趙 崢，李 粉

(1.國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心 公共管理與人力資源研究所， 北京 100010；2.中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院 投資研究所， 北京 100038)

實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時(shí)代國(guó)家重大戰(zhàn)略之一，黨的十八大以來，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展被擺在更加重要的位置，京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)被納入國(guó)家戰(zhàn)略。隨著區(qū)域合作的成效不斷顯現(xiàn)，各地紛紛開始在建立健全區(qū)域合作機(jī)制、區(qū)域互助機(jī)制、區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制等方面進(jìn)行積極探索并取得了一定成效，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的格局日益凸顯。但應(yīng)該看到，受限于行政區(qū)劃和管理體制設(shè)置等因素，區(qū)域合作仍面臨重重困境。傳統(tǒng)的治理模式難以滿足新時(shí)代對(duì)“治理現(xiàn)代化”的迫切要求，推動(dòng)治理模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域治理與協(xié)同發(fā)展成為各地的必然選擇，本文對(duì)跨區(qū)域治理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)以及當(dāng)前中國(guó)在這方面面臨的主要問題進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上得到對(duì)未來推進(jìn)跨區(qū)域治理和政府合作的若干啟示和建議。

一、國(guó)內(nèi)外跨區(qū)域治理和政府合作的主要經(jīng)驗(yàn)梳理

探索推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程的有效模式和方法，是世界各國(guó)中央和地方政府謀求發(fā)展、提升競(jìng)爭(zhēng)力面臨的普遍問題。由于各國(guó)的歷史文化、行政結(jié)構(gòu)等不同，政府合作模式也各不相同，從中尋找成功經(jīng)驗(yàn)與一般規(guī)律，可為推動(dòng)我國(guó)跨區(qū)域治理與政府合作提供借鑒。

(一)美國(guó)的城市群多主體合作摸式

美國(guó)的城市群發(fā)展模式并不完全一致，但共同點(diǎn)是多主體化。一種是在城市群中建立類似于議會(huì)的政府理事會(huì)，城市群內(nèi)各城市政府自愿參加，并分別派出同等人數(shù)的代表組成理事會(huì)。政府理事會(huì)的日常經(jīng)費(fèi)來源于聯(lián)邦政府和州政府撥款、各城市政府的理事會(huì)會(huì)費(fèi)以及企業(yè)和市民的捐助。為保障政府理事會(huì)順利運(yùn)行，聯(lián)邦政府和州政府通常會(huì)出臺(tái)相應(yīng)的法律。城市群政府理事會(huì)的主要職能包括：制定城市群發(fā)展規(guī)劃，對(duì)規(guī)劃實(shí)施的過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)測(cè)、評(píng)估，并及時(shí)反饋給各成員以便規(guī)劃修訂完善。與單個(gè)城市政府相比，理事會(huì)在規(guī)劃城市群未來發(fā)展以及內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)時(shí)，視角更全面更宏觀，可以更加有效地處理城市群內(nèi)部問題[1]。例如，可以組織理事會(huì)成員城市簽訂協(xié)議，明確各自權(quán)利義務(wù)，減少“搭便車”現(xiàn)象。協(xié)議主要有兩類：一類是城市政府間簽訂關(guān)于公共安全、垃圾處理、圖書館等領(lǐng)域的合作協(xié)議，一方付費(fèi)，另一方提供服務(wù)；另一類是城市政府間簽訂分工協(xié)議，共同為城市群內(nèi)提供垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)。城市群內(nèi)政府間合作的另一種模式是為解決垃圾處理、環(huán)保等特殊問題，成立專門的管理機(jī)構(gòu)。比如成立環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)，通過立法、成立共同基金來解決環(huán)境問題。

(二)加拿大的城市群董事會(huì)模式

加拿大大溫哥華地區(qū)城市群建立了類似于企業(yè)董事會(huì)的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——政府董事會(huì)，以有效解決城市群發(fā)展面臨的重要問題。大溫哥華地區(qū)城市群涵蓋溫哥華、素里、列治文等21個(gè)市、區(qū)。政府董事會(huì)由各城市選舉的代表組成,每屆任期兩年，主要職能包括4個(gè)方面：一是負(fù)責(zé)制定城市群總體發(fā)展規(guī)劃、立法，對(duì)城市空間、交通網(wǎng)絡(luò)等進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃布局，保證城市群內(nèi)資源共享；二是為城市群及各城市提供高質(zhì)量公共產(chǎn)品；三是開發(fā)建設(shè)城市公園、林蔭道等綠色空間，保護(hù)城市綠地；四是完善社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，提高城市群居民生活品質(zhì)。城市群董事會(huì)下設(shè)執(zhí)行委員會(huì)，負(fù)責(zé)落實(shí)董事會(huì)通過的各項(xiàng)措施，在明確權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上,根據(jù)向各市、區(qū)提供的服務(wù)類型收費(fèi)，并將其用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[2]?？梢钥闯?，城市群董事會(huì)模式強(qiáng)調(diào)成員城市地位平等、重視成員權(quán)責(zé)對(duì)等，透明化的決策模式、專業(yè)高效的組織運(yùn)作等因素保證了大溫哥華地區(qū)城市群董事會(huì)的成功運(yùn)轉(zhuǎn)，從而推動(dòng)城市群實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

(三)日本的都市圈跨區(qū)域協(xié)調(diào)模式

日本大都市圈的人口密度遠(yuǎn)高于歐美城市，城市政府間合作模式也與之有明顯差異。一是官方組織成立跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。為完善對(duì)大都市圈的規(guī)劃和管理，建立國(guó)土審議會(huì)，在國(guó)土審議會(huì)下成立由政府、企業(yè)、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)及工會(huì)的代表組成的大都市圈整備部會(huì)，負(fù)責(zé)整個(gè)都市圈的發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)和相關(guān)協(xié)調(diào)事宜，同時(shí)在國(guó)土審議會(huì)下設(shè)立由產(chǎn)業(yè)界和學(xué)術(shù)界專家組成的大都市圈政策工作組，負(fù)責(zé)大都市圈政策的制定及評(píng)估[3]。二是在解決政府間合作問題的過程中特別重視立法保障。自1956年起先后頒布及修訂《首都圈整備法》《近畿圈整備法》和《中部圈整備法》，并出臺(tái)相應(yīng)的配套法律法規(guī)，為大都市圈規(guī)劃、管理提供法律依據(jù)。大都市圈規(guī)劃從整體上權(quán)衡每個(gè)成員城市的利益，政策實(shí)施力度不區(qū)分城市等級(jí)，例如，在交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、城市空間利用、環(huán)境治理、信息共享等方面，無論是中心城市還是衛(wèi)星城都能享受同等政策。三是在政府間合作過程中特別重視民間組織的作用[4]。例如，日本關(guān)西地區(qū)成立了非營(yíng)利性的關(guān)西經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)，成員包括關(guān)西地區(qū)的主要企業(yè)、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體，負(fù)責(zé)針對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)事務(wù)開展課題研究，提出政策建議；為城市群內(nèi)企業(yè)和政府提供專業(yè)咨詢服務(wù)，并積極進(jìn)行國(guó)際交流，尋求合作。相較于政府部門決策機(jī)構(gòu)，關(guān)西經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)的主體來源多元化，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)主要來源于會(huì)員單位，能更好地反映出各類市場(chǎng)主體的實(shí)際需求，提出更具針對(duì)性的意見，從而有效降低政府運(yùn)行成本。

(四)長(zhǎng)三角的“三級(jí)運(yùn)作”政府合作模式

長(zhǎng)三角區(qū)域一體化至今已有37年歷程，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面積累了不少經(jīng)驗(yàn)，從政府合作看，主要有三方面：一是建立了決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層三級(jí)運(yùn)作的區(qū)域合作機(jī)制框架。1992年，長(zhǎng)三角相關(guān)城市政府即自發(fā)建立了城市協(xié)作部門主任聯(lián)席會(huì)議制度，1997年升格為長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)，2008年起確立了“主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)明確任務(wù)方向、聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)推進(jìn)、聯(lián)席會(huì)議辦公室和重點(diǎn)專題組具體落實(shí)”的區(qū)域合作機(jī)制框架，實(shí)行“三級(jí)運(yùn)作”。目前，決策層以三省一市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)制度為主體；協(xié)調(diào)層以長(zhǎng)三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議為主體，2018年又成立長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室作為日常協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；執(zhí)行層包括聯(lián)席會(huì)議辦公室和重點(diǎn)合作專題組，解決長(zhǎng)三角一體化中的具體問題。二是在政府引導(dǎo)下推進(jìn)構(gòu)建長(zhǎng)三角區(qū)域一體化市場(chǎng)。2014年建立長(zhǎng)三角區(qū)域市場(chǎng)一體化發(fā)展合作機(jī)制，圍繞規(guī)則體系共建、創(chuàng)新模式共推、市場(chǎng)監(jiān)管共治、流通設(shè)施互聯(lián)、市場(chǎng)信息互通和信用體系互認(rèn)6個(gè)方面，以項(xiàng)目化形式力圖打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，發(fā)揮中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的溢出效應(yīng)，并已取得積極成效[5]。三是探索建立區(qū)域公共治理合作機(jī)制。近年來，跨區(qū)域公共治理與政府合作已覆蓋自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和公共安全等領(lǐng)域，三省一市合作建立應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)制，應(yīng)急管理的“一案三制”(應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理的體制、機(jī)制和法制)建設(shè)取得明顯成效，跨區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)同發(fā)展水平大幅提升。

通過美、加、日3個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家以及長(zhǎng)三角城市群進(jìn)行府際合作與協(xié)同治理的案例，可以看到有4個(gè)方面可供借鑒。一是推動(dòng)制定法律法規(guī)，保證政府間合作各方的權(quán)利與義務(wù)，避免合作中的推諉扯皮現(xiàn)象，促進(jìn)合作項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)行。二是構(gòu)建由決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層組成的多層次政府合作機(jī)制框架，通過政府引導(dǎo)式項(xiàng)目合作推動(dòng)區(qū)域市場(chǎng)一體化。三是設(shè)立專門的專業(yè)化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，積極運(yùn)用現(xiàn)代治理技術(shù)、提高組織工作效率，促進(jìn)資源利用最大化。四是多元主體參與，引入由社團(tuán)、企業(yè)、專家學(xué)者組成的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)化的評(píng)估監(jiān)督，推動(dòng)合作方案的貫徹落實(shí)。

二、當(dāng)前我國(guó)跨區(qū)域治理與府際合作面臨的挑戰(zhàn)

近年來，我國(guó)在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面取得了一定成效，長(zhǎng)三角等區(qū)域在消除區(qū)域壁壘、促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展等方面也取得了不少成果。但總體來看，我國(guó)的跨區(qū)域協(xié)同治理與政府合作在體制機(jī)制改革、合作方案落實(shí)、治理能力提升等方面仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

(一)政府決策缺乏制度保障，合作難持久

跨區(qū)域治理制度是地方政府處理跨區(qū)域公共事務(wù)的依據(jù)，有助于調(diào)節(jié)區(qū)域之間的資源利益沖突、增強(qiáng)激勵(lì)。然而，現(xiàn)階段我國(guó)跨區(qū)域協(xié)同治理的制度化程度較低，缺乏法律制度保障，主要依靠非正式制度來協(xié)調(diào)。與跨區(qū)域公共問題不確定性日益增加的現(xiàn)實(shí)需求相比，府際合作協(xié)同治理的制度建設(shè)大大滯后[6]。例如，地方政府之間往往基于聯(lián)席會(huì)協(xié)商達(dá)成的承諾開展合作跨域合作。由于我國(guó)尚未頒布專門的法律法規(guī)來規(guī)范跨區(qū)域治理與政府合作，在實(shí)施一些合作層次較淺、難度較小的項(xiàng)目時(shí)，非正式的協(xié)調(diào)制度能夠發(fā)揮一定的作用，甚至因?yàn)闊o法律法規(guī)約束，地方政府操作更便利更靈活。但一旦涉及到各方核心利益，這種非正式協(xié)調(diào)機(jī)制的缺陷便被放大，難以達(dá)成共識(shí)[7]。一方面，在建立合作機(jī)制以及處理合作中的爭(zhēng)議時(shí)沒有法律依據(jù)，政府間達(dá)成的合作協(xié)議容易流于形式，難以落地，且這種非正式協(xié)調(diào)制度極不穩(wěn)定，極易受地方主政官員個(gè)人偏好、職務(wù)變動(dòng)等因素影響。另一方面，現(xiàn)有績(jī)效考核體系并未考慮本地政府行政對(duì)鄰近城市社會(huì)福利的外部性，對(duì)于跨域協(xié)同治理中的橫向補(bǔ)償問題等制度建設(shè)上存在短板，在發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間、資源輸出地與輸入地之間尤其突出[8]。根據(jù)公共選擇理論，政府官員也是追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，如此一來，由于相關(guān)法律制度缺失，實(shí)施跨區(qū)域治理時(shí)政府間合作容易陷入“囚徒困境”。即在給定的條件下，不管對(duì)方怎樣選擇，一方選擇背叛總比選擇合作能夠得到更高的收益，但由于雙方都這樣認(rèn)為從而都選擇背叛合作，最終導(dǎo)致政府間的戰(zhàn)略合作流于形式。

(二)執(zhí)行過程缺乏評(píng)估監(jiān)督，貫徹落實(shí)難

從實(shí)踐看，執(zhí)行過程中需要對(duì)跨域協(xié)同治理與政府合作的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估、監(jiān)督并建立反饋糾偏機(jī)制。在跨域協(xié)同治理中，由于政府間合作往往依賴于地方主政官員的口頭承諾，這種合作形式其實(shí)只是在表達(dá)合作意向與合作愿景，本身并不受任何剛性約束，尤其在目前許多地方政府信用缺失的狀態(tài)下，僅靠政府官員的承諾更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。同時(shí)，構(gòu)建地區(qū)協(xié)同治理的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制也需要對(duì)政府合作績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，相關(guān)制度缺失已成為地方政府間合作落地的一大障礙[9]。長(zhǎng)期以來，地方政府官員的績(jī)效考核與任期內(nèi)的地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入等直接掛鉤，地方官員很可能因?yàn)槿纹诳?jī)效考核而短視，忽視地區(qū)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，往往以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要追求目標(biāo)，緊緊盯住本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致地方保護(hù)主義。雖然政府間協(xié)商達(dá)成的共識(shí)滲透在府際合作的協(xié)議、宣言中，但往往被擱置或被選擇性執(zhí)行，得不到貫徹落實(shí)，偏離了區(qū)域合作的本來目的。如果沒有健全的評(píng)估、監(jiān)督、獎(jiǎng)懲機(jī)制作為保障，就無法實(shí)現(xiàn)對(duì)合作各方的有效激勵(lì)，政府合作機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，跨區(qū)域治理必將陷入困境，但在評(píng)估監(jiān)督方案實(shí)施中也需解決兩大挑戰(zhàn)。一方面，實(shí)施監(jiān)督獎(jiǎng)懲需要付出時(shí)間、人員等種種成本，而收益卻為各方共享，因此，當(dāng)一方認(rèn)為不對(duì)違規(guī)行為實(shí)施懲罰更有利或成本更低時(shí)，會(huì)在監(jiān)督中消極甚至不作為。另一方面，無論是評(píng)估還是監(jiān)督、獎(jiǎng)懲，均需明確合作各方的責(zé)任。但由于區(qū)域公共問題的責(zé)任共擔(dān)和政府部門分割的行政管理模式之間存在沖突，合作各方的責(zé)任難以認(rèn)定，導(dǎo)致跨區(qū)域治理中廣泛存在政府合作難以規(guī)范、違規(guī)行為難以制約等問題。

(三)治理技術(shù)難以推廣應(yīng)用，治理能力亟待提升

近年來，以“移、大、云、物、智”為代表的新一代信息技術(shù)為公共治理突破時(shí)間與空間的限制提供了技術(shù)支撐。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，治理效率的提升很大程度上依賴于信息的傳播速度，新一代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用不僅為跨區(qū)域協(xié)同治理提供了信息交互平臺(tái)，破解了跨域治理的技術(shù)難題，還對(duì)傳統(tǒng)的治理思維和治理方式形成顛覆式?jīng)_擊，能夠有效推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。但現(xiàn)階段，地方政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新一代信息技術(shù)提升其協(xié)同決策能力、政策執(zhí)行力的能力還有待提升，數(shù)字政府建設(shè)有待提速。2012年以來,隨著網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃等重大戰(zhàn)略相繼頒布實(shí)施,數(shù)字中國(guó)建設(shè)如火如荼。隨著數(shù)字政府建設(shè)的不斷推進(jìn)，各地實(shí)施跨區(qū)域治理的能力、水平勢(shì)必迅速提升，但總體而言，跨區(qū)域協(xié)同治理技術(shù)的深度應(yīng)用還存在諸多障礙。一是部分地方官員喜好憑自身經(jīng)驗(yàn)決策，不重視、不善于運(yùn)用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)在提高決策精準(zhǔn)性方面的作用，難以識(shí)別各類市場(chǎng)主體對(duì)重大治理項(xiàng)目的不同訴求，錯(cuò)失區(qū)域協(xié)同治理的重要機(jī)會(huì)。二是部分地方官員受限于自身知識(shí)結(jié)構(gòu)，對(duì)學(xué)習(xí)新興的數(shù)字化技術(shù)有畏難情緒，不主動(dòng)作為。三是部分地方官員不重視民意調(diào)研，在工作對(duì)象多元化、利益訴求多樣化、網(wǎng)絡(luò)輿情復(fù)雜化的形勢(shì)下，地方政府協(xié)同治理精準(zhǔn)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，亟須提升利用網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等新媒體平臺(tái)深入挖掘社情民意信息的能力。

三、未來推進(jìn)跨區(qū)域治理和政府合作的政策建議

借鑒國(guó)內(nèi)外的成功做法，未來需著重解決跨域協(xié)同治理在合作機(jī)制構(gòu)建、有效評(píng)估監(jiān)督、治理技術(shù)應(yīng)用等方面的問題，通過試點(diǎn)試驗(yàn)，在區(qū)域治理機(jī)制與方式上積極探索創(chuàng)新，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)向高質(zhì)量發(fā)展邁進(jìn)。

(一)健全府際合作治理體制，促進(jìn)跨域治理規(guī)范化

一是構(gòu)建由決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層組成的多層次政府合作機(jī)制框架。其中，以地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)制度為主體構(gòu)建決策層機(jī)制；協(xié)調(diào)層機(jī)制以推進(jìn)區(qū)域治理合作示范區(qū)建設(shè)聯(lián)席會(huì)議為主體，設(shè)立辦公室作為日常協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；執(zhí)行層機(jī)制以各職能部門為主體，通過專業(yè)委員會(huì)等形式，解決區(qū)域合作具體問題[10]。二是通過政府引導(dǎo)下的項(xiàng)目合作形式，充分利用市場(chǎng)化機(jī)制推動(dòng)在應(yīng)急管理、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)合作、信用認(rèn)證等方面的政府合作協(xié)同治理。三是健全府際合作治理制度體系。應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有法律框架下，加快出臺(tái)區(qū)域合作條例、規(guī)章等跨區(qū)域治理、政府合作相關(guān)法律法規(guī)，積極完善法律法規(guī)體系和非正式制度體系。建立科學(xué)的地方干部績(jī)效考核與評(píng)價(jià)體系，既要考察其在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的政績(jī)，也要關(guān)注其在跨區(qū)域協(xié)同治理中的表現(xiàn)，綜合考慮本地政府行政作為對(duì)鄰近城市社會(huì)福利帶來的外部效應(yīng)。

(二)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督評(píng)估，強(qiáng)化地方政府合作績(jī)效意識(shí)

對(duì)協(xié)同治理合作項(xiàng)目實(shí)施全過程動(dòng)態(tài)評(píng)估、監(jiān)督，強(qiáng)化各級(jí)政府合作意識(shí)。首先，在協(xié)同治理項(xiàng)目規(guī)劃階段，地方政府要基于國(guó)家政策導(dǎo)向、地方發(fā)展戰(zhàn)略定位和目標(biāo)，準(zhǔn)確識(shí)別戰(zhàn)略協(xié)同機(jī)會(huì)，預(yù)判跨區(qū)域協(xié)同治理效果，制定區(qū)域戰(zhàn)略合作規(guī)劃，并引入負(fù)面清單管理模式，避免項(xiàng)目低水平重復(fù)建設(shè)。同時(shí)，加快建立問責(zé)機(jī)制，制定統(tǒng)一的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和流程以引導(dǎo)加強(qiáng)政府間合作，增強(qiáng)跨域協(xié)同治理的協(xié)調(diào)性和有序性。其次，在協(xié)同治理項(xiàng)目實(shí)施階段，建立一套協(xié)同治理項(xiàng)目考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，既要包含能夠反映跨域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的可量化指標(biāo)，也要包含政府服務(wù)質(zhì)量、公民科學(xué)素養(yǎng)等若干軟環(huán)境指標(biāo)以進(jìn)行動(dòng)態(tài)量化跟蹤監(jiān)測(cè)。再次，在協(xié)同治理項(xiàng)目完成階段，為保證客觀公正地評(píng)估協(xié)同治理效果，須保證評(píng)估主體多元化，成立一個(gè)涵蓋跨區(qū)域的政府、企業(yè)、高校、社會(huì)組織、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、媒體、社區(qū)居民代表等組成的協(xié)同治理績(jī)效評(píng)估委員會(huì)，并鼓勵(lì)媒體監(jiān)督和群眾監(jiān)督，將評(píng)估過程置于社會(huì)監(jiān)督之下。

(三)提高治理技術(shù)水平，促進(jìn)跨域協(xié)同治理精細(xì)化

具體來說，一方面，要加快開放共享合作各方的政府治理數(shù)據(jù)，以現(xiàn)代信息技術(shù)促進(jìn)政府合作與跨域治理創(chuàng)新。進(jìn)一步加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，深入推進(jìn)政府間和政府部門間政務(wù)數(shù)據(jù)資源整合共享，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新一代信息技術(shù)，掌控跨域治理要素資源動(dòng)態(tài)和治理進(jìn)程，及時(shí)發(fā)布跨域協(xié)同治理相關(guān)政策、項(xiàng)目信息，強(qiáng)化政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共治理的指導(dǎo)作用，通過共建智庫(kù)、遠(yuǎn)程培訓(xùn)等方式來強(qiáng)化災(zāi)害防治、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生安全等領(lǐng)域的治理技術(shù)協(xié)同，減少由于地方政府間治理技術(shù)水平不均衡導(dǎo)致的協(xié)同治理障礙。另一方面，要加強(qiáng)社會(huì)治理各類專業(yè)化人才隊(duì)伍建設(shè)，加快提升區(qū)域公共治理人力資本積累。要加大對(duì)各級(jí)地方干部的治理技術(shù)培訓(xùn)力度，提高地方干部挖掘、運(yùn)用治理數(shù)據(jù)的能力，同時(shí)，通過靈活的用人制度、薪酬制度吸引高層次人才，促進(jìn)地方領(lǐng)導(dǎo)干部年輕化、知識(shí)化和專業(yè)化，盡快提升地方政府協(xié)同治理能力的專業(yè)化和精細(xì)化水平。

(四)創(chuàng)新跨域治理模式，建立跨域協(xié)同治理試驗(yàn)區(qū)

我國(guó)跨區(qū)域治理和政府合作缺乏可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)有的試驗(yàn)區(qū)主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域，特別缺乏跨區(qū)域治理和政府合作方面的試驗(yàn)區(qū)和示范區(qū)，建議從19大城市群中選擇城市聯(lián)系較為密切的地區(qū)作為試點(diǎn)地區(qū)，建設(shè)跨域協(xié)同治理試驗(yàn)區(qū)，探索可復(fù)制推廣的跨域協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)。一是搭建“理事會(huì)+執(zhí)委會(huì)+平臺(tái)公司”的三層跨域協(xié)同治理架構(gòu)，構(gòu)建專業(yè)化的跨域治理公共平臺(tái)，建立健全重大跨域協(xié)調(diào)治理機(jī)制。理事會(huì)理事長(zhǎng)由合作各方政府主要領(lǐng)導(dǎo)輪值，主要負(fù)責(zé)研究確定試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃、制度創(chuàng)新、重大項(xiàng)目、支持政策和協(xié)調(diào)推進(jìn)。同時(shí)積極探索提升跨域治理的社會(huì)化水平，廣泛吸納國(guó)內(nèi)外知名企業(yè)、國(guó)際機(jī)構(gòu)、科研院所、智庫(kù)等機(jī)構(gòu)代表參與治理。理事會(huì)下設(shè)執(zhí)委會(huì)，主要負(fù)責(zé)具體推進(jìn)實(shí)施理事會(huì)確定的試驗(yàn)區(qū)建設(shè)相關(guān)事項(xiàng)。平臺(tái)公司則是市場(chǎng)化的投資運(yùn)作平臺(tái)，作為試驗(yàn)區(qū)開發(fā)建設(shè)主體。二是出臺(tái)跨域治理區(qū)域合作相關(guān)法律法規(guī)。內(nèi)容可包括：信息公開披露與交流共享制度；在教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域建立社會(huì)共治聯(lián)合行政機(jī)制；在招商引資、園區(qū)共建、人才流動(dòng)、技術(shù)創(chuàng)新等方面打造無差別市場(chǎng)化、法治化和便利化的營(yíng)商環(huán)境等。三是注重社會(huì)智庫(kù)、專家學(xué)者的決策咨詢支撐，總結(jié)提煉有望在更大范圍推廣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將跨域協(xié)同治理試驗(yàn)區(qū)建成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的典范區(qū)域，推動(dòng)全國(guó)的跨域協(xié)同治理和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。