劉 威

(中共中央黨校(國家行政學院) 政治和法律教研部， 北京 100091)

一、問題的提出

當事人適格的概念肇始于民事訴訟領域，其初始內涵是指以共同共有權或者共同共有法律關系作為訴訟標時，原告或者被告必須是全體共有人，此時的當事人才具有正當性[1]?？梢?，在民事訴訟中，正當當事人的原意是實體正當當事人，即必須是具有實體利害關系的組織或者個人才能成為當事人(1)傳統(tǒng)民事訴訟當事人理論認為，實體上權利的存在與訴訟上的權限有著密不可分的聯(lián)系,民事訴訟判決給予當事人的救濟，被認為是通過實體法上個別地賦予有關權利主體以訴權而獲得的。只有實體法上系爭權利義務關系的主體,才可成為訴訟當事人，因而當事人概念被理解為“實體當事人”[1]。。隨著當事人制度的發(fā)展，出現(xiàn)了形式正當當事人的概念，即訴訟擔當?？吕照J為，破產管理人、遺囑執(zhí)行人等“代理人”基于其特殊身份應該具有當事人資格，當其起訴時，保護的是相關人的合法權益，因此法院的判決應該拘束該合法權益的實際所有者[1]。這種當事人資格即訴訟實施權。在德國歷史上,訴訟實施權的創(chuàng)設,主要就是為了回應司法實踐中具有“代理人”身份之第三人的適格當事人資格問題。訴訟實施權的內涵是指，“以自己的名義作為原告或者被告對以訴的形式主張的權利實施訴訟的權利。這一權限通常情況下由聲稱自己是所主張的權利的獲得人的原告或者被主張某權利的被告擁有”[2]。訴訟實施權理論的出現(xiàn)，促使了正當當事人概念與實體法相分離。至此，當事人適格形成了二元并立格局，當事人為了保護自己的合法權益可以以自己的名義提起訴訟，即實體正當當事人以及當事人為了保護他人利益而以自己名義起訴，即形式正當當事人。

我國行政訴訟當事人制度深受民事訴訟法影響。從理論上來看，行政訴訟當事人是指在行政機關實施行政管理的活動中,因行政機關的行政行為而發(fā)生爭議,依照行政訴訟法的規(guī)定,以自己的名義到人民法院進行訴訟,并受人民法院裁判約束的有直接利害關系的單位和個人[3]?；趯ο嚓P概念(1)相似的概念界定還有：行政訴訟中的當事人是指因行政法上的權利義務關系發(fā)生爭議,或者權益受到侵犯,以自己的名義進行訴訟,并受人民法院判決和裁定約束的直接利害關系人[4]。行政訴訟當事人是指因行政主體行使行政權力、履行行政職責的行為發(fā)生爭議而以自己的名義參加到行政訴訟中，并且受法院裁判拘束的有關人員[5]189。司法審查當事人是指在發(fā)生行政爭議后，以自己的名義起訴、應訴或者參加訴訟，并受人民法院裁判約束的公民、法人或其他組織或行政主體[6]545。的分析發(fā)現(xiàn)，這與我國民事訴訟中當事人“三位一體”的界定方式一致(2)我國民事訴訟當事人概念受前蘇聯(lián)理論影響，與大陸法系傳統(tǒng)民事訴訟當事人適格標準吻合，被界定為“直接利害關系人”，當事人、利害關系人與裁判拘束力所及范圍形成三位一體的狀態(tài)，強求當事人概念容納實體內容的觀念，即把當事人界定為正當當事人[7]。。我國行政訴訟當事人，也定位成了實體正當當事人。近年來，盡管我國行政訴訟當事人資格呈現(xiàn)不斷擴張的趨勢，但是始終沒有超越實體正當當事人范疇。這從我國行政訴訟原告資格和被告資格的發(fā)展進程中可窺端倪。有學者對我國行政訴訟原告資格標準進行總結，認為標準的認定經歷了“直接利害關系人” “行政相對人” “法律上利害關系人”以及“利害關系人”標準4個階段[8]。對于具體的劃分，不同學者有不同的表述(3)黃學賢認為，我國行政訴訟原告資格經歷了從“無標準時期”到“法律規(guī)定標準時期”，再到“合法權益標準時期”，進而發(fā)展到“利害關系人標準時期”[9]。，但大體上是客觀的。由此可見，我國行政訴訟原告資格總體上呈現(xiàn)線性擴張趨勢。但是，無論其內涵如何拓展，都始終蘊含著對“利害關系”這一實質條件的判斷，即原告必須與被訴行政行為之間具有某種實質的“利益”或者 “損害”關系。所謂原告資格的擴張，實質上不過是法律規(guī)范或者法律解釋賦予“實質利害關系”更為廣闊內涵的投射效應。從被告適格標準來看，在我國行政訴訟中，被告資格與行政主體理論緊密結合，其實質上還是以“利害關系”為理論支撐，屬于實體正當當事人范疇。基于行政訴訟被告恒定為行政主體的基本原則，其適格標準的發(fā)展沒有實質性突破。

然而，以“利害關系”理論為基礎，試圖將行政訴訟當事人統(tǒng)一構建為實體正當當事人的制度設想，已經無法回應現(xiàn)實需要，因為在我國行政訴訟法上已經出現(xiàn)了訴訟擔當?shù)闹贫葘嵺`。例如，根據《行政訴訟法》(2017)的規(guī)定(4)《行政訴訟法》(2017)第二十五條第二款、第三款規(guī)定：“……有權提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。有權提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權利的法人或者其他組織可以提起訴訟……”。，公民死亡或者組織終止后，其原告資格發(fā)生轉移。根據該條款，當某公民死亡時，其近親屬可以為了維護其合法權益，比如名譽權，要求法院啟動司法審查。然而名譽權作為死亡公民的權益，與該近親屬并無實際利害關系。根據行政訴訟基本原理，與行政行為不存在利害關系的主體不得提起行政訴訟。因此，這種原告資格轉移制度無法從“利害關系”理論中獲得正當解釋。令人詫異的是，在我國行政訴訟中，類似的情形數(shù)見不鮮。在制度設計和司法實踐中，廣泛存在這種理論解釋的盲區(qū)。有學者敏銳地認識到了這一現(xiàn)實困境，進而提出要建構“層次化”的原告資格判定模式，分別探討行政相對人原告資格、行政相關人原告資格和基于客觀訴訟契機的原告資格之特殊情形[10]?？少F的是，該理論的支持者看到了我國行政訴訟當事人適格標準的多元化趨勢，認為存在一種與“利害關系”理論并立的當事人適格判斷標準，其表述為“基于客觀訴訟契機的原告資格之特殊情形”，并且具體分析了原告資格轉移、行政公益訴訟以及受害人訴訟中的原告資格問題[10]。遺憾的是，其沒有對客觀訴訟模式下當事人適格理論進行原則性論證，更沒有提出一個具體的判斷標準，而是以列舉的方式論述了幾種特殊情形。這種論證方式使得人們對這一結論的可推廣性產生質疑?？梢姡壳柏巾氁环N合適的理論學說來總結概括訴訟擔當?shù)闹贫葘嵺`，以彌補“利害關系”理論的不足，同時指導行政訴訟擔當制度的完善。

二、行政訴訟擔當?shù)恼斝曰A分析

訴訟擔當理論誕生伊始，主要是為了解決民事訴訟當事人適格問題。那么在行政訴訟中引入訴訟擔當?shù)恼斝曰A如何，值得思考。

(一)民事訴訟擔當理論的可移植性

訴訟擔當理論緣起于民事訴訟領域，將其移植到行政訴訟中，在于二者具有相似的理論淵源與制度困境。首先，我國行政訴訟制度脫胎于民事訴訟，二者在理論上具有一定的承接關系，這就為訴訟擔當理論的移植奠定了基礎。此外，我國民事訴訟擔當制度的興起是為了彌補“利害關系”理論的不足，而行政訴訟當事人適格也以“利害關系”為標準。雖然二者內涵不盡相同，但是其缺陷是相似的，即囿于“實體利害關系”的束縛，將可能的當事人排斥在訴訟外，不利于合法權益的保護。從理論上看，傳統(tǒng)行政訴訟中當事人適格理論也存在彌補的空間。其次，行政訴訟和民事訴訟中當事人制度存在相似的制度困境。有學者認為，實體權利義務主體與訴訟主體資格的分離是因為兩個前提：一是實體權利義務主體不愿意或者不能夠實現(xiàn)對合法權益的自我保護且亦不能通過代理制度獲得足夠保護；二是權利主體和實體權利脫節(jié)且不能夠借助立法技術構建明晰的對應關系[11]。因此可以說，實體權利義務當事人不能、不愿訴訟以及權利主體和權利內容的失衡直接引起了民事訴訟擔當制度的興起。行政訴訟同樣面臨這種制度困境。比如，在實體權利義務當事人死亡或者終止的情形下，其無法就自身合法權益進行救濟，也無法通過訴訟代理制度進行救濟。又如，我國法律規(guī)范并未賦予公民或者社會組織就公共利益提起行政訴訟的資格(實際上出現(xiàn)了權利主體和實體權利的脫節(jié))，行政公益訴訟主體資格的長期缺位造成了大量合法權益救濟無門。諸如此類的制度困境促使原告資格轉移制度、行政公益訴訟制度等訴訟擔當制度的興起。此外，隨著社會關系日益復雜，諸如業(yè)主委員會、破產管理人、遺囑執(zhí)行人、公益訴訟人、訴訟代表人等新型訴訟主體均無法從實體正當當事人標準中得到理論支撐?？梢?，行政訴訟中出現(xiàn)的與民事訴訟相似的制度困境，為行政訴訟擔當制度的適用提供了現(xiàn)實基礎。

(二)符合行政訴訟法的根本目的

行政訴訟法的根本目的在于保護公民、法人和其他組織的合法權益?；趯@一根本立法目的，我國行政訴訟原告資格經歷了一個不斷拓展的過程。正如上文所述，無論對“利害關系”的內涵如何作擴大解釋，都無法超越實質關系范疇，因此不能克服由此帶來的困境。實體正當當事人標準將訴訟當事人限制在實體權利義務主體內，當實體權利義務人不能或者怠于行使訴權時，相關利益就可能因為原告資格被排斥在司法審查之外而無法獲得救濟，而這與法治精神所倡導的“有權利必有救濟”理念相背離。引入訴訟擔當理論，則可以擺脫實體正當當事人的束縛，而以形式正當當事人的身份啟動訴訟活動，從而更好地保護公民、法人和其他組織的合法權益。

(三)域外經驗的證成

根據美國憲法的規(guī)定,一般情況下，任何人沒有資格代表那些有實體權益但卻沒有起訴的第三人向法院提起訴訟,即不承認形式當事人的正當性。這與我國一些學者的觀點相契合，符合傳統(tǒng)當事人適格標準的要求(5)胡建淼認為，行政訴訟是由當事人的權益受到行政侵害而提起的訴訟，這有兩層意思:第一，行政訴訟由受到行政職務行為侵害的當事人本人提起,非當事人沒有起訴資格(當事人的代理人除外)；第二，行政訴訟要有一定的損害事實才可提起，當事人雖遭不法行政侵害,但沒有發(fā)生權利上的損害,那就不足以提起訴訟[12]。。但是，在例外情形下，美國法院承認為維護第三人利益而起訴的具有原告資格。具體而言：第一，原告主張公共利益；第二，原告主張?zhí)囟ǖ乃饺死妫譃榕c原告利益密切相關的第三人利益以及第三人不能自主主張的利益；第三，團體代表成員起訴。美國行政法上這種類型的訴訟被統(tǒng)稱為“原告主張第三人利益之訴”(6)具體來說： 1.原告主張公共利益。原告主張公共利益的起訴資格,是法院從公共檢察官開始引申出的私人檢察官理論，其原告首先必須對案件有起訴資格。最典型的案件類型就是環(huán)境公益訴訟，環(huán)境保護者為了對抗破壞環(huán)境的違法行政行為而起訴。2.原告主張?zhí)囟ǖ乃饺死妗７譃閮煞N情況：第一，第三人利益與原告利益密切聯(lián)系。由于這種聯(lián)系，第三人利益可能受到原告訴訟的影響，因此,原告在這種情況下主張第三人的權利或利益,如第三者主張自己的權利和利益一樣。例如醫(yī)生和病人的利益有時密不可分，在一個避孕案件中，醫(yī)生主張婦女享有隱私權，這種主張正是該婦女自己所要主張的權利。第二，第三人自己不能主張權利時，即使在原告和第三人的利益有密切聯(lián)系時，法院還是要確定第三人是否能夠自己主張利益，只有在法院有理由相信第三人不能主張自己利益的時候，法院才假定第三人不會由于原告的主張而有所損失。3.團體代表成員起訴，即團體在訴訟中為了團員的利益而充當正當當事人。但是，有一定的限制條件:(1)成員利益分歧巨大時，團體不能代表成員起訴;(2)團體提出的要求必須由成員決定時，團體沒有資格代表成員起訴，比如對于是否允許婦女墮胎的問題，在婦女之間有不同的看法，則對于該問題的決定只能由婦女本人作出，不能由團體訴訟解決[13]622-624。。分析這一訴訟類型，其實質特征在于實體權利主體與訴訟主體的分離，突破了實體正當當事人范疇，而實際上是一種訴訟擔當?shù)木唧w體現(xiàn)。當然，在美國并沒有形成規(guī)范的行政訴訟擔當理論，但是“原告主張第三人利益之訴”作為一種特殊的訴訟類型被歸納，其本身就具有特殊意義：第一，這表明在美國行政法上已經認識到原告為了第三人利益起訴是一種特殊的訴訟資格體現(xiàn)，其不同于傳統(tǒng)的實體正當當事人訴訟；第二，“原告主張第三人利益之訴”這一表述本身就體現(xiàn)了行政訴訟擔當?shù)暮诵木?。一言以蔽之，“原告主張第三人利益之訴”對于我國行政訴訟擔當理論的構建具有示范效應和借鑒意義。

(四)與“客觀訴訟”模式相契合

萊昂·狄驥根據訴訟目的是 “救濟權利”或“維護客觀法律秩序”，將行政訴訟分為客觀訴訟模式與主觀訴訟模式[14]。前者指的是行政機關違反了“應遵守的普遍適用的某些規(guī)則和法律”而與相對人之間產生糾紛的情形；后者指的是行政機關與相對人之間“爭論的問題是否違反了原告獨享的某些權利”的情形[14]。從原告資格角度比較，主觀訴訟要求原告與被訴行政行為具有“利害關系”，而客觀訴訟則只要求原告與被訴行政行為有一定的“關聯(lián)利益”[15]。這種“關聯(lián)利益”往往通過法律特別規(guī)定的方式確立，比如環(huán)境保護、消費者權益保護等公共利益?？梢?，客觀訴訟模式中的適格原告與訴訟擔當中的原告資格要求存在內在契合性：第一，二者都突破了“實質利害關系標準”，而將適格原告擴展到了“關聯(lián)利益人”；第二，行政公益訴訟作為典型的法定訴訟擔當，同時也是客觀訴訟模式的重要組成部分，二者在制度上存在交叉；第三，訴訟擔當人一般由法律特別規(guī)定(7)對于任意訴訟擔當，由于大部分國家持否定態(tài)度，因而在制度實踐上較少。同時，任意訴訟擔當中也存在一個分類就是法定的任意訴訟擔當，所以訴訟擔當?shù)闹黧w形態(tài)是由法律特別規(guī)定的。，行政公益訴訟作為典型的客觀訴訟，其原告也是由法律特別規(guī)定的，二者存在立法路徑上的相似性(8)公益訴訟被學者定義為，針對侵害國家利益或者社會公共利益的行為，當法律上沒有直接利害關系的主體，或者是有直接利害關系的主體但其不愿提起訴訟時，由法律授予沒有直接利害關系的特定主體提起的非自利性訴訟[16]。；第四，法院裁判的拘束力都具有擴張性，在主觀訴訟中，法院裁判通常只對爭議的雙方當事人產生效力，而客觀訴訟由于突破了當事人間的相對利益，對社會產生了影響，因此訴訟判決通常產生第三人效力[17]。這與訴訟擔當?shù)幕咎卣饕恢拢谠V訟擔當中，被擔當人雖然沒有參與訴訟但是必須受到裁判結果的拘束。

通過以上分析發(fā)現(xiàn)，訴訟擔當理論與客觀訴訟模式存在內在契合性。本文認為，正如利害關系理論作為主觀訴訟模式當事人適格的理論基礎一樣，訴訟擔當理論實質上是客觀訴訟模式中當事人適格的理論支撐，因此可以說行政訴訟擔當理論的建構具有完善客觀訴訟模式理論體系的積極意義。

三、行政訴訟擔當概述

行政訴訟擔當理論的引入主要是為了彌補“利害關系”理論的不足，同時也是為了更好地指導制度實踐。為了更好地認識這一新理論，有必要對其概念、法律特點以及其與相近概念的比較進行系統(tǒng)研究。

(一)行政訴訟擔當?shù)母拍?/h3>

行政訴訟擔當概念有兩個核心要素：一是訴訟實施權，二是保護的合法權益面向。在德國，訴訟實施權可以分為“排他性的訴訟實施權”和“競合性的訴訟實施權”。前者是指實體權利義務人不能以自己的名義作為原告起訴或者作為被告應訴，而只能通過訴訟實施權人實施訴訟；后者是指訴訟實施權人與實體權利義務人都擁有訴訟實施權，都可以以自己的名義作為原告起訴或作為被告應訴[18]。訴訟擔當以訴訟實施權為基礎，因此目前關于訴訟擔當?shù)慕缍ㄒ卜譃椤芭潘f”和“競合說”。我國學者采用“排他說”(9)“排他說”認為，民事訴訟擔當是指本來不是民事權利或民事法律關系主體的第三人，對他人的權利或法律關系有管理權，以當事人的地位，就該法律關系所產生的糾紛行使訴訟實施權，所受判決的效力及于原民事法律關系的主體[19]136。，日本學者采用“競合說”(10)“競合說”認為，訴訟擔當是指第三人代替訴訟標的的權利義務主體享有或與之共同享有某訴訟標的的當事人適格，而且，該第三人所承受之判決效力及于該權利義務主體[20]208-210。。從更好地維護利益關聯(lián)人合法權益的角度來看，“競合說”更具優(yōu)勢，因為其擴展了訴訟擔當?shù)姆秶暮戏嘁娴拿嫦騺砜?。傳統(tǒng)訴訟擔當理論將所維護的利益表述為“訴訟擔當人的自身利益或者原實體權利義務人的利益”。顯然，其保護的合法權益僅指向個人利益。但是隨著公益訴訟、群體訴訟等超越個人權益范圍的新型訴訟類型的出現(xiàn)，傳統(tǒng)的私人權益理論已經逐漸顯現(xiàn)出其局限性。因此在新時期，訴的利益成為訴訟擔當新的理論基礎。從范圍上看，訴的利益強調“實際價值”或者“利益”，其比“權利”的涵攝范圍要廣。此外，訴的利益也超越了個人利益而將訴訟的保護范圍擴展到了群體利益甚至公共利益(11)在民事訴訟法上，訴的利益是指原告謀求判決時的利益，即當民事權益受到侵害或者與他人發(fā)生民事糾紛時，需要運用民事訴訟予以救濟的一種必需性[21]。在行政訴訟中，訴的利益,又稱為權利保護必要,是指因公民、法人及其他組織的合法權益受到違法行政行為侵害而產生行政爭議時,需要通過運用行政訴訟予以救濟的必要性[22]。。這些都是訴訟擔當理論中必須關注的變化。

綜上，本文認為行政訴訟擔當可以界定為：在行政訴訟中，基于法律規(guī)定或者有權主體授權，第三人為維護實體權利義務主體利益、自身利益或者公共利益，而與實體權利義務人共同享有訴訟實施權，且判決效力及于實體權利義務人的當事人適格制度。

(二)行政訴訟擔當?shù)姆商攸c

民事訴訟擔當具有以下法律特點：第一，訴訟擔當人是享有訴訟實施權的第三人，被擔當人則是實體權利義務所有人；第二，訴訟擔當人具有當事人地位，屬于正當當事人；第三，訴訟擔當人的身份可以基于法律規(guī)定直接獲得，也可以基于權利義務人授權而獲得；第四，訴訟擔當人既可以為維護他人權益，也可以為維護自己權益，還可以為維護公共利益或者團體利益起訴；第五，訴訟擔當人可以和被擔當人共同享有訴訟實施權；第六，法院最終的判決對被擔當人有拘束力。對于行政訴訟擔當而言，雖然其是從民事訴訟擔當制度移植而來，但是，基于行政訴訟的特點，其在制度上也存在自身特有的法律屬性。

1.行政訴訟擔當?shù)倪m用規(guī)則在原告適格和被告適格中體現(xiàn)出不對稱性。在民事訴訟擔當中，其適用規(guī)則在原告適格和被告適格中體現(xiàn)出對稱性。凡是能在原告適格中適用的標準，同樣可以在被告適格中適用。但是在行政訴訟中，原告可以是公民、法人或者其他組織，而被告則必須是行政主體。主體范圍的不同，導致能適用原告的資格要求無法適用于被告。此外，在民事訴訟中，原告適格和被告適格中的擔當人都可以既為了被擔當人利益、也可以為了自身利益或者公共利益參加訴訟，因此在利益保護上具有對稱性。但是，在行政訴訟中，原告訴訟擔當人可以是為了被擔當人的利益、自身利益或者公共利益而起訴。而被告訴訟擔當人既不是為了自身利益，也不是為了被擔當人利益，而是為了保障原告利益或者公共利益的目的而參加訴訟。因此行政訴訟擔當中原告適格和被告適格的利益面向是不一致的?；谶@樣的特性，本文認為行政訴訟擔當在原告適格和被告適格中應該分別構建具體規(guī)則，以適應這種不對稱性。

2.原告適格包括任意訴訟擔當和法定訴訟擔當，被告適格則只存在法定訴訟擔當中(12)根據第三人基于法定還是意定方式獲得訴訟實施權，將訴訟擔當分為法定訴訟擔當與任意訴訟擔當。法定訴訟擔當是第三人基于法律規(guī)定擁有訴訟實施權的情形，而任意訴訟擔當則是第三人基于實體權利義務人的意定授予而擁有訴訟實施權的情形。除了訴訟實施權來源不一致，二者在制度功能上也存在區(qū)別，對于法定訴訟擔當?shù)脑O立，更多是立法價值的考量；對于意定訴訟實施權的設立，則更多是對訴訟實施權的處分權能的尊重[23]。。任意訴訟擔當?shù)谋举|在于實體權利義務人自主決定轉移訴訟實施權。在行政訴訟中，原告的訴權只在撤訴時受到限制，而其他方面與民事訴訟幾乎沒有區(qū)別，這是行政訴訟法“保權”目的的體現(xiàn)。但是被告基于依法行政原理，其訴訟行為必須按照法律規(guī)定實施，而不存在自主處分訴權的可能性。因此任意訴訟擔當在行政訴訟被告適格中沒有適用空間，而法定訴訟擔當在被告適格中則有存在的可能。比如，根據法律規(guī)定，在原行為機關被撤銷的情形下，則繼續(xù)行使該被撤銷機關權力的組織為被告，如果不存在繼續(xù)行使其權力的組織，則同級人民政府作被告。

3.被告適格中不存在“為了原權利義務主體的訴訟擔當”或者“為了自身利益的訴訟擔當”這一對范疇。法定訴訟擔當設置的目的在于保護擔當人自身權益以及維護實體權利義務主體的利益，據此，日本學界將法定訴訟擔當分為“為了擔當人的法定訴訟擔當”與“為了被擔當人的法定訴訟擔當”(13)根據保護利益的不同，學界將法定訴訟擔分為“為了擔當人的法定訴訟擔當”與“為了權利義務歸屬主體的法定訴訟擔當”[24]。。前者旨在防止實體權利義務主體怠于行使或者濫用訴權損害第三人利益。此時基于“實質利害關系”標準第三人可能不具有當事人資格，因此存在合法權益救濟的漏洞，需要通過訴訟擔當制度賦予其訴訟主體資格，以提供救濟渠道；而后者則是 “實體權利義務歸屬主體不能或難以或不適于實施訴訟但又存在解決有關該權利義務糾紛之必要，而由在法律上一般負有保護職責的人進行訴訟的情形，此時的擔當人亦被稱之為職務當事人”，即第三人基于法定職責為了維護實體權利義務人的合法權益而起訴[20]。在行政訴訟中，原告適格的訴訟擔當可以存在這種劃分。一般情形下，原告適格的訴訟擔當都是“為了原權利義務主體的訴訟擔當”，但是在特殊情形下，為了保護與行政爭議不具有實質利害關系的第三人合法權益，也可以賦予其適格原告資格。比如，合資企業(yè)中的投資方可以為了自己的利益起訴行政機關對合資企業(yè)作出的行政行為，但是被告適格中則不存在這種劃分。這是因為行政訴訟被告是代表國家行使行政職權，不存在自己的利益，因此不存在擔當人或者被擔當人的利益。在行政訴訟中，被告參加訴訟隱含著保護公共利益的意思。

4.行政訴訟法定訴訟擔當中不存在對抗型訴訟擔當，只有吸收型訴訟擔當。日本民事訴訟法學者根據擔當人與被擔當人之間的利益取向將法定訴訟擔當分為“吸收型的法定訴訟擔當”和“對抗型的法定訴訟擔當”[25]。前者是指訴訟擔當人和被擔當人在利益上具有一致性，因此存在吸收關系；而后者是指訴訟擔當人具有不同于被擔當人的獨立利益追求，而使其與被擔當人之間形成對抗關系[25]218。在民事訴訟中，對抗型訴訟擔當主要解決債權人代位訴訟問題。在債權人代位訴訟中，即使代位債權人在對次債務人提起的訴訟中敗訴，債務人對次債務人的債權并不消滅,仍然能夠對其提起民事訴訟，主張權利仍然存在。此時，由于代位人與被代位人在訴訟利益上存在對立，訴訟結果對其權益的影響存在區(qū)別，因此屬于對抗型訴訟擔當[26]。在行政訴訟中，基于保護規(guī)范理論，債權人能夠以行政機關對債務人所作的行政行為損害債權為由提起行政訴訟，但是這一制度并不屬于對抗型訴訟擔當。理由是基于該理論，債權人以自己的名義提起行政訴訟，屬于實體正當當事人。由于法律規(guī)范的規(guī)定，債權人此時成為了行政行為的實質利害關系人，因此其是以實體正當當事人的名義作為原告參加訴訟，而不是訴訟擔當人。

5.被告適格的訴訟擔當可以劃分為行為主體的訴訟擔當和行政主體的訴訟擔當。以擔當人是行為主體還是行政主體為標準，將被告適格的訴訟擔當分為行為主體的訴訟擔當和行政主體的訴訟擔當。行為主體的訴訟擔當即行為主體作為訴訟擔當人，行政主體作為被擔當人的訴訟；而行政主體的訴訟擔當則指的是訴訟擔當人和被擔當人都是行政主體的情形。行為主體的訴訟擔當主要存在于司法實踐中(14)比如“陳超訴濟南市城市公共客運管理服務中心客運管理行政處罰案”中，即由不具有行政主體資格的濟南市城市公共客運管理服務中心代替政府部門作被告[27]。。其形式上的特點是由行為主體代替行政主體作被告，其實質上的特點是裁判效力不及于被擔當人。裁判效力的擴張性是訴訟擔當?shù)幕咎卣?，但是在行為主體的訴訟擔當中，裁判結果的效力不存在擴張性，而只在原告和被告之間產生實際的拘束效果，即對于被擔當人而言，裁判結果不具有實際的拘束力。我國行政訴訟被告的認定，在理論上是以行政主體為標準。但是，實踐中卻發(fā)展出了一個形式標準，即看該組織是否在銀行中有獨立的戶頭，只要這個組織在銀行有獨立的戶頭，其就可以成為行政訴訟被告。背后的邏輯就是，有戶頭就表示可以承擔相應的責任，起碼是經濟責任，就可以作為被告參加訴訟。但是這種形式判斷標準與行政主體的實質判斷標準有時候是沖突的，即一個有戶頭的組織，在理論上不一定能認定為行政主體。此時，用訴訟擔當理論對這種特殊情形進行解釋，但是，這種特殊的訴訟擔當卻打破了裁判效力及于被擔當人的特性。因為實際上，最終的訴訟結果是由訴訟擔當人一力承擔的。行為主體的訴訟擔當屬于司法實踐中的個案，還不具有制度實踐意義。但是該類行政訴訟擔當制度的啟示是巨大的：一方面揭示了行政訴訟擔當?shù)乃痉ㄟm用性；另一方面也提示在司法實踐中已經出現(xiàn)了形式被告制度，這是行政訴訟當事人制度運行過程中內生出的制度創(chuàng)新，反映了現(xiàn)實需求。行政主體的訴訟擔當在現(xiàn)行制度下只有一種，即在原行為機關被撤銷或者變更職權的情形下，有繼續(xù)行使其職權的機關時，由其作被告，沒有繼續(xù)行使其職權的機關時，則同級政府作被告。在這種情況下，由于原行為機關已經不存在，為了更好地維護合法權益，法律規(guī)定了訴訟擔當?shù)那樾?。行政主體的訴訟擔當實質上屬于被告資格轉移制度。與原告資格轉移制度一樣，其具有行政訴訟擔當?shù)幕咎刭|。

(三)行政訴訟擔當與相關概念的比較分析

1.行政訴訟擔當與訴訟信托

民事訴訟擔當與訴訟信托在適用中一直處于混亂狀態(tài)，至今無法得出二者的明確界分。本文在類型化視角下，對行政訴訟擔當和訴訟信托進行比較分析，以期為其在行政訴訟中的適用掃清障礙。行政訴訟擔當分為“法定訴訟擔當”與“任意訴訟擔當”，訴訟信托則分為“為了公益的訴訟信托”和“為了私益的訴訟信托”。其中，“為了公益的訴訟信托”與“法定訴訟擔當”存在交叉，“為了私益的訴訟信托”則與“任意訴訟擔當”存在交集，因此本文對這兩對范疇分別討論。

“為了公益的訴訟信托”在學界有兩種解讀。一種觀點認為,“為了公益的訴訟信托”指的是法律專門授權某一公益團體對特定權益享有訴的利益，從而具有當事人資格。比如，在環(huán)境保護及公眾消費等領域，某些公益團體具有當事人資格[28]。還有一種觀點認為，“為了公益的訴訟信托”是公民為了使國家更好地保護國民信托給國家的財產，將自己的部分訴權也委托給國家，而國家為了更好地實施訴訟活動，又將訴權分配給檢察機關或其他機關,由這些機關代表國家提起訴訟。因此，如果國家機關怠于行使訴權,那么任何一個公民均有權向法院提起訴訟[29]。綜上所述，“為了公益的訴訟信托”包括檢察機關等國家機關訴訟、社會團體訴訟和個人訴訟。但是，有學者提出，檢察機關、社會團體和公民個人提起公益訴訟均不屬于“為了公益的訴訟信托”(15)其觀點為：第一,沒有相關的語源可考究,缺乏可靠的歷史依據; 第二,已有公益訴訟和國家權力分工理論可以對這種現(xiàn)象提供理論支持,另辟蹊徑轉借公共信托理論的必要性不大;第三,民法上之信托行為,又稱為信托契約,其特征有二:一為委托人與受托人之間必須有移轉財產權之行為,使受托人取得財產權所有人之地位;二為受托人必須依信托之目的,就信托財產為管理或處分,于完成信托目的后,應將財產權返還于委托人或其所指定之人”，而公益訴訟信托并沒有信托的基本行為特征即轉讓財產,因而不能理解為訴訟信托;第四,很可能反使公益訴訟的研究復雜化,將本來就已經和訴訟擔當糾纏不清的訴訟信托的含義又生波瀾,因此,該種意義上的“訴訟信托”不宜提倡[29]143-144。。本文基本贊同這一說法。實際上，本文認為檢察機關、社會團體和公民個人提起公益訴訟的行為恰恰屬于訴訟擔當制度的體現(xiàn)。理由有二：第一，公益訴訟作為一種特殊的訴訟類型，無論是檢察機關、社會團體或者公民個人作為原告起訴，都不是完全的實體權利義務主體，因此符合實體權利義務主體和訴訟主體相分離的基本特征，屬于典型的訴訟擔當；第二，檢察機關提起行政公益訴訟已經為我國法律明確規(guī)定，因此屬于法定的訴訟擔當，而社會團體和公民個人提起公益訴訟雖然暫時沒有法定依據，但是其完全可以通過授權的方式成立任意的訴訟擔當。

“為了私益的訴訟信托”即為了訴訟目的的信托，本質上是通過轉移實體權益來實現(xiàn)訴訟目的。其與任意訴訟擔當在概念上存在交叉。但是，為了考察私人的訴訟信托之本意，其與任意訴訟擔當還是有區(qū)別的。其中最核心的區(qū)別就在于，“為了私益的訴訟信托”強調對實體權利義務的轉移，而任意訴訟擔當則只強調訴訟實施權的轉讓。此外，二者間還存在以下區(qū)別：第一，在任意訴訟擔當中，被擔當人沒有喪失訴訟實施權，因此有參加訴訟活動的可能，而訴訟信托的委托人則不得再以自己的名義起訴；第二，訴訟信托人基于實體權利義務的信托轉讓實體正當當事人地位，并不需要訴訟法上的特別規(guī)定，此一點與任意訴訟擔當不一致；第三，訴訟信托的制度屬性使其可能催生壟斷訴訟的利益集團出現(xiàn)，進而擾亂正常的律師代理制度，因此許多國家對該制度持否定態(tài)度，甚至是禁止的態(tài)度。任意訴訟擔當是為了便于訴訟活動的開展而進行的制度設計，并沒有剝奪實體權利義務人的訴訟實施權，因此不會對訴訟制度造成沖擊[30]。

2.行政訴訟擔當與行政訴訟承擔

行政訴訟承擔是指在訴訟過程中基于法定事由，由第三人獲得原實體權利義務人的訴訟權利，并且由該第三人作為正當當事人繼續(xù)參與訴訟并受法院最終裁判拘束的制度。訴訟承擔有4個構成要素：一是訴訟承擔人享有實體權利義務和訴訟權利義務，屬于正當當事人；二是訴訟承擔人產生于訴訟過程中；三是出現(xiàn)了法定事實，包括當事人死亡、終止或者轉移實體權利義務；四是訴訟承擔人要受到法院最終裁判的拘束。在不同國家又分為“當事人繼受主義”和“當事人恒定主義”。日本采用繼受主義，即允許繼受人參加前當事人的訴訟，最終判決對前當事人發(fā)生擴張的效力，德國等國家采用當事人恒定主義,繼受人無須參加前當事人已經進行的訴訟，其判決效力擴及于繼受人[26]。與行政訴訟擔當相比，二者的區(qū)別在于：第一，行政訴訟擔當可能啟動于訴訟開始前，也可能啟動于訴訟過程中，而訴訟承擔則只能在訴訟過程中產生；第二，行政訴訟擔當可以基于法律規(guī)定產生，也可以因為權利主體的授權而產生，而訴訟承擔則必須基于法律的規(guī)定產生；第三，訴訟承擔可能涉及實體權利義務的轉移，而訴訟擔當則只涉及訴訟實施權的轉移[31]。

3.行政訴訟擔當與主觀公權利理論

“主觀公權利”理論源自德國，指的是公法上的權利和利益，旨在解決行政訴訟中原告資格問題。其具體的判斷標準為“保護規(guī)范理論”，即如何判斷行政訴訟起訴人是否具有公法上值得保護的權利和利益，其內容為“以行政機關做出行政行為時所依據的行政實體法和所適用的行政實體法律規(guī)范體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利或法律上的利益作為判斷是否存在公法上利害關系的重要標準”[32]。因此，保護規(guī)范理論是借由實體法規(guī)范是否具有“個人利益保護指向”，來判定個人主觀公權利存立與否，其實質上還是實質利害關系標準的適用。最高人民法院發(fā)布的行政訴訟法司法解釋第十三條的規(guī)定(16)最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(2018)第十三條規(guī)定:“債權人以行政機關對債務人所作的行政行為損害債權實現(xiàn)為由提起行政訴訟的，人民法院應當告知其就民事爭議提起民事訴訟，但行政機關作出行政行為時依法應予保護或者應予考慮的除外。”即是主觀公權利理論在我國行政訴訟法上的制度實踐。根據這一條款的規(guī)定，債權人可以為了自己的利益，以自己的名義介入行政機關與債務人之間的行政爭議，其外在形式上與法定訴訟擔當極為類似。但是，分析其實質，債權人在這類案件中基于主觀公權利理論和保護規(guī)范理論具有實體利益，因此屬于實體權利義務歸屬者，其作為實體正當當事人參與訴訟而不是形式正當當事人。

四、行政訴訟擔當?shù)呐袛鄻藴?/h2>

傳統(tǒng)實體正當當事人資格，需要通過探尋當事人和行政爭議之間的“實質利害關系”來確定(17)有學者將“利害關系”判斷標準的發(fā)展過程總結為從“直接聯(lián)系論”到“實際影響論”再到“保護規(guī)范理論”的嬗變[33]。。而在行政訴訟擔當制度下，只需要明確當事人和行政爭議之間的“關聯(lián)性”即可。相較于“實質利害關系”標準需要判斷實質的利益或者損害，“關聯(lián)性”標準的判斷則只需要找到當事人和行政爭議間具有法律意義的“鏈接性要素”。本文認為，這種“鏈接性要素”包括以下幾種情形：

(一)基于法定職責的訴訟擔當

基于法定職責的訴訟擔當，指的是組織或者個人基于自己的法定職責而成為訴訟擔當人。就原告適格的訴訟擔當來看，主要包括以下幾種情形：第一，業(yè)主委員會的訴訟擔當。在民事訴訟中，立法上并未明確業(yè)主委員會在訴訟中的法律地位，但是學界關于其當事人資格有兩種對立的觀點?！胺穸ㄕf”認為，業(yè)主委員會應定位于業(yè)主團體的執(zhí)行機關與代表機關，而非獨立的民事主體，因此不具有當事人資格[34]?！翱隙ㄕf”則認為，業(yè)主委員會具有當事人資格，具體又分為“任意訴訟擔當說”和“訴訟擔當競合說”。前者認為，應該借鑒德國的規(guī)定(18)德國《建筑物區(qū)分所有權法》第二十七條第二款第五項規(guī)定：“業(yè)主大會的管理人授權時對業(yè)主的所有權有訴訟實施權”。，明確業(yè)主委員會的法律地位，并按照訴訟擔當理論賦予其任意的訴訟擔當人資格[35]。后者認為，業(yè)主委員會的訴訟擔當?shù)匚徊荒芤桓哦摗Ｈ魠⒓釉V訟的事項屬于業(yè)主委員會職責范圍的，則無須經業(yè)主大會授權,若屬于業(yè)主大會職責范圍的,則應經業(yè)主大會授權[36]。前者屬于法定訴訟擔當，后者屬于任意訴訟擔當。根據最高人民法院發(fā)布的行政訴訟法司法解釋的規(guī)定(19)最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018)第十八條第一款規(guī)定：“業(yè)主委員會對于行政機關作出的涉及業(yè)主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟。”，在行政訴訟中，業(yè)主委員會具有法定訴訟擔當?shù)牡匚?。本文認為作出這一規(guī)定的理由，在于業(yè)主委員會本身具有維護業(yè)主共同利益的法定職責，而成為訴訟擔當人是其履行法定職責的必要手段。當然，若參加訴訟的事項不屬于業(yè)主委員會的職責，那么在行政訴訟中也應該賦予其任意訴訟擔當?shù)姆傻匚?。因此，實質上本文贊同“訴訟擔當競合說”的觀點。第二，檢察機關的訴訟擔當。根據《行政訴訟法》(2017)的規(guī)定(20)《行政訴訟法》(2017)第二十五條第四款的規(guī)定：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！?，檢察機關可以提起行政公益訴訟。關于檢察機關在行政公益訴訟中的身份，學界主要存在“法律監(jiān)督者” “當事人( 原告) ” “兼具法律監(jiān)督者與當事人之雙重身份” “公益代表人”和“公訴人”五種觀點。整合來看，若承認檢察機關在公益訴訟中的當事人資格，則應該以訴訟擔當理論作為依據，若認為檢察機關是作為“公益代表人”或者“公訴人”提起公益訴訟，則可用訴訟信托理論作為解釋路徑。本文認為，檢察機關提起行政公益訴訟是基于法定職責產生的法定訴訟擔當。理由有二：首先，檢察機關根據《行政訴訟法》(2017)的規(guī)定，以案外第三人的身份，為了維護公共利益，以自己的名義提起訴訟，屬于典型的法定訴訟擔當；再者，檢察機關提起行政公益訴訟不符合訴訟信托的基本特征。其一，訴訟信托在本質上要存在實體權利的轉移，而檢察機關在提起行政公益行政訴訟時并沒有承接任何當事人轉移的實體權利，而是基于自己的法定職責維護公共利益。其二，訴訟信托包括委托方、受托方和受益方三方當事人，而在檢察機關提起公益訴訟的案件中，當事人由檢察機關和適格的應訴被告構成，不存在第三方當事人。第三，破產管理人的訴訟擔當。根據《中華人民共和國企業(yè)破產法》(2007)的規(guī)定(21)《中華人民共和國企業(yè)破產法》(2007)第二十五條規(guī)定：“管理人履行下列職責：(一)接管債務人的財產、印章和賬簿、文書等資料；(二)調查債務人財產狀況，制作財產狀況報告；(三)決定債務人的內部管理事務；(四)決定債務人的日常開支和其他必要開支；(五)在第一次債權人會議召開之前，決定繼續(xù)或者停止債務人的營業(yè)；(六)管理和處分債務人的財產；(七)代表債務人參加訴訟、仲裁或者其他法律程序；(八)提議召開債權人會議；(九)人民法院認為管理人應當履行的其他職責。本法對管理人的職責另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。”，破產管理人基于其職責擁有原則上的法定訴訟擔當人地位，因此其在行政訴訟中基于同樣的理由亦應該具有適格的原告資格。

(二)基于特定法律事實的訴訟擔當

基于特定的法律事實，有關組織或者個人也可以被賦予訴訟擔當人資格。比如，因投資、商業(yè)合作或者設立組織等法律事實產生的訴訟擔當。根據最高人民法院發(fā)布的行政訴訟法司法解釋的規(guī)定(22)最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018)第十六條第二款：“聯(lián)營企業(yè)、中外合資或者合作企業(yè)的聯(lián)營、合資、合作各方，認為聯(lián)營、合資、合作企業(yè)權益或者自己一方合法權益受行政行為侵害的，可以自己的名義提起訴訟?！?，聯(lián)營企業(yè)、中外合資或者合作企業(yè)中的聯(lián)營、合資、合作方擁有當事人資格。“聯(lián)營、合資、合作各方”與“聯(lián)營企業(yè)、中外合資或者合作企業(yè)”屬于各自獨立的主體，當前者以自己的名義為了企業(yè)或者自身利益向人民法院起訴時，則屬于典型的法定訴訟擔當。與此類似，根據最高人民法院發(fā)布的行政訴訟法司法解釋的規(guī)定(23)最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018)第十七條：“事業(yè)單位、社會團體、基金會、社會服務機構等非營利法人的出資人、設立人認為行政行為損害法人合法權益的，可以自己的名義提起訴訟?！保菭I利法人的出資人、設立人也擁有當事人資格。同理，“出資人、設立人”與“非營利法人”屬于不同主體，出資人、設立人以自己名義為企業(yè)的利益起訴也屬于法定的訴訟擔當。此外，在我國行政訴訟中還存在著一種特殊的訴訟類型，即受害者訴訟(24)最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018)第十二條第(三)項規(guī)定：“有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的‘與行政行為有利害關系’：……(三)要求行政機關依法追究加害人法律責任的；……。”。有學者認為，“受害人訴訟由于不適宜匹配利害關系標準，因而將其視作以督促行政機關依法行使規(guī)制性權力為目的的客觀訴訟情形，或許也更為妥適”[37]。本文贊同這一觀點，認為在受害者訴訟中，是加害人的侵權法律事實賦予了受害人訴訟擔當資格。

(三)基于代表關系的訴訟擔當

代表人訴訟本質上是為了節(jié)省司法資源，從而由一部分當事人代表全部訴訟主體的利益參與庭審活動的訴訟類型?！缎姓V訟法》(2017)的規(guī)定(25)《行政訴訟法》(2017)第二十八條規(guī)定：“當事人一方人數(shù)眾多的共同訴訟，可以由當事人推選代表人進行訴訟。代表人的訴訟行為對其所代表的當事人發(fā)生效力，但代表人變更、放棄訴訟請求或者承認對方當事人的訴訟請求，應當經被代表的當事人同意?！贝_立了我國行政訴訟中的訴訟代表人制度。關于代表人的訴訟地位，學界有“任意訴訟擔當說”和“訴訟擔當競合說”。前者認為代表人訴訟屬于程序法規(guī)定的典型任意訴訟擔當[38]；后者認為我國代表人訴訟根據代表人是由人民法院指定產生，還是由當事人推舉產生，可分為法定訴訟擔當與任意訴訟擔當[18]。本文同意“訴訟擔當競合說”的觀點。代表人訴訟并不是一種單一訴訟類型。根據代表人產生的不同路徑，劃分為不同的訴訟擔當類型是合理的。

除一般性規(guī)定外，在我國行政訴訟中，訴訟代表人的訴訟擔當還體現(xiàn)為以下3種具體情形：第一，全體合伙人推選代表人起訴的訴訟擔當。根據最高人民法院發(fā)布的行政訴訟法司法解釋的規(guī)定(26)最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018)第十五條規(guī)定：“合伙企業(yè)向人民法院提起訴訟的，應當以核準登記的字號為原告。未依法登記領取營業(yè)執(zhí)照的個人合伙的全體合伙人為共同原告；全體合伙人可以推選代表人，被推選的代表人，應當由全體合伙人出具推選書。”，涉及到合伙企業(yè)的行政訴訟原告有兩種類型：一是有字號的合伙企業(yè)，以字號為原告；二是沒有字號的合伙企業(yè)，以全體合伙人為共同原告。關于前者，一般由合伙企業(yè)中執(zhí)行合伙事務的合伙人代表參加訴訟，其法律地位如何并未明確規(guī)定，有待本文后續(xù)進行深入探索。關于后者，即全體合伙人推選代表人的訴訟，則屬于特殊的代表人訴訟。其本質上屬于代表人訴訟的一種，但是具有特殊性，表現(xiàn)為其不受代表人訴訟“人數(shù)眾多”(27)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十九條：“行政訴訟法第二十八條規(guī)定的‘人數(shù)眾多’，一般指十人以上?！笨梢姡砣嗽V訟一般發(fā)生在當事人為10人以上的訴訟中，但是在全體合伙人作為共同原告的情況下可以不受此人數(shù)限制。的限制，可根據相關規(guī)定直接推選代表人參與訴訟?；诖?，全體合伙人推選代表人的訴訟屬于法律規(guī)定的任意訴訟擔當。第二，專有部分占建筑物總面積過半數(shù)或者占總戶數(shù)過半數(shù)業(yè)主起訴的訴訟擔當。最高人民法院發(fā)布的行政訴訟法司法解釋(28)最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018)第十八條第二款規(guī)定：“業(yè)主委員會不起訴的，專有部分占建筑物總面積過半數(shù)或者占總戶數(shù)過半數(shù)的業(yè)主可以提起訴訟。”為業(yè)主委員會作為訴訟擔當人起訴的情形規(guī)定了兜底條款，彌補了業(yè)主委員會怠于起訴時的原告資格問題。此時，特定業(yè)主是為了自己的利益起訴，因此具有正當當事人地位。但是，當業(yè)主人數(shù)眾多，需要推選代表人時，則屬于代表人訴訟，因此又屬于典型的訴訟擔當。第三，在企業(yè)主體資格消滅情形下，其法定代表人的訴訟擔當。根據最高人民法院發(fā)布的行政訴訟法司法解釋的規(guī)定(29)最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十六條第三款規(guī)定：“非國有企業(yè)被行政機關注銷、撤銷、合并、強令兼并、出售、分立或者改變企業(yè)隸屬關系的，該企業(yè)或者其法定代表人可以提起訴訟?！?，在非國有企業(yè)被“注銷、撤銷、合并、強令兼并、出售、分立或者改變企業(yè)隸屬關系的”的情況下，該企業(yè)或者其法定代表人擁有原告資格。在原企業(yè)主體資格已經消滅的情形下，是否繼續(xù)賦予其原告資格需要特別討論，但是其法定代表人以自己的名義起訴則是典型的法定訴訟擔當。

(四)基于人身關系或者組織隸屬關系的訴訟擔當

基于人身關系或者組織隸屬關系的訴訟擔當主要指的是原權利義務人、組織死亡或者終止情形下的訴訟擔當。根據《行政訴訟法》(2017)的規(guī)定(30)《行政訴訟法》(2017)第二十五條第二款、第三款：“有權提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。有權提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權利的法人或者其他組織可以提起訴訟。”，在公民死亡或者組織終止的情形下，其近親屬或者權利承受人擁有原告資格。而此時，其既可能為了維護該死亡公民或者終止組織的利益起訴，比如名譽權、著作權等，也可能為了維護自己的利益而起訴，比如財產繼承權等，因此屬于典型的法定訴訟擔當。此外，被告適格中行為主體的訴訟擔當和行政主體的訴訟擔當都屬于基于組織隸屬關系產生的訴訟擔當。行政主體的訴訟擔當體現(xiàn)在《行政訴訟法》(2017)以及最高人民法院行政訴訟法司法解釋的規(guī)定中(31)《行政訴訟法》(2017)第二十六條第六款：“行政機關被撤銷或者職權變更的，繼續(xù)行使其職權的行政機關是被告?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018)第二十三條規(guī)定：“行政機關被撤銷或者職權變更，沒有繼續(xù)行使其職權的行政機關的，以其所屬的人民政府為被告；實行垂直領導的，以垂直領導的上一級行政機關為被告?！?。行為主體的訴訟擔當則往往通過法官行使自由裁量權來實現(xiàn)，因此多出現(xiàn)在司法實踐中。此外，在行政委托關系中也存在行為主體的訴訟擔當。關于行政委托行為中被告的確定，有學者提出以作出行為的名義來決定被告歸屬，若受托機關以自己的名義作出行為，則自己作被告[37]。根據現(xiàn)有行政訴訟被告制度，受托機關以自己名義作出行為，在法律效果上還是要歸屬于委托機關，即行政主體代替行為主體作被告。因此若賦予行為主體以自己名義應訴的資格，則屬于典型的法定訴訟擔當。本文認為，行政主體代替行為主體起訴，是對我國行政訴訟被告制度的遵循，同時是對訴訟擔當制度的異化；而行為主體代替行政主體起訴，則恰恰是對我國行政訴訟被告制度的反思，同時是對訴訟擔當制度的回歸。

五、行政訴訟擔當制度的完善

行政訴訟擔當在制度面向上包括原告適格中的訴訟擔當和被告適格中的訴訟擔當。本文認為，行政訴訟擔當制度的發(fā)展應該在“關聯(lián)性”標準的基礎上，契合其制度面向，從兩個方向著手，一是繼續(xù)拓展原告適格的訴訟擔當范圍，二是以行政訴訟擔當理論為指導，促進行政訴訟適格被告從實體正當當事人向形式正當當事人轉變。

(一)繼續(xù)拓展原告適格的訴訟擔當范圍

隨著行政訴訟制度的發(fā)展，我國行政訴訟原告資格也不斷拓展。但是其始終無法擺脫實質利害關系的束縛，從而限縮了原告范圍。而在引入行政訴訟擔當理論后，原告資格的判定可以突破實體正當當事人范疇，從而將一部分原來不具有原告資格的主體納入到行政訴訟當事人中來。

1.村(居)民委員會的原告資格

最高人民法院行政訴訟法司法解釋(32)最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018)第二十四條第一款規(guī)定：“當事人對村民委員會或者居民委員會依據法律、法規(guī)、規(guī)章的授權履行行政管理職責的行為不服提起訴訟的，以村民委員會或者居民委員會為被告?！泵鞔_了村民委員會或者居民委員會在法律、法規(guī)、規(guī)章授權情況下?lián)碛斜桓尜Y格。那么如果進行反向思考，村民委員會或者居民委員會是否可以根據法律規(guī)范的規(guī)定或者村(居)民授權，以自己的名義為了村(居)民的集體利益而作為原告起訴，從而成立原告適格的訴訟擔當？本文認為，答案是肯定的。理由有二：第一，訴訟擔當?shù)倪m用在原告和被告適格中具有對稱性。在行政訴訟擔當中，只要符合行政訴訟法基本原理，就可以在二者間進行同構設置。既然村(居)民委員會可以作為行政訴訟的被告，那就說明其具有成為行政訴訟當事人的基本條件，因此也有成為行政訴訟原告的可能。第二，根據憲法和組織法的規(guī)定(33)《憲法》(1982)第一百一十一條規(guī)定：“城市和農村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規(guī)定。居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議?！薄吨腥A人民共和國村民委員會組織法(2018修正)》第一條規(guī)定：“為了保障農村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農村基層民主，維護村民的合法權益，促進社會主義新農村建設，根據憲法，制定本法?！?，村(居)民委員會的職責在于“維護村民的合法權益”，具體而言，包括辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)、調解民間糾紛、協(xié)助維護社會治安、并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議等。而參與訴訟無疑是法治社會中維護合法權益最重要的手段，因此村(居)民委員會作為訴訟擔當人代替村(居)民起訴具有理論和制度上的正當性。據此，本文建議將村(居)民委員會確立為法律規(guī)定的任意訴訟擔當。這樣，一方面可以避免法定訴訟擔當將訴訟實施權強行賦予村(居)民委員會，從而限制村(居)民本身訴權的情形出現(xiàn)；另一方面在村(居)民不能或者不愿訴訟時，村(居)民委員會又可以適時彌補其訴訟能力或者訴訟意愿的不足，從而維護相關合法權益。

2.事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會的原告資格

根據最高人民法院行政訴訟法司法解釋的規(guī)定(34)最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018)第二十四條第三款規(guī)定：“當事人對高等學校等事業(yè)單位以及律師協(xié)會、注冊會計師協(xié)會等行業(yè)協(xié)會依據法律、法規(guī)、規(guī)章的授權實施的行政行為不服提起訴訟的，以該事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會為被告?！?，事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會在法律、法規(guī)、規(guī)章授權的情況下具有被告資格。同樣，其是否可以代表特定人群提起行政訴訟，從而成立原告適格的訴訟擔當呢？本文認為答案也是肯定的。理由有二：第一，基于訴訟擔當在原告和被告適格間的同構性，既然事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會在法律、法規(guī)、規(guī)章授權的情況下具有被告資格，就說明其在制度建構上具有可行性，而賦予其原告適格的訴訟擔當?shù)匚灰膊⒉贿`背行政訴訟法基本原理，而且有助于更好地解決群體性糾紛，因此確立其行政訴訟原告資格并無不妥。第二，借鑒德國團體訴訟的基本原理。關于德國團體訴訟的性質，理論上有兩種觀點，一種觀點認為團體訴訟在性質上屬于訴訟信托[39]。另一種觀點認為其既不屬于訴訟擔當，也不屬于訴訟信托[18]。盡管對于團體訴訟的性質在理論上還存在爭議，但是其在解決群體性糾紛中的作用是有目共睹的。而且可以明確的是，符合條件的社會團體可以接受團體成員的授權，獲取訴訟實施權，從而成立任意訴訟擔當。因此本文建議，可以借鑒德國團體訴訟模式完善我國群體性糾紛解決機制，在立法上規(guī)定我國的事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會可以在法定條件下接受授權，代表特定人群提起行政訴訟，從而成立任意的訴訟擔當。

3.“三會”的原告資格

現(xiàn)代企業(yè)中的“三會”指的是董事會、股東大會和股東代表大會。根據最高人民法院行政訴訟法司法解釋的規(guī)定(35)最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018)第十六條第一款規(guī)定：“股份制企業(yè)的股東大會、股東會、董事會等認為行政機關作出的行政行為侵犯企業(yè)經營自主權的，可以企業(yè)名義提起訴訟?！保叭龝笨梢砸云髽I(yè)名義提起行政訴訟。然而根據《民法總則》和《民事訴訟法》的規(guī)定(36)《民法總則》(2017)第六十一條規(guī)定：“依照法律或者法人章程的規(guī)定，代表法人從事民事活動的負責人，為法人的法定代表人。法定代表人以法人名義從事的民事活動，其法律后果由法人承受。法人章程或者法人權力機構對法定代表人代表權的限制，不得對抗善意相對人?！薄睹袷略V訟法》(2017)第四十八條規(guī)定：“公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當事人。法人由其法定代表人進行訴訟。其他組織由其主要負責人進行訴訟?！保梢砸苑ㄈ嗣x進行訴訟活動的只有法定代表人，而法定代表人一般只能由自然人擔任(37)《公司法》第十三條規(guī)定：“公司法定代表人依照公司章程的規(guī)定，由董事長、執(zhí)行董事或者經理擔任，并依法登記。公司法定代表人變更，應當辦理變更登記?！保虼恕叭龝痹谛姓V訟中的地位不是法定代表人。那么“三會”為什么可以以企業(yè)的名義起訴？關于這一點，在理論上并沒有進行積極的探討和形成明確的定論。本文認為，制度上之所以這樣設計，可能是基于訴訟便利的需要。當企業(yè)法定代表人不積極履行訴訟權利時，法律賦予“三會”以原告資格提起行政訴訟，從而更好地保護相關利益。但是，這一做法在現(xiàn)有行政訴訟當事人理論下卻無法獲得正當性解釋。從主體上看，“三會”與其所在的股份制企業(yè)不具有同一性，人們顯然不能將行政機關針對企業(yè)作出的行為看作其對“三會”作出的行為，從利害關系上來看，基于“實質利害關系標準”，人們也無法得出其與行政機關針對企業(yè)作出的行政行為之間存在利益或者損害關系，因此，基于主流行政訴訟當事人判斷標準，“三會”不具有適格原告資格。這一推論使得該制度的運行陷入理論缺位的尷尬境地，經不住規(guī)范性考量。因此，本文建議修改這一規(guī)定，改為“三會”認為行政機關作出的行政行為侵犯企業(yè)經營自主權時，可以以自己的名義起訴。如此，該制度則與訴訟擔當?shù)睦碚撘笙嘁恢??！叭龝笨梢曰谧约旱姆ǘ氊煶蔀榉ǘㄔV訟擔當，擁有形式正當當事人資格，從而實現(xiàn)理論和制度實踐的統(tǒng)一。

4.工會的原告資格

根據《勞動合同法》(2007)的規(guī)定(38)《勞動合同法》(2007)第五十六條規(guī)定：“用人單位違反集體合同，侵犯職工勞動權益的，工會可以依法要求用人單位承擔責任；因履行集體合同發(fā)生爭議，經協(xié)商解決不成的，工會可以依法申請仲裁、提起訴訟?！?，在民事訴訟中，工會具有法定訴訟擔的地位，但是在行政訴訟中其訴訟地位并不明確。為了體現(xiàn)工會維護職工利益的本質屬性，本文建議在行政訴訟中也賦予其法定訴訟擔的地位。具體來說，可以通過司法解釋的方式，將工會的行政訴訟原告資格予以確認。

5.繼承關系中的原告資格

繼承關系中可能涉及到的訴訟擔當人主要包括遺產管理人和遺囑執(zhí)行人。對于遺產管理人的訴訟地位，我國法律并沒有明文規(guī)定。在民事訴訟領域存在著“訴訟代理說”與“訴訟擔當說”。前者認為，遺產管理人在訴訟中是繼承人的代理人。后者則認為，在該類訴訟中，遺產管理人實際上是為了所有與遺產有利害關系之人的利益而以自己名義起訴的訴訟擔當人[40]。由于遺產管理人對繼承人兼具“保護和監(jiān)督”雙重職責，不符合訴訟代理人的基本特征，因此本文同意“訴訟擔當說”，而且認為應該由法律明確規(guī)定其訴訟地位，即屬于法定訴訟擔當。遺囑執(zhí)行人的訴訟地位與遺產管理人相似，在法律上亦無明確規(guī)定，在學界也有兩種觀點：一是“訴訟代理人說”；二是代表所有與遺囑執(zhí)行有利害關系之人的利益而以自己名義進行訴訟的職務上的“訴訟擔當人說”。本文認為，“訴訟代理人說”存在邏輯上的悖論。首先，遺囑執(zhí)行人很有可能與繼承人產生糾紛而需要訴諸法院。此時，若人們認為遺囑執(zhí)行人是繼承人的訴訟代理人，則在法庭上，其既是原告的代理人，也是被告的代理人，顯然違背了“禁止雙方代理”的基本原則；其次，若人們將遺囑執(zhí)行人看作被繼承人的訴訟代理人，則違背訴訟代理的基本規(guī)則。因為此時當事人已經死亡，所以也就不存在訴訟代理。本文認為，遺囑執(zhí)行人提起訴訟，屬于法定的訴訟擔當，這樣既可以破解遺囑執(zhí)行人作為訴訟主體帶來的悖論，同時又可以保護利益關聯(lián)人的合法權益[40]。

6.合伙事務執(zhí)行人的訴訟擔當

在民事訴訟領域，關于合伙事務執(zhí)行人的訴訟地位，立法上沒有明確規(guī)定，學界有兩種觀點：一是“訴訟擔當說”，認為我國《合伙企業(yè)法》(2006)(39)《合伙企業(yè)法》第二十六條規(guī)定：“合伙人對執(zhí)行合伙事務享有同等的權利。按照合伙協(xié)議的約定或者經全體合伙人決定，可以委托一個或者數(shù)個合伙人對外代表合伙企業(yè)，執(zhí)行合伙事務。作為合伙人的法人、其他組織執(zhí)行合伙事務的，由其委派的代表執(zhí)行?！睂τ诤匣锸聞請?zhí)行人的規(guī)定顯然屬于概括性授權，同時基于合伙企業(yè)的運作規(guī)則，合伙事務執(zhí)行人對合伙企業(yè)的管理是現(xiàn)實而密切的，從方便權利人實現(xiàn)實體權益的角度，承認合伙執(zhí)行人以自己名義進行訴訟，是一個合理的選擇[41]138。二是“法定代表人說”，認為合伙企業(yè)屬于商事合伙，其具有很強的組織性，可以將其視為《民事訴訟法》第四十九條規(guī)定的“其他組織”，因此合伙事務執(zhí)行人在訴訟中所起的作用相當于法人的法定代表人，其行為應該直接視為合伙企業(yè)的行為，而無須通過任意訴訟擔當理論加以解釋[18]。本文認為這兩種觀點都是正確的，只是在合伙事務執(zhí)行人訴訟地位的確定上需要進行整合。建議在行政訴訟中規(guī)定，在有字號的合伙企業(yè)做原告的情形下，合伙事務執(zhí)行人可以以法定代表人的名義起訴。但是在個人合伙的情形下，則法律既可以規(guī)定其他合伙人通過授權推選合伙事務執(zhí)行人參加訴訟，從而成立任意訴訟擔當，也可以直接規(guī)定合伙事務執(zhí)行人以自己名義起訴，從而成立法定訴訟擔當。這樣的設置一方面契合了現(xiàn)行法律規(guī)定的內在邏輯，不至于產生較大沖突，節(jié)省了修法成本；另一方面引入訴訟擔當制度，規(guī)范了個人合伙組織在行政訴訟中的原告適格判斷。至此，在個人合伙的情形下，行政訴訟擔當?shù)那樾伟?種，要么推選合伙事務執(zhí)行人或者其他的合伙人參加訴訟，成立兩種任意訴訟擔當，要么由法律直接規(guī)定合伙事務執(zhí)行人的法定訴訟擔當?shù)匚弧?/p>

7.民事合同相對方的訴訟擔當

由于行政機關的行政行為導致民事合同一方當事人不能履約合同，從而造成另一方當事人損失時，此時，遭受損失的一方是否具有行政訴訟原告資格？這個問題至今沒有明確定論。理論和制度上一般形成了3種方案。第一，“民事救濟模式”認為，在這種情形下，遭受損失一方可以通過民事訴訟等民事救濟方式要求合同另一方承擔相應責任。第二，“窮盡救濟模式”認為，當遭受損失一方無法通過其他途徑獲得救濟時，則應該賦予其行政訴訟原告資格。第三，“保護規(guī)范模式”認為，債權人與債務人之間的糾紛一般通過民事訴訟解決，但是，如果行政機關作出行政行為時所依據的法律規(guī)范要求其考慮債權人的權益，則債權人擁有行政訴訟原告資格(40)最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十三條規(guī)定：“債權人以行政機關對債務人所作的行政行為損害債權實現(xiàn)為由提起行政訴訟的，人民法院應當告知其就民事爭議提起民事訴訟，但行政機關作出行政行為時依法應予保護或者應予考慮的除外?！薄１疚恼J為，這種情形下，應該基于訴訟擔當理論，賦予遭受損失一方當事人以行政訴訟原告資格，而無需考慮其是否窮盡救濟手段，或者行政機關是否負有注意義務。如果作為行政相對人的民事合同一方當事人怠于行使訴權，那么遭受損失一方當事人可以為了維護自身利益，以自己的名義，要求法院審查行政機關的行政行為。這一規(guī)定拓展了民事主體合法權益保護的路徑，同時也符合國家優(yōu)化營商環(huán)境的戰(zhàn)略布局。

(二)探索建構我國行政訴訟形式被告制度

1.我國行政訴訟被告制度的反思

我國行政訴訟被告制度以行政主體理論為支撐，從而建構了實體正當當事人標準。然而，這一制度設計經常導致被告和實際的行為主體相脫節(jié)，造成了諸多制度困境。第一，增加了原告起訴時確定被告的難度。比如，派出所以自己的名義作出了拘留處罰決定，但是適格被告卻是該派出所所屬的公安機關。類似的情形還出現(xiàn)在行政委托和開發(fā)區(qū)管理機構的被告確定中。在行政委托關系中，行政主體與行為主體相分離，實際作出行政行為的主體卻不具有適格被告資格(41)類似的規(guī)定包括：最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第一款、第三款：“行政機關組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告。沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機關授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的，屬于行政訴訟法第二十六條規(guī)定的委托。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告?！钡诙臈l第二款：“當事人對村民委員會、居民委員會受行政機關委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機關為被告?！钡谒目睿骸爱斒氯藢Ω叩葘W校等事業(yè)單位以及律師協(xié)會、注冊會計師協(xié)會等行業(yè)協(xié)會受行政機關委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機關為被告?！薄４送?，根據最高人民法院行政訴訟法司法解釋的規(guī)定(42)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018)第二十一條：“當事人對由國務院、省級人民政府批準設立的開發(fā)區(qū)管理機構作出的行政行為不服提起訴訟的，以該開發(fā)區(qū)管理機構為被告；對由國務院、省級人民政府批準設立的開發(fā)區(qū)管理機構所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以其職能部門為被告；對其他開發(fā)區(qū)管理機構所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以開發(fā)區(qū)管理機構為被告；開發(fā)區(qū)管理機構沒有行政主體資格的，以設立該機構的地方人民政府為被告。”，對國務院、省級政府批準設立的以外的開發(fā)區(qū)管理機構職能部門作出的行為不服的一律以該機構為被告，若機構不具有行政主體資格的以設立該機構的地方人民政府為被告。這無疑是讓原告起訴之前還需要了解清楚行政組織內部的隸屬關系，否則很有可能導致起訴錯誤。第二，增加了司法機關的負擔。誠如上文所述，由于行政訴訟被告制度的復雜性，導致原告起訴時很容易判斷錯誤。我國行政訴訟法為了應對這種情形確立了司法糾正制度，即通過司法機關的審查，糾正可能的錯誤被告。這一做法表面上看是彌補了被告制度的缺漏，但回避了本質問題，無形中增加了司法機關的任務，浪費了司法資源。第三，造成行政訴訟司法管轄確定困難。我國行政訴訟的管轄基本上是通過被告來確定的。地域管轄一般遵循“被告所在地”的判斷標準，級別管轄也受到不同被告級別的影響。然而，復雜的被告判斷體系必然影響司法管轄的確定。若原告在起訴時被告判斷錯誤，那么其起訴的管轄法院也會發(fā)生偏差，這無形中也會造成訴訟成本的增加。

2.建構行政訴訟形式被告制度

本文認為，應該建構形式被告制度，賦予行政訴訟被告以程序資格的基本品格。這樣的制度設計主要基于以下4點理由：第一，對我國行政主體理論的反思。在我國行政法上，行政主體主要包括兩類，一是行政機關，二是法律法規(guī)規(guī)章授權的組織。有學者指出，我國行政主體的內涵過于寬泛，實際上，行政機關和法律法規(guī)授權組織是沒有“主體性”的“行政主體”，非真正的主體[42]。此外，該學者還指出，行政主體理論實際上對于行政訴訟被告的判斷并無實際作用，而只是起到了一種文義上的概括作用[42]。本文認為，應該將行政訴訟被告的確定與行政主體相分離，將行政訴訟被告確定為程序資格，而將行政主體限制為少部分實體責任的承擔者。外國行政訴訟中的被告資格基本被定性為程序資格，只為方便訴訟而設，其最終責任由背后的行政主體承擔。比如法國，其行政主體包括國家、地方團體和公務法人3類，而在被告的確定上，則與行政主體完全分離(43)在法國，對于中央國家行政機關的行政行為不服的,由各部部長作被告；對地方國家行政機關的行政行為不服，由代表中央的省長作被告；如果是對需要地方團體負責的行政行為不服,則由市議會主席作為被告[43]。。由此可見，國外行政訴訟的被告制度在設立初期就是形式當事人。第二，有利于原告行使訴權。根據行政訴訟法(2017)的規(guī)定，原告起訴必須有明確的被告，雖然對于明確性的要求限于形式上的標準，但是即使如此，在我國目前復雜的行政組織架構下，行政訴訟被告的確定依然存在困難。建立形式被告制度，使得被告的確定回歸到“作出行為的行政機關”這一表述上來。即原告起訴時只看行為主體，而不必探究其背后的行政主體。被告判斷的簡化也有利于原告起訴時確定正確的管轄法院，總體上節(jié)省訴訟成本。第三，有利于規(guī)制行政機關的行政行為。對于不具有行政主體資格的行為主體而言，由于其不必考慮上庭應訴的問題，因此在實施具體的行政行為時會放松自己對合法性的要求，從而造成一些不必要的損失。如果讓所有行為主體都可以直接成為被告，那么勢必能夠強化其依法行政的意識，從而更好地規(guī)制其行為的實施。第四，減輕司法機關的負擔。實體正當當事人標準下的行政訴訟被告制度不僅導致被告本身判斷困難，同時也使得司法管轄，甚至最終責任承擔存在困境。而這些環(huán)節(jié)的困難最終又往往需要由司法機關來負責解決，增加了其負擔。而在形式被告制度下，降低了被告判斷的難度，同時也使得其他困境得到了有效的解決。

六、結語

行政訴訟擔當理論的引入并不是為了標新立異，而是基于對行政訴訟當事人制度實證考察得出的思考。因此可以說這是一個披著新視角外衣的老問題。但是，正是基于一種全新的視角來分析行政訴訟當事人制度，才能真正實現(xiàn)理論上的突破和制度上的完善。當然，在這個問題的研究上本文只是走出了第一步，后續(xù)還有許多相關問題值得繼續(xù)探討。