熊 瑛

(重慶市委黨校 法學(xué)部,重慶 400031)

2017年1月18日，全國首個監(jiān)察機關(guān)——山西省監(jiān)察委員會宣告成立。2018年3月23日，國家監(jiān)察委員會掛牌，全國四級監(jiān)察委員會以罕見速度完成組建。監(jiān)察機關(guān)的成立，是國家監(jiān)察體制改革的重要成果，也是完善中國特色國家監(jiān)察體制的首要表征。2018年《中華人民和國憲法修正案》實現(xiàn)了監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察權(quán)的入憲，一方面凸顯了監(jiān)察委員會的成立茲事體大，唯有修憲才能為其提供正當(dāng)性基礎(chǔ)，另一方面也表明新機構(gòu)對憲制的影響同樣深遠(yuǎn)。自改革伊始，學(xué)界立足于新形勢下建立集中統(tǒng)一權(quán)威高效中國特色國家監(jiān)察體系的基本目標(biāo)，圍繞著監(jiān)察委員會是什么、做什么、怎么做等事項展開了持續(xù)深入研討，呈現(xiàn)出一幅較為壯麗的研究圖景。整理分析已有研究成果有助于把握研究現(xiàn)狀，找尋并彌補不足，為監(jiān)察機關(guān)和國家監(jiān)察體制機制的順暢運行提供借鑒和啟迪。

一、監(jiān)察機關(guān)性質(zhì)及監(jiān)察官制度建設(shè)

對于任何一個國家機關(guān)，機構(gòu)性質(zhì)、權(quán)力屬性、組織架構(gòu)、內(nèi)外關(guān)系、隊伍建設(shè)等均是核心問題，監(jiān)察委員會也不例外。

(一)監(jiān)察委員會的性質(zhì)及權(quán)力屬性

1.監(jiān)察委員會的性質(zhì)。即它究竟是權(quán)力、行政機關(guān)，還是司法機關(guān)，抑或是之外的新機關(guān)？從現(xiàn)有研究來看，沒有學(xué)者將其歸類為權(quán)力機關(guān)或司法機關(guān)。中央的“反腐敗工作機構(gòu)，是政治機關(guān)，不是行政機關(guān)、司法機關(guān)”表述引起了學(xué)界爭論。遲方旭指出，沒有必要框定在行政和司法機關(guān)兩個選項中，需另辟蹊徑。同時認(rèn)為政治機關(guān)的定位有?！耙婪ㄖ螄c依規(guī)治黨相統(tǒng)一原則”，主張是“國家監(jiān)察機關(guān)”[1]。筆者贊同該論者的結(jié)論，只有跳出傳統(tǒng)思維模式才能準(zhǔn)確定位監(jiān)察委員會，但是政治機關(guān)的定位不僅沒有違反、反而恰恰遵循了依法治國與依規(guī)治黨相統(tǒng)一原則。韓大元指出，監(jiān)察委員會是“綜合性、混合性與獨立性機關(guān)”[2]。從邏輯上說，綜合性、混合性、獨立性只能是該機關(guān)的特點而非性質(zhì)。陳瑞華認(rèn)為，政治機關(guān)的定位沒有憲法、黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)。因為憲法中只有權(quán)力、行政、監(jiān)察和司法機關(guān)之分，黨章黨規(guī)也未將任何職能部門稱為政治機關(guān)。而且政務(wù)處分和刑事追究活動是法律而非政治行為。監(jiān)察委員會只能是國家監(jiān)察機關(guān)。[3]事實上，中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例(試行)》第二條明確指出，“黨的工作機關(guān)是黨實施政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)的政治機關(guān)……”這不僅明確了黨的工作機關(guān)是政治機關(guān)，亦界定了政治機關(guān)的內(nèi)涵?！蛾P(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》指出：“中央和地方各級人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)本質(zhì)上都是政治機關(guān)，旗幟鮮明講政治是應(yīng)盡之責(zé)。”故前述之政治機關(guān)沒有黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)的說法欠妥。王旭認(rèn)為，監(jiān)察機構(gòu)既是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗國家機構(gòu)，也是人大領(lǐng)導(dǎo)下的行使監(jiān)察權(quán)的機構(gòu)，即認(rèn)為監(jiān)察委員會是反腐敗機構(gòu)和國家監(jiān)察機構(gòu)的統(tǒng)一。[4]這一詮釋較為合理。監(jiān)察委員會的性質(zhì)具有雙重性：政治機關(guān)突出的是其政治屬性，強調(diào)它必須將“講政治”放在第一位；法律機關(guān)強調(diào)的是其法律屬性，強調(diào)它必須嚴(yán)格按照憲法、法律履行職責(zé)。政治機關(guān)是其本質(zhì)屬性。

2.監(jiān)察委員會的權(quán)力屬性。目前學(xué)界聚訟紛紜，有單一說、綜合說和復(fù)合說等。第一，單一說。此說又有行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)等之分。張建偉曾認(rèn)為，根據(jù)三權(quán)分立學(xué)說，監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力仍屬行政權(quán)，反之，則是與行政權(quán)、司法權(quán)并列之權(quán)力。[5]后又主張監(jiān)察機關(guān)擁有獨立、新型權(quán)力，即監(jiān)察權(quán)。[6]多數(shù)學(xué)者堅持，由于傳統(tǒng)三權(quán)理論難以適應(yīng)現(xiàn)代國家多元化權(quán)力架構(gòu)，必須舍棄之。魏昌東堅持是監(jiān)察權(quán)，因為這符合我國政體、監(jiān)察委員會的獨立性、世界法治發(fā)展趨勢以及傳統(tǒng)法制精神。[7]4第二，綜合說。如該權(quán)力是紀(jì)委權(quán)力、行政監(jiān)察權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)之總和；[8]或兼具行政調(diào)查權(quán)和刑事偵查權(quán)之性質(zhì)。[9]第三，復(fù)合說。徐漢明認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)是整合了行政監(jiān)察權(quán)、行政預(yù)防權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)的高位階、獨立性的復(fù)合性權(quán)力。[10]13吳建雄、李春陽指出，監(jiān)察權(quán)是兼具行政執(zhí)法、刑事執(zhí)法的復(fù)合型監(jiān)督權(quán)。[11]41根據(jù)《憲法》第124條，監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察權(quán)的專責(zé)機關(guān)，其權(quán)力屬性顯屬監(jiān)察權(quán)。綜合說沒有直言監(jiān)察機關(guān)行使權(quán)力的名稱，不妥當(dāng)。復(fù)合說不僅指出監(jiān)察機關(guān)行使的是監(jiān)察權(quán)，還指出了監(jiān)察權(quán)具有復(fù)合性，更加明了和深入。

(二)監(jiān)察機關(guān)的內(nèi)外關(guān)系

1.監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)的關(guān)系。秦前紅主張，監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)的關(guān)系各不相同。其與權(quán)力機關(guān)是“產(chǎn)生、負(fù)責(zé)和監(jiān)督”關(guān)系，前者由后者產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。但是監(jiān)察機關(guān)不向人大作年度工作報告。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的合署辦公，客觀上造成了監(jiān)察權(quán)的實際地位高于審判權(quán)和檢察權(quán)，故應(yīng)更加突出互相制約的關(guān)系。監(jiān)察機關(guān)與行政機關(guān)是互相配合互相制約關(guān)系，互相制約是重要方面。[12]童之偉、江國華等學(xué)者從憲法確立的“一府一委兩院”國家機關(guān)結(jié)構(gòu)體系出發(fā)認(rèn)為,監(jiān)察、行政、司法機關(guān)是平行關(guān)系，[13]但是監(jiān)察機關(guān)的地位不應(yīng)高于審判機關(guān)。[14]70的確，監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)是平行并列關(guān)系，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因為無法為實踐提供具體指導(dǎo)，故秦前紅的論述更勝一籌。

2.上下級監(jiān)察機關(guān)間的關(guān)系。杜治洲還研究了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的內(nèi)涵，認(rèn)為是監(jiān)察機關(guān)接受同級人大及其常委會監(jiān)督、接受同級黨委及上級監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)，其主要特點及重要創(chuàng)新是通過與紀(jì)委合署辦公來實現(xiàn)的。[15]張瑞等梳理了紀(jì)律監(jiān)察機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制的變遷過程，強調(diào)正反兩方面的經(jīng)驗教訓(xùn)證明了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制是最優(yōu)選擇。[16]馮鐵栓認(rèn)為，監(jiān)察機關(guān)在縱向上實行垂直領(lǐng)導(dǎo)管理模式，橫向上由同級民意機關(guān)產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)。[17]20總之，學(xué)界對上下級監(jiān)察機關(guān)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系基本無異議，并對雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的內(nèi)涵、合理性等進(jìn)行了研究。

3.與紀(jì)委實行合署辦公。大部分學(xué)者明確支持合署辦公的工作模式，并較深入地思考了合署辦公的沿革、意義、理論內(nèi)涵和實現(xiàn)方式等事項。學(xué)者們認(rèn)為合署辦公的價值在于：體現(xiàn)并加強了黨對反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)，[18]傳承了歷史經(jīng)驗、促進(jìn)了紀(jì)法銜接、有效解決了紀(jì)委無法監(jiān)督非中共黨員的癥結(jié)。[19]合署辦公是紀(jì)委與監(jiān)察委員會在監(jiān)督的主體、對象、內(nèi)容和方式四方面的分工與融合。[20]合署辦公并不意味著兩機關(guān)在機構(gòu)性質(zhì)、適用依據(jù)、權(quán)責(zé)及履職手段等方面沒有差異。[21]18

(三)構(gòu)建中國特色監(jiān)察官制度

1.是否實行監(jiān)察官員額制。學(xué)者們討論了監(jiān)察隊伍是否應(yīng)當(dāng)職業(yè)化、專業(yè)化及實現(xiàn)路徑等問題?？隙ㄕ撜弑硎疽梃b法官檢察官員額制經(jīng)驗，將監(jiān)察工作人員分為監(jiān)察官、監(jiān)察輔助人員和監(jiān)察行政人員三類，進(jìn)行分類管理。[10]24但是王希鵬、周磊等認(rèn)為監(jiān)察官行使的是監(jiān)察權(quán)，上下級監(jiān)察機關(guān)是服從與被服從關(guān)系，有別于具有高度獨立性的法官，不宜實行員額制。[22]24相比之下，肯定論者多從應(yīng)然角度進(jìn)行論證，否定論者注意到司法權(quán)與監(jiān)察權(quán)的區(qū)別、司法工作與監(jiān)察工作的差異等現(xiàn)實問題，更具有說服性。筆者對實行員額制持保留態(tài)度。

2.監(jiān)察官是否應(yīng)通過國家統(tǒng)一司法考試。學(xué)界認(rèn)識不一，有贊成說、反對說和折中說三種立場。贊成說認(rèn)為這是必須的。[10]24反對說從監(jiān)察官行使的是監(jiān)督權(quán)且行使之不需專門技能出發(fā)，論證了監(jiān)察官無需特定任職資格條件的主張。監(jiān)察官不必也不可能走職業(yè)化發(fā)展道路。[23]50折中說認(rèn)為，實行老人老辦法，新人新辦法。如執(zhí)紀(jì)調(diào)查部門的新進(jìn)人員必須取得職業(yè)資格，理由為：一是法治化反腐的需要；二是現(xiàn)有監(jiān)察官有的有證，有的無證，一刀切易導(dǎo)致尷尬局面；三是監(jiān)察機關(guān)是政治機關(guān)與監(jiān)察人員應(yīng)具備相關(guān)資格并不沖突。[22]45也有論者認(rèn)為，初任監(jiān)察官不必獲得法律職業(yè)資格，但此資格可作為未來晉升的考量因素。[24]21在監(jiān)察體制改革之初，前者觀點居多，現(xiàn)在后兩者漸占上風(fēng)。筆者認(rèn)為，監(jiān)察官是紀(jì)法雙施雙守的重要主體，擔(dān)負(fù)著履行黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的重要職責(zé)，從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)有這一要求。但應(yīng)安排過渡階段以實現(xiàn)公平公正。

3.監(jiān)察官法的立法內(nèi)容。(1)是否制定監(jiān)察官法。不少學(xué)者建議吸取立法成果和改革成果，應(yīng)及早出臺監(jiān)察官法。[10]24也有學(xué)者反對倉促行事：一是從現(xiàn)有監(jiān)察體制改革和司法體制改革經(jīng)驗來看，監(jiān)察官法還面臨諸多難題；二是《監(jiān)察法》實施的時間過于短暫，大量問題還沒有暴露出來；三是監(jiān)察官的任職資格要件，參照公務(wù)員法即可,沒有必要制定專門法律。[23]53筆者認(rèn)為，按照社會主義法治建設(shè)的新“16字方針”之科學(xué)立法要求，應(yīng)提高立法質(zhì)量，立法應(yīng)慎重，不能草率行事。(2)立法內(nèi)容。有的學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察官法需要注重監(jiān)察隊伍的生態(tài)發(fā)展、監(jiān)察官的任職資格、監(jiān)察權(quán)的有序運行等內(nèi)容。[25](3)監(jiān)察官的范圍。從監(jiān)察官法草案來看，立法采取所有監(jiān)察工作人員進(jìn)入監(jiān)察官序列的思路，其好處在于減少改革引發(fā)的人事震蕩、監(jiān)察官總體數(shù)量增加、排除了實行員額監(jiān)察官的可能性，但這種制度設(shè)計沒有實際意義，而且徒增人員身份認(rèn)定的困難。監(jiān)察官的范圍應(yīng)小于監(jiān)察人員。[24]16但是吳建雄認(rèn)為，檢察官的轉(zhuǎn)隸使得監(jiān)察機關(guān)的執(zhí)法人員不應(yīng)低于檢察官任職資格條件，所有監(jiān)察人員應(yīng)具有監(jiān)察官資格。[26]筆者支持前一觀點，正如法官不等于法院工作人員、檢察官不同于檢察院工作人員，監(jiān)察官理應(yīng)不同于監(jiān)察人員。

二、監(jiān)察對象及其權(quán)利保障

此次改革確定了最嚴(yán)格的監(jiān)察對象范圍——所有行使公權(quán)力的公職人員。《監(jiān)察法》雖將監(jiān)察對象具化為六類人，但規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。監(jiān)察權(quán)的創(chuàng)設(shè)并入憲使監(jiān)察權(quán)超常突顯，“權(quán)利—權(quán)力”一體化的存在及運行提醒我們必須更加重視監(jiān)察對象合法權(quán)益的保障，以實現(xiàn)權(quán)力行使和權(quán)利保障的平衡。

(一)監(jiān)察對象的認(rèn)定

理論界主要分析了公權(quán)力的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，人大代表、法官檢察官是否屬于監(jiān)察對象等疑難問題。

民間祭祀場所的興盛源于城市的繁榮，羅浮山道教伴隨民間信仰在惠州州府產(chǎn)生分支，并結(jié)合民間的治水與道教的堪輿風(fēng)水觀念，成為影響惠山歷史文化聚居地的水城市格局的因素之一，與東江水系衍生的多個美妙的山水城市格局，成為惠州城市的特色。

1.監(jiān)督對象是“人”還是“事”，抑或是“機關(guān)”？魏昌東認(rèn)為監(jiān)察法僅保留了對人監(jiān)察權(quán)的規(guī)定，削弱了監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，不利于其充分行使職權(quán)。[7]9劉曉峰相信取消對事監(jiān)察權(quán)有助于其更好地發(fā)揮監(jiān)察作用。[27]劉小妹也認(rèn)為，對國家機關(guān)的監(jiān)督異于對國家機關(guān)工作人員的監(jiān)督，前者涉及憲政體制和權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系，后者是對干部隊伍的管理和監(jiān)督的問題。[28]18錢小平強調(diào)要具體分析：監(jiān)察機關(guān)不能監(jiān)督立法、司法機關(guān)具有合理性，但應(yīng)能監(jiān)督行政機關(guān)。[29]45筆者認(rèn)為，對人的監(jiān)督意味著在很大程度上實現(xiàn)了對機關(guān)的監(jiān)督，法律的規(guī)定更具合理性。

2.監(jiān)察對象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。多數(shù)學(xué)者主張，判斷某人是否屬于監(jiān)察對象，要以是否行使公權(quán)力為準(zhǔn)。關(guān)于公權(quán)力的內(nèi)涵，觀點紛呈。有學(xué)者認(rèn)為“履行公職就是行使公權(quán)力”，[30]也有論者的理解更為寬泛，認(rèn)為公權(quán)力由公權(quán)、公職、公務(wù)、公財四要素構(gòu)成，只要符合任一要素，就可認(rèn)定行使了公權(quán)力。[31]6筆者認(rèn)為，應(yīng)接合六類監(jiān)察對象來具體討論，而不宜抽象空洞地談?wù)摴珯?quán)力的標(biāo)準(zhǔn)。

3.專業(yè)技術(shù)人員是否納入監(jiān)察范圍。根據(jù)監(jiān)察法，公辦教科文衛(wèi)體等單位中的管理人員屬監(jiān)察對象。但醫(yī)生、教師等是否屬被監(jiān)察人，存有不同意見。否定說認(rèn)為，社會公權(quán)力不同于監(jiān)察法中的公權(quán)力，管理工作有別于勞務(wù)和技術(shù)服務(wù)。從事一般工作職責(zé)的醫(yī)生與教師，只具有工作上的便利，不屬監(jiān)察對象。[31]6肯定說認(rèn)為，高校教師在課題經(jīng)費使用、自主招生考試、研究生招考考試中行使了公權(quán)力或準(zhǔn)公權(quán)力，如果不納入監(jiān)察對象，易形成監(jiān)察盲區(qū)，致使其違法違紀(jì)行為難以及時得到糾正。[32]筆者認(rèn)為，專業(yè)技術(shù)人員顯然不屬于管理人員，因此一般不屬于監(jiān)察對象，但是在受托從事招考招生等事務(wù)時例外，因為他們行使了招考招生這一國家權(quán)力。不宜以不納入監(jiān)察范圍可能造成嚴(yán)重后果為由進(jìn)行論證，而只能以是否行使公權(quán)力為標(biāo)準(zhǔn)。

4.人大代表是否屬于監(jiān)察對象?？隙ㄕf堅持，監(jiān)察機關(guān)能夠?qū)ζ溥M(jìn)行監(jiān)察，但要注意監(jiān)察措施、監(jiān)察程序、監(jiān)察職責(zé)等方面的問題。[33]馬懷德肯定人大代表屬監(jiān)察對象，但特別提醒，要通過制度防止出現(xiàn)對人大機關(guān)的實質(zhì)監(jiān)督的后果。[34]否定說認(rèn)為，人大機關(guān)工作人員接受監(jiān)察委員會監(jiān)督，人大選舉或決定的官員應(yīng)接受人大和監(jiān)察機關(guān)的雙重監(jiān)督，人大代表不應(yīng)納入監(jiān)察范圍。[28]21鑒于人大代表是民意代表，人大是權(quán)力機關(guān)，所以應(yīng)建立針對人大代表的專門懲戒機制。[35]具體分析說認(rèn)為，人大代表執(zhí)行代表職務(wù)實施法律所禁止的違法犯罪行為時，是監(jiān)察對象，反之則不是。[36]莫紀(jì)宏認(rèn)為，對人大代表的監(jiān)督應(yīng)局限于本職工作行為，而不能及于其作為人大代表而實施的履職行為。[37]

5.法官檢察官是否是監(jiān)察對象。監(jiān)察機關(guān)僅能追究法官、檢察官的職務(wù)犯罪責(zé)任，職務(wù)違法和違紀(jì)行為仍由法院、檢察院自行進(jìn)行。[38]江國華等認(rèn)為，對其監(jiān)督不能干預(yù)其獨立辦案能力以及審判權(quán)檢察權(quán)的行使。[39]筆者以為，從監(jiān)察法和監(jiān)察實踐來看，法官檢察官屬監(jiān)察范圍，他們沒有任何特殊性，但應(yīng)處理好監(jiān)察機關(guān)與檢法內(nèi)部紀(jì)檢機關(guān)的關(guān)系。

(二)有效保障監(jiān)察對象基本權(quán)利

憲法法律保障人的自由平等尊嚴(yán)，監(jiān)察法也確立了“保障當(dāng)事人的合法權(quán)益”原則，規(guī)定了監(jiān)察對象的各種權(quán)利及其救濟方式。學(xué)者們對法律已賦予監(jiān)察對象的權(quán)利關(guān)注不多，但對諸如監(jiān)察對象的律師幫助權(quán)、監(jiān)察機關(guān)進(jìn)行賠償?shù)确缮形匆?guī)定的問題著墨甚多。

1.委托律師辯護(hù)權(quán)。學(xué)界主要討論了律師能否以及如何參與監(jiān)察程序的問題。關(guān)于前者，改革決策者持否定立場，監(jiān)察法也付之闕如，但理論界幾乎一邊倒地持肯定立場。以龍宗智、陳光中為代表的多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，鑒于職務(wù)調(diào)查權(quán)實質(zhì)上是刑事偵查權(quán)，既然律師能夠介入檢察機關(guān)辦理的自偵案件，檢察機關(guān)的自偵權(quán)轉(zhuǎn)移至監(jiān)察機關(guān)后，律師也應(yīng)能介入監(jiān)察機關(guān)辦理的犯罪案件。從提高辦案質(zhì)量和國際經(jīng)驗來看，也應(yīng)得出肯定結(jié)論。否則，不僅與刑事訴訟法相悖，與司法體制改革理念不協(xié)調(diào)，也與其他犯罪嫌疑人的程序保障措施不匹配。[40]13吳建雄等個別論者支持決策者立場，理由是調(diào)查期間證據(jù)未確定，律師提前介入反而可能使腐敗分子堅不吐實，且監(jiān)察對象不是犯罪嫌疑人，因而律師參與監(jiān)察程序不恰當(dāng)。[41]49關(guān)于律師介入的制度構(gòu)想，即介入的時間、方式以及律師具有哪些權(quán)利等，學(xué)界分歧頗大。有的認(rèn)為始于適用留置措施之日。[42]如果律師介入時機不成熟，“可考慮在留置室等辦案場所派駐值班律師”[43]或者由“法律顧問或公職律師”[44]22提供法律幫助。也有論者認(rèn)為從調(diào)查一開始律師就可行使諸如閱卷權(quán)、在場權(quán)、取證權(quán)等廣泛的、實質(zhì)性的幫助權(quán)。[45]筆者認(rèn)為，否定論的理由遠(yuǎn)不及肯定論者充分。我們不能以律師介入后可能幫助腐敗分子逃避懲罰而否定律師的積極作用，而是應(yīng)當(dāng)通過制度的完善和改進(jìn)來降低律師的消極作用。律師辯護(hù)權(quán)是犯罪嫌疑人最基本的訴訟權(quán)利，國家應(yīng)盡可能早地保障這一權(quán)利的實現(xiàn)，而不應(yīng)過分延宕。學(xué)者對未來律師介入的建議皆有一定的合理性、正當(dāng)性。

2.將監(jiān)察機關(guān)確立為賠償義務(wù)機關(guān)?！侗O(jiān)察法》第67條概括性地涉及監(jiān)察國家賠償?shù)膯栴}，但由于監(jiān)察機關(guān)非行政、司法機關(guān)，國家賠償法只有行政賠償和刑事賠償兩類，直接依據(jù)國家賠償法進(jìn)行監(jiān)察賠償存在制度壁壘和邏輯悖論。所以有必要修訂國家賠償法，實現(xiàn)監(jiān)察賠償。理論界關(guān)于將監(jiān)察賠償納入國家賠償制度的構(gòu)想如下[46]：一是直接將監(jiān)察機關(guān)作為行政或司法機關(guān)進(jìn)行行政賠償或司法賠償；二是按監(jiān)察職權(quán)性質(zhì)分別并入行政賠償和司法賠償中；三是在國家賠償法追加“監(jiān)察賠償”一類,使之與目前的行政賠償與司法賠償相并列。多數(shù)學(xué)者贊成第三種觀點。

3.向監(jiān)察對象提供司法救濟。馬嶺以監(jiān)察權(quán)類似于行政權(quán)為由，設(shè)想修改《行政訴訟法》將其并入行政訴訟范圍。[47]姜明安提出，對針對財產(chǎn)的強制性措施以及行政處分決定不服的，監(jiān)察對象可向法院提起訴訟。[48]陳越峰的觀點是，未來應(yīng)特別規(guī)定向監(jiān)察對象予以司法救濟，并規(guī)定在《行政訴訟法》第12條第2款。查封、扣押、凍結(jié)等措施也應(yīng)當(dāng)受到司法的事后監(jiān)督和審查。[49]這些學(xué)者的觀點具有前瞻性，但現(xiàn)階段不太可能付諸實施。

三、監(jiān)察職責(zé)

任何國家機構(gòu)必須盡職履責(zé)，否則沒有存在價值。學(xué)者們對監(jiān)察委員會三種職責(zé)的內(nèi)涵、制度構(gòu)建、立法評價及其相互關(guān)系等問題進(jìn)行了較為深入的分析和思考。

(一)監(jiān)督職能

錢小平將該職能定位為監(jiān)察機關(guān)首要的、最為重要的職能，是第一職能。監(jiān)督職能是指預(yù)防性監(jiān)督，外延為教育權(quán)、檢查權(quán)。從治理腐敗角度來說，立法規(guī)定存在如下欠缺：一是監(jiān)督職能有虛化之嫌；二是對事監(jiān)督權(quán)的缺失誘發(fā)預(yù)防性監(jiān)督出現(xiàn)制度空隙；三是寥寥數(shù)語的規(guī)定與其“第一職能”的地位不匹配。因此需要完善立法。[29]44呂永祥等從設(shè)置依據(jù)、實施主體與功能三種維度研究了廉政教育職能，認(rèn)為廉政教育職能的設(shè)置，是借鑒典型國家反腐敗經(jīng)驗、貫徹黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人重要精神并基于預(yù)防腐敗的現(xiàn)實需要。監(jiān)察委員會下設(shè)的宣傳部開展思想道德教育和警示教育，審查調(diào)查室和派駐紀(jì)檢監(jiān)察組則主要以查辦案件為依托履行警示教育職能。預(yù)防腐敗作用表現(xiàn)在，思想道德教育使公職人員不想腐，警示教育使公職人員不敢腐。[50]吳建雄認(rèn)為，監(jiān)督權(quán)是基礎(chǔ)性權(quán)能，調(diào)查、處置是主導(dǎo)性權(quán)能，是監(jiān)察權(quán)運行的剛性支撐和重要保障。[51]魏昌東也認(rèn)為，監(jiān)督職能位居第一職能，是實現(xiàn)中國腐敗治理能力現(xiàn)代化的第一生產(chǎn)力，應(yīng)以此為中心構(gòu)建新型監(jiān)督體系。[52]總的說來，學(xué)界高度評價了監(jiān)督職能，一致認(rèn)可該職能對于我國提高腐敗治理能力的重要性。

(二)調(diào)查職能

在監(jiān)察機關(guān)的三種職能中，最為學(xué)者所關(guān)注的就是調(diào)查職能。

1.調(diào)查權(quán)的屬性。少數(shù)論者認(rèn)為調(diào)查權(quán)是單一行政調(diào)查權(quán)，[21]20但多數(shù)學(xué)者并不贊成這種說法。如調(diào)查權(quán)是復(fù)合性權(quán)力，調(diào)查權(quán)是犯罪偵查權(quán)和違紀(jì)違法調(diào)查權(quán)的結(jié)合。[53]

2.調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)的關(guān)系。學(xué)界認(rèn)識各異，如調(diào)查權(quán)“本質(zhì)就是偵查權(quán)”[54]，“具備了偵查權(quán)的基本屬性”[55]，“相當(dāng)于原來職務(wù)犯罪的刑事偵查”[56]。少數(shù)論者持反對意見，由于監(jiān)察調(diào)查的對象并非犯罪嫌疑人，因此監(jiān)察調(diào)查不同于刑事偵查。[57]筆者贊成少數(shù)論，調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)在實施主體、實施程序、所涉人員法律地位及權(quán)利等方面存在重大差異，二者不容混淆。

3.調(diào)查權(quán)與刑事訴訟的貫通。監(jiān)察機關(guān)調(diào)查終結(jié)后，如果認(rèn)為符合起訴條件，要將案件移送至檢察機關(guān)，這使得兩者呈交叉之態(tài)，因此需厘清許多問題：(1)刑事訴訟程序的啟動。案件移送至檢察機關(guān)，是否意味著進(jìn)入了刑事訴訟程序，檢察機關(guān)是否需刑事立案？陳衛(wèi)東認(rèn)為，刑事立案不同于監(jiān)察立案，檢察機關(guān)必須依職權(quán)對被移送之監(jiān)察案件按照管轄范圍進(jìn)行刑事立案，刑事訴訟程序才能啟動。[44]姚莉認(rèn)為沒有必要，因為刑事立案程序始于“發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人已經(jīng)涉嫌職務(wù)犯罪的調(diào)查”。[58]朱?；菀矆猿帧靶淌铝更c應(yīng)以監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)犯罪立案手續(xù)為準(zhǔn)”的觀點。[59](2)管轄銜接。龍宗智較早敏銳察覺到職能管轄不清晰、互涉案件以監(jiān)察為主的規(guī)則操作難度大、級別管轄不匹配、地域管轄矛盾等缺陷。[40]袁相亭表示，關(guān)聯(lián)案件監(jiān)察優(yōu)先處理模式違反了分工負(fù)責(zé)原則，宜采納一貫的主罪管轄原則，并賦予當(dāng)事人管轄異議權(quán)。[60](3)證據(jù)問題。第一，對監(jiān)察法相關(guān)規(guī)定的評價。學(xué)者對此褒貶不一：進(jìn)步之處在于化解了改革前需進(jìn)行證據(jù)轉(zhuǎn)換導(dǎo)致的證據(jù)損耗、滅失和重復(fù)查證等癥結(jié)，縮短了羈押期限等，但也誘發(fā)了言詞證據(jù)的內(nèi)容真實性和合法性受到質(zhì)疑的缺陷。[44]27韓旭認(rèn)為，鑒于職務(wù)犯罪案件的特殊性、調(diào)查程序啟動的低門檻性、調(diào)查程序運行的禁閉性、錯案發(fā)現(xiàn)的高難度性等原因，檢法兩家對監(jiān)察機關(guān)提供的證據(jù)材料不能“來者不拒”，必須進(jìn)行司法審查，對其提供的言詞證據(jù)仍需進(jìn)行轉(zhuǎn)化。[61]92第二，關(guān)于監(jiān)察人員是否需要出庭作證的問題。陳衛(wèi)東持肯定態(tài)度，[44]25韓旭強調(diào)“在必要時應(yīng)出庭說明情況”[61]98。第三，監(jiān)察非法證據(jù)排除規(guī)則。高通創(chuàng)造性地提出了監(jiān)察非法證據(jù)規(guī)則一詞，認(rèn)為它獨立于刑事非法證據(jù)規(guī)則，前者等于甚至寬于后者的范圍。[62]劉艷紅認(rèn)為，監(jiān)察非法證據(jù)的認(rèn)定應(yīng)結(jié)合刑事訴訟法進(jìn)行。[63]鄭曦?fù)?dān)憂此原則適用前景，監(jiān)、檢、審三機關(guān)的地位增大了在起訴審判過程中排除監(jiān)察非法證據(jù)的難度。[64]第四，關(guān)于錄音錄像資料的處理。學(xué)界充分肯定了“全程錄音錄像”的創(chuàng)新性，但認(rèn)為“留存?zhèn)洳椤币?guī)定欠妥，提出了如何留存，檢察官、法官、律師能否調(diào)取以及如何調(diào)取等現(xiàn)實問題，建議細(xì)化“全程錄音錄像”。[65]14(4)退回補充調(diào)查與自行偵查。通常認(rèn)為應(yīng)退回補充調(diào)查是原則,自行補充偵查是輔助。有學(xué)者特別提出退回補充調(diào)查階段律師能否介入之問，主張退回補充調(diào)查不是案件退回到調(diào)查階段，而是仍處于檢察機關(guān)審查起訴程序之中，犯罪嫌疑人應(yīng)當(dāng)能夠獲得律師幫助。[65]5筆者認(rèn)為這是合理的。

(三)處置職能

學(xué)者們就處置的內(nèi)涵、適用范圍及監(jiān)察建議等進(jìn)行了分析。

1.處置是否具有終局性。吳建雄等主張，處置權(quán)并非完全意義的處分權(quán)，監(jiān)察機關(guān)僅對不構(gòu)成犯罪的腐敗行為行使終局處分權(quán)。[11]42馮鐵栓則指出，處置權(quán)在任何情況下均是非終局意義上的。[17]21

2.處置權(quán)的適用范圍。吳建雄等堅持，監(jiān)察機關(guān)對腐敗違法案件行使一般調(diào)查權(quán)和非刑事處罰權(quán)。[11]41江國華等認(rèn)為，監(jiān)察機關(guān)根據(jù)違紀(jì)嚴(yán)重程度給予紀(jì)律處分。[66]

3.規(guī)范處置權(quán)。吳建雄建議，應(yīng)制定立案調(diào)查證據(jù)規(guī)范、處置結(jié)果規(guī)范等。[41]50何增科建言，應(yīng)由監(jiān)委和紀(jì)委分別行使處分建議權(quán)和懲戒處分權(quán)。[67]

4.監(jiān)察建議。秦前紅主張，監(jiān)察法中出現(xiàn)了“從寬處罰的建議”“監(jiān)察建議”“問責(zé)建議”“建議”“監(jiān)察決定”等若干語詞，需厘清各自內(nèi)涵及其關(guān)系，以防止監(jiān)察建議的濫用，否則將危及監(jiān)察機關(guān)的權(quán)威及其他國家機關(guān)、社會組織的正常運行。[68]同時，他從監(jiān)察建議一般會歷經(jīng)提出、落實、認(rèn)定等步驟出發(fā)，應(yīng)從前提條件、程序控制、救濟機制等層面規(guī)制。[69]監(jiān)察建議制度構(gòu)造的重點為建議權(quán)限與啟動程序、監(jiān)察機關(guān)與被建議單位的溝通和反饋機制等。[70]

四、履職手段

在監(jiān)察機關(guān)擁有的12種調(diào)查手段中，由于留置能較長時間地剝奪人身自由，加之又是全新的調(diào)查措施，因此倍受學(xué)界研究重視。留置并非監(jiān)察法特有，民事行政等法律中也有留置，但制度構(gòu)建、運行機制迥然不同。為防混淆，學(xué)者們又將前者稱為監(jiān)察留置。

(一)留置的意義及性質(zhì)

學(xué)界普遍高度評價留置的意義，筆者深以為然，認(rèn)為其產(chǎn)生具有深刻的制度淵源和現(xiàn)實背景，有效克服了“兩規(guī)”有違法律保留原則的合法性瑕疵，促進(jìn)了紀(jì)法貫通、法法銜接，順應(yīng)了以法治思維法治方式反腐的時代要求。關(guān)于留置性質(zhì)。學(xué)界認(rèn)識不一：有行政性、刑事偵查性、獨立性之說，[71]也有留置就是羈押的見解。[14]74

(二)留置的適用條件與場所

“貪腐瀆職”“涉嫌犯罪”“逃避追責(zé)”三要件，分別居于前提條件、決定性條件和選擇性條件之地位。[72]44有的認(rèn)為應(yīng)沿用原“兩規(guī)”場所。有的偏好在看守所另辟專區(qū)，因為：看守所具備優(yōu)勢、符合公權(quán)力互相監(jiān)督原則、有利于協(xié)調(diào)監(jiān)察、刑事程序且能保障留置對象合法權(quán)益等。還有表示在看守所即可，這有利于留置權(quán)的克制行使。[21]18

(三)留置與強制措施的銜接

刑事訴訟法規(guī)定，被留置人在審查起訴階段先行拘留，留置措施自動解除，然后由檢察機關(guān)決定是否采取逮捕、取保候?qū)徏氨O(jiān)視居住。朱孝清表示贊成：“檢察機關(guān)采取何種強制措施，是檢察機關(guān)的事?！盵73]左衛(wèi)民認(rèn)為“先行拘留”有違刑事訴訟基本法理，因為：一是拘留應(yīng)適用于偵查初期的緊急性階段而非監(jiān)檢交接的過渡階段；二是拘留不應(yīng)由公訴機關(guān)做出；三是嚴(yán)重違反拘留的條件；四是違背了強制措施適用要遵守先輕后重邏輯。[74]

(四)留置的完善

留置雖不乏進(jìn)步之處，但規(guī)范的籠統(tǒng)、制定時間的短暫等使其不盡人意。由于留置較長時間限制被調(diào)查人的人身自由，出于權(quán)力可能異化、腐化或致權(quán)利不彰之憂，學(xué)界普遍要求加強對留置權(quán)制約，使其在法治軌道上運行并符合公平正義的法治理念。從其適用范圍來看，建議增設(shè)取保候?qū)彛饶芸刂屏糁眠m用范圍，又能適應(yīng)情節(jié)輕重的現(xiàn)實情況。在制度設(shè)計方面，有必要采納遞進(jìn)式立法方式。[72]40在審批方面，應(yīng)采取司法令狀主義。從權(quán)利保障來說，應(yīng)有限度地允許律師介入留置適用過程。目前暫無對留置概念的專門研究，學(xué)者們或者避而不談，或者只做一個說明，或許學(xué)者們認(rèn)為這是不證自明的，但確實有必要深入思考，同時也需加強對留置適用條件的注釋法學(xué)研究以正確理解和適用留置措施。

五、未來研究的深化

回顧既往研究，學(xué)者們基于學(xué)科背景、研究視角、價值取向、研究路徑的差異，對新機構(gòu)從組織架構(gòu)、職責(zé)權(quán)限、履職手段、監(jiān)督對象等角度進(jìn)行了較為深入的考察，并提出了不少獨到、精辟見解，回答了監(jiān)察委員會是什么、做什么、怎么做等基本理論問題，已有研究成果頗具啟發(fā)意義，為新機關(guān)更好更快地履職盡責(zé)提供了法理支撐和學(xué)術(shù)養(yǎng)分，對推進(jìn)憲法法律、黨紀(jì)黨規(guī)的廢改釋立，更好更快地實現(xiàn)改革初衷，都具有不可低估的學(xué)術(shù)價值和實踐意義。監(jiān)察委員會成立時間短，學(xué)術(shù)研究卻已形成較為繁榮的景象。不過,雖然學(xué)術(shù)研究成果數(shù)量龐大，但研究對象固定化、研究內(nèi)容同質(zhì)化、研究方式模式化、學(xué)科分布一家獨大等情況比較突出，從而使得研究成果在一定程度上有多而不精之憾，既有研究需更好地滿足改革實踐需求。

一是進(jìn)一步堅持問題意識。有關(guān)監(jiān)察權(quán)、調(diào)查權(quán)的性質(zhì)、監(jiān)察機關(guān)如何實現(xiàn)反腐敗與保障人權(quán)的統(tǒng)一、監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的銜接等事項的研究成果呈現(xiàn)出類似面相。筆者并不否認(rèn)這些研究的重要性和必要性，但是討論視角失之單一。如對于監(jiān)察權(quán)，學(xué)界一般側(cè)重研究其性質(zhì)，而將監(jiān)察權(quán)的概念、特點等基礎(chǔ)性問題擱置一旁，似乎是顯而易見或不言自明的，而后者是明確監(jiān)察權(quán)性質(zhì)的前提和基礎(chǔ)。又如如何進(jìn)一步推進(jìn)紀(jì)法銜接，如何理解監(jiān)察委員會是政治機關(guān)等問題。以推進(jìn)紀(jì)法銜接為例，改革后，紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公，同時擁有執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)法監(jiān)督等職責(zé)，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的職責(zé)也延伸至查處違紀(jì)、職務(wù)違法與職務(wù)犯罪三個層面。執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的協(xié)調(diào)與貫通，關(guān)涉用“紀(jì)律管全黨”與用“法律管全體”的有機統(tǒng)一，事關(guān)決策者提高反腐敗效能、構(gòu)建中國特色監(jiān)察體系改革初衷的實現(xiàn)。從廣義來說，紀(jì)法銜接包括監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)等其他國家機關(guān)的外部銜接，更包括監(jiān)察機關(guān)與紀(jì)檢機關(guān)的內(nèi)部協(xié)調(diào)。當(dāng)前，對前者的研究成果明顯多于對后者，后者應(yīng)成為后續(xù)研究的著力點和深入點。隨著憲法法律的制定完善和改革實踐的縱深推進(jìn)，有些問題得以解決，如學(xué)界已就監(jiān)察委員會的憲法定位達(dá)成共識。但有些新問題也會隨之彰顯，要求學(xué)界及時予以回應(yīng)：如該如何將監(jiān)察職能向基層推進(jìn)，如何實現(xiàn)派駐機構(gòu)的良好運行？另外，作為法律的監(jiān)察法同樣具有抽象性，不可能對一些具體問題詳細(xì)規(guī)定。如《監(jiān)察法》首次提出了“政務(wù)處分”的概念。政務(wù)處分與政紀(jì)處分，僅有一字之差，但內(nèi)容含義卻大相徑庭。包括政務(wù)處分的主體、原則、方式等理論問題，都是需要持續(xù)關(guān)注的重要內(nèi)容。

二是強化實踐觀照。深化國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革。目前人員已轉(zhuǎn)隸、機構(gòu)已成立并運轉(zhuǎn)、《憲法》亦修改、《監(jiān)察法》也生效，但改革仍處于全國試點階段，所以改革仍然在路上，遠(yuǎn)沒有結(jié)束。相較而言，在已有研究中，抽象的理論思辨與推導(dǎo)多于具體經(jīng)驗層面的觀察，諸多實踐性問題仍處于無人問津境地。監(jiān)察體制改革首先是一實踐問題，其次才是理論問題。理論源于實踐，一切正確理論都是實踐經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)。改革創(chuàng)新不斷深入，為理論創(chuàng)新和研究提供了豐富素材，而且理論問題要結(jié)合實踐考察才能更加深入。如留置措施在實踐中是如何運用的？監(jiān)察委員會職務(wù)犯罪調(diào)查程序在實踐中如何運行，存在哪些不足？如何建立監(jiān)察機關(guān)與其他機關(guān)在案件管轄方面的協(xié)調(diào)機制？監(jiān)察委員會采取了哪些措施實現(xiàn)自我監(jiān)督，實效如何等等？現(xiàn)在我國的監(jiān)察實踐創(chuàng)新已經(jīng)大大超過了理論創(chuàng)新。已有研究多是理論推演，缺乏實際案例和數(shù)據(jù)，研究方法的缺陷制約了研究成果的高度和深度。有必要聚焦監(jiān)察實踐，及時展現(xiàn)每一項改革措施的利弊成效、政治效果、社會效果及法律效果。不僅理論需要實踐檢驗和修改，而且也要堅持用新的理論指導(dǎo)實踐。隨著國家監(jiān)察體制改革的實踐發(fā)展，有的理論會繼續(xù)發(fā)揮指導(dǎo)實踐的作用，有的則需要進(jìn)一步調(diào)校。因此特別要總結(jié)可復(fù)制的有效做法和經(jīng)驗，歸納遇到的重點難點問題，求解解決路徑，以便在理論與實踐、歷史與現(xiàn)實的不斷往返中深化相關(guān)研究的內(nèi)容與形式，進(jìn)而為構(gòu)建新時代監(jiān)察理論和深化國家監(jiān)察體制改革實踐提供智識支持。

三是加強多學(xué)科研究?，F(xiàn)有關(guān)于監(jiān)察委員會的理論研究多是從憲法學(xué)、行政法學(xué)、刑事訴訟法學(xué)、法制史學(xué)等法學(xué)角度進(jìn)行。誠然，監(jiān)察委員會的成立事關(guān)國家的憲制結(jié)構(gòu)和人大制度的完善，改革取消了檢察機關(guān)大部分的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，改革需于法有據(jù)，改革成果要由法律確認(rèn)和固化，改革亦對立法、執(zhí)法和司法等法的運行提出新的法治需求。就此而言，從法學(xué)角度關(guān)注理所應(yīng)當(dāng)。但是監(jiān)察委員會是反腐敗機構(gòu)，監(jiān)察職能本質(zhì)上是反腐敗的職能，而預(yù)防是反腐敗的重要一維。從監(jiān)察法的規(guī)定來看，監(jiān)督職能在監(jiān)察職能中居于基礎(chǔ)性地位，所以還應(yīng)當(dāng)從加強黨風(fēng)廉政建設(shè)、提高黨的執(zhí)政水平和領(lǐng)導(dǎo)水平的高度來解讀監(jiān)察委員會及其職能的發(fā)揮。監(jiān)委依托紀(jì)檢、拓展監(jiān)察、銜接司法，實現(xiàn)了一體化處理違紀(jì)違法和犯罪問題。所以，對監(jiān)察委員會的相關(guān)研究離不開黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)的理論指導(dǎo)。同時，國家監(jiān)察體制改革的政治性和政策性極強，對監(jiān)察機關(guān)的組織設(shè)置、監(jiān)察權(quán)的運作及監(jiān)督等問題的研究離不開政治學(xué)的有力支持。申言之，監(jiān)察委員會職權(quán)運作無疑還是政治學(xué)、黨內(nèi)法規(guī)學(xué)的研究范疇。如監(jiān)察委員會、國家監(jiān)察體制改革這樣大型的學(xué)術(shù)議題常常需要多學(xué)科的合作，不能希冀由一個學(xué)科或一個學(xué)科中的某一方面獨立解決。單一的法學(xué)學(xué)科知識是力所不逮的，不僅難以拓展研究的寬度及深度，難以生成解釋力體系，而且容易造成誤讀，進(jìn)而影響研究過程和研究結(jié)果的客觀性及合理性。學(xué)者們可以嘗試運用多學(xué)科的分析工具以求寬視域、多學(xué)科、全方位地展現(xiàn)中國特色監(jiān)察體制的立體圖景，以更好地達(dá)到?jīng)Q策者的預(yù)期和滿足人民的期望。