潘牧天

(上海政法學(xué)院，上海 201701)

一、問題的提出

中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化納入我國全面深化改革的總目標(biāo)之中，提出對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度。2015年12月13日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡稱《試點(diǎn)方案》)對(duì)此作出了回應(yīng)，并以“環(huán)境有價(jià)，損害擔(dān)責(zé)”原則明確生態(tài)環(huán)境損害賠償制度救濟(jì)的客體為生態(tài)環(huán)境的生態(tài)價(jià)值，并以“生態(tài)修復(fù)為主、貨幣賠償為輔”為責(zé)任承擔(dān)方式，打破了實(shí)踐中“生態(tài)環(huán)境損害賠償”模式的責(zé)任承擔(dān)止于金錢賠償、無關(guān)環(huán)境損害恢復(fù)的困境，(1)參見林瀟瀟：《論生態(tài)環(huán)境損害治理的法律制度選擇》，載《當(dāng)代法學(xué)》2019年第3期。將生態(tài)修復(fù)置于突出地位。在后續(xù)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)以及《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《若干規(guī)定》)中都對(duì)這一原則進(jìn)行了體現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟由經(jīng)授權(quán)的人民政府和相關(guān)部門對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的單位或個(gè)人提起訴訟，實(shí)現(xiàn)對(duì)賠償義務(wù)人的追責(zé)，使受損生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)，從而保護(hù)生態(tài)環(huán)境，解決生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)域的“政府買單”問題。(2)參見浙江省湖州市中級(jí)人民法院與中國人民大學(xué)法學(xué)院聯(lián)合課題組：《生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的目的、比較優(yōu)勢(shì)與立法需求》，載《法律適用》2020年第4期。其與以保護(hù)環(huán)境公共利益為宗旨的環(huán)境公益訴訟在訴訟目的上發(fā)生重合，(3)參見肖建國、黃忠順：《環(huán)境公益訴訟基本問題研究》，載《法律適用》2014年第4期。而基于《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第1條與《若干規(guī)定》第1條的規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的起訴條件為包含關(guān)系，環(huán)境民事公益訴訟的起訴條件為 “已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”，而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的起訴條件僅為其中“發(fā)生嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果” 的部分。原告針對(duì)同一損害事實(shí)基于相同的訴訟目的提出的訴訟請(qǐng)求也會(huì)出現(xiàn)大范圍的重合。因此，雖然生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告為政府部門，不同于環(huán)境民事公益訴訟的具有起訴資格的環(huán)保組織和檢察院，但在環(huán)境公共利益事務(wù)上實(shí)際上衍生出的兩套“機(jī)制類似、功能重疊的法律程序”，(4)參見王明遠(yuǎn)：《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向:基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，載《中國法學(xué)》2016年第1期。不可避免地會(huì)出現(xiàn)“兩訴”既判力牽連的問題，影響司法的穩(wěn)定性。《若干規(guī)定》頒布前，并無相關(guān)規(guī)范對(duì)“兩訴”的銜接方式進(jìn)行規(guī)定，司法實(shí)踐中由審判機(jī)關(guān)基于其對(duì)“兩訴”的不同認(rèn)識(shí)對(duì)“兩訴”的銜接方式做出探索，(5)參見彭中遙：《論生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟之銜接》，http://kns.cnki.net/kcms/detail/50.1023.c.20190711.1149.004.html，2020年4月20日訪問。但都在一定程度上存在訴權(quán)沖突問題，《若干規(guī)定》頒布后其雖為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的司法實(shí)踐提供了規(guī)范依據(jù)，(6)雖然最高人民法院官方網(wǎng)站將《若干規(guī)定》置于“司法解釋”欄目下，但根據(jù)《中華人民共和國立法法》第104條的規(guī)定，司法解釋只能針對(duì)審理案件中適用具體法律的問題加以解釋，而該規(guī)定脫離具體條文“制定”了相關(guān)“規(guī)范”，其在性質(zhì)上到底是司法解釋還是其他規(guī)范性文件尚待探討。其中第16-18條明確規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的銜接方式，但實(shí)踐中“兩訴”的訴權(quán)沖突問題仍然沒有得到很好的解決。

特別需要提及的是，2020年4月29日全國人大常委會(huì)修訂通過了《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》，嚴(yán)格地說，這是我國首個(gè)在法律層面對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作出規(guī)定的單行環(huán)境立法。該法第122條明確了針對(duì)固體廢物污染環(huán)境、破壞生態(tài)給國家造成重大損失的情形，賠償權(quán)利人可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟?？梢哉f，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的立法確認(rèn)，該法具有劃時(shí)代意義，但同時(shí)必須看到，該法對(duì)可能引發(fā)生態(tài)環(huán)境損害行為的調(diào)整范圍仍然具有一定的局限性，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的實(shí)體性和程序性內(nèi)容同樣未能作出較為全面的規(guī)定。司法實(shí)踐中出現(xiàn)的“兩訴”權(quán)利人權(quán)利行使的沖突問題以及“兩訴”如何銜接問題也未得到真正解決。“兩訴”訴權(quán)上的不協(xié)調(diào)乃至沖突，既不利于準(zhǔn)確看待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的應(yīng)有邏輯關(guān)系，也阻礙了權(quán)利主體充分正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)利，滯塞了權(quán)利人的應(yīng)有的權(quán)利救濟(jì)，同時(shí)也浪費(fèi)了司法資源，降低了糾紛解決效率。從這一點(diǎn)上說，從實(shí)質(zhì)層面分析并厘清“兩訴”訴權(quán)沖突的根本原因，對(duì)理性看待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的本質(zhì)，進(jìn)而探究較為可行的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的銜接路徑具有特別重要的意義。

二、“兩訴”訴權(quán)沖突的主要表現(xiàn)

訴權(quán)是當(dāng)事人進(jìn)行訴訟的權(quán)能，由訴的法律制度確定，通過法律授權(quán)在訴訟中得以充分體現(xiàn)。以法律的具體授權(quán)為基點(diǎn)，結(jié)合相關(guān)司法判例，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟訴訟主體的訴權(quán)沖突可以歸納為如下三種類型：

其一，“兩訴”之一已形成生效判決，尚未提起訴訟的另一訴訟的權(quán)利人因與已形成生效判決的訴訟基于同一損害，訴訟請(qǐng)求重合等問題構(gòu)成“重復(fù)起訴”而喪失提起訴訟的權(quán)利。(7)根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第247條，構(gòu)成重復(fù)起訴需同時(shí)符合下列條件：(一)后訴與前訴的當(dāng)事人相同；(二)后訴與前訴的訴訟標(biāo)的相同；(三)后訴與前訴的訴訟請(qǐng)求相同，或者后訴的訴訟請(qǐng)求實(shí)質(zhì)上否定前訴裁判結(jié)果。《若干規(guī)定》第18條涵蓋了《若干解釋》第28條，明確了“兩訴”之一形成生效裁判后，另一訴訟的訴訟權(quán)利人在就同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起相應(yīng)訴訟時(shí)，必須有證據(jù)證明存在前案審理時(shí)未發(fā)現(xiàn)的損害，法院才應(yīng)予以受理。以前案為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為例，有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的機(jī)關(guān)或社會(huì)組織認(rèn)為前案的生效判決明顯不合理，但又由于其不是前案的訴訟當(dāng)事人，既無申請(qǐng)?jiān)賹彽臋?quán)利，又無申請(qǐng)檢察院建議或抗訴的權(quán)利。且根據(jù)《若干解釋》第28條第1款規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利人以同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起訴訟又無新證據(jù)證明存在前案審理時(shí)未發(fā)現(xiàn)的損害，不屬于法院應(yīng)當(dāng)受理的情形。在此種情況下，為避免重復(fù)起訴，對(duì)司法既判力產(chǎn)生影響，環(huán)境民事公益訴訟權(quán)利人的訴訟權(quán)利被剝奪，且其正當(dāng)權(quán)利無法得到救濟(jì)。反之，若前案為環(huán)境民事公益訴訟，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利人依然面臨此種困境。

其二，“兩訴”均處在審理階段時(shí)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟絕對(duì)優(yōu)先，往往使環(huán)境民事公益訴訟提前終止，難以保證環(huán)保組織的有效參與。在《若干規(guī)定》頒布前，山東省生態(tài)環(huán)境廳訴山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案和中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)(以下簡稱“中國綠發(fā)會(huì)”)與山東金誠重油化工有限公司等侵權(quán)責(zé)任糾紛案中，司法機(jī)關(guān)率先作出“兩訴”銜接中止方式的探索。在社會(huì)組織已就生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)提起環(huán)境民事公益訴訟后，行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，濟(jì)南市中院以“本案須以另一案件的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)”為由中止環(huán)境民事公益訴訟的審理，并在中止事由結(jié)束后繼續(xù)審理環(huán)境民事公益訴訟案件，對(duì)于綠發(fā)會(huì)主張的賠償環(huán)境污染損失的訴訟請(qǐng)求，認(rèn)為其“訴訟目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，本案不再予以處理”。(8)“山東省生態(tài)環(huán)境廳訴山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案”為最高人民法院發(fā)布的《人民法院保障生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革典型案例》之一。參見最高人民法院.《人民法院保障生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革典型案例》，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-162312.html，2020年6月12日訪問；參見濟(jì)南市中級(jí)人民法院(2017)魯01民初1467號(hào)民事判決書和2016魯01民初780號(hào)民事判決書。這種處理方式與《若干規(guī)定》第17條不謀而合。但同樣值得注意的是，在《若干規(guī)定》頒布后山東省高級(jí)人民法院對(duì)于綠發(fā)會(huì)的上訴請(qǐng)求作出“裁定駁回上訴，維持原判”的民事裁定，而未對(duì)綠發(fā)會(huì)所認(rèn)為二審存在的爭議焦點(diǎn)“政府訴訟優(yōu)先的法律依據(jù)、是否遺漏生態(tài)服務(wù)功能期間損失以及合理費(fèi)用的理解等”進(jìn)行審理。(9)中國綠發(fā)會(huì)：《政府訴訟優(yōu)先于環(huán)保組織訴訟第一案裁定維持原判，綠會(huì)擬向最高院申請(qǐng)?jiān)賹?| 山東章丘危廢傾倒案》，載https://www.sohu.com/a/326199685_100001695，2020年6月12日訪問?？梢?，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告與環(huán)境民事公益訴訟的原告同樣享有訴權(quán)，但卻由于中止的程序設(shè)計(jì)，使得環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利人并未實(shí)質(zhì)參與其與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟權(quán)利人相同訴訟請(qǐng)求部分的案件審理過程，質(zhì)證與辯論環(huán)節(jié)的缺失導(dǎo)致權(quán)利人訴訟權(quán)利被肢解。本案一審和二審程序中要求被告賠償環(huán)境污染損失的訴訟請(qǐng)求，對(duì)中國綠發(fā)會(huì)而言均未受到實(shí)體審理，未能實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)最后一道屏障對(duì)權(quán)利人訴訟權(quán)利的保障。而且，在環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為何處于絕對(duì)優(yōu)先的地位，也缺少法理依據(jù)的有力支撐。

其三，訴訟雙方就生態(tài)環(huán)境損害賠償事項(xiàng)經(jīng)磋商達(dá)成一致，導(dǎo)致環(huán)境民事公益訴訟訴訟目的“被迫提前實(shí)現(xiàn)”，間接使得環(huán)境民事公益訴訟權(quán)利人喪失部分訴權(quán)?！度舾梢?guī)定》明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置性磋商程序，而環(huán)境民事公益訴訟并無訴前程序，且磋商過程中賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人就磋商事宜達(dá)成一致意見，形成的賠償協(xié)議經(jīng)法院司法確認(rèn)后具有實(shí)質(zhì)的既判力以及權(quán)利人可以據(jù)此向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行效力，同時(shí)還具有一事不再理的效力。(10)參見周翠:《司法確認(rèn)程序之探討——對(duì)〈民事訴訟法〉第194-195條的解釋》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第2期。以中國綠發(fā)會(huì)訴山東金誠重油化工有限公司等侵權(quán)責(zé)任糾紛案為例，2016年3月14日濟(jì)南市中級(jí)人民法院對(duì)該案予以立案，2016年7月28日裁定本案中止訴訟，2017年2月27日山東省生態(tài)環(huán)境廳與山東萬達(dá)有機(jī)硅新材料有限公司(以下簡稱“萬達(dá)公司”)簽署賠償合同，2018年12月26日對(duì)環(huán)境民事公益訴訟恢復(fù)審理，萬達(dá)公司以其已與山東省生態(tài)環(huán)境廳形成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議、“已履行全部損害賠償責(zé)任”為由對(duì)中國綠發(fā)會(huì)要求被告賠償環(huán)境污染損失的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行抗辯，得到法院支持。對(duì)于已處于案件審理過程中的環(huán)境民事公益訴訟，因后達(dá)成的生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議喪失其部分訴訟權(quán)利同樣缺少法理依據(jù)。

可見，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境損害賠償訴訟中止的銜接方式，不考慮起訴的先后順序，也不考慮前訴進(jìn)行到哪一訴訟階段，對(duì)同樣具有正當(dāng)訴權(quán)來源的“兩訴”采取一概中止環(huán)境民事公益訴訟的做法，可能造成環(huán)境民事公益訴訟的原告訴訟權(quán)利得不到有效保障，挫傷了社會(huì)組織進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害索賠的積極性。且“兩訴”的訴訟請(qǐng)求基本相同，未被涵蓋的訴訟請(qǐng)求基本都包含了為訴訟產(chǎn)生的評(píng)估鑒定費(fèi)、專家費(fèi)、律師費(fèi)等支出，增加了義務(wù)人的負(fù)擔(dān)，損害了義務(wù)人的合法權(quán)益。內(nèi)容基本相同的“兩訴”，經(jīng)過法院兩次立案，兩次審理，不僅浪費(fèi)了本就有限的司法資源，被拖延的司法程序也不利于對(duì)生態(tài)環(huán)境的及時(shí)修復(fù)。

三、從原告訴權(quán)的正當(dāng)性看“兩訴”訴權(quán)沖突的根本原因

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在生態(tài)環(huán)境治理中至關(guān)重要，與此同時(shí)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為一項(xiàng)仍處于探索階段的新興制度，其法律基礎(chǔ)尚不完備，理論基礎(chǔ)方面亦未形成較為一致的觀點(diǎn)。與之相對(duì)應(yīng)的環(huán)境民事公益訴訟權(quán)利人基于“法定訴訟擔(dān)當(dāng)說”的理論基礎(chǔ)，獲得《民事訴訟法》第55條的授權(quán)。(11)參見程多威、王燦發(fā):《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的體系定位與完善路徑》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第5期。囿于此種情況，探究“兩訴”訴權(quán)沖突的根本原因，需要以生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴訟主體的訴權(quán)并非來源的正當(dāng)性為本位視角和立足點(diǎn)，這是厘清“兩訴”權(quán)責(zé)邊界，有效解決“兩訴”訴權(quán)沖突，切實(shí)實(shí)現(xiàn)二者接駁銜接的法理基礎(chǔ)和前提。

(一)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟“原告”訴權(quán)來源于國家對(duì)自然資源的所有權(quán)

2016年6月最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人是“基于國家自然資源所有權(quán)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”。此類學(xué)說包括“國益訴訟說”(12)參見呂忠梅2018年3月24日在“2018年度中國環(huán)境資源法治高端論壇會(huì)議”所做的題為《生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的問題與對(duì)策》的發(fā)言。、“私益訴訟說”(13)參見黃萍：《生態(tài)環(huán)境損害索賠主體適格性及其實(shí)現(xiàn)——以自然資源國家所有權(quán)為理論基礎(chǔ)》，載《社會(huì)科學(xué)輯刊》2018第3期。、“混合訴訟說”(14)參見宋麗容：《生態(tài)環(huán)境損害賠償與社會(huì)組織公益訴訟之銜接》，載《中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期。。而從核心概念的關(guān)系角度分析，自然資源以能否為人類所利用進(jìn)行劃分，特指環(huán)境要素中可以被人類利用的自然物質(zhì)的總和，而目前尚不能為人類所利用的環(huán)境要素，大氣、微生物等不能為自然資源所囊括。自然資源是構(gòu)成環(huán)境的要素之一，而非全部。而《改革方案》中生態(tài)環(huán)境損害的概念，涵蓋環(huán)境要素、生物要素以及以此構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)、環(huán)境的范圍較自然資源更廣(15)生態(tài)的概念出于生態(tài)學(xué)，它是自然界的基本單位，指在一定時(shí)間和空間內(nèi)，生物與其生存環(huán)境以及生物與生物之間相互作用，彼此通過物質(zhì)循環(huán)、能量流動(dòng)和信息交換，形成的不可分割的自然整體。我國新《環(huán)境保護(hù)法》第2條對(duì)環(huán)境的定義：環(huán)境是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。，生態(tài)、環(huán)境與自然資源三者之間為“外延與內(nèi)涵”之依次包含關(guān)系。這意味著國家僅對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的部分構(gòu)成要素享有所有權(quán)，且限于國家所有的自然資源，對(duì)于集體所有的自然資源遭受的環(huán)境污染和生態(tài)破壞無權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適用范圍事實(shí)上做了限制。因此，以國家對(duì)自然資源所有權(quán)為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎(chǔ)，缺乏一定的科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性。與此同時(shí)，依據(jù)“物權(quán)化”的自然資源國家所有權(quán)理論，無法充分證明國家在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中權(quán)利來源的正當(dāng)性。

從生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之法益保護(hù)的視角看，國家自然資源所有權(quán)理論是將自然資源視為國家的財(cái)產(chǎn)，國家基于財(cái)產(chǎn)遭受侵害提起訴訟，仍不能將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟擺脫侵權(quán)訴訟的窠臼，失去了設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的意義。而實(shí)際上生態(tài)環(huán)境損害的概念將“環(huán)境要素和生物要素的不利改變”和“生態(tài)系統(tǒng)功能的退化”作為生態(tài)環(huán)境損害的對(duì)象范圍，將生態(tài)環(huán)境損害從人身損害和財(cái)產(chǎn)損害中解放出來，回歸到對(duì)生態(tài)環(huán)境本身的影響，具有重要的識(shí)別意義。(16)參見南景毓:《生態(tài)環(huán)境損害:從科學(xué)概念到法律概念》，載《河北法學(xué)》2018年第11期。

此外，從訴訟保護(hù)的對(duì)象與利益歸屬角度看，自然資源同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值兩種價(jià)值屬性。國家對(duì)自然資源享有所有權(quán)，其客體權(quán)利為財(cái)產(chǎn)權(quán)，意味著生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的保護(hù)對(duì)象為環(huán)境要素的經(jīng)濟(jì)功能，其訴訟利益歸屬國家。而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所要保護(hù)的對(duì)象為環(huán)境要素的生態(tài)功能，生態(tài)環(huán)境的利益為全民共享，且具有代際利益性質(zhì)，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟利益也應(yīng)歸屬于全民，原告對(duì)該利益沒有處分權(quán)。(17)參見林莉紅、鄧嘉詠：《論生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟之關(guān)系定位》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期。而基于此三種角度分析，以“物權(quán)化”的自然資源國家所有權(quán)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論依據(jù)有失偏頗，更遑論生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)摹霸妗逼鹪V資格源自于所有權(quán)基礎(chǔ)。

(二)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟“原告”訴權(quán)也源于公共信托理論

我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度借鑒美國的自然資源損害賠償訴訟，且美國的自然資源損害賠償訴訟以公共信托理論為基礎(chǔ)，公共信托理論是指全體公民為更好地管理和保護(hù)自然資源，將自然資源“所有權(quán)”委托給政府，政府因此對(duì)自然資源享有受托人的所有權(quán)，為委托人的利益管理和保護(hù)自然資源，公民作為受益人享有信托財(cái)產(chǎn)的受益權(quán)。政府或國家的受托人所有權(quán)不同于我國的自然資源所有權(quán)，而是一種受托人為了實(shí)現(xiàn)信托目的而享有的特定便利，有權(quán)去為了受益人的利益排除外界對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的干擾，同時(shí)也是一種義務(wù)負(fù)擔(dān)。而公民，包括團(tuán)體、個(gè)人，基于受益人的所有權(quán)，可以起訴加害人或者保護(hù)不力的受托人，對(duì)自然資源損害請(qǐng)求救濟(jì)。因此，公共信托理論所確立的兩種“所有權(quán)”，不是成文法意義上的所有權(quán)，而主要是衡平法、習(xí)慣法意義上的所有權(quán)，相關(guān)主體據(jù)此享有訴權(quán)。這種特殊的權(quán)屬制度可以有效地避免環(huán)境資源所有權(quán)主體缺位造成的弊端。(18)參見張穎:《美國環(huán)境公共信托理論及環(huán)境公益保護(hù)機(jī)制對(duì)我國的啟示》，載《政治與法律》2011年第6期。公共信托理論相較于自然資源國家所有權(quán)理論，其“所有權(quán)”對(duì)象是所有自然資源，而非局限于成文法中規(guī)定屬于國家所有的部分，所以，它能在一定程度上避免國家所有權(quán)的局限。此外，公共信托理論還轉(zhuǎn)變了將自然資源視為國家壟斷財(cái)產(chǎn)的思維模式，從公共環(huán)境利益保護(hù)的角度強(qiáng)化了政府及其部門的履責(zé)意識(shí)。(19)參見王金南等:《加快建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系》，載《環(huán)境保護(hù)》2016年第2期。

此外，公共信托理論是在美國只有刑事訴訟和民事訴訟之分，沒有行政訴訟的情況下，為了對(duì)政府管理和保護(hù)公共利益的行為進(jìn)行監(jiān)督，防止政府濫用受托人權(quán)利，損害公共利益而提出的，賦予私主體訴權(quán)，基于此理論公民可以起訴政府，即公民訴訟。也就是說，美國自然資源賠償訴訟并非公共信托理論的全部內(nèi)容，它和公民訴訟結(jié)合起來才是公共信托理論的完整內(nèi)容。同時(shí)，司法干預(yù)作為公共信托理論的重要特征之一，政府也可以基于受托人身份起訴損害公共利益的私主體。但從美國的法律體制看，如果沒有受到法律明確授權(quán)，行政機(jī)關(guān)的決定不能對(duì)相對(duì)人直接發(fā)生作用，需要法院確認(rèn)并執(zhí)行，所以在這種訴訟中，法院只是起到了確認(rèn)、監(jiān)督、強(qiáng)制的作用，具體細(xì)節(jié)的決策還是由行政機(jī)關(guān)來完成。因此，雖然美國自然資源賠償訴訟表面上看是司法主導(dǎo)，但實(shí)際上行政發(fā)揮了很重要作用。此外，基于公共信托理論，政府的索賠權(quán)有比較嚴(yán)格和規(guī)范的限制，需要嚴(yán)格體現(xiàn)受益人利益，在程序上和實(shí)體請(qǐng)求上需要遵從立法的詳細(xì)的安排。在這方面美國自然資源賠償訴訟獲得充分的立法授權(quán)，受托人得到了立法的明確授權(quán)，同時(shí)訴權(quán)也受到很大限制，這些相關(guān)立法對(duì)損害的范圍、評(píng)估、修復(fù)過程、受托人的訴訟請(qǐng)求類型等進(jìn)行了很具體、技術(shù)化的規(guī)定。與之相對(duì)應(yīng)的，我國行政機(jī)關(guān)可以直接通過行政手段解決行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間因履行環(huán)境保護(hù)法定義務(wù)而產(chǎn)生的行政法律關(guān)系，直接對(duì)行政相對(duì)人作出具體行政行為，無需通過法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的該項(xiàng)職權(quán)。并且行政機(jī)關(guān)必須積極且第一時(shí)間作出反應(yīng)，而司法機(jī)關(guān)更適宜退居二線，扮演好最后一道防線的功能。(20)參見林莉紅：《論檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度空間》，載《行政法學(xué)研究》2018年第6期。在環(huán)境公共利益保護(hù)中，我國尚不承認(rèn)公民環(huán)境權(quán)，公民也不可基于此提起公民訴訟。且我國目前的政府索賠訴訟更像是概括授權(quán)，與美國的自然資源賠償訴訟存在較大區(qū)別。因此，雖然公共信托理論有如上優(yōu)勢(shì)，且我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟借鑒美國的自然資源損害賠償訴訟，但其法理基礎(chǔ)并不能完全契合我國國情，在我國存在“水土不服”的情況。

由此，國家自然資源所有權(quán)理論從物權(quán)角度解釋了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟“原告”訴權(quán)來源，公共信托理論通過移轉(zhuǎn)訴訟實(shí)施權(quán)，對(duì)非直接利害關(guān)系人進(jìn)行實(shí)體賦權(quán)，確定政府的訴訟實(shí)施權(quán)來源。雖然兩種理論均為政府的訴訟實(shí)施權(quán)來源提供了一定思路，但由于理論本身的缺陷或域外理論的不適應(yīng)性，導(dǎo)致其并不能與我國的制度設(shè)計(jì)較好契合。因此有必要從訴訟本質(zhì)出發(fā)，探索是否可以從程序賦權(quán)的角度，即訴訟擔(dān)當(dāng)角度，為政府索賠提供訴訟實(shí)施權(quán)依據(jù)。

(三)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟“原告”訴權(quán)來源于法定訴權(quán)擔(dān)當(dāng)說

訴訟性質(zhì)和損害類型為訴訟的兩個(gè)核心問題。就性質(zhì)而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟都能被涵蓋在公益訴訟的范圍之內(nèi)。所謂公益訴訟，是指任何組織和個(gè)人根據(jù)法律授權(quán)，就侵犯國家利益、社會(huì)公益的行為提起訴訟，由法院依法處理的活動(dòng)。(21)參見宋朝武:《論公益訴訟的十大基本問題》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第1期。其分類的依據(jù)在于訴訟救濟(jì)對(duì)象和利益歸屬都為不特定之社會(huì)公眾。從《若干規(guī)定》中“為正確審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境，依法追究損害生態(tài)環(huán)境責(zé)任者的賠償責(zé)任”的規(guī)定可以看出，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所要保護(hù)的就是生態(tài)環(huán)境，其利益也由全體公民共享，因此，可以說，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質(zhì)上契合環(huán)境公益訴訟特征。另一方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟雖然由公權(quán)力機(jī)關(guān)提起，但在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中卻并非以行政主體地位行使權(quán)利。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟并非只能由政府機(jī)關(guān)提出，根據(jù)公益訴訟的基本特征，起訴主體也可以為社會(huì)組織，只是因?yàn)檎呖剂亢托惺箼?quán)利的便捷程度，部分主體被排除在訴訟主體之外，但這并不代表生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟只能由公權(quán)力機(jī)關(guān)行使，變?yōu)樾姓?quán)的一種。相反，在整個(gè)訴訟過程中，行政機(jī)關(guān)是以私主體的身份提起訴訟，即生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的兩方當(dāng)事人地位始終平等，這契合民事訴訟的特征。同時(shí)，客觀上講，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告、前置程序以及適用范圍確實(shí)異于一般的環(huán)境民事公益訴訟。但不可否認(rèn)，從法益保護(hù)的性質(zhì)角度來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是一種特殊的環(huán)境民事公益訴訟。

從損害類型角度分析，《民事訴訟法》第55條第1款關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，是以保護(hù)社會(huì)公共利益為目的，且以污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益行為造成的損害為訴訟發(fā)起的事實(shí)條件。《試點(diǎn)方案》中生態(tài)環(huán)境損害的定義明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟涵蓋的損害類型為污染環(huán)境造成的損害和破壞生態(tài)造成的損害。環(huán)境污染與生態(tài)破壞的相同之處在于二者都是因?yàn)槿祟悓?duì)生態(tài)系統(tǒng)的污染和破壞程度，超出了環(huán)境的承載能力范圍而導(dǎo)致的不良后果。在二者行為方式方面，環(huán)境污染均為向環(huán)境排放物質(zhì)或能量，而生態(tài)破壞則不限于人類向環(huán)境索取自然資源一種方式，同樣包括向大氣排放二氧化碳、向環(huán)境中投放外來物種造成物種入侵產(chǎn)生生態(tài)破壞問題的排放型行為方式。同時(shí)在自然界中環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題在一定條件之下可以相互轉(zhuǎn)化，例如石油泄漏污染環(huán)境進(jìn)而導(dǎo)致生態(tài)破壞，而環(huán)境要素?cái)?shù)量的減少，進(jìn)一步降低了環(huán)境承載能力，加劇了對(duì)環(huán)境的污染問題。在損害后果的嚴(yán)重程度上，環(huán)境污染會(huì)造成小范圍的環(huán)境問題，也會(huì)造成范圍較大且影響深遠(yuǎn)的生態(tài)環(huán)境損害。而生態(tài)破壞行為不會(huì)造成小范圍的損害后果，只會(huì)造成較為嚴(yán)重且影響深遠(yuǎn)的損害后果，需要較長的時(shí)間來進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。而且只有是大范圍的破壞才能造成環(huán)境效能的降低、生態(tài)的失衡、資源的枯竭等后果，如果僅是小范圍的破壞，則僅構(gòu)成該范圍內(nèi)權(quán)利人財(cái)產(chǎn)的損失。(22)參見竇海陽:《環(huán)境侵權(quán)類型的重構(gòu)》，載《中國法學(xué)》2017年第4期。因此生態(tài)破壞行為必然導(dǎo)致社會(huì)公共利益的損害，應(yīng)涵蓋在《民事訴訟法》第55條第1款的損害類型中。生態(tài)破壞可以理解為環(huán)境問題除去環(huán)境污染后的“兜底”性概念，由于環(huán)境污染在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為一類成因特點(diǎn)鮮明、可以歸納概括的環(huán)境問題，而相較而言，“生態(tài)破壞”概念的提出則主要旨在發(fā)揮兜底作用，方便將各類無法歸入“環(huán)境污染”的環(huán)境問題加以概括。(23)參見林瀟瀟:《環(huán)境侵權(quán)事實(shí)的規(guī)范內(nèi)涵》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)(法治論叢)》2018年第6期。《環(huán)境保護(hù)法》第58條也將生態(tài)破壞納入到環(huán)境民事公益訴訟發(fā)起的事實(shí)條件。因此，從損害性質(zhì)的類型化角度，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為特殊的環(huán)境民事公益訴訟。

綜上，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在本質(zhì)上為特殊的環(huán)境民事公益訴訟，其原告“訴權(quán)”亦應(yīng)基于“法定訴訟擔(dān)當(dāng)說”，源于《民事訴訟法》第55條之授權(quán)。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟亦應(yīng)適用《民事訴訟法》第55條之規(guī)定，所謂生態(tài)破壞屬于“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”進(jìn)行的擴(kuò)大解釋。而對(duì)于哪些機(jī)關(guān)可以成為公益訴訟的主體，民事訴訟法并未進(jìn)行具體規(guī)定。通過對(duì)“機(jī)關(guān)”進(jìn)行文義解釋，其中必定包含行政機(jī)關(guān)，但廣義的行政機(jī)關(guān)范圍又過于廣泛，因此民事訴訟法通過“法律”對(duì)其進(jìn)行限縮。且從現(xiàn)行立法來看，我國采取“基本法+單行法”的立法模式對(duì)相關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行授權(quán)，例如《環(huán)境保護(hù)法》第58條對(duì)“有關(guān)組織”的明確，以及《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條對(duì)“機(jī)關(guān)”進(jìn)行了規(guī)定。所以，具體行使生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟權(quán)利的行政機(jī)關(guān)有待法律進(jìn)一步授權(quán)與明確。

因此，同樣作為具有正當(dāng)訴權(quán)理由的第三方提起的訴訟，環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在本質(zhì)上，如訴訟性質(zhì)、損害類型方面具有同一性，在訴訟制度設(shè)計(jì)上，如賠償范圍、責(zé)任方式方面亦具有一致性，二者的訴訟標(biāo)的相同，保護(hù)的法益也相同。在此種情況下，通過程序賦權(quán)方式確定非直接利害關(guān)系人訴訟實(shí)施權(quán)的兩個(gè)訴訟制度，授權(quán)三種訴訟權(quán)利人，在同一損害環(huán)境行為發(fā)生時(shí)，提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟或環(huán)境民事公益訴訟，以保護(hù)環(huán)境公共利益，由此導(dǎo)致訴訟主體之間發(fā)生請(qǐng)求權(quán)競合，產(chǎn)生訴權(quán)沖突問題。

四、“兩訴”訴權(quán)沖突的解決路徑

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟作為環(huán)境司法的重要組成部分，其訴訟模式的規(guī)范化和優(yōu)化，是我國環(huán)境司法改革的亮點(diǎn)和熱點(diǎn)，亦是構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理體系，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。(24)參見劉洪巖:《接駁與拓展:“生態(tài)文明入憲”與環(huán)境法制革新》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第5期。鑒于環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟存在諸多相似之處，又在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生實(shí)害結(jié)果的范圍內(nèi)存在訴權(quán)重疊，對(duì)二者重新進(jìn)行厘界、整合與規(guī)范成為未來完善環(huán)境司法的重要目標(biāo)。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的本質(zhì)相同，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟之間存在一種替代關(guān)系，(25)參見馮潔語：《公私法協(xié)動(dòng)視野下生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碚摌?gòu)成》，載《法學(xué)研究》2020年第2期。在“發(fā)生嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果”的范圍內(nèi)，修復(fù)生態(tài)環(huán)境和賠償因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成的損失等訴訟目的，兩制度擇一即可實(shí)現(xiàn)。目前兩制度并存的局面引發(fā)訴權(quán)沖突問題，而現(xiàn)有的銜接方式又無法解決因訴權(quán)沖突造成的權(quán)利人訴訟權(quán)利被一定程度虛置、重復(fù)索賠則被告合法權(quán)益受損、司法效率下降等問題。若采取兩訴合并或兩訴之間不設(shè)置提起順序的審理方式，對(duì)此類沖突問題同樣無法解決?？傮w而言，解決訴權(quán)沖突存在兩種方式：第一種是在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟之間設(shè)置起訴順序；第二種方式是在“發(fā)生嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果”的范圍內(nèi)只保留兩制度中的一個(gè)。但第一種方式存在一個(gè)不可忽略的弊端，即起訴順序在后的權(quán)利人等待順序在前的權(quán)利人進(jìn)行磋商或提起訴訟，浪費(fèi)社會(huì)資源，同時(shí)可能延誤對(duì)生態(tài)環(huán)境的救濟(jì)。而第二種方式可以有效地避免了上述問題。在制度設(shè)計(jì)方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的責(zé)任方式較之于環(huán)境民事公益訴訟更側(cè)重于對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)與損害賠償，更利于受損生態(tài)環(huán)境功能的恢復(fù)至原有狀態(tài)。并且，政府索賠使得《環(huán)境保護(hù)法》的“損害擔(dān)責(zé)原則”得到了進(jìn)一步落實(shí)，明確無論是生態(tài)修復(fù)費(fèi)用還是政府機(jī)關(guān)為避免損害發(fā)生或進(jìn)一步擴(kuò)大所實(shí)際支付的應(yīng)急處置費(fèi)用等均應(yīng)由賠償義務(wù)人承擔(dān)，政府不再承擔(dān)此類費(fèi)用，為此前在司法實(shí)踐中對(duì)生態(tài)修復(fù)費(fèi)用以及應(yīng)急處置費(fèi)等政府已經(jīng)支付的費(fèi)用，是否應(yīng)判決由賠償義務(wù)人承擔(dān)的不同判決的問題提供規(guī)范依據(jù)，(26)“自然之友、綠發(fā)會(huì)訴常隆、常宇等環(huán)境污染責(zé)任糾紛案”中由于常州市新北區(qū)政府在原告起訴前已對(duì)涉案受環(huán)境污染地塊進(jìn)行修復(fù)，環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)已得到有效控制，一審、二審均駁回了原告要求被告承擔(dān)消除危險(xiǎn)或賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的訴訟請(qǐng)求。參見常州市中級(jí)人民法院(2016)蘇04民初214號(hào)民事判決書和江蘇省高級(jí)人民法院(2017)蘇民終232號(hào)民事判決書。同時(shí)對(duì)污染者在一定程度上有預(yù)防效力。(27)參見陳慈陽：《環(huán)境法總論》，中國政法大學(xué)出版社2003版，第181頁。在實(shí)際執(zhí)行方面，行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中獲取的信息，在符合證據(jù)條件的情況下，可以直接轉(zhuǎn)化為證據(jù)使用，較之于社會(huì)組織在調(diào)查取證方面更具有優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)在環(huán)境糾紛所涉及的科學(xué)不確定性問題需要環(huán)境保護(hù)政策性判斷時(shí)更具有專業(yè)性，(28)參見呂忠梅：《環(huán)境公益訴訟辨析》，載《法商研究》2008年第6期。在生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的履行方面更具有可行性。(29)參見胡靜、崔夢(mèng)鈺：《二元訴訟模式下生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任履行的可行性研究》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第6期。此外，通過生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭坛绦蜻_(dá)成的賠償協(xié)議，義務(wù)人更具有履行的積極性，政府索賠訴訟也有效地減輕了社會(huì)組織對(duì)于嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果提起環(huán)境民事公益訴訟所應(yīng)支付高昂訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)。因此，基于政府索賠訴訟在制度設(shè)計(jì)及執(zhí)行層面的優(yōu)越性，在兩制度擇一保留時(shí)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟似乎是更為合理的選擇。

在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟審判過程中，增加支持起訴程序，機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)事業(yè)單位可就訴訟提供各方面的支持，擴(kuò)大了參加訴訟的主體范圍，同時(shí)滿足了《改革方案》中“鼓勵(lì)法定的機(jī)關(guān)和符合條件的社會(huì)組織依法開展生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”的要求。此外，應(yīng)在審判和執(zhí)行中引入信息公開制度，強(qiáng)化公眾參與力度，促進(jìn)科學(xué)、合理的生態(tài)修復(fù)方案的制定，盡可能地保證各方對(duì)生態(tài)修復(fù)方案的滿意程度，譬如江蘇省連云港市連云區(qū)人民檢察院訴尹寶山等人非法捕撈水產(chǎn)品刑事附帶民事訴訟案，在審判和執(zhí)行過程中對(duì)相關(guān)重大事項(xiàng)向社會(huì)公開，并推行公眾參與機(jī)制，便于公眾監(jiān)督與民主科學(xué)決策。(30)參見最高人民法院：《環(huán)境資源刑事、民事、行政典型案例》，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-48792.html，2020年6月12日訪問。

誠然，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為一項(xiàng)新制度，但其本質(zhì)為環(huán)境民事公益訴訟，對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的選擇只是針對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重?fù)p害后果的，采用一種更加具有制度優(yōu)勢(shì)的途徑去完成生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，并非完全摒棄已取得一定成效的環(huán)境民事公益訴訟，對(duì)《若干規(guī)定》中的未盡事項(xiàng)可以參照適用環(huán)境民事公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，并依據(jù)《民事訴訟法》第55條第2款之規(guī)定，在生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人未磋商或磋商不成未起訴的情況下，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行代位提起訴訟，以實(shí)現(xiàn)對(duì)受損生態(tài)環(huán)境的救濟(jì)。

此外，由于嚴(yán)重?fù)p害生態(tài)環(huán)境的行為一般構(gòu)成犯罪，需由檢察院提起公訴。對(duì)此類案件是先由權(quán)利人就民事賠償部分提起訴訟，之后再進(jìn)行刑事部分的審理，還是先進(jìn)行刑事部分審理，后由權(quán)利人就民事賠償部分提起訴訟，或者是檢察院直接提起刑事附帶民事訴訟，筆者認(rèn)為，對(duì)于損害生態(tài)環(huán)境的行為造成嚴(yán)重?fù)p害后果構(gòu)成犯罪的，應(yīng)就損害賠償問題前置設(shè)立訴前磋商機(jī)制，先進(jìn)行訴前磋商再進(jìn)行刑事部分的審理。刑事訴訟前進(jìn)行磋商可以促使義務(wù)人進(jìn)行積極賠付，承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任，也減少了司法資源浪費(fèi)，譬如上海市奉賢區(qū)卞某某等4人污染環(huán)境案，積極進(jìn)行訴前磋商，并達(dá)到從寬處罰條件，檢察院提出了從寬處罰建議。(31)參見最高人民檢察院：《檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展典型案例(第二批)》，http://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/201911/t20191121_438798.shtml#2，2020年6月12日訪問。若磋商未形成一致意見，則由檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟，因?yàn)楦鶕?jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條的規(guī)定，人民檢察院在辦理公益訴訟案件時(shí)可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料，檢察機(jī)關(guān)可以基于此向政府機(jī)關(guān)收集其為磋商而獲取的證據(jù)。與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟領(lǐng)域可以探索適用先予執(zhí)行措施，譬如在吳湘等12人非法捕撈水產(chǎn)品刑事附帶民事公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)為防止生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)一步擴(kuò)大，申請(qǐng)先予執(zhí)行，既使受到損害的長江洞庭湖流域漁業(yè)生態(tài)資源得到修復(fù)，又從法律上懲治震懾了非法捕魚行為，取得了良好的辦案效果。(32)參見最高人民檢察院：《檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展典型案例》，https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/201903/t20190302_410041.shtml#2，2020年6月12日訪問。因此，在嚴(yán)重?fù)p害生態(tài)環(huán)境行為構(gòu)成犯罪時(shí)，先由行政機(jī)關(guān)與義務(wù)人磋商，達(dá)成一致協(xié)議的，由檢察機(jī)關(guān)提起公訴；未達(dá)成一致意見的，則由檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟，有益于保障司法效率，也有益于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。

因此，綜合環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在制度設(shè)計(jì)上的相似性，并從規(guī)范解釋的角度進(jìn)行分析，筆者認(rèn)為在將“兩訴”進(jìn)行接駁銜接時(shí)，政府索賠作為特殊的公益訴訟，對(duì)達(dá)到嚴(yán)重程度的損害由政府提起訴訟予以索賠，其他損害則由社會(huì)組織索賠，二者均未提起訴訟時(shí)由檢察院代位訴訟；對(duì)于達(dá)到嚴(yán)重程度的損害行為構(gòu)成犯罪的，前置設(shè)立訴前磋商機(jī)制，根據(jù)磋商結(jié)果，決定提起刑事訴訟，或提起刑事附帶民事公益訴訟的方式予以后續(xù)接駁銜接，以此來有效解決“兩訴”的訴權(quán)沖突問題。

結(jié)語

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革作為黨中央、國務(wù)院改革部署的重要內(nèi)容，其制度設(shè)計(jì)存在一定的政策考量和制度優(yōu)勢(shì)，但這并不意味著要摒棄現(xiàn)有制度，重新建立一項(xiàng)新制度，而是要充分將新制度與現(xiàn)有制度進(jìn)行有效的銜接，以解決現(xiàn)有制度因法律多重授權(quán)造成的訴權(quán)沖突問題。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度本質(zhì)上為特殊的環(huán)境民事公益訴訟，這一性質(zhì)定位為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與相關(guān)訴訟進(jìn)行有效銜接提供了重要的理論基礎(chǔ)，也為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴權(quán)來源提供了一種新的解釋路徑。因此，除立法上應(yīng)進(jìn)一步對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的賠償權(quán)利人加以明確外，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟在本質(zhì)上相同，訴訟主體的訴權(quán)來源相同，部分訴訟程序亦發(fā)生重合，法院判決存在既判力的牽連問題，導(dǎo)致“兩訴”原告訴權(quán)沖突。為有效解決此類問題，可以在司法實(shí)踐中逐步探索建立“兩訴”銜接的“階梯式的訴訟主體適格制”的運(yùn)作模式：將對(duì)生態(tài)環(huán)境損害后果嚴(yán)重的情形統(tǒng)一交由生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟來解決，而生態(tài)環(huán)境危害后果較輕的情形交由環(huán)境民事公益訴訟，用接駁互補(bǔ)的方式有效解決二者之沖突。