沈子華

(新疆財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，新疆烏魯木齊 830012)

法治是推進(jìn)“一帶一路”的杠桿，“一帶一路”的協(xié)議規(guī)則必須依賴國(guó)內(nèi)適用機(jī)制，以法律方式保護(hù)不同合作方的權(quán)利。因此，健全的國(guó)內(nèi)適用機(jī)制，既能保證“一帶一路”各領(lǐng)域的合作與相關(guān)協(xié)定和協(xié)議協(xié)調(diào)一致，又能強(qiáng)化“一帶一路”倡議在法律上的確定性。

一、“一帶一路”協(xié)議規(guī)則的新合作范式

(一)背景梳理：以條約規(guī)則主導(dǎo)的國(guó)際合作范式的局限性

“合作”是雙方或多方為了一致目標(biāo)而彼此配合的聯(lián)合行動(dòng)。合作的形式多種多樣，有同質(zhì)合作與非同質(zhì)合作、國(guó)內(nèi)合作與國(guó)際合作、正式合作與非正式合作。隨著國(guó)家的形成，“合作”發(fā)展為構(gòu)建世界秩序的國(guó)際合作，國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系、全球化、自由貿(mào)易加深了國(guó)家之間的依賴，同時(shí)也推進(jìn)了國(guó)際合作的基礎(chǔ)。(1)參見(jiàn)田野：《中國(guó)參與國(guó)際合作的制度設(shè)計(jì)：一種比較制度分析》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版，第36頁(yè)。正式合作是具有契約合同的性質(zhì)，約束和有效敦促各方履約以完成特定目標(biāo)。因而，“合作”一詞與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各領(lǐng)域相銜接，成為各國(guó)最通常意義的發(fā)展共識(shí)和思維模式。合作并不意味著沒(méi)有沖突和對(duì)立，近代世界歷史的發(fā)展表明，國(guó)際合作中的多邊條約與全球化互動(dòng)，穩(wěn)固了以合作為基礎(chǔ)的世界秩序。(2)參見(jiàn)劉玉龍：《國(guó)際條約與世界秩序》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2014年版，第3頁(yè)。以條約規(guī)則構(gòu)建的合作范式成為國(guó)際合作的主要范式，如《聯(lián)合國(guó)憲章》第1條明示了“促成國(guó)際合作”的宗旨，以解決國(guó)家間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的國(guó)際問(wèn)題。在國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系合作的推進(jìn)中，建立多邊貿(mào)易體制及其條約規(guī)則備受矚目，從世界貿(mào)易組織(WTO)一系列協(xié)定和多邊自由貿(mào)易規(guī)則，到2008年金融危機(jī)之后，由美國(guó)主導(dǎo)、希望建立的新型的區(qū)域貿(mào)易合作《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》(TPP)、《跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴關(guān)系協(xié)定》(TTIP)，都力圖制定多邊性、區(qū)域性的統(tǒng)一規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了條約規(guī)則主導(dǎo)的國(guó)際合作范式。

條約規(guī)則主導(dǎo)的國(guó)際合作，實(shí)質(zhì)是形成和創(chuàng)設(shè)國(guó)際法的過(guò)程。按照“條約必須遵守”的國(guó)際法原則，條約規(guī)則是各締約方依據(jù)國(guó)際法簽訂的明確相互之間權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。在國(guó)際秩序形成的過(guò)程中，《聯(lián)合國(guó)憲章》建立了國(guó)際政治領(lǐng)域的多邊合作范式；GATT、WTO達(dá)成了一系列協(xié)定；《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)議》建立了國(guó)際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的多邊貿(mào)易規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)；《公民權(quán)利和政治權(quán)利的國(guó)際公約》建立了人權(quán)保護(hù)領(lǐng)域的目標(biāo)與行動(dòng)準(zhǔn)則；《京都議定書(shū)》倡議為應(yīng)對(duì)全球氣候變化而建立各國(guó)在經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面形成合作規(guī)則。這些文件構(gòu)建了戰(zhàn)后國(guó)際法秩序的條約規(guī)則，成為推動(dòng)全球化、世界一體化進(jìn)程的基本合作范式，既起到了穩(wěn)定國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序的功能，又為各國(guó)國(guó)內(nèi)建立條約適用機(jī)制提供了依據(jù)。

但是，以條約規(guī)則為主導(dǎo)的合作范式面臨新的利益格局與價(jià)值觀體系的挑戰(zhàn)。條約規(guī)則的國(guó)際合作程序包括了談判、締約、批準(zhǔn)、執(zhí)行、監(jiān)督、爭(zhēng)端解決、規(guī)則修改與變更、退出機(jī)制等在內(nèi)的一系列繁瑣的國(guó)際法生成條件，如締約方加入條約、修改或增加條約規(guī)則內(nèi)容，需要進(jìn)行多次或多個(gè)回合談判，期間難免受制于某些國(guó)家的利益格局與價(jià)值觀念，就意味著條約規(guī)則的具體條款有時(shí)不能全盤顧及到世界不同國(guó)家的發(fā)展利益需求，導(dǎo)致一部分國(guó)家長(zhǎng)期游離于某些條約規(guī)則的國(guó)際合作機(jī)制之外，包括某些新興國(guó)家的經(jīng)濟(jì)總量及國(guó)際影響力不斷提升的現(xiàn)實(shí)也沒(méi)有得到反映。與此同時(shí)，自2008年世界金融危機(jī)以來(lái)，貿(mào)易保護(hù)主義、民粹主義、極右勢(shì)力等因素影響著全球化進(jìn)程，美國(guó)退出TPP、英國(guó)脫歐、法國(guó)極右政黨、民粹主義，(3)參見(jiàn)鄭永年：《民粹主義的崛起與西方的未來(lái)》，2016年11月26日在上海文匯講堂的演講，http://www.sohu.com/a/120540511_550967，瀏覽日期2019-11-08。過(guò)去國(guó)際合作中 “西方中心論”(4)王義桅：《世界是通的 “一帶一路”的邏輯》，商務(wù)印書(shū)館2016年版，第40頁(yè)。的條約規(guī)則體系越來(lái)越需要新的補(bǔ)充力量，即需要一個(gè)新的協(xié)議規(guī)則范式建立新型的國(guó)際合作機(jī)制。

(二)本質(zhì)界定：“一帶一路”協(xié)議規(guī)則的補(bǔ)充性

在“一帶一路”倡議的推進(jìn)中，不斷有猜忌和質(zhì)疑，如“一帶一路”是中國(guó)版的“馬歇爾計(jì)劃”，(5)參見(jiàn)付碧蓮：《中國(guó)的“馬歇爾計(jì)劃”？》，載《 國(guó)際金融報(bào) 》2014年10月27日。強(qiáng)調(diào)“中國(guó)威脅論”的話語(yǔ)。這些觀點(diǎn)反映了對(duì)“一帶一路”的協(xié)議規(guī)則的本質(zhì)未有清晰認(rèn)識(shí)。因此，有必要解釋和分析如下問(wèn)題：中國(guó)發(fā)起的“一帶一路”有沒(méi)有“另起爐灶”制定或創(chuàng)設(shè)一套新的多邊條約的規(guī)則體系，即它的協(xié)議規(guī)則會(huì)不會(huì)替代原有的以條約規(guī)則主導(dǎo)的國(guó)際合作機(jī)制？它與沿線各國(guó)、國(guó)際組織及第三方達(dá)成的合作協(xié)議、各領(lǐng)域的合作項(xiàng)目、組建的自貿(mào)區(qū)及經(jīng)濟(jì)走廊等如何定性？它們是否屬于區(qū)域性的國(guó)際條約、它們與國(guó)際條約的關(guān)系如何、國(guó)內(nèi)適用機(jī)制如何建立？

第一，“一帶一路”協(xié)議規(guī)則沒(méi)有創(chuàng)立一套新的條約規(guī)則體系。習(xí)近平主席在“一帶一路”國(guó)際高峰論壇上指出：“‘一帶一路’建設(shè)不是另起爐灶、推倒重來(lái)，而是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略對(duì)接、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”。當(dāng)下，世界政治經(jīng)濟(jì)秩序正處在深刻變化的調(diào)整期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要新動(dòng)力、發(fā)展需要普惠平衡、貧富差距有待彌合，中國(guó)以其40多年的改革發(fā)展成為最重要的世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，但同時(shí)，依據(jù)立法路徑創(chuàng)制國(guó)際法具有“締約不完全”(6)Aaken Anne Van：International Investment Law Between Commitment and Flexibility: A Contract Theory Analysis，Journal of International Economic Law，2009(2)。的問(wèn)題，而且繞開(kāi)既有國(guó)際法另辟蹊徑創(chuàng)設(shè)新的國(guó)際秩序是很難成功的。(7)參見(jiàn)車丕照：《國(guó)際秩序的國(guó)際法支撐》，載《清華法學(xué)》2009年第1期。在第二屆“一帶一路”國(guó)際高峰論壇上，印度尼西亞外交部條法總司秘書(shū)長(zhǎng)蘇萊曼·薩里夫(Sulaiman Syarif)表示：“一帶一路”相關(guān)合作可通過(guò)簽署新條約或者利用現(xiàn)有條約等方式開(kāi)展，包括東盟10+1自貿(mào)協(xié)定、區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(RCEP)、東盟全面投資協(xié)議等；世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)前法官?gòu)堅(jiān)骆硎荆涸凇耙粠б宦贰背h下簽署的合作協(xié)議，遵循國(guó)民待遇原則，符合WTO協(xié)定等規(guī)則。

第二，“一帶一路”不是區(qū)域性國(guó)際組織。區(qū)域性國(guó)際組織依據(jù)區(qū)域性條約建立，具有國(guó)際組織的一般特點(diǎn)，但其成員國(guó)強(qiáng)調(diào)地理、政治、歷史、文化、語(yǔ)言等方面的密切聯(lián)系，因各自在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)上有共同利益，而形成一種相互依存的國(guó)際合作機(jī)制。1945年《聯(lián)合國(guó)憲章》專門條款確認(rèn)了區(qū)域組織的法律地位及其同聯(lián)合國(guó)的特殊關(guān)系，在“關(guān)于維持國(guó)際和平及安全而宜于區(qū)域行動(dòng)之事件”，以區(qū)域性組織優(yōu)先維持和平與解決爭(zhēng)端，但它不是聯(lián)合國(guó)的組成部分，而是具有獨(dú)立國(guó)際法律人格的一類國(guó)際組織。盡管“一帶一路”對(duì)接的是沿線65個(gè)國(guó)家，但沒(méi)有建立區(qū)域性條約體制而形成區(qū)域性國(guó)際組織?！耙粠б宦贰辈灰越?guó)際多邊條約、區(qū)域性國(guó)際組織為目標(biāo)，而是與不同國(guó)家、不同國(guó)際組織共同實(shí)現(xiàn)“合作共贏”。為確?！耙粠б宦贰眳⑴c國(guó)的參與度，從建立不具法律拘束力的規(guī)則開(kāi)始，循序漸進(jìn)推進(jìn)相關(guān)合作。

第三，“一帶一路”本質(zhì)上是一個(gè)跨國(guó)、跨地區(qū)展開(kāi)的國(guó)際合作項(xiàng)目，而其本身并不是一個(gè)條約框架。非洲統(tǒng)一商法組織常任秘書(shū)長(zhǎng)多羅泰·柯西·索薩(Dorothé Cossi SOSSA)表示：“一帶一路”是一個(gè)雄心勃勃的社會(huì)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，但需要各國(guó)法律制度的支持?！耙粠б宦贰笔侵袊?guó)推動(dòng)全球化過(guò)程中，將自身的產(chǎn)能優(yōu)勢(shì)、技術(shù)與資金優(yōu)勢(shì)、經(jīng)驗(yàn)與規(guī)模優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)與合作優(yōu)勢(shì)的結(jié)果，通過(guò)“一帶一路”既帶去中國(guó)改革發(fā)展的規(guī)則經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也著力推動(dòng)沿線國(guó)家之間實(shí)現(xiàn)合作的框架，建立更加平等均衡的新型全球發(fā)展伙伴關(guān)系。(8)參見(jiàn)王義桅：《世界是通的 “一帶一路”的邏輯》，商務(wù)印書(shū)館2016年版，第50-52頁(yè)。2019年4月，第二屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇的共識(shí)是：以高峰論壇為引領(lǐng)、各領(lǐng)域多雙邊合作為支撐的“一帶一路”國(guó)際合作架構(gòu)已基本成型。我國(guó)國(guó)務(wù)委員、外交部部長(zhǎng)王毅指出：“結(jié)果導(dǎo)向、行動(dòng)導(dǎo)向和項(xiàng)目導(dǎo)向，確保已簽署的合作文件滲透落實(shí)到具體項(xiàng)目中，推進(jìn)更多符合高質(zhì)量發(fā)展的務(wù)實(shí)合作項(xiàng)目。”(9)陳福利:《新起點(diǎn) 新愿景 新征程——王毅談第二屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇成果》，http://www.xinhuanet.com//2019-04/29/c_1124429961.htm，瀏覽時(shí)間：2019年11月11日?！耙粠б宦贰钡姆菞l約本質(zhì)表現(xiàn)為其以項(xiàng)目為推進(jìn)合作的方式，項(xiàng)目領(lǐng)域包括外資市場(chǎng)準(zhǔn)入、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)國(guó)際合作、商品和服務(wù)進(jìn)出口等，以“六廊六路多國(guó)多港”項(xiàng)目完善和擴(kuò)充務(wù)實(shí)多邊合作架構(gòu)等。

二、“一帶一路”協(xié)議規(guī)則的條約屬性與國(guó)內(nèi)適用機(jī)制

(一)傳統(tǒng)：條約的國(guó)內(nèi)適用理論

條約從本質(zhì)上是說(shuō)國(guó)與國(guó)之間訂立的契約。條約的契約性質(zhì)來(lái)源于國(guó)內(nèi)事務(wù)與國(guó)際事務(wù)的嚴(yán)格劃分，也即傳統(tǒng)的條約只調(diào)整國(guó)家之間關(guān)于戰(zhàn)爭(zhēng)、同盟關(guān)系、外交關(guān)系及經(jīng)貿(mào)往來(lái)，隨著國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的互動(dòng)加強(qiáng)，條約也同樣調(diào)整許多的原本屬于國(guó)內(nèi)立法事項(xiàng)，如犯罪、人權(quán)、環(huán)境等。國(guó)家接納和適用條約，也就是憲法如何對(duì)待它與條約的關(guān)系?！耙粠б宦贰钡倪@部分協(xié)議規(guī)則既然是條約，就應(yīng)遵循條約的國(guó)內(nèi)適用機(jī)制。關(guān)于條約的國(guó)內(nèi)適用，傳統(tǒng)理論有“一元論”和“二元論”的分歧。(10)關(guān)于一元論和二元論理論是條約適用的傳統(tǒng)理論，參見(jiàn)周鯁生：《國(guó)際法》，商務(wù)印書(shū)館1976年版，第16-19頁(yè)；王鐵崖：《國(guó)際法引論》，北京大學(xué)出版社1998年版，第180-192頁(yè)；[奧]菲德羅斯：《國(guó)際法》，李浩培譯，商務(wù)印書(shū)館1981年版，第140-153頁(yè)。條約必須遵守的原則使得國(guó)家必須面對(duì)如何接納條約及在國(guó)內(nèi)如何適用條約的問(wèn)題。

條約經(jīng)簽署、生效，就意味著國(guó)家已經(jīng)確定了國(guó)內(nèi)適用的方法，此方法通常指的就是“轉(zhuǎn)化”和“納入”。(11)參見(jiàn)莫紀(jì)宏：《論國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法關(guān)系的新動(dòng)向》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2001年第4期。如果國(guó)家贊同二元論，理論上會(huì)采取由立法機(jī)關(guān)將條約規(guī)則轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，這就是“轉(zhuǎn)化”的方法；如果經(jīng)立法同意或批準(zhǔn)只是規(guī)定條約的“執(zhí)行”，即僅是賦予條約在國(guó)內(nèi)的效力，而不產(chǎn)生相應(yīng)的國(guó)內(nèi)立法，這就是“執(zhí)行”的方法。“轉(zhuǎn)化”和“執(zhí)行”的區(qū)別在于條約在國(guó)內(nèi)的地位不同：按照“轉(zhuǎn)化”的方法，經(jīng)過(guò)立法轉(zhuǎn)化的條約規(guī)范與立法機(jī)關(guān)自己制定的國(guó)內(nèi)法規(guī)范具有相同地位，此時(shí)條約與國(guó)內(nèi)的一般法律規(guī)范共同構(gòu)成一般的法律淵源，二者發(fā)生沖突，同樣適用特別法優(yōu)于普通法、后法優(yōu)于前法的原則；按照“執(zhí)行”的方法，條約規(guī)范并不屬于國(guó)內(nèi)法規(guī)范，經(jīng)批準(zhǔn)在國(guó)內(nèi)得以實(shí)施的條約規(guī)范相對(duì)于國(guó)內(nèi)法規(guī)范具有特別地位，意味著條約規(guī)范可能高于國(guó)內(nèi)法規(guī)范，如國(guó)際人權(quán)條約被認(rèn)為高于一般的法律，具有與憲法相同的地位。(12)參見(jiàn)[德]沃爾夫剛·格拉夫·魏智通：《國(guó)際法》(第2版)，吳越、毛曉飛譯，法律出版社2002年版，第164頁(yè)。如果國(guó)家贊同一元論，那么通常是其憲法或國(guó)內(nèi)法多以條文的方式宣告，經(jīng)生效的條約可以直接在國(guó)內(nèi)適用，這就是“納入”的方法。從理論上說(shuō)，“轉(zhuǎn)化”“執(zhí)行”和 “納入”方法的共同結(jié)果是將國(guó)際法規(guī)范納入國(guó)內(nèi)法，納入的內(nèi)容可能是全部國(guó)際法規(guī)范，或者可能是經(jīng)過(guò)過(guò)濾后而納入，或者可能是附有條件。

英國(guó)和意大利是奉行二元論下轉(zhuǎn)化模式的典型國(guó)家。根據(jù)英國(guó)的憲法實(shí)踐，條約締約權(quán)屬于英王的特權(quán)，條約一經(jīng)簽訂和批準(zhǔn)，便對(duì)英國(guó)有拘束力，但條約只有經(jīng)過(guò)議會(huì)的立法程序，并轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法后才能在國(guó)內(nèi)法院適用。(13)參見(jiàn)王虎華：《國(guó)際公法》，浙江大學(xué)出版社2007年版，第32頁(yè)。國(guó)際法在英國(guó)的適用是以國(guó)內(nèi)法的形式產(chǎn)生效力，而且從其尊崇議會(huì)至上的原則就能夠確定條約在英國(guó)內(nèi)法體系中的地位：條約經(jīng)議會(huì)立法轉(zhuǎn)化形成的成文法，與議會(huì)制定的其他法律地位相同。(14)參見(jiàn)王虎華：《國(guó)際公法》，浙江大學(xué)出版社2007年版，第125頁(yè)。意大利憲法規(guī)定國(guó)際條約須以國(guó)內(nèi)法形式在國(guó)內(nèi)適用，此種“國(guó)內(nèi)法形式”要么是立法機(jī)關(guān)的立法行為，要么是行政機(jī)關(guān)的行政行為。

美國(guó)、德國(guó)、荷蘭、波蘭、瑞士等國(guó)采取的是一元論的方法?！睹绹?guó)聯(lián)邦憲法》第2條第2項(xiàng)規(guī)定美國(guó)總統(tǒng)有權(quán)締結(jié)條約，但必須取得出席參議院議員的2/3多數(shù)贊成下的建議或同意；第6條第2項(xiàng)規(guī)定，“依照本憲法制定之合眾國(guó)法律及經(jīng)合眾國(guó)授權(quán)已經(jīng)締結(jié)或?qū)?lái)締結(jié)之條約均為本國(guó)之最高法”?！兜聡?guó)基本法》第25條規(guī)定，“國(guó)際法之一般規(guī)則構(gòu)成聯(lián)邦法律之一部分。此等規(guī)定之效力在法律上，并對(duì)聯(lián)邦領(lǐng)土內(nèi)居民直接發(fā)生權(quán)利義務(wù)”?！斗▏?guó)憲法》第55條規(guī)定，“經(jīng)依法批準(zhǔn)或核準(zhǔn)的條約或協(xié)定，在公布后，具有法律的權(quán)威?！薄度毡緫椃ā返?8條規(guī)定，“日本國(guó)締結(jié)的條約及已確立的國(guó)際法規(guī)，必須誠(chéng)實(shí)遵守之”。(15)孫謙、韓大元：《世界各國(guó)憲法》，中國(guó)檢察出版社2012年版，第880頁(yè)。在立法上采取一元論的納入方法，條約一旦在國(guó)際法上發(fā)生效力，即直接納入到國(guó)內(nèi)法律體系，無(wú)須其他的輔助程序，這樣簡(jiǎn)便易行，能夠較好地完成國(guó)家履行國(guó)際條約義務(wù)的承諾。

(二)現(xiàn)實(shí)：“一帶一路”協(xié)議規(guī)則及其適用機(jī)制

“一帶一路”本身不是區(qū)域性國(guó)際組織，也不是一個(gè)多邊條約。截至2018年8月，已有103個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織同中國(guó)簽署118份“一帶一路”方面的合作協(xié)議。問(wèn)題是：“一帶一路”方面的這些“協(xié)議”是不是條約？ 如果是條約，它形成的協(xié)議規(guī)則應(yīng)遵循條約的國(guó)內(nèi)適用機(jī)制，比如項(xiàng)目合作、自貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟(jì)走廊、貿(mào)易港等背后依據(jù)的都是“一帶一路”方面的“協(xié)議”。因此，有必要對(duì)“一帶一路”協(xié)議規(guī)則以是否是條約的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定性，以便分析相應(yīng)的國(guó)內(nèi)適用機(jī)制。“把開(kāi)展雙邊、多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判，加快區(qū)域經(jīng)貿(mào)規(guī)則一體化作為‘一帶一路’法治建設(shè)的重要手段之一”。(16)參見(jiàn)外聯(lián)部：《“一帶一路”規(guī)則體系與條約法律保障》，2018年7月6日，https://www.chinalaw.org.cn/Column/Column_View.aspx?ColumnID=1190&InfoID=28370，瀏覽時(shí)間：2019年11月14日。在“一帶一路”的協(xié)議規(guī)則中，名稱多種多樣，有“協(xié)定”“諒解備忘錄”“合作議定書(shū)”“合作協(xié)議或框架協(xié)議”“合作規(guī)劃”“聯(lián)合聲明”“合作宣言或聯(lián)合公報(bào)”“合作倡議書(shū)”等，雖然名稱不同，但都具有約束締約國(guó)履行權(quán)利承擔(dān)義務(wù)的效力，是符合《條約法公約》和《締結(jié)條約程序法》規(guī)定，構(gòu)成條約規(guī)則體系的一部分。(17)參見(jiàn)上官丕亮：《“一帶一路”建設(shè)中的憲法問(wèn)題》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2017年第3期。

1.具有法律約束力的“協(xié)定”。據(jù)網(wǎng)上數(shù)據(jù)：我國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家已經(jīng)簽署了130多個(gè)涉及鐵路、公路、海運(yùn)、航空和郵政的雙邊和區(qū)域運(yùn)輸協(xié)定；與11個(gè)國(guó)家簽署了自貿(mào)區(qū)協(xié)定；與56個(gè)沿線國(guó)家簽署了雙邊投資協(xié)定。(18)《我國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家簽署130多個(gè)交通互聯(lián)互通協(xié)定》，2017年4月20日，http://www.xinhuanet.com//fortune/2017-04/20/c_1120845222.htm,2019年11月14日。而在條約與協(xié)定的關(guān)系方面，我國(guó)憲法條文中的“條約”包括條約、重要協(xié)定和協(xié)定，《締結(jié)條約程序法》又增加了一類“其他具有條約、協(xié)定性質(zhì)的文件”?！稇椃ā返?7條(十四)和第81條中的“條約和重要協(xié)定”及第89條(九)的“條約和協(xié)定”的表述，意在指明“重要協(xié)定”與“非重要協(xié)定”如何區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)，即凡未經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)決定批準(zhǔn)的協(xié)定均為非重要的協(xié)定。但如果是在確定了能夠?qū)l約、協(xié)定進(jìn)行合憲性或合法性審查的國(guó)家里，條約與協(xié)定在法律地位上就有區(qū)別。(19)參見(jiàn)韓大元、林來(lái)梵、鄭賢君：《憲法學(xué)專題研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第225頁(yè)。而王鐵崖教授認(rèn)為，《憲法》規(guī)定條約和重要協(xié)定須經(jīng)批準(zhǔn)，就是將條約和重要協(xié)定放于同等的地位。(20)參見(jiàn)王鐵崖：《條約在中國(guó)法律制度中的地位》，載《中國(guó)國(guó)際法年刊》，法律出版社1994年版，第17頁(yè)。美國(guó)根據(jù)20世紀(jì)中葉以后國(guó)際關(guān)系發(fā)生的重大變化，大量使用無(wú)須參議院同意的行政協(xié)定。羅斯福新政時(shí)期，行政協(xié)定的使用大幅增加，值得一提的就是1933年由羅斯?？偨y(tǒng)和蘇聯(lián)外交委員馬克西姆·里特維諾夫締結(jié)的《里特維諾夫協(xié)定》，通過(guò)這個(gè)協(xié)定美國(guó)同蘇聯(lián)政府建立了正式的外交關(guān)系。1942年，美國(guó)聯(lián)邦最高法院在“平克訴美國(guó)”(United states v.Pink)案中成功地解決了行政協(xié)定的效力問(wèn)題，從而確立了行政協(xié)定具有與條約相同的憲法地位。該案中，紐約州法律規(guī)定有權(quán)處置并沒(méi)收屬于蘇聯(lián)第一保險(xiǎn)公司在美國(guó)的資產(chǎn)，而《里特維諾夫協(xié)定》規(guī)定蘇聯(lián)在美國(guó)的財(cái)產(chǎn)應(yīng)受保護(hù)，最后美國(guó)聯(lián)邦最高法院認(rèn)為行政協(xié)定的效力優(yōu)于紐約州的法律，即使沒(méi)有參議院的同意也不能破壞行政協(xié)定高于州法的原則。(21)參見(jiàn)United States v.Pink, 315 U.S.203(1942).行政協(xié)定的大量使用，在事實(shí)上替代了條約的功能，因而美國(guó)學(xué)界及實(shí)務(wù)界引發(fā)了行政協(xié)定合憲性的討論，但美國(guó)聯(lián)邦最高法院一直支持行政協(xié)定的效力，并認(rèn)為行政協(xié)定是合憲的。

2.具有政治約束力的“其他協(xié)議規(guī)則”?！捌渌麉f(xié)議規(guī)則”主要是指除“協(xié)定”以外“一帶一路”的協(xié)議規(guī)則，包括“諒解備忘錄”“合作議定書(shū)”“合作協(xié)議或框架協(xié)議”“合作規(guī)劃”“聯(lián)合聲明”“合作宣言或聯(lián)合公報(bào)”“合作倡議書(shū)”?！捌渌麉f(xié)議規(guī)則”都屬于具有條約性質(zhì)的國(guó)際文書(shū)，它們是兩個(gè)或兩個(gè)以上的國(guó)家、政府、政黨就有關(guān)“一帶一路”方面的合作事宜進(jìn)行會(huì)談而達(dá)成的協(xié)議，是“一帶一路”各方發(fā)表的正式文件，表現(xiàn)為：要么用以表明雙方或多方對(duì)同一問(wèn)題的共同看法；要么旨在表明雙方要互相體諒，妥善處理彼此的分歧和爭(zhēng)議的協(xié)議。從經(jīng)貿(mào)合作角度看，“其他協(xié)議規(guī)則”一般適用于締約方未作出法律承諾，或者無(wú)法達(dá)成具有法律約束力的合作共識(shí)等情形，某種程度上可以將它們理解為“君子協(xié)定”。不同于具有法律約束力的“協(xié)定”或“條約”，“其他協(xié)議規(guī)則”僅具有政治和國(guó)際道義上的責(zé)任，因其沒(méi)有產(chǎn)生和創(chuàng)設(shè)法律上的權(quán)利和義務(wù)，因而，不適用關(guān)于條約國(guó)內(nèi)適用機(jī)制，即關(guān)于“轉(zhuǎn)化”“執(zhí)行”或“納入”適用的方法。

三、“一帶一路”協(xié)議規(guī)則的國(guó)內(nèi)適用機(jī)制之審視

(一)條約優(yōu)先適用的判定標(biāo)準(zhǔn)未有共識(shí)

條約的優(yōu)先適用應(yīng)有兩個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)：一是憲法中有關(guān)于條約地位的一般規(guī)定，或者國(guó)內(nèi)法律中涉及條約適用的直接規(guī)范；二是條約的規(guī)定能夠被法院在個(gè)案審判中被援引、被參照或者被解釋。條約適用的關(guān)鍵不在于法律是如何納入或者轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法的，或者應(yīng)該通過(guò)修改憲法的方式確立條約的地位，而是法院是不是能夠在個(gè)案審理中援引條約、解釋條約。我國(guó)香港特別行政區(qū)繼承了英國(guó)普通法的傳統(tǒng)，對(duì)待條約盡管需要立法轉(zhuǎn)化，但根據(jù)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》轉(zhuǎn)化后的《香港人權(quán)法案》肩負(fù)起了由法院適用公約的實(shí)踐，即法院大量地、廣泛地采用或參考國(guó)際人權(quán)公約的判例和文獻(xiàn)進(jìn)行判決。(22)參見(jiàn)陳弘毅：《公法與國(guó)際人權(quán)法的互動(dòng)：香港特別行政區(qū)的個(gè)案》，載《中外法學(xué)》2011年第1期。而我國(guó)大陸，不管條約是通過(guò)第一個(gè)類型由法律條款直接規(guī)定的方式，還是通過(guò)第二個(gè)類型由法律將條約規(guī)定轉(zhuǎn)化的方式，直接的結(jié)果都是條約對(duì)我國(guó)生效，條約的條款也直接地成為國(guó)內(nèi)法的一部分，我國(guó)法律基本上采取的是一元論的優(yōu)先適用方法，但是，我國(guó)學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期爭(zhēng)論的問(wèn)題集中于確定我國(guó)采納的條約適用理論是一元論還是二元論，(23)參見(jiàn)李旺：《論國(guó)際民商事條約的適用——以國(guó)際民商事條約與國(guó)際私法的關(guān)系為視角》，載《法學(xué)家》2017年第4期。此種討論僅僅停留在國(guó)內(nèi)法律、官方解釋或者聲明(24)比如，經(jīng)常被學(xué)者引用的是中國(guó)政府代表在1990年4月27日向聯(lián)合國(guó)禁止酷刑委員會(huì)作的解釋。其中提到：“根據(jù)中國(guó)的法律制度，有關(guān)的國(guó)際條約一經(jīng)中國(guó)政府批準(zhǔn)或者加入并對(duì)中國(guó)生效后，中國(guó)政府就承擔(dān)了相應(yīng)的義務(wù)，不再為此另行制定國(guó)內(nèi)法進(jìn)行轉(zhuǎn)換，也就是說(shuō)《禁止酷刑公約》已在中國(guó)生效，公約所定義的酷刑行為在中國(guó)法律中均受到嚴(yán)厲禁止?！钡膶用妫词垢鶕?jù)上述第一個(gè)類型和官方的解釋確定了條約的優(yōu)先適用規(guī)定，(25)根據(jù)最高人民法院《轉(zhuǎn)發(fā)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作部〈關(guān)于執(zhí)行聯(lián)合國(guó)國(guó)際貨物貿(mào)易銷售合同公約應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題〉的通知》的規(guī)定，《聯(lián)合國(guó)國(guó)際貨物貿(mào)易銷售合同公約》在我國(guó)可以排除沖突法的規(guī)定而直接予以適用。也因憲法沒(méi)有規(guī)定條約在我國(guó)法律體系中的地位，使得司法審判中對(duì)《民法通則》第142條的判斷標(biāo)準(zhǔn)、適用條約有無(wú)條件限制等未能形成共識(shí)，導(dǎo)致不同的法院對(duì)同一條約不同法律適用的狀態(tài)。

有學(xué)者認(rèn)為，法院審理案件優(yōu)先適用條約須具備三個(gè)條件：(1)案件爭(zhēng)議具有“涉外因素”；(2)案件適用條約必須是以國(guó)內(nèi)法律規(guī)定與條約規(guī)定不一致為前提；(3)案件優(yōu)先適用的條約必須是不具有公法性質(zhì)的條約。(26)參見(jiàn)顏林：《論涉外民商事案件適用條約的事實(shí)及法律基礎(chǔ)》，載《法律適用》2018年第18期。如《兒童權(quán)利公約》的適用，主要集中在涉外民事?tīng)?zhēng)議領(lǐng)域，法院審理涉及該公約的案例時(shí)，應(yīng)考慮它是否屬于私法性質(zhì)的條約，但《兒童權(quán)利公約》顯然不具有私法條約性質(zhì)，因而它在我國(guó)適用必須經(jīng)“轉(zhuǎn)化”“執(zhí)行”或“納入”。正如一些學(xué)者所說(shuō)，盡管我國(guó)憲法沒(méi)有關(guān)于條約法律地位的一般條款，但能夠從一些法律適用條約的直接規(guī)定中得出我國(guó)條約具有優(yōu)于法律的地位的結(jié)論。(27)參見(jiàn)趙建文：《國(guó)際條約在中國(guó)法律體系中的地位》，載《法學(xué)研究》，2010年第6期。同時(shí)，涉及在人權(quán)公約的適用方面，又不能輕易得出“國(guó)際條約能夠在我國(guó)法院優(yōu)先適用”的結(jié)論。(28)參見(jiàn)龔刃韌：《國(guó)際人權(quán)公約與中國(guó)法》，夏勇編：《公法(第一卷)》，法律出版社1999年版，第293頁(yè)。

縱觀世界各國(guó)成文憲法國(guó)家確定條約國(guó)內(nèi)法位階的方法，主要包含兩個(gè)要素：一是憲法中的原則性條款。如《美國(guó)聯(lián)邦憲法》第6條規(guī)定，“本憲法和依照本憲法制定的合眾國(guó)法律，以及合眾國(guó)已經(jīng)締結(jié)或者將締結(jié)的一切條約，都是全國(guó)的最高法律；每個(gè)州法院的法官都應(yīng)當(dāng)受其約束。上述參議院和眾議院的議員，各州議會(huì)議員，以及合眾國(guó)和各州所有的行政官員和司法官員，都應(yīng)當(dāng)宣誓或者代誓宣言擁護(hù)憲法”，該條明確指明了條約與聯(lián)邦憲法、聯(lián)邦法律同屬于美國(guó)法的一部分，并具有最高法的地位。此外，《日本憲法》第98條、《荷蘭憲法》第53條、《德國(guó)憲法》第25條和第59條、《法國(guó)憲法》第53條等國(guó)的憲法中都有條約地位的一般性規(guī)定，盡管有的規(guī)定措辭含糊，但還是為條約適用在實(shí)踐中最終確定條約地位指引了方向。二是司法實(shí)踐的支持與回應(yīng)。具有典型意義的是美國(guó)1829年的“福斯特訴尼爾森”案，從該案之后以及后來(lái)的判例，美國(guó)并沒(méi)有真實(shí)地將條約視同具有聯(lián)邦憲法的位階，而是將其置于與聯(lián)邦法律相同的地位，即新的聯(lián)邦法律能夠推翻舊的條約規(guī)定。美國(guó)的司法實(shí)踐有力地回應(yīng)了其聯(lián)邦憲法第6條，但這種回應(yīng)不是簡(jiǎn)單地否定條約具有與憲法相同的位階，而是配合憲法的一般條款，在司法適用中通過(guò)個(gè)案解釋憲法條款的含義，即使得出與憲法一般規(guī)定相反的結(jié)論，一個(gè)確定的、完全的條約國(guó)內(nèi)地位的結(jié)論是顯而易見(jiàn)的。

(二)從憲法角度構(gòu)建“一帶一路”協(xié)議規(guī)則的國(guó)內(nèi)適用機(jī)制

截至2018年，與“一帶一路”沿線62個(gè)國(guó)家簽訂了雙邊政府間航空運(yùn)輸協(xié)定，與東盟簽訂了首個(gè)區(qū)域性的航空運(yùn)輸協(xié)定；與沿線14個(gè)國(guó)家實(shí)施自貿(mào)協(xié)定，包括中國(guó)和東盟自貿(mào)協(xié)定、中國(guó)和巴基斯坦自貿(mào)協(xié)定、中國(guó)和新加坡自貿(mào)協(xié)定等；中國(guó)與“一帶一路”沿線53個(gè)國(guó)家簽署了雙邊投資協(xié)定。這些“協(xié)定”必適用和實(shí)施，而目前主要的問(wèn)題是我國(guó)條約的憲法地位尚未明確，由于過(guò)去對(duì)條約的憲法地位推演方法不當(dāng)，使得條約具有低于憲法高于法律的位階長(zhǎng)期受到各方面的質(zhì)疑，因此，在完善“一帶一路”的協(xié)議規(guī)則適用中，進(jìn)一步找出適當(dāng)、合理的證據(jù)以證明條約應(yīng)具有的位階是非常必要的。

1.確立條約具有低于憲法高于法律的地位。條約具有低于憲法具有高于法律的位階，符合我國(guó)《憲法》結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的特點(diǎn)。我國(guó)憲法關(guān)于憲法地位的規(guī)定是最為全面、最為完整的。(29)參見(jiàn)胡錦光：《違憲審查論》，海南出版社2007年版，第70頁(yè)。《憲法》序言最后一段“憲法以法律的形式規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力”，宣誓和強(qiáng)調(diào)了憲法的根本法地位，憲法在我國(guó)具有最高位階。同時(shí)，總綱第5條“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”的措辭，使它與憲法序言最后一段相結(jié)合構(gòu)成了憲法實(shí)施保障制度。(30)參見(jiàn)謝維雁：《論憲法序言》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2004年第5期。這兩處的規(guī)定明顯地是確定了憲法的至上地位和憲法的最高效力。其中總綱第5條中“不得與憲法抵觸”的下位法中，沒(méi)有提到條約，就是說(shuō)，一方面憲法與法律的位階層級(jí)是非常清晰的，而另一方面憲法與條約的位階關(guān)系是空缺的。條約是對(duì)國(guó)家有拘束力的契約，國(guó)家要么通過(guò)吸納、要么通過(guò)轉(zhuǎn)化將條約變?yōu)閲?guó)內(nèi)法律的一部分來(lái)實(shí)施，國(guó)內(nèi)法律的一部分可以是立法機(jī)關(guān)制定的“法律”，也可以是行政機(jī)關(guān)制定的“行政法規(guī)”，條約與國(guó)內(nèi)法的互動(dòng)、以及國(guó)家承諾的條約義務(wù)，國(guó)內(nèi)“法律” “行政法規(guī)”中都包含有條約的內(nèi)容，例如，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)貨物買賣合同公約》制定了《合同法》；根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》制定了《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和《專屬經(jīng)濟(jì)法與大陸架法》；根據(jù)《維也納條約法公約》制定了《締結(jié)條約程序法》；根據(jù)《維也納外交關(guān)系公約》制定了《外交特權(quán)與豁免條例》。這種根據(jù)條約制定法律、行政法規(guī)，就是指明法律、行政法規(guī)不得與條約規(guī)定抵觸，同時(shí)也指明了條約的內(nèi)容包含在法律、行政法規(guī)之中。既然憲法與法律、行政法規(guī)在位階上具有高低的差異，就暗含了憲法不僅高于法律，也應(yīng)高于條約，而條約又高于法律。

2.“一帶一路”協(xié)定的國(guó)內(nèi)適用機(jī)制。鑒于“一帶一路”合作文件的多樣性，有具有法律適用效力的“協(xié)定”，有具有政治約束力的“其他協(xié)議”，從司法實(shí)踐的法律適用角度看，有必要完善“一帶一路”各種“協(xié)定”的國(guó)內(nèi)適用機(jī)制。

第一，直接適用。依據(jù)《民法通則》第142條，“協(xié)定”規(guī)則的直接適用主要有兩種情況：一是國(guó)內(nèi)法中沒(méi)有規(guī)定的場(chǎng)合，而“一帶一路”方面的協(xié)定中有具體規(guī)則，法院在裁判案件處理相關(guān)事項(xiàng)時(shí)，直接援引協(xié)定規(guī)則對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行裁判；二是當(dāng)國(guó)內(nèi)私法規(guī)定與“一帶一路”方面的協(xié)定規(guī)則不一致時(shí)，優(yōu)先適用“一帶一路”方面的協(xié)定。比如，在判定融資租賃合同關(guān)系是否具有涉外因素時(shí)，采取更為寬松的解釋立場(chǎng)，聯(lián)系“涉外因素”與爭(zhēng)議背景、協(xié)定的義務(wù)以最新政策措施來(lái)綜合判斷。涉外融資租賃合同，根據(jù)《涉外民事關(guān)系法律適用法》第41條，當(dāng)事人可以選擇適用合同的準(zhǔn)據(jù)法，根據(jù)沖突規(guī)范應(yīng)當(dāng)適用我國(guó)法律的，而我國(guó)法律又與協(xié)定規(guī)則不符，優(yōu)先適用協(xié)定規(guī)則。

第二，建立合理的外國(guó)法查明制度。人民法院審理涉外民商事案件，當(dāng)事人約定適用外國(guó)法律，根據(jù)沖突法規(guī)范應(yīng)當(dāng)適用外國(guó)法的，人民法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)查明外國(guó)法。此時(shí)，法院具有查明外國(guó)法的義務(wù)，但在合理期限內(nèi)，人民法院未提供該外國(guó)法律或者該國(guó)法律沒(méi)有規(guī)定的，適用中國(guó)法律；人民法院了解查明途徑的，可以告知當(dāng)事人，由當(dāng)事人協(xié)助查明，但當(dāng)事人也無(wú)法查明或者按照我國(guó)參加的國(guó)際條約規(guī)定的途徑亦不能查明的外國(guó)法律，法院應(yīng)建立外國(guó)法查明的智庫(kù)合作機(jī)制，即法院與學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)建立資源整合平臺(tái), 在一審開(kāi)庭審理之前由當(dāng)事人共同指定專家提供查明的外國(guó)法，提升“一帶一路”協(xié)定規(guī)則國(guó)內(nèi)適用的效果。

第三，分類建立“一帶一路”的指導(dǎo)案例庫(kù)。首先，根據(jù)“一帶一路”的不同領(lǐng)域“協(xié)定”，有針對(duì)性地加強(qiáng)指導(dǎo)案例和典型案例的遴選工作，以提高各級(jí)人民法院在裁判案件中適用“協(xié)定”的水平；其次，在發(fā)布指導(dǎo)案例和典型案例的基礎(chǔ)上，及時(shí)制定“一帶一路”有關(guān)“協(xié)定”法律適用的司法解釋，實(shí)現(xiàn)“協(xié)定”適用機(jī)制與條約適用制度的對(duì)接，使條約適用形成條理化和體系化的制度。最后，依托“一帶一路”巡回法庭、“一帶一路”國(guó)際商事法庭，繼續(xù)定期或不定期發(fā)布“一帶一路”的涉外民商事案例，逐步覆蓋“協(xié)定”適用的更多事項(xiàng)，增強(qiáng)“一帶一路”推進(jìn)中的司法保障。

結(jié)語(yǔ)

“一帶一路”倡議推進(jìn)中，以“合作共贏”為目標(biāo)，在不同領(lǐng)域達(dá)成了多樣化的協(xié)議規(guī)則，補(bǔ)充了現(xiàn)有國(guó)際合作中以條約規(guī)則為主導(dǎo)的合作機(jī)制，形成了靈活、開(kāi)放的國(guó)際合作新范式?！耙粠б宦贰背h并沒(méi)有組建區(qū)域性國(guó)際組織，其本身也不是一個(gè)多邊條約框架，它的眾多協(xié)議規(guī)則更不是另起爐灶、制定和創(chuàng)設(shè)新的國(guó)際法，至多是補(bǔ)充和豐富了國(guó)際法的形式?！耙粠б宦贰钡膮f(xié)議規(guī)則有眾多不同的名稱，鮮有直接以“條約”命名的協(xié)議，名稱上雖不以條約命名，但不能否定它們屬于條約的本質(zhì)屬性。既然性質(zhì)上是條約，根據(jù)“條約必須遵守”的原則，“一帶一路”協(xié)議規(guī)則必須在國(guó)內(nèi)適用和實(shí)施。同時(shí)，“一帶一路”協(xié)議規(guī)則的國(guó)內(nèi)適用機(jī)制，依據(jù)法律效力的強(qiáng)弱，分為兩類：一類是具有法律適用效力的“協(xié)定”，一類是具有政治約束力的“其他協(xié)議”。這些“協(xié)定”和“其他協(xié)議”的適用應(yīng)首先遵循條約國(guó)內(nèi)適用的基本制度和一般規(guī)則，而且還應(yīng)從憲法的層次確立條約具有低于憲法高于法律的地位，從而進(jìn)一步明確具有較強(qiáng)法律適用效力的“協(xié)定”的直接適用原則，并依托優(yōu)質(zhì)的“指導(dǎo)案例”從司法實(shí)踐積累更多“一帶一路”協(xié)議規(guī)則的國(guó)內(nèi)適用制度。