劉紀(jì)達(dá)，安實，王健，麥強(qiáng)

（哈爾濱工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150001）

國防動員體系與應(yīng)急管理體系是中國目前并存運行的戰(zhàn)時和平時兩大危機(jī)有效管理機(jī)制。中央軍委國防動員部和應(yīng)急管理部的先后成立，標(biāo)志中國平戰(zhàn)結(jié)合的危機(jī)管理戰(zhàn)略框架基本形成[1]。以習(xí)近平總書記為核心的黨中央審時度勢，直面中國當(dāng)前在國家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題，提出了“構(gòu)建一體化的國家戰(zhàn)略體系和能力”的新時代發(fā)展總目標(biāo)[2]，為進(jìn)一步提高中國國家競爭力指明了戰(zhàn)略方向和路徑[3]。新形勢下，加強(qiáng)國家一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系建設(shè)，堅持總體國家安全觀，積極推進(jìn)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)兩大體系的有機(jī)銜接、深度融合，實現(xiàn)國防動員與應(yīng)急管理的優(yōu)勢互補(bǔ)和資源共享，對于全面提高軍地協(xié)同和聯(lián)合危機(jī)管理能力、構(gòu)建一體化國家戰(zhàn)略體系和能力，具有十分重要的意義[4]。

建設(shè)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系是國防動員部和應(yīng)急管理部成立后制度進(jìn)一步完善的重要舉措，反映了現(xiàn)代國家發(fā)展和安全建設(shè)統(tǒng)籌推進(jìn)的治理模式，將有效改善以往應(yīng)急和應(yīng)戰(zhàn)“二元”體制疊床架屋的困境[5]。但是，國防動員和應(yīng)急管理在一體化層面仍然缺乏頂層設(shè)計，一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)組織模式尚不清晰，國防動員部與應(yīng)急管理部、省政府及省級應(yīng)急管理部門與省軍區(qū)的協(xié)作關(guān)系有待明確。

本文基于新時代中國特色社會主義發(fā)展及中國一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系建設(shè)的現(xiàn)實需求，采用社會網(wǎng)絡(luò)分析方法，以自然災(zāi)害和事故災(zāi)難事件為例，繪制了中國一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。在此基礎(chǔ)上，考察了中國一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系的整體規(guī)模和發(fā)展現(xiàn)狀，從部際橫向協(xié)調(diào)機(jī)制為視角，對一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系是如何形成的進(jìn)行了分析，并從時間維度上厘清了中國一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的演進(jìn)過程，著重解釋了機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)中所扮演的角色和功能，機(jī)構(gòu)間的互動關(guān)系是如何變遷的，以及一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的演化邏輯是什么等相關(guān)問題。此外，本文還將針對中國一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系存在的突出問題，系統(tǒng)提出符合國情發(fā)展和國家安全建設(shè)的政策建議，以期對今后中國一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系建設(shè)和能力提升提供參考和借鑒。

一、研究背景與文獻(xiàn)述評

（一）一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系構(gòu)建研究

一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系是指政府、軍隊、群團(tuán)組織、社會等軍地各方在推動國防動員和應(yīng)對突發(fā)事件的行政職能及其載體系統(tǒng)，是機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理機(jī)制、隸屬關(guān)系等方面的構(gòu)成形式、運行方法的集合。一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系的提出，是建設(shè)總體國家安全觀的嶄新實踐，將有效貫通國防動員、后備力量建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急救援等各方面工作，有助于保障中國社會發(fā)展安全有序地運行[6]。中國一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系建設(shè)的相關(guān)政策規(guī)劃雖已出臺，但系統(tǒng)的政策體系尚未形成。一方面，目前出臺的政策大多為指導(dǎo)性文件，缺乏一套完整的政策制度和配套的實施方法；另一方面，一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)政策制度的制定缺乏總體規(guī)劃和統(tǒng)籌設(shè)計，相關(guān)政策中有關(guān)國防動員方面和應(yīng)急管理方面的規(guī)定非此即彼、不相統(tǒng)一，同時二者間也缺乏相適應(yīng)的溝通渠道和協(xié)調(diào)機(jī)制。

在現(xiàn)階段，國內(nèi)關(guān)于應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系構(gòu)建和提升應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系能力的相關(guān)研究中，學(xué)者多關(guān)注于應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)的內(nèi)涵、意義、目標(biāo)和模式等問題，研究角度主要集中在對應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)的協(xié)調(diào)機(jī)制、制度建設(shè)等問題進(jìn)行初步討論，質(zhì)性研究偏多[7]。相關(guān)研究內(nèi)容多以單一視角的政策建議和經(jīng)驗總結(jié)為主，對應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)的概念界定和必要性論述較多[8-9]。同時，目前有關(guān)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系的研究范式較為單一，多停留在定性研究層面，從定性到定量綜合分析的研究較為匱乏[10]。此外，一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體制機(jī)制的相關(guān)研究仍停留在宏觀層面，深入梳理應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系的組織結(jié)構(gòu)、責(zé)權(quán)關(guān)系的研究較少，尚未出現(xiàn)分析應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體制機(jī)制問題和體系內(nèi)機(jī)構(gòu)間互動關(guān)系的相關(guān)研究。研究所得出的結(jié)論雖然對推進(jìn)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系建設(shè)具有一定參考價值，但所提出的發(fā)展策略多理想化且缺乏可操作性，特別是缺少基于中國國情特征的、在一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系建設(shè)實踐層面和使之落地的針對性的研究。

（二）網(wǎng)絡(luò)分析框架下的一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)研究

一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)作為一個新提出的組織運行模式，具有范圍廣、領(lǐng)域多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特點。在應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系中，根據(jù)不同的職能分工和資源分配，各成員間通過支持、共享、協(xié)作、互補(bǔ)等方式，形成了一個較為完整的交叉協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。現(xiàn)階段，眾多學(xué)者基于機(jī)構(gòu)間協(xié)作關(guān)系，應(yīng)用社會網(wǎng)絡(luò)分析法對不同層次、不同災(zāi)害事件的組織機(jī)構(gòu)應(yīng)急響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行了研究，這為在一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)方向運用相關(guān)理論提供了寶貴的經(jīng)驗和有益的借鑒[11-12]。

在相關(guān)研究中，學(xué)界多以實際案例為研究對象，對不同事故、災(zāi)害發(fā)生時的組織機(jī)構(gòu)間合作配合關(guān)系進(jìn)行了研究與探析。從研究內(nèi)容來看，學(xué)界已針對地震、冰雪災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故、旅游安全事故等災(zāi)害事故的實際案例進(jìn)行了討論，部分學(xué)者還從時間維度繪制了不同階段的組織應(yīng)急響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)[13]，從網(wǎng)絡(luò)整體形態(tài)、網(wǎng)絡(luò)組織角色定位、網(wǎng)絡(luò)組織互動關(guān)系等多個方面對應(yīng)急響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)中的組織特點和演化過程進(jìn)行了分析。從研究的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)來看，多數(shù)研究均以實際案例中的政府公告、門戶報道、資料匯報、事故通報等相關(guān)內(nèi)容作為數(shù)據(jù)來源，構(gòu)建應(yīng)急響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)中的組織關(guān)聯(lián)關(guān)系。此外，相關(guān)研究人員還以應(yīng)急預(yù)案中的互動關(guān)系和事故中實際互動情況為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，進(jìn)一步比較協(xié)作網(wǎng)絡(luò)性和節(jié)點屬性的目標(biāo)值與實際值，探究政府組織在應(yīng)急響應(yīng)中實際形成的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)與預(yù)案目標(biāo)的差異。從觀測指標(biāo)上看，學(xué)界多以網(wǎng)絡(luò)整體形態(tài)、網(wǎng)絡(luò)節(jié)點個體屬性（度數(shù)中心度、中介中心度、接近中心度）、核心—邊緣結(jié)構(gòu)、塊模型和結(jié)構(gòu)洞等方法從應(yīng)急響應(yīng)組織網(wǎng)絡(luò)的不同測度進(jìn)行了比較與分析。此外，還有學(xué)者對國內(nèi)外的應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了對比分析。胡倩[14]對美國應(yīng)急管理組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特點、網(wǎng)絡(luò)績效評估方法以及社交媒體下的應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)分析進(jìn)行了總結(jié)。周利敏等[15]基于天津港和德州爆炸事故，從“災(zāi)害—沖擊”維度和“回應(yīng)—救援”維度對中美應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了比較。劉亮等[16]構(gòu)建了中美應(yīng)急組織合作網(wǎng)絡(luò)，運用NEOCN模型對比了中美應(yīng)急組織合作網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征。

（三）部際橫向協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)展與研究

部際關(guān)系、跨部門協(xié)同、部門橫向協(xié)調(diào)機(jī)制等相關(guān)理論一直是熱點前沿問題。中國部際橫向協(xié)調(diào)機(jī)制的實踐豐富，改革開放以來，國家機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了多次體制改革，期間形成了多種形式的部門橫向協(xié)調(diào)機(jī)制。其中，較為常見且有效的三種部門橫向協(xié)調(diào)機(jī)制為建立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、建立部際聯(lián)席會議制度和簽署部門協(xié)議，某一種協(xié)調(diào)機(jī)制并不能處理所有的跨部門協(xié)作問題，多種協(xié)調(diào)機(jī)制融合實施才能達(dá)到最好的協(xié)調(diào)效果[17]。目前，有關(guān)部際橫向協(xié)調(diào)機(jī)制的理論研究多以歷程梳理、經(jīng)驗總結(jié)和發(fā)展展望為主[18]，也有學(xué)者利用社會網(wǎng)絡(luò)分析法，以機(jī)構(gòu)間聯(lián)合行文的數(shù)量為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，對不同治理領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)關(guān)系進(jìn)行了研究[19]。

國防動員和應(yīng)急管理兩大體系在銜接和融合的過程中，需要建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制和溝通機(jī)制。為此，國務(wù)院針對自然災(zāi)害和事故災(zāi)難事件建立了對應(yīng)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和部際聯(lián)席會議制度（如表1所示）。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是指為完成某項特殊性或臨時性任務(wù)而設(shè)立的跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一般由國務(wù)院分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人，直接相關(guān)的國務(wù)院部委辦局或者中央軍委所屬機(jī)關(guān)作為主辦機(jī)構(gòu)，與其他職能保障的部門一起構(gòu)成機(jī)構(gòu)的成員單位。部際聯(lián)席會議制度是為了協(xié)商辦理涉及多個部門職責(zé)的事項而建立的。部際聯(lián)席會議牽頭部門的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任部際聯(lián)席會議的召集人或副召集人，組織各成員單位按照共同商定的工作制度，及時溝通協(xié)調(diào)。其中，在自然災(zāi)害和事故災(zāi)難事件中涉及的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)包括：國家國防動員委員會、國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會和國家森林草原防滅火指揮部等。涉及應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系的部際聯(lián)席會議包括：自然災(zāi)害防治工作部際聯(lián)席會議和危險化學(xué)品安全生產(chǎn)監(jiān)管部際聯(lián)席會議制度。

表1 與應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系相關(guān)的部際橫向協(xié)調(diào)形式

綜上所述，已有研究大致涵蓋了一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系構(gòu)建、制度建設(shè)以及應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)分析等方面的內(nèi)容，但將網(wǎng)絡(luò)理論運用到一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系的研究還未見諸報道。本文以部際橫向協(xié)調(diào)機(jī)制為視角，提出除預(yù)案、實際案例外的第三種關(guān)聯(lián)關(guān)系建立模式，應(yīng)用社會網(wǎng)絡(luò)分析法從時間維度對中國一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系的階段特征進(jìn)行研究，以可視化的形式分析應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系的整體規(guī)模和機(jī)構(gòu)間協(xié)同問題，較為客觀、準(zhǔn)確地把握一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系形成和發(fā)展的特點及規(guī)律。

二、研究方法與數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

（一）社會網(wǎng)絡(luò)分析

本文借助社會網(wǎng)絡(luò)的相關(guān)概念，將應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系中的各組織機(jī)構(gòu)看作社會網(wǎng)絡(luò)中的行動者，以涉及災(zāi)害事故應(yīng)急管理和國防動員的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和部際聯(lián)席會議組成模式作為分析對象，以牽頭部門與成員單位、主辦機(jī)構(gòu)與成員單位之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系建立應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系機(jī)構(gòu)間的n×n階關(guān)系矩陣，并繪制相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)圖譜。在網(wǎng)絡(luò)分析框架內(nèi)，以整體網(wǎng)特征屬性為觀測指標(biāo)，輔以結(jié)構(gòu)洞理論和核心—邊緣理論進(jìn)一步考察中國一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)形態(tài)、機(jī)構(gòu)間的關(guān)聯(lián)關(guān)系和組織的角色定位等相關(guān)問題[20]。

（二）數(shù)據(jù)基礎(chǔ)與數(shù)據(jù)處理

為進(jìn)一步考察中國應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系的變遷與發(fā)展，本研究選擇國防動員部成立前和應(yīng)急管理部組建后兩個時間節(jié)點，從時間維度將應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系的建立與發(fā)展進(jìn)程劃分為三個階段，具體劃分規(guī)則如圖1所示。其中第一階段和第二階段的部際橫向協(xié)調(diào)模式以設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為主，包括國家國防動員委員會、國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會和國家森林防火指揮部，部際聯(lián)席會議僅有危險化學(xué)品安全生產(chǎn)監(jiān)管部際聯(lián)席會議制度。應(yīng)急管理部的組建后，國務(wù)院先后下發(fā)文件對議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的成員單位進(jìn)行了調(diào)整，2019年3月國務(wù)院批準(zhǔn)成立了自然災(zāi)害防治工作部際聯(lián)席會議制度，在前兩階段部際橫向協(xié)調(diào)模式的基礎(chǔ)上，中國應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系建設(shè)得到了進(jìn)一步豐富。需要進(jìn)一步說明的是，本次研究以部際橫向協(xié)調(diào)機(jī)制建立的機(jī)構(gòu)間關(guān)聯(lián)關(guān)系主要包括以下兩種形式：（1）議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的牽頭部門與成員單位之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系；（2）部際聯(lián)席會議的召集單位與成員單位之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系?，F(xiàn)實中，普通成員單位之間往往是通過牽頭部門或主辦機(jī)構(gòu)建立關(guān)系的，相互之間不構(gòu)成直接的關(guān)聯(lián)關(guān)系。

三、一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)組織協(xié)作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征分析

運用Ucinet和VOSviewer軟件繪制一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，在協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中所出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)既包括國務(wù)院組成部門，還包括國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、部管局和直屬事業(yè)單位，以及中央直屬機(jī)構(gòu)、中央軍委所屬機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織等。在各階段的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中，節(jié)點（機(jī)構(gòu)）的大小以機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)相互間建立聯(lián)系數(shù)量的多少對應(yīng)設(shè)定，節(jié)點越大代表機(jī)構(gòu)聯(lián)合其他機(jī)構(gòu)的數(shù)量越多、能力越強(qiáng)，如圖2、圖3所示。

（一）國防動員部成立前的一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)特征

第一階段中 （如圖2所示），應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作體系共由64家中央機(jī)構(gòu)和組織共同組成，64家機(jī)構(gòu)間共存在529對合作關(guān)系。該網(wǎng)絡(luò)的相對網(wǎng)絡(luò)密度為0.262，中國一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系的結(jié)構(gòu)框架基本建成，機(jī)構(gòu)間形成了一定的、有規(guī)模的合作模式。這一時期，中國應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系具有多主體、多目標(biāo)、多任務(wù)、跨軍地、跨部門等特征，多口管理、職責(zé)交叉、銜接不暢等體制性障礙一直存在，不同的應(yīng)急任務(wù)和災(zāi)種的多樣性使得整體網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵組織呈現(xiàn)出多而散排布規(guī)律。其中，軍委四總部和發(fā)改委在國防動員體系中占據(jù)重要位置，民政部主要負(fù)責(zé)減災(zāi)委員會的相關(guān)工作，水利部、地震局、林業(yè)局則分別承擔(dān)了防汛抗旱、抗震救災(zāi)、森林防火的相關(guān)職能。這一階段中武警部隊在網(wǎng)絡(luò)中也占據(jù)著較為重要的位置，這與武警森林部隊的森林滅火救援職能是分不開的。安監(jiān)總局主要負(fù)責(zé)對全國安全生產(chǎn)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會的具體工作和危險化學(xué)品安全生產(chǎn)監(jiān)管部際聯(lián)席會議制度的召集工作。公安部的主要任務(wù)以應(yīng)急交通、事故現(xiàn)場維持秩序以及公安消防部隊所承擔(dān)著城市消防和各類搶險救災(zāi)任務(wù)為主。這一時期，中國應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系具有明顯的單一危機(jī)事件或單一災(zāi)種的導(dǎo)向特征，其協(xié)作網(wǎng)絡(luò)具有多核心結(jié)構(gòu)。同時，核心機(jī)構(gòu)的特點分布不明顯，其網(wǎng)絡(luò)影響力和對網(wǎng)絡(luò)的控制能力較為分散，與這一時期應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系中各項工作由多部門分別管理的現(xiàn)實情況相吻合。

（二）應(yīng)急管理部組建前的一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)特征

2016年1月，中央軍委印發(fā)了《關(guān)于深化國防和軍隊改革的意見》，意見指出要加強(qiáng)國防動員系統(tǒng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。同時，中央軍委四總部調(diào)整為15個職能部門，總部制改為多部門制，中央軍委國防動員部作為軍改后設(shè)立的新部門位列其中。第二階段中（如圖3所示），協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模數(shù)達(dá)到65家，65家機(jī)構(gòu)間共存在458次關(guān)聯(lián)關(guān)系，公安部、聯(lián)合參謀部、國家發(fā)改委、民政部、安監(jiān)總局等機(jī)構(gòu)仍是這一階段網(wǎng)絡(luò)中的核心組織。該網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)密度為0.220，較第一階段有所下降，這與國防動員部整合了原軍委四總部的相關(guān)職能相對應(yīng)。組建國防動員部，履行組織指導(dǎo)國防動員和后備力量建設(shè)職能，領(lǐng)導(dǎo)管理省軍區(qū)，實現(xiàn)了國防動員的體系重塑，有利于加強(qiáng)對國防動員和后備力量建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，是構(gòu)建中國特色國防動員體系的重要一環(huán)。省軍區(qū)劃歸國防動員部領(lǐng)導(dǎo)，作為應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)的指揮部、地方黨委的軍事部以及后備力量建設(shè)部和兵役部，有利于進(jìn)一步加深軍隊與地方黨委政府的協(xié)作關(guān)系，提升一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)水平。這一時期，中國各方面應(yīng)急力量仍是分災(zāi)種、分部門、分系統(tǒng)獨立建設(shè)發(fā)展的，相互之間仍缺乏有效的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)和指揮，彼此間的協(xié)作關(guān)系松散，故在整體的一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)上仍呈現(xiàn)出多核心、低密度、弱相關(guān)性的特征。

（三）應(yīng)急管理部組建后的一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)特征

2018年3月，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》議案通過，整合減災(zāi)防災(zāi)、安全生產(chǎn)、消防管理、森林防火、抗震救災(zāi)、防汛抗旱等相關(guān)職責(zé)，組建國家應(yīng)急管理部[21]。應(yīng)急管理部的組建，是進(jìn)一步健全和完善中國應(yīng)急管理體制機(jī)制、推進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)方面所取得的重大進(jìn)展，標(biāo)志著中國應(yīng)急管理工作進(jìn)入了一個新時期[22]，進(jìn)入第三階段。如圖4所示，這一時期，多口管理、職責(zé)交叉的應(yīng)急管理機(jī)制已成為過去式，耦合式應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作體系初步形成。與之相對應(yīng)的，應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中網(wǎng)絡(luò)規(guī)模數(shù)量有所精簡，53家組織機(jī)構(gòu)間共形成了424對關(guān)聯(lián)關(guān)系。此時，該網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)密度達(dá)到了0.308，機(jī)構(gòu)間合作、關(guān)聯(lián)頻次較第一階段與第二階段均有明顯提高，整體網(wǎng)絡(luò)形態(tài)更加密集。應(yīng)急管理部組建后，其已成為網(wǎng)絡(luò)中的核心領(lǐng)導(dǎo)者和中樞機(jī)構(gòu)，在網(wǎng)絡(luò)中承擔(dān)著重要的責(zé)任。應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)散點化、應(yīng)急資源和應(yīng)急救援力量稀松化、應(yīng)急資源儲備和裝備重疊化等現(xiàn)象將逐步消除，應(yīng)急管理領(lǐng)域由之前的跨部門、跨領(lǐng)域協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)型為部內(nèi)各職能司局協(xié)調(diào)，極大減少了由不同機(jī)構(gòu)各行權(quán)力導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)成本和應(yīng)急管理過程中的各方交易成本，整體上符合應(yīng)急管理統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、運轉(zhuǎn)高效的專業(yè)要求和發(fā)展趨勢。這一階段，應(yīng)急管理部在網(wǎng)絡(luò)中的核心地位明顯，網(wǎng)絡(luò)中機(jī)構(gòu)間的交流與聯(lián)系更加密切，網(wǎng)絡(luò)密集程度有所增強(qiáng)。

表2 不同階段一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的屬性特征

（四）不同階段一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)特征的比較分析

從上述分階段的一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)描述中可以看出，不同階段的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征存在一定的差異。下面將借助特征路徑長度、網(wǎng)絡(luò)密度、聚類系數(shù)和網(wǎng)絡(luò)中心勢等網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征指標(biāo)，對協(xié)作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征的演化與變遷情況做進(jìn)一步分析，各項指標(biāo)計算結(jié)果經(jīng)整理后如表2所示。

如表2所示，三個階段的國家應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的網(wǎng)絡(luò)直徑均為3，說明網(wǎng)絡(luò)中的機(jī)構(gòu)相互之間均能發(fā)生直接或間接的關(guān)聯(lián)，且機(jī)構(gòu)間最多需經(jīng)過兩個中間機(jī)構(gòu)的銜接即可建立聯(lián)系。不同階段網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)特征路徑長度呈現(xiàn)逐漸下降的趨勢，其中第三階段的特征路徑長度是三個階段中的最小值，僅為1.881。這表明在第三階段的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中，整體網(wǎng)絡(luò)的連通程度最好，機(jī)構(gòu)間交流溝通距離最短，相互溝通不易受到其他因素影響，協(xié)作效率更高。同時，表2中顯示三個階段協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的聚類系數(shù)均處于一個較高的水平，其數(shù)值依次為0.820、0.848、0.858，這表明網(wǎng)絡(luò)中機(jī)構(gòu)節(jié)點的聚集程度較高，機(jī)構(gòu)間總是趨向于建立一組嚴(yán)密的組織關(guān)系，網(wǎng)絡(luò)為機(jī)構(gòu)間信息和資源的集聚和擴(kuò)散提供了良好的傳遞和溝通環(huán)境。此外，不同階段協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)密度呈現(xiàn)出先下降后上升的趨勢，其中第三階段網(wǎng)絡(luò)密度較前兩階段有明顯提高，達(dá)到0.308，這說明第三階段的合作網(wǎng)絡(luò)形態(tài)最緊密，機(jī)構(gòu)間協(xié)作與聯(lián)系處于一個較高的水平。還需說明的是，三個階段協(xié)作網(wǎng)絡(luò)均具有較高的網(wǎng)絡(luò)中心勢，分別為73.84%、67.51%和75.15%，網(wǎng)絡(luò)向一個或多個中心機(jī)構(gòu)集聚的趨勢明顯，這說明中國一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系具有明顯的核心機(jī)構(gòu)，下面將通過對網(wǎng)絡(luò)中個體屬性的分析進(jìn)一步驗證。

四、一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的機(jī)構(gòu)角色與功能分析

（一）“核心度百分比排名—限制度百分比排名”二維分析框架

通過對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)者多選用比較節(jié)點的多種中心度指標(biāo)、多維尺度分析、構(gòu)建深度—廣度框架等方法對機(jī)構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點屬性進(jìn)行分析[23]。但相關(guān)研究結(jié)果多具有片面性，不能同時對節(jié)點在網(wǎng)絡(luò)中的核心作用和串聯(lián)作用同時比較?；诖耍瑸槟芨玫胤从尘W(wǎng)絡(luò)中機(jī)構(gòu)間協(xié)作方式和機(jī)構(gòu)在不同階段網(wǎng)絡(luò)中角色定位的演化情況，本研究基于社會網(wǎng)絡(luò)分析的核心—邊緣理論和Bart結(jié)構(gòu)洞理論，選用核心度（Corene）指標(biāo)對組織在網(wǎng)絡(luò)中是否處于中心位置和所具有的權(quán)力與影響力大小進(jìn)行度量，并根據(jù)機(jī)構(gòu)在協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的限制度（Constra）來衡量組織機(jī)構(gòu)所具有的傳遞信息和協(xié)調(diào)溝通能力，力求能夠更好地分析應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中機(jī)構(gòu)間關(guān)系和機(jī)構(gòu)的個體屬性。

本次研究嘗試建立一個“核心度百分比排名—限制度百分比排名”二維分析框架，從“網(wǎng)絡(luò)地位”和“協(xié)調(diào)能力”兩個方向?qū)C(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)中所扮演的角色進(jìn)行分析，并將進(jìn)一步對不同階段的機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)中所發(fā)揮作用的演化過程和變遷模式進(jìn)行解讀。首先，根據(jù)“核心—邊緣”結(jié)構(gòu)理論，利用Ucinet中的“Core-periphery”→“Continueous”功能模塊對機(jī)構(gòu)的核心度進(jìn)行計算，將結(jié)果按照由高到低進(jìn)行排序，根據(jù)不同階段的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模數(shù)計算對應(yīng)機(jī)構(gòu)的核心度百分比排名。其次，根據(jù)Bart結(jié)構(gòu)洞理論，利用 “Ego-networks”→“Structural Holes”模塊，選擇“Whole Network Model”方法對機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)洞指標(biāo)進(jìn)行測量，將計算結(jié)果中的限制度由小到大進(jìn)行排序，計算不同階段機(jī)構(gòu)的限制度百分比排名。最后，根據(jù)劃分規(guī)則，按照網(wǎng)絡(luò)中各機(jī)構(gòu)的等級性，將機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)中所扮演的角色劃分為：關(guān)鍵核心機(jī)構(gòu)、職能保障機(jī)構(gòu)、串聯(lián)配合機(jī)構(gòu)以及邊緣互動機(jī)構(gòu)，其中，關(guān)鍵核心機(jī)構(gòu)主導(dǎo)著一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，職能保障機(jī)構(gòu)和串聯(lián)配合機(jī)構(gòu)對網(wǎng)絡(luò)的運行起推動作用，而邊緣互動機(jī)構(gòu)從屬于協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，具體劃分方法如圖5、表3所示。

1.關(guān)鍵核心機(jī)構(gòu)：是指節(jié)點限制度百分比排名靠前，同時也具有較高的核心度的一類機(jī)構(gòu)的集合，其限制度百分比排名和核心度百分比排名均在10.0%以內(nèi)。這類機(jī)構(gòu)是網(wǎng)絡(luò)的主要領(lǐng)導(dǎo)者，對網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和機(jī)構(gòu)間的交流協(xié)作具有較大的影響力。

2.職能保障機(jī)構(gòu)：是指核心度百分比排名在0～30%之間，限制度百分比排名在10%～30%之間，且核心度百分比排名更加靠前的一類機(jī)構(gòu)的集合。這類機(jī)構(gòu)的中心度指標(biāo)占據(jù)了節(jié)點屬性的主導(dǎo)地位，更靠近網(wǎng)絡(luò)中心位置，在應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中扮演職能保障和政策支持的角色。

3.串聯(lián)配合機(jī)構(gòu)：是指限制度百分比排名在0～30%之間，核心度百分比排名在10%～30%之間，且限制度百分比排名更加靠前的一類機(jī)構(gòu)的集合。這類機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)中更傾向于發(fā)揮自己的串聯(lián)職能，機(jī)構(gòu)間需要它來建立聯(lián)系，是應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的協(xié)調(diào)部門與中介機(jī)構(gòu)。

4.邊緣互動機(jī)構(gòu)：是指核心度百分比排名或限制度百分比排名在30%～100%之間的機(jī)構(gòu)的集合。這類機(jī)構(gòu)處于應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的邊緣結(jié)構(gòu)，對網(wǎng)絡(luò)整體形態(tài)的影響有限，大部門機(jī)構(gòu)節(jié)點只有少量的關(guān)系連線，且主要通過“關(guān)鍵核心機(jī)構(gòu)”和“串聯(lián)配合機(jī)構(gòu)”的中介作用與其他機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系。

表4 第一階段協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中組織機(jī)構(gòu)劃分情況

（二）第一階段協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中組織機(jī)構(gòu)的角色與功能分析

按照分析框架，將第一階段一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行劃分，結(jié)果如表4所示。這一時期，總參謀部、公安部、國家發(fā)改委、民政部、安監(jiān)總局、地震局等六個組織組成了關(guān)鍵核心機(jī)構(gòu)集合，是協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的主要領(lǐng)導(dǎo)者，在機(jī)構(gòu)間的協(xié)作中起主導(dǎo)作用。這一階段的職能保障機(jī)構(gòu)包括總后勤部、總政治部、總裝備部、水利部、武警部隊、林業(yè)局和國土資源部等七個機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)中更傾向于發(fā)揮自己的權(quán)力屬性，對關(guān)鍵核心機(jī)構(gòu)主要起到支持和保障作用。其中，總后勤部、總政治部與總裝備部在國防動員體系中起到了關(guān)鍵保障作用，水利部、國土資源部、林業(yè)局則分別在防汛抗旱、地質(zhì)災(zāi)害防治、森林滅火等多個方面發(fā)揮著相關(guān)組織職能。第一階段中，工信部、財政部、交通運輸部、廣電總局、中央宣傳部和住建部等六個機(jī)構(gòu)是該網(wǎng)絡(luò)的串聯(lián)配合機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的限制度指標(biāo)占據(jù)了節(jié)點屬性的主導(dǎo)地位。此外，其他機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)中處于邊緣位置，多數(shù)機(jī)構(gòu)僅在個別突發(fā)事件中體現(xiàn)出配合和支持屬性，在應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作整體網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮作用不明顯，如武警森林指揮部、海洋局、煤監(jiān)局等。

（三）第二階段協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中組織機(jī)構(gòu)的角色與功能分析

將第二階段一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的組織機(jī)構(gòu)按照分析框架進(jìn)行劃分，結(jié)果如表5所示。這一時期，公安部、國家發(fā)改委、聯(lián)合參謀部、民政部和安監(jiān)總局在網(wǎng)絡(luò)中仍處于核心位置，其他有關(guān)機(jī)構(gòu)圍繞著關(guān)鍵核心機(jī)構(gòu)開展著不同程度的協(xié)作與配合。國防動員部成立后，協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的組織角色發(fā)生了一定的變化，尤以聯(lián)合參謀部 （原總參謀部）、政治工作部（原總政治部）、后勤保障部（原總后勤部）、裝備發(fā)展部（原總裝備部）等中央軍委所屬機(jī)關(guān)的尤為明顯。其中，聯(lián)合參謀部在網(wǎng)絡(luò)中的核心度百分比排名和限制度百分比排名均有所下降，政治工作部、后勤保障部和裝備發(fā)展部在網(wǎng)絡(luò)中的定位由上一階段的職能保障機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檫吘壔訖C(jī)構(gòu)。同時，職能保障機(jī)構(gòu)集合中新增了氣象局、財政部和住建部等機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)在核心度百分比排名中有較大的提升，在網(wǎng)絡(luò)中的位置更趨近于中心。從整體來看，各職能保障機(jī)構(gòu)對整體網(wǎng)絡(luò)的支撐作用進(jìn)一步深化。此外，國防動員部作為新成立的機(jī)構(gòu)，在網(wǎng)絡(luò)主要發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)和橋梁紐帶作用，其在串聯(lián)配合機(jī)構(gòu)集合中是限制度百分比排名最靠前的。根據(jù)結(jié)構(gòu)洞理論，限制度越低表示機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)中具有更多地運用結(jié)構(gòu)洞的能力，關(guān)鍵核心機(jī)構(gòu)、職能保障機(jī)構(gòu)與邊緣互動機(jī)構(gòu)間更多地需要通過國防動員部建立聯(lián)系。因此，國防動員部在網(wǎng)絡(luò)中主要扮演中間機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的角色，能夠在很大程度上控制信息和資源的傳遞，發(fā)揮重要的中介作用。

表5 第二階段協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中組織機(jī)構(gòu)劃分情況

（四）第三階段協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中組織機(jī)構(gòu)的角色與功能分析

如表6所示，對第三階段一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中組織角色進(jìn)行分類。應(yīng)急管理部的組建降低了行動主體的異質(zhì)性，網(wǎng)絡(luò)中的相關(guān)職能保障機(jī)構(gòu)和串聯(lián)配合機(jī)構(gòu)數(shù)量逐步精簡，職能交叉問題有所改善。這一時期，應(yīng)急管理部具有最高的核心度和最小的限制度，這表明應(yīng)急管理部在網(wǎng)絡(luò)中既需履行核心領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，也要扮演溝通串聯(lián)的角色，在一定程度上改變了相關(guān)機(jī)構(gòu)各自為戰(zhàn)的局面。與此同時，地震局、國家林業(yè)和草原局、水利部等職能機(jī)構(gòu)逐漸向網(wǎng)絡(luò)核心區(qū)域靠近，對應(yīng)急管理部起著重要的保障支撐作用。這一階段，由于公安消防部隊、武警森林部隊集體轉(zhuǎn)隸，且森林防火指揮部和公安部消防管理職能劃歸應(yīng)急管理部，協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中公安部和武警部隊對應(yīng)節(jié)點的核心地位均有所下降，其中武警部隊由前兩階段的職能保障機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檫吘壔訖C(jī)構(gòu)。同時，由于機(jī)構(gòu)改革后民政部不再負(fù)責(zé)全國自然災(zāi)害救助和國家減災(zāi)委員會的具體工作，致使這一時期民政部的核心度百分比排名和限制度百分比排名均明顯靠后，在網(wǎng)絡(luò)中所發(fā)揮的作用也大大降低，由前兩階段的關(guān)鍵核心機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型為邊緣互動機(jī)構(gòu)。此外，結(jié)合三個階段的組織角色與功能分析結(jié)果來看，國家發(fā)改委憑借其擬定國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要職能和在國防動員體系中所扮演的重要角色，一直作為關(guān)鍵核心機(jī)構(gòu)出現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)中。而廣電總局、中央宣傳部、工信部、交通運輸部則一直處于串聯(lián)配合機(jī)構(gòu)集合之中，是重要的協(xié)同單位，均具有較高的協(xié)作和傳遞信息的能力。

表6 第三階段協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中組織機(jī)構(gòu)劃分情況

五、結(jié)論

本文基于社會網(wǎng)絡(luò)分析法，以部際橫向協(xié)調(diào)機(jī)制為視角，提出了除預(yù)案、實際案例外的第三種關(guān)聯(lián)關(guān)系建立模式。并以自然災(zāi)害和事故災(zāi)難事件為例，對一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的演化模式進(jìn)行了分析，為中國一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系研究提供了一個量化的、可視化的觀測模式。同時，為能更好地識別機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)中的角色與功能定位，本次研究基于核心—邊緣理論和結(jié)構(gòu)洞理論，采取百分比排名比較的方法，構(gòu)建了“核心度百分比排名—限制度百分比排名”二維分析框架，從時間維度上分析了機(jī)構(gòu)角色定位的動態(tài)演化情況和機(jī)構(gòu)間的協(xié)作問題，取得了一定的效果。

（一）一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的演化模式分析

從網(wǎng)絡(luò)演化模式看，協(xié)作網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出整體結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化與核心機(jī)構(gòu)功能提升相互促進(jìn)的演化模式，網(wǎng)絡(luò)中機(jī)構(gòu)職能的逐步整合和完善在一定程度上促進(jìn)了整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化。

1.在整體網(wǎng)絡(luò)特征方面，不同階段協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)特征路徑長度呈現(xiàn)逐漸下降的趨勢，表明整體網(wǎng)絡(luò)的連通程度逐漸增強(qiáng)、協(xié)作效率逐漸升高[24]。同時，不同階段協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的聚類系數(shù)逐漸增加，表明機(jī)構(gòu)間總是趨向于建立一組嚴(yán)密的組織關(guān)系，網(wǎng)絡(luò)為機(jī)構(gòu)間信息和資源的集聚和擴(kuò)散提供了更好的傳遞和溝通環(huán)境。此外，應(yīng)急管理部組建后，中國網(wǎng)絡(luò)密度較前兩階段有明顯提高，這說明網(wǎng)絡(luò)的整體形態(tài)更加緊密且機(jī)構(gòu)間協(xié)作處于一個較高的水平。此外，純粹的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)雖更具適應(yīng)能力和協(xié)同能力，但往往缺乏效率，而中國不同階段的應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)均具有較高的網(wǎng)絡(luò)中心勢，整體網(wǎng)絡(luò)向一個或多個中心組織集聚的趨勢明顯，中國一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系具有明顯的核心機(jī)構(gòu)。從第一階段形成的對網(wǎng)絡(luò)影響力和控制力較為分散的多核心結(jié)構(gòu)，發(fā)展到第三階段中建立了以應(yīng)急管理部、國家發(fā)改委、公安部、聯(lián)合參謀部為穩(wěn)定核心的協(xié)同結(jié)構(gòu)，中國應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的核心機(jī)構(gòu)集合已形成了由“多元弱核心”→“穩(wěn)定強(qiáng)核心”的變遷過程，應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系也由單一危機(jī)事件或單一災(zāi)種的導(dǎo)向特征轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌協(xié)調(diào)、多災(zāi)種耦合的應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)響應(yīng)模式。

2.在機(jī)構(gòu)個體屬性方面，不同階段一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中機(jī)構(gòu)的角色和功能存在一定的差異。其中，聯(lián)合參謀部和國防動員部是現(xiàn)階段協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮主要作用的中央軍委所屬機(jī)關(guān)，聯(lián)合參謀部既發(fā)揮著與應(yīng)急管理體系串聯(lián)作用也承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)國防動員體系的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，國防動員部在成立后主要承擔(dān)著網(wǎng)絡(luò)中的協(xié)調(diào)和串聯(lián)職能，關(guān)鍵核心機(jī)構(gòu)、職能保障機(jī)構(gòu)與邊緣互動機(jī)構(gòu)間更多地需要通過國防動員部來建立聯(lián)系。同時，由于職能剝離，民政部和武警部隊等機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)中所發(fā)揮的作用均有所降低，在第三階段中均轉(zhuǎn)型為邊緣互動機(jī)構(gòu)。地震、林業(yè)、水利、國土資源等部門作為多種危機(jī)事件的各自責(zé)任部門，在網(wǎng)絡(luò)中各節(jié)點的核心度百分比排名較限制度百分比排名更加靠前，在應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中主要發(fā)揮職能保障和政策支持的作用。此外，應(yīng)急管理部在組建后，機(jī)構(gòu)間協(xié)作模式進(jìn)一步深化，在一定程度上改變了相關(guān)機(jī)構(gòu)各自為戰(zhàn)的局面。

3.在網(wǎng)絡(luò)演化邏輯方面，中國應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系呈現(xiàn)出機(jī)構(gòu)改革推動與國家危機(jī)管理需求拉動的雙向驅(qū)動模式（如圖6所示）。一方面，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和軍委機(jī)關(guān)改革使得不同職能機(jī)構(gòu)的角色和功能不斷發(fā)生變化，同時調(diào)整機(jī)構(gòu)中各職能機(jī)構(gòu)的協(xié)作關(guān)系，以達(dá)到積極推進(jìn)應(yīng)急管理和國防動員深度融合，實現(xiàn)國防動員與應(yīng)急管理系統(tǒng)優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享的戰(zhàn)略目標(biāo)。另一方面，加強(qiáng)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系建設(shè)的戰(zhàn)略需求對提高軍地協(xié)同應(yīng)對和聯(lián)合應(yīng)急管理能力提出了新要求，為形成基于多災(zāi)種管理和多通道協(xié)調(diào)的分工協(xié)作機(jī)制以及各職能部門間的進(jìn)一步深度合作和高度協(xié)同提供了內(nèi)生動力。

（二）加強(qiáng)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系建設(shè)的發(fā)展建議

1.構(gòu)建銜接暢通的一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)管理機(jī)制。目前，國家國防動員體系和國家應(yīng)急管理體系兩大體系之間尚未建立協(xié)調(diào)聯(lián)動的銜接體制，兩者在組織領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃計劃、信息管理、物資儲備等各個方面，不同程度地存在著體系分割、力量分散、重復(fù)建設(shè)和資源浪費等問題，影響了國家整體動員能力綜合效能的發(fā)揮。在國家層面，要在各項部際協(xié)調(diào)機(jī)制中將國防動員部作為牽頭機(jī)構(gòu)或主管部門納入，同時在人民防空、國家經(jīng)濟(jì)動員、交通戰(zhàn)備等國防動員主要任務(wù)中發(fā)揮相關(guān)黨政機(jī)構(gòu)的職能優(yōu)勢，從融合層面上統(tǒng)籌制定相關(guān)的重大方針、政策和發(fā)展戰(zhàn)略。在地方層面，省軍區(qū)和省級應(yīng)急管理部門要在上級單位的領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)“急時、戰(zhàn)時、平時”的協(xié)同機(jī)制建設(shè)，明晰動員和響應(yīng)時的指揮結(jié)構(gòu)，構(gòu)建權(quán)威高效、緊密銜接、運轉(zhuǎn)順暢的指揮協(xié)同體制機(jī)制。同時，一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系應(yīng)構(gòu)建“統(tǒng)”“分”結(jié)合的管理機(jī)制，在平時的準(zhǔn)備工作中，各部門、各單位、各行業(yè)系統(tǒng)應(yīng)履行各自職責(zé)，分別開展風(fēng)險防范與風(fēng)險管控工作，主要基于科層結(jié)構(gòu)；在啟動各項預(yù)案和應(yīng)急響應(yīng)之后，各單位要基于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)實行統(tǒng)一指揮，統(tǒng)籌組織指揮搶險救災(zāi)、動員支前等任務(wù)，確保國防動員和應(yīng)急管理的快速響應(yīng)和實時高效。

2.建立優(yōu)勢互補(bǔ)的軍地融合力量體系。2018年11月9日，公安消防部隊、武警森林部隊成建制劃歸應(yīng)急管理部后組建國家綜合性消防救援隊伍，被定位為中國特色應(yīng)急救援主力軍和國家隊。國家綜合性消防救援隊伍的組建標(biāo)志著中國國防動員力量和應(yīng)急管理力量基本框架已經(jīng)形成，這也為我們探索推進(jìn)不同力量體系的銜接和融合提供了良好契機(jī)。加強(qiáng)國防動員和應(yīng)急救援隊伍的組織編成，建立國家專業(yè)應(yīng)急救援力量、軍隊和武警部隊后備保障力量、地方各級動員中心和專業(yè)支援保障力量相配套的動員力量體系，加強(qiáng)地方、軍隊和民兵預(yù)備役應(yīng)急力量的兼用銜接，提升兩支力量的遂行任務(wù)能力。既可充分發(fā)揮軍隊專業(yè)保障力量在平時服務(wù)和應(yīng)急救援中的骨干作用，也能強(qiáng)化國家應(yīng)急救援力量在戰(zhàn)時對軍事行動的支援保障功能，進(jìn)而逐步形成專業(yè)齊全、軍地通用、精干高效的應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)力量建設(shè)布局。同時，要按照“統(tǒng)籌籌劃、各有側(cè)重、緊密銜接”的原則，根據(jù)不同方向、不同地區(qū)、不同規(guī)模、不同類型的應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)情況不斷修改完善預(yù)案編制工作，逐步形成橫向到邊、縱向到底的一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)預(yù)案體系。

3.形成統(tǒng)籌配置的軍地資源共享通道。資源保障是應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急體系建設(shè)的根基和保證，一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系的資源配置要按照經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)國防需求、應(yīng)急建設(shè)貫徹應(yīng)戰(zhàn)需要的原則，以國家安全和發(fā)展的戰(zhàn)略意志，破除軍地之間通用物資儲備的制度壁壘。同時，要建立國家戰(zhàn)略物資、軍隊?wèi)?zhàn)備物資、地方應(yīng)急物資相互銜接的物資儲備體系，打破各體系間應(yīng)急救援物資條塊分割、分散管理、重復(fù)投入的局面，實現(xiàn)對動員物資儲備的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理。要提高動員物資管理效益，從戰(zhàn)略物資儲備的品種、數(shù)量、結(jié)構(gòu)、布局、儲備方式以及戰(zhàn)略儲備物資的收儲、調(diào)配、輪換、補(bǔ)充和淘汰等各個方面，完善國家儲備和軍隊儲備相結(jié)合、通用專用物資儲備相結(jié)合、平時服務(wù)與應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)相統(tǒng)一的物資儲備體系，促進(jìn)軍地儲備資源共儲共享[25]。同時，要在確保國家安全的前提下，在信息資源上實現(xiàn)國防動員和應(yīng)急管理的一體化，對各種相關(guān)動態(tài)信息的全面監(jiān)測、全程跟蹤和實時分析，建立信息資源的共享和傳送機(jī)制，確保應(yīng)急處置和戰(zhàn)時保障的快速、準(zhǔn)確、高效。

本文雖然以自然災(zāi)害和事故災(zāi)難事件為例，從網(wǎng)絡(luò)視角對一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作關(guān)系進(jìn)行了分析和討論。但同時也要看到，2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，進(jìn)一步健全突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制、增強(qiáng)國家衛(wèi)生應(yīng)急保障能力的現(xiàn)實需要同樣突出。由于篇幅限制和網(wǎng)絡(luò)構(gòu)造方法的局限，文章中并未對突發(fā)公共衛(wèi)生事件、社會安全事件（維穩(wěn)處突）的應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系進(jìn)行進(jìn)一步說明與探討。實際上，本文并不奢求能夠完盡刻畫和反映中國一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系中機(jī)構(gòu)間的各種關(guān)系，只期望本文的成果能作為軍地協(xié)同應(yīng)對突發(fā)事件機(jī)制的相關(guān)研究的拋磚引玉之舉。

此外，中國政府為應(yīng)對2020年初突發(fā)的新冠肺炎疫情而啟動的中央人民政府層面的多部委協(xié)調(diào)工作機(jī)制平臺——國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，作為一種新的部際協(xié)調(diào)機(jī)制，國務(wù)院應(yīng)對突發(fā)事件的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制在學(xué)術(shù)上的定位和實踐中作用仍需進(jìn)一步思考和探索。