式。針對突發(fā)性事件，須充分利用新媒體平臺，進(jìn)行有效的短期溝通。如新冠肺炎疫情期間，各大互聯(lián)網(wǎng)平臺研發(fā)辟謠專區(qū)進(jìn)行及時全面的辟謠工作，一方面能夠普及專業(yè)知識、消解民眾疑慮，進(jìn)而減少不必要的社會恐慌；另一方面，廣大民眾通過新媒體平臺轉(zhuǎn)發(fā)、評論辟謠動態(tài)，有效參與防疫事件，真正實現(xiàn)有效溝通。長期溝通的表現(xiàn)方式為，日常核知識的普及和企業(yè)的社會責(zé)任[7]。凡設(shè)有核設(shè)施的省市地方電視、黨報、網(wǎng)絡(luò)都應(yīng)設(shè)立專門的核安全頻道，依靠媒體進(jìn)行宣傳，普及相關(guān)核知識。核設(shè)施營運單位也應(yīng)定期舉辦開放日活動，進(jìn)而逐漸改變核安全信息不對稱的現(xiàn)實局面，提高民眾的參與意識，為核能產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定良好的群眾基礎(chǔ)。

三是建立線上線下相結(jié)合的民意反饋機制。除了完善信息公開制度，單方面地積極普及核知識外，還須在更高層次上提高公眾參與度。一方面，可在線上向公眾開放征集意見，改變生態(tài)環(huán)境部、國家核安全局等官方網(wǎng)站大都僅向特定單位征求意見的現(xiàn)狀[15]；另一方面，對于任何級別的事件或事故，都應(yīng)該及時舉辦電視新聞發(fā)布會，發(fā)布會必須包含民意代表的參與和提問。我國《核安全法》規(guī)定了核設(shè)施營運單位和地方政府就影響公眾利益的重大核安全事項舉行聽證會、座談會等義務(wù)⑦?！董h(huán)境影響評價公眾參與辦法》規(guī)定，當(dāng)民眾對環(huán)境影響問題存在疑問時，建設(shè)單位負(fù)有舉辦公眾座談會、聽證會或?qū)＜艺撟C會的義務(wù)⑧。但遺憾的是，上述規(guī)范皆未具體規(guī)定公眾申請參與聽證會等會議的條件、政府或核設(shè)施營運單位主動舉辦聽證會等會議的具體情形、聽證會上公眾參與的形式等。原則性的規(guī)定往往不易落實，日本法規(guī)定有關(guān)核設(shè)施建設(shè)等問題以民眾參與聽證或民意咨詢?yōu)榍疤?，但因流于形式而備受批評⑨。高效的聽證會應(yīng)采取開放對話的方式，形成公眾和決策制定者之間的直接交流，而非僅僅通知公眾參加聽證但卻未賦予其實際的參與權(quán)[16]。如何實現(xiàn)開放對話，德國法的做法值得借鑒⑩，其控制聽證會等會議的參會人數(shù)，為互動式而非授課式的交流模式提供前提條件。邀請技術(shù)專家提供咨詢，并通過通俗易懂的方式針對性地向民眾傳遞核安全知識，解除不同利益相關(guān)者的疑慮[14]。

二 加強多重監(jiān)管

日本核安全監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管不力是導(dǎo)致福島核事故發(fā)生的主要原因[17]。盡管我國新建的核電站普遍采用第三代核電技術(shù)，提高設(shè)計規(guī)格，大大降低了發(fā)生嚴(yán)重核事故的概率，但依托人力操作設(shè)施仍難免存在失誤，這就要求監(jiān)管部門推進(jìn)生產(chǎn)與監(jiān)管并行的實時監(jiān)管，有針對性地進(jìn)行重點監(jiān)管，切實保障利益相關(guān)者的監(jiān)管權(quán)，最終形成“企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管—政府機構(gòu)監(jiān)管—人大監(jiān)督—輿論監(jiān)督”相結(jié)合的多重監(jiān)管模式。

(一)企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管

所謂企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管，指核設(shè)施營運單位內(nèi)部依托專業(yè)技術(shù)構(gòu)建運行嚴(yán)密的內(nèi)部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

1.實現(xiàn)實時監(jiān)管。在智能時代的今天，利用智能監(jiān)測、傳感網(wǎng)絡(luò)與多源信息融合等技術(shù)，核電廠已能夠?qū)崿F(xiàn)對核設(shè)備運行的實時監(jiān)測。若加以成熟的區(qū)塊鏈技術(shù)(其記錄不可篡改、可追溯)，可以為監(jiān)管部門提供強有力的監(jiān)管手段，提高整個市場的監(jiān)管水平，甚至可以逐步完成無人監(jiān)管條件下核設(shè)備的安全運行，進(jìn)而實現(xiàn)核能產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化、智能化[18]。

2.實現(xiàn)靈活監(jiān)管。為了提高監(jiān)管的有效性，美國法采取風(fēng)險導(dǎo)向與基于表現(xiàn)的規(guī)制模式(risk-informed and performance-based regulation)。風(fēng)險導(dǎo)向規(guī)制模式與基于表現(xiàn)的規(guī)制方式實際上是兩種不同的監(jiān)管策略，只不過二者相輔相成，在實踐中經(jīng)常被同時采用。風(fēng)險導(dǎo)向監(jiān)管是一種決策方法，它可以對經(jīng)驗風(fēng)險數(shù)據(jù)和其他因素進(jìn)行權(quán)衡，引導(dǎo)人們關(guān)注對公共安全構(gòu)成更大風(fēng)險的具體設(shè)計和操作問題。而基于表現(xiàn)的規(guī)制模式則以核設(shè)施營運單位的運行表現(xiàn)為導(dǎo)向設(shè)置規(guī)制目標(biāo)，激勵核設(shè)施營運單位依據(jù)該目標(biāo)自行選定監(jiān)管方式[19]。風(fēng)險導(dǎo)向規(guī)制模式能夠有針對性地進(jìn)行重點監(jiān)督，以避免將重要資源浪費在不重要的核安全風(fēng)險問題上?；诒憩F(xiàn)的規(guī)制模式能夠減少監(jiān)管的形式束縛，賦予監(jiān)管主體足夠的自由裁量權(quán)，最大程度地發(fā)揮其主觀能動性，以實現(xiàn)監(jiān)管效率最大化。這種靈活的監(jiān)管方式大大促進(jìn)了美國核電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[20]。我國提倡核能發(fā)展與安全并重的政策方針，而美國法中這種靈活的監(jiān)管策略具備較強的實踐價值，值得我們借鑒。比如，近年來我國已經(jīng)發(fā)生多起因海生物入侵海水循環(huán)水過濾系統(tǒng)而導(dǎo)致核電站非正常運行的事件，這顯然應(yīng)當(dāng)成為核安全風(fēng)險防控的重點監(jiān)管對象。

此外，核設(shè)施營運單位內(nèi)部要明確互相監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)，建立內(nèi)部監(jiān)督舉報重獎和保密機制，以逐步建立我國的吹哨人制度，彌補政府監(jiān)管部門的監(jiān)管缺漏。

(二)政府機構(gòu)監(jiān)管

所謂政府機構(gòu)監(jiān)管，即主要依托于核安全局、生態(tài)環(huán)境部核電安全管理司、生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心等核安全監(jiān)督管理部門而進(jìn)行的監(jiān)管。

核安全監(jiān)督管理部門要實現(xiàn)全方位監(jiān)管。我國現(xiàn)行法規(guī)定了核安全監(jiān)督管理部門對核設(shè)施營運單位的定期監(jiān)管以及對核設(shè)施建造、運行、退役等特定現(xiàn)場的監(jiān)管，但僅僅是特定時間、特定場合下的監(jiān)管是不夠的，還應(yīng)推行核電公司內(nèi)部日報周報制度，實行飛行檢查、隨機抽查制度，適時通報監(jiān)督檢查中的問題，跟蹤糾正落實，將監(jiān)督深入到每一個進(jìn)程、終端。各國通行的管理辦法是由核安全監(jiān)管機關(guān)派駐現(xiàn)場監(jiān)管者，并授權(quán)其可以接觸正在使用或貯存核材料的所有場所。一般情況下，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)享有在任何時間對任何核電站進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)利[19]。如法國《核領(lǐng)域透明與安全法》第40條規(guī)定，核安全檢查員可以隨時視察基本核設(shè)施，監(jiān)測放射性物質(zhì)的運輸活動以及存放放射性物質(zhì)的倉庫、停車場、裝卸設(shè)施。又如《核安全公約》第14條規(guī)定，核監(jiān)管機關(guān)須對核設(shè)施整個壽期內(nèi)的運行進(jìn)行監(jiān)管[21]。

除了加強核安全監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)力外，還應(yīng)通過嚴(yán)格的責(zé)任設(shè)置以明確其監(jiān)管職責(zé)。核安全監(jiān)管部門內(nèi)部要層層簽署責(zé)任狀，完善黨政一把手安全責(zé)任制，將責(zé)任狀的落實情況納入到考核評優(yōu)中，對干部的提拔任用實行一票否決制。

(三)人大監(jiān)督

所謂“人大監(jiān)督”指全國人大常委會下設(shè)核安全監(jiān)管專門委員會，以協(xié)助最高權(quán)力機關(guān)推進(jìn)立法、履行法律監(jiān)督職責(zé)。該專委會應(yīng)由政府官員、專家學(xué)者以及市民代表組成，輔以良好的履職激勵政策，以充分調(diào)動專委會組成人員工作的積極主動性。同時優(yōu)化專委會議事規(guī)則，保證不同身份的專委會組成人員都享有實質(zhì)的參與表決權(quán)。專委會享有核安全檢查權(quán)，有關(guān)政府部門、全國性核設(shè)施營運單位須向?qū)Ｎ瘯ㄆ趫蟾婧税踩\行情況，但僅僅通過匯報工作的監(jiān)督方式顯然不能真正發(fā)揮專委會的監(jiān)督效果，其應(yīng)積極履行實地調(diào)查監(jiān)督的義務(wù)，并與相關(guān)利益群體取得密切聯(lián)系，進(jìn)而將監(jiān)督職能落實?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，專委會對屬于本級人大及其常委會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題享有調(diào)查研究并提出建議的權(quán)力，但未規(guī)定建議的接受主體，從高效處理調(diào)查研究結(jié)果的角度出發(fā)，應(yīng)允許專委會可以直接向政府相關(guān)部門而非只能向常委會或人大提出建議[22]。

同時，專委會依托豐富的監(jiān)管實踐經(jīng)驗，應(yīng)采取措施積極推動核安全監(jiān)管立法。目前，我國已經(jīng)制定了《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理條例》《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理條例》等安全監(jiān)管法規(guī)，但內(nèi)容分散不完整、法規(guī)效力階層較低，《核安全法》對核安全監(jiān)管的規(guī)制也不夠細(xì)致。當(dāng)務(wù)之急是，借鑒瑞士、南非等國立法模式，由全國人大常委會制定統(tǒng)一的核安全監(jiān)管法。

(四)輿論監(jiān)督

輿論監(jiān)督的現(xiàn)實含義既包括傳統(tǒng)媒體新聞工作者的監(jiān)督，也包含互聯(lián)網(wǎng)人民群眾的監(jiān)督[23]。輿論監(jiān)督推動媒體、企業(yè)與公眾三方積極互動，既保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán),又有助于核電企業(yè)提高自我約束力，增強安全意識，最大限度降低核安全風(fēng)險。

首先，應(yīng)實現(xiàn)常態(tài)化的全媒體監(jiān)督。在信息化時代，傳統(tǒng)媒體應(yīng)與新媒體有機結(jié)合，擴大媒體監(jiān)督報道途徑。媒體客觀真實的報道將引起利益相關(guān)者的廣泛關(guān)注，媒體擔(dān)負(fù)起輿論導(dǎo)向和監(jiān)督窗口的重要使命。只有常態(tài)化的監(jiān)督才能提高媒體的公信力和影響力，媒體報道的相關(guān)內(nèi)容才能更有“分量”。持續(xù)輸出的模式還能提高利益相關(guān)者的關(guān)注度，激發(fā)更多的民眾了解并參與核安全風(fēng)險治理。

其次，應(yīng)構(gòu)建暢通的公眾監(jiān)督路徑。為減少風(fēng)險發(fā)生的概率，《核安全法》同其他風(fēng)險規(guī)制法一樣，規(guī)定了公民、法人和其他組織針對存在安全隱患或者違反核安全法律規(guī)定的行為，享有向國務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門或其他有關(guān)部門舉報監(jiān)督的權(quán)利。上文提到的公眾線上參與規(guī)范制定、線下參加聽證會等互動模式，實際上也是公眾進(jìn)行日常監(jiān)督的途徑。但僅通過行政部門實現(xiàn)公眾的舉報監(jiān)督權(quán)利還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還應(yīng)為公眾建立方便快捷的媒體監(jiān)督路徑。加快核安全問題的全媒體監(jiān)督平臺建設(shè)，暢通“問題收集—問題曝光—現(xiàn)場討論—問題督辦—效果評價”這一系統(tǒng)化的服務(wù)流程，以此切實保障公眾的監(jiān)督權(quán)。在有些地區(qū)，全媒體監(jiān)督平臺早已搭建，但多處理水電氣服務(wù)、城市排水、政務(wù)服務(wù)等問題[24]。在核能產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的時代，核安全風(fēng)險問題也逐漸得到廣泛關(guān)注，媒體和政府應(yīng)借鑒已有經(jīng)驗，保障公眾通過全媒體渠道實現(xiàn)其監(jiān)督權(quán)利。

三 嚴(yán)格責(zé)任追究

民用核設(shè)施安全運行以零事故為宗旨，應(yīng)絕對避免任何事故的發(fā)生。為此，應(yīng)堅持責(zé)任和風(fēng)險的均衡原則，建立嚴(yán)密的刑事、行政、民事責(zé)任體系，并積極發(fā)揮責(zé)任的預(yù)防機能。

(一)刑事責(zé)任

在刑事規(guī)制領(lǐng)域，須加大懲罰力度,探索刑事責(zé)任的預(yù)防機能。對此，國際通行做法是強化刑事處罰，罪名獨立化并降低入罪門檻。而我國刑法還缺乏針對核安全事件的罪名，直接以核犯罪命名的，只有走私核材料罪，其他核犯罪類型多包含在以危險物質(zhì)、危險物品等為犯罪對象的罪名之中。但核材料具備輻射的長期性、累積性等特性，核犯罪的因果關(guān)系認(rèn)定也存在一定難度，將其與其他危險物品、危險物質(zhì)不加區(qū)分地統(tǒng)一規(guī)制，既不符合罪刑設(shè)置的嚴(yán)密性，也不能夠有效打擊核犯罪。為此，須擴充核安全刑事犯罪罪名，將核犯罪獨立化，以彌補現(xiàn)行刑法的立法不足。此外，包含在其他罪名中的核犯罪多為結(jié)果犯或具體危險犯，導(dǎo)致刑法介入核犯罪的時間滯后，不能充分發(fā)揮刑事責(zé)任的預(yù)防遏制作用。在高風(fēng)險領(lǐng)域，刑事立法的重心應(yīng)由事后懲罰轉(zhuǎn)移至事先預(yù)防[25]。故應(yīng)增加作為抽象危險犯或行為犯的核犯罪，將核犯罪預(yù)備行為及幫助行為入罪。

在核安全問題上采取嚴(yán)格的刑事責(zé)任制度，是在風(fēng)險領(lǐng)域下為保障大規(guī)模的財產(chǎn)、生命安全而作出的合理選擇，僅僅通過罪名的擴張、入罪門檻的降低便認(rèn)定為是對刑法謙抑性思想的違背，顯然過于僵硬。但刑事責(zé)任相較民事責(zé)任、行政責(zé)任等規(guī)制手段的風(fēng)險控制成本更高，在實踐中，應(yīng)做到刑事處罰最小化，讓刑法成為最后保障方式。

(二)行政責(zé)任

行政責(zé)任追究的對象應(yīng)具備全面性。政府單位相較私人企業(yè)在高風(fēng)險防治領(lǐng)域更為專業(yè)，政府監(jiān)管是更為有效的防控方式[26]。但《核安全法》僅強調(diào)核設(shè)施營運單位內(nèi)部的責(zé)任承擔(dān)問題，而缺乏對政府未盡相關(guān)職責(zé)時的規(guī)制。當(dāng)政府單位未盡到監(jiān)管義務(wù)、信息公開義務(wù)，或未合規(guī)批準(zhǔn)建造核電廠時，皆應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。明確政府單位的責(zé)任主體地位，是有效激發(fā)其責(zé)任意識、督促其盡職履行防控義務(wù)的前提條件。

細(xì)化行政責(zé)任追究制，形成嚴(yán)密的行政責(zé)任體系。首先，落實核安全生產(chǎn)整體責(zé)任，排除“領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管、運行”等任何環(huán)節(jié)的紕漏。其中，實際運行者應(yīng)對其不合理的操作行為負(fù)責(zé)，未有效監(jiān)督的監(jiān)管人員、領(lǐng)導(dǎo)人員則須對全部損害負(fù)擔(dān)連帶責(zé)任。其次，建立責(zé)任倒查制。針對核事件或事故，應(yīng)成立高級別專門委員會進(jìn)行責(zé)任倒查，審查相關(guān)單位及其工作人員事前預(yù)防是否到位、事中處置是否得當(dāng)、事后追蹤是否及時有效。再次，踐行終身責(zé)任追究制，將責(zé)任人員的違法違規(guī)信息記入誠信檔案，并進(jìn)行公開。吊銷可能造成較為嚴(yán)重后果的違法人員執(zhí)業(yè)資格證書，并終身禁入核領(lǐng)域。最后，加大行政處罰力度。我國《核安全法》設(shè)置的行政罰款數(shù)額明顯較低，對未按照要求控制輻射照射劑量等嚴(yán)重的違法行為仍采用警告先行的模式，缺乏迅速有效的責(zé)任控制機制。為此，我們建議修改《核安全法》，適度增加罰款數(shù)額，提高責(zé)任規(guī)格，明確不同級別事故/事件對應(yīng)的責(zé)任，即便0級事件也不例外。

(三)民事責(zé)任

在民事責(zé)任的設(shè)定上，各國的做法似乎一反刑事責(zé)任、行政責(zé)任中的嚴(yán)格態(tài)度，責(zé)任集中、有限責(zé)任成為國際通識。但實際上，責(zé)任集中僅僅是民事責(zé)任的外部表現(xiàn)，有限責(zé)任的選擇是利益均衡的考量。民事責(zé)任應(yīng)同樣堅守嚴(yán)格責(zé)任的原則。

1.責(zé)任集中抑或連帶責(zé)任

有關(guān)核損害的民事責(zé)任，主要存在以下兩種立法例，一是美國《普萊斯-安德森法案》(price-Anderson act)確定的經(jīng)濟管道(Economic channeling)責(zé)任，即對外僅由核設(shè)施營運者向被侵權(quán)人賠償損失，但在特定情形下，核設(shè)施營運者承擔(dān)責(zé)任后可以向他責(zé)任人追償[26]。二是《巴黎核責(zé)任公約》(Paris convention on nuclear liability)和《維也納公約》(Vienna convention on civil liability for nuclear damage)確立的法律管道(legal channeling)責(zé)任，即核設(shè)施營運者為唯一的責(zé)任主體，其承擔(dān)責(zé)任后不享有向其他造成核損害主體追償?shù)臋?quán)利[6]。兩種立法模式的共通之處在于外部責(zé)任承擔(dān)的集中性，認(rèn)為責(zé)任集中制將簡化訴訟程序、提高賠償效率，利于保障受害人權(quán)益。但回顧核責(zé)任公約的制定歷程可以發(fā)現(xiàn)，《巴黎核責(zé)任公約》支持營運者集中責(zé)任，實際上并非為了簡化程序、保障受害人權(quán)利，而是為了行業(yè)利益。在核工業(yè)發(fā)展之初，歐洲市場必須依靠美國供應(yīng)商的產(chǎn)品和技術(shù)。而供應(yīng)核燃料的美國供應(yīng)商為了確保由營運者單獨承擔(dān)責(zé)任進(jìn)而使其完全免責(zé)，要求在雙邊條約中制定這種供應(yīng)商無害式條款[27]?！逗四茴I(lǐng)域第三方責(zé)任公約》(Convention on third party liability in the field of nuclear energy，VI(f))和《維也納公約》中也規(guī)定了該項內(nèi)容。在這些公約的約束下，營運者單獨承擔(dān)責(zé)任，且承擔(dān)責(zé)任后不享有追償權(quán)。而美國《普萊斯-安德森法案》(price-Anderson act)卻規(guī)定了可以追償?shù)膬煞N例外情形，即約定追償或他責(zé)任人故意造成損害時的追償。由此，美國利用其科技領(lǐng)先的優(yōu)勢地位，達(dá)成了核損害賠償?shù)碾p重標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)我國《核安全法》第90條以及《國務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問題的批復(fù)(國函〔2007〕64號)》第2項、8項、9項之規(guī)定，我國立法傾向于美國法的經(jīng)濟管道責(zé)任模式。但有關(guān)責(zé)任集中的立法模式，并非不存在爭議。有學(xué)者認(rèn)為，責(zé)任集中制并不利于受損害方的權(quán)益保護(hù)，相反，連帶責(zé)任為受損害方提供更多選擇空間，還產(chǎn)生責(zé)任分擔(dān)的效果，減少了核電廠破產(chǎn)的可能性[5],是更為有效的核損害治理方式。同時，連帶責(zé)任能夠提高多個責(zé)任主體的注意義務(wù)、增強共同防治意識，從而有效預(yù)防核事故，經(jīng)濟管道責(zé)任雖然支持內(nèi)部追償，但加以嚴(yán)苛的條件限制[27]，且在他責(zé)任人破產(chǎn)的情形下，承擔(dān)責(zé)任的核設(shè)施營運者可能無法在事后實現(xiàn)追償權(quán)，由此大大增加了責(zé)任風(fēng)險[26]。

本文認(rèn)為，連帶責(zé)任自然強化了受害者的求償權(quán)，但過分苛責(zé)核設(shè)施營運單位之外的責(zé)任主體。供應(yīng)商對核設(shè)施營運過程缺乏控制，若認(rèn)為因核設(shè)施營運者的過錯造成的損失仍應(yīng)由供應(yīng)商承擔(dān)連帶責(zé)任，對供應(yīng)商而言有違公正，也會產(chǎn)生交易恐慌，不利于核能產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。在連帶責(zé)任的制度之下，供應(yīng)商可能會為了分散風(fēng)險，而采取與營運者相同的財務(wù)保證措施，由此不便于保險集中。從核能發(fā)展與安全并重的方面考量，較好的解決方案仍是經(jīng)濟管道責(zé)任。由核責(zé)任保險提供綜合覆蓋的“公共責(zé)任”，為可能承擔(dān)責(zé)任的所有責(zé)任主體提供“公共責(zé)任”的掩護(hù)，其他責(zé)任主體將因核設(shè)施營運者的責(zé)任保險而受益[26]。責(zé)任集中后追償?shù)姆绞侥軌虮Ｕ鲜軗p害方的追償權(quán)，實現(xiàn)責(zé)任自負(fù)。只不過法定追償?shù)膶ο蟛粦?yīng)僅限于具備主觀故意的他責(zé)任人，還應(yīng)包含過失造成核損害的他責(zé)任人。如此才能最大限度地激發(fā)各方主體的注意義務(wù)，降低核事故發(fā)生的風(fēng)險。

2.有限責(zé)任抑或無限責(zé)任

一些重要的國際核責(zé)任公約和主要核能大國均支持核設(shè)施營運單位對核損害負(fù)擔(dān)有限責(zé)任。有限責(zé)任能夠盡可能避免核設(shè)施營運單位破產(chǎn)，保證出現(xiàn)核事故時，核設(shè)施營運單位仍能夠繼續(xù)運行，承擔(dān)事故的后續(xù)處理工作，同時促進(jìn)核能產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。但近年來，有限責(zé)任模式不斷遭受質(zhì)疑，主要可歸結(jié)于以下三點原因：一是不能使受害人獲得完全賠償，受害人不應(yīng)承受非其過失造成的損害，限額制度不具備合理性；二是不能激勵營運者最大限度地采取相關(guān)措施避免損害的發(fā)生，其將根據(jù)有限的賠償額度來衡量其應(yīng)投入的預(yù)防成本，進(jìn)而削弱了嚴(yán)格責(zé)任的威懾力[26]；三是損失結(jié)果不可估量。如美國《核損害補充賠償公約》(Convention on supplementary compensation for nuclear damage)中將賠償額度限定在3億美元，因其遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于切爾諾貝利、福島等典型核事故的損失數(shù)額而備受批判[28]。

本文傾向于有限責(zé)任的立法模式，針對以上三點質(zhì)疑，作出以下回應(yīng)：首先，在未來財務(wù)保證制度健全的基礎(chǔ)上，保險賠償將首當(dāng)其沖，占據(jù)損失分擔(dān)的首要和核心地位。在保險賠償后仍不能滿足受害人損失時，才須由核設(shè)施營運單位賠償。即使核設(shè)施營運單位承擔(dān)有限賠償后，仍有不足的，國家還將提供一定限額的財政補償。多層救濟體系能夠有效保障受害人的合法權(quán)益。其次，核事故一旦發(fā)生，不僅會造成人員傷亡、環(huán)境污染，還將對核設(shè)施營運單位自身造成難以計量的財產(chǎn)損失。所以無論核設(shè)施營運單位須對外賠償幾何，其都將竭盡所能預(yù)防核安全風(fēng)險。最后，可以根據(jù)以往的核事故損害賠償情況以及我國核電環(huán)境現(xiàn)狀計算出一個較為合理的核設(shè)施營運單位的賠償限額，并根據(jù)經(jīng)濟環(huán)境變化對其進(jìn)行及時調(diào)整。綜合以上考量，我國《國務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問題的批復(fù)》(國函〔2007〕64號)所確立的有限責(zé)任模式是更為合理的責(zé)任承擔(dān)方式。

3.保險分擔(dān)機制

雖然核設(shè)施營運單位資產(chǎn)不足以賠償核損害的情狀導(dǎo)致政府補貼、國際補償?shù)染戎绞绞⑿?，但此類救助機制無法激發(fā)營運者采取防治措施的積極性，也將加劇政府的財政壓力。在核風(fēng)險領(lǐng)域，不可忽視的財務(wù)保證方式為保險制度，其不僅能夠分散風(fēng)險，還能夠在一定程度上預(yù)防風(fēng)險的發(fā)生，保險人基于豐富的承保經(jīng)驗，能快速識別風(fēng)險并提出專業(yè)的風(fēng)險管理改進(jìn)建議，從而幫助核設(shè)施營運單位提升風(fēng)險管理水平。

但僅僅是常態(tài)下的普通保險制度顯然不能滿足大規(guī)模、高額度的核損害賠償，目前國際上主要存在以下三種高效可行的核保險形式：一是核保險共同體(簡稱核共體)。目前國際核共體組織集合了二十多家核共體，我國核共體為其中之一。核共體主要由保險公司組成，通過提存巨災(zāi)準(zhǔn)備金、再保險等方式為核風(fēng)險承保。當(dāng)任一營運商的核損害賠償超過其個人責(zé)任險額度時，核共體即發(fā)揮風(fēng)險聯(lián)保作用(retrospective risk pooling)。其通過個人與集體的雙重保險模式提供核損害保障，既能夠滿足高額度的賠償數(shù)額，又能夠有效激勵責(zé)任人的防治意識[26,29]。從國際經(jīng)驗看，單純的商業(yè)共同體模式難以覆蓋全部損失，為此須考慮為核保險制定完備的巨災(zāi)責(zé)任準(zhǔn)備金制度[30]。我國《核安全法》第57條規(guī)定，國家建立核事故應(yīng)急準(zhǔn)備金制度，保障核事故應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)工作所需經(jīng)費。核事故應(yīng)急準(zhǔn)備金管理辦法，由國務(wù)院制定。雖然保監(jiān)會早已在2015年發(fā)布了核保險巨災(zāi)責(zé)任準(zhǔn)備金管理辦法(征求意見稿)，但至今仍未正式施行。從我國目前有關(guān)巨災(zāi)準(zhǔn)備金的規(guī)范來看，僅財政部發(fā)布的《金融企業(yè)財務(wù)規(guī)則——實施指南》(財金〔2007〕23號)第11條第1點規(guī)定了，從事保險業(yè)務(wù)的金融企業(yè),應(yīng)按本年實現(xiàn)凈利潤10%提取總準(zhǔn)備金,用于巨災(zāi)風(fēng)險的補償,不得用于分紅、轉(zhuǎn)增資本。但其并不符合國際上巨災(zāi)責(zé)任準(zhǔn)備金計提的通用規(guī)則和現(xiàn)實需求，因此要想建立核事故應(yīng)急準(zhǔn)備金制度，仍須作出與普通保險規(guī)則相區(qū)分的專門規(guī)定。此外，核共體模式本身仍存有以下弊端：其一，商業(yè)保險不能實現(xiàn)風(fēng)險的全部轉(zhuǎn)移。比如日本因自然災(zāi)害出現(xiàn)的核泄漏事件在核第三者責(zé)任險下將得不到保險公司的任何賠償；其二，核保險市場的壟斷性程度高，存在高保費、低賠償額的特征；其三，因為保險人的固定性，導(dǎo)致其管理體制僵化、不易實現(xiàn)保險制度創(chuàng)新以適應(yīng)核電產(chǎn)業(yè)的時代發(fā)展。

除了核共體這一種保險形式之外，核電公司還須壯大自身的保險系統(tǒng)，即核自保公司(Captive Insurance)，指由其母公司設(shè)立的專門負(fù)責(zé)承保母公司及其下屬公司的風(fēng)險或者間接地為母公司及其下屬公司的原保險公司辦理再保險的公司[31]。在我國大力發(fā)展核電產(chǎn)業(yè)的背景下，核自保公司是企業(yè)進(jìn)行自我風(fēng)險管理的有效手段。美國、瑞典、英國等國皆存有高比例的自保公司，相較之下，我國自保公司的體量略顯單薄，截至目前僅存有8家自保公司，而這其中僅包含一家核電專業(yè)自保公司，即中廣核保險有限公司。

三是核自保組織，其通過成員交納保費形成基金，以彌補未來的災(zāi)害損失[31]。國際上典型的自保組織為核電保險有限公司(Nuclear Electric Insurance Limited，NEIL)及歐洲核自保組織(Europe Mutual Association of Nuclear Insurers，EMANI)。在核設(shè)施營運企業(yè)之間進(jìn)行風(fēng)險分擔(dān)的方式既能夠在損害發(fā)生后提供及時救濟，又能夠促使?fàn)I運者之間相互監(jiān)督、積極采取防控措施，有效降低損害發(fā)生的風(fēng)險。雖然目前國內(nèi)不存在核自保組織，但自保組織形式早已存在于漁業(yè)、職工保險、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，其豐富的經(jīng)驗可資借鑒。三種保險形式各有利弊，但皆為有效的財務(wù)保證形式，若要充分發(fā)揮保險的風(fēng)險轉(zhuǎn)移作用，應(yīng)同時設(shè)立并發(fā)展上述三種保險形式。

綜上可見，暢通溝通渠道將保障民眾參與核安全監(jiān)管，是實現(xiàn)核安全的前提和基礎(chǔ)；多重監(jiān)管模式是暢通溝通的結(jié)果，也將有助于責(zé)任追究，是預(yù)防核事故的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；嚴(yán)格責(zé)任追究能夠明晰責(zé)任分配，倒逼養(yǎng)成嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)，是核安全風(fēng)險治理的最終保障。以上三者各司其職、功能互補，形成了“三位一體”的核安全風(fēng)險治理的法律路徑。

注釋：

①參見國家核安全局官網(wǎng):http://nnsa.mee.gov.cn/ywdh/ywjyfk。

②根據(jù)國家能源“十三五”規(guī)劃，今年核電運行裝機容量預(yù)計超過5800萬千瓦。

③參見《核安全信息公開辦法》第11條。

④參見《核安全信息公開辦法》第8條、第13條。

⑤參見李春平，國家核安全局權(quán)威解答：我國核安全形勢不受疫情影響，http://www.cnnc.com.cn/cnnc/300555/300557/545021/index.html，中核集團(tuán)，2020年4月16日。最后訪問時間，2020年5月1日。核電安全監(jiān)管司司長湯搏在生態(tài)環(huán)境部(國家核安全局)舉行的新聞發(fā)布會上表示，目前核設(shè)施運行事件的報告方式是，運行事件一旦發(fā)現(xiàn)或者發(fā)生，營運單位要在24小時內(nèi)向國家核安全局口頭通告，使現(xiàn)場監(jiān)督人員能夠快速反應(yīng)和調(diào)查，3天以內(nèi)要提供書面通告，1個月以內(nèi)要提供一個正式的事件報告。

⑥參見http://www.french-nuclear-safety.fr/References/Regulations/Act-No.-2006-686-of-13-June-2006.

⑦具體參見《核安全法》第66條規(guī)定。

⑧具體參見《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》第14條規(guī)定。

⑨青山美子等:《原子力発電所建設(shè)の社會的意思決定プロセスにおけるステークホルダー関與の日仏比較分析》,載《日本リスク研究學(xué)會誌》2009年第19卷2號,第11-12頁。轉(zhuǎn)引自岳樹梅.日本民用核能法律制度創(chuàng)新對中國的啟示[J].法學(xué)雜志,2020,41(2):78-87.

⑩盡管德國計劃淘汰核能發(fā)電而改采新能源方式，但其在能源政策改革過程中采取的公眾參與制度值得借鑒。