芮黃順 姚運(yùn)坤

自1994年《審計(jì)法》施行以來，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)《審計(jì)法》關(guān)于“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”的規(guī)定，積極開展政府投資項(xiàng)目工程造價(jià)審計(jì)（以下簡(jiǎn)稱“造價(jià)審計(jì)”），為規(guī)范建設(shè)市場(chǎng)、節(jié)約財(cái)政資金、促進(jìn)反腐倡廉做出了重要貢獻(xiàn)。2017年全國(guó)人大法工委指出一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)造價(jià)審計(jì)存在超越法律權(quán)限的問題以來，審計(jì)署迅即動(dòng)員部署，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提出投資審計(jì)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，糾正“以審代結(jié)”問題。兩年多來，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)通過清理修訂相關(guān)制度規(guī)定等積極推動(dòng)造價(jià)審計(jì)轉(zhuǎn)型，取得了明顯成效。但也應(yīng)當(dāng)看到，一些地方的轉(zhuǎn)型工作還存在問題。本文試結(jié)合近年審計(jì)實(shí)踐和調(diào)查研究，就基層審計(jì)機(jī)關(guān)造價(jià)審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展提出幾點(diǎn)思考。

一、當(dāng)前造價(jià)審計(jì)轉(zhuǎn)型存在的問題

1.“以審代結(jié)”現(xiàn)象依然比較普遍。一些地區(qū)誤解審計(jì)全覆蓋，在建設(shè)領(lǐng)域片面依賴審計(jì)“包打天下”，造成“以審代結(jié)”等工程結(jié)算監(jiān)管局面，使得造價(jià)審計(jì)超出了法定權(quán)限，審計(jì)工作量也大大超出審計(jì)資源承受能力。這種監(jiān)管模式在基層可能效果“來得快”，成績(jī)“看得著”，所以一些地區(qū)不愿實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)造價(jià)審計(jì)轉(zhuǎn)型。據(jù)了解，目前仍有一些地區(qū)沒有徹底糾正“以審代結(jié)”，個(gè)別審計(jì)機(jī)關(guān)因“以審代結(jié)”與建筑商產(chǎn)生爭(zhēng)議，引發(fā)關(guān)注。

2.審計(jì)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)型思路仍未完全理清。一是觀念上認(rèn)識(shí)不清，不想轉(zhuǎn)。有的片面認(rèn)為現(xiàn)有造價(jià)審計(jì)能夠最大限度保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)不受損失，不應(yīng)讓出這塊“陣地”;有的認(rèn)為市場(chǎng)不健全、對(duì)市場(chǎng)不放心，用審計(jì)決定直接或間接地代替市場(chǎng)定價(jià)，沒有處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系;還有的糾結(jié)于超付工程價(jià)款難以追回等問題，認(rèn)為審計(jì)機(jī)關(guān)作為監(jiān)督部門“無法交代”。二是對(duì)更高層次的投資審計(jì)缺乏思路。有的將造價(jià)審計(jì)等同于投資審計(jì)，或是簡(jiǎn)單地認(rèn)為基層缺少開展更高層次投資審計(jì)的土壤，對(duì)于項(xiàng)目管理、投資績(jī)效等投資審計(jì)領(lǐng)域還沒有打開思路，缺少理論研究和實(shí)踐探索。

3.有關(guān)項(xiàng)目主管部門和建設(shè)單位管理職能缺位。一方面，建設(shè)單位主體責(zé)任長(zhǎng)期缺位，工程結(jié)算審核流于形式。建設(shè)單位在審計(jì)機(jī)關(guān)造價(jià)審計(jì)轉(zhuǎn)型后，對(duì)工程結(jié)算把關(guān)仍然“不作為”甚至“亂作為”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。另一方面，部分項(xiàng)目主管部門內(nèi)部審計(jì)力量和建設(shè)單位結(jié)算審核能力相對(duì)薄弱，體制機(jī)制不健全，履行工程結(jié)算審核職責(zé)力不從心。

二、造價(jià)審計(jì)轉(zhuǎn)型的必要性和緊迫性

1.造價(jià)審計(jì)轉(zhuǎn)型是全面推進(jìn)依法治國(guó)的需要。全面依法治國(guó)是四個(gè)全面戰(zhàn)略布局的重要組成，依法審計(jì)是審計(jì)工作的根本遵循。審計(jì)機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)，要帶頭增強(qiáng)制度意識(shí)、法治意識(shí)，做遵守法律和執(zhí)行制度的表率。全國(guó)人大法工委明確指出，《審計(jì)法》規(guī)范的是審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間的行政關(guān)系，而一些地方性法規(guī)直接規(guī)定“以審計(jì)結(jié)果作為合同雙方竣工結(jié)算的依據(jù)”，擴(kuò)大了審計(jì)決定的法律效力范圍，超越了地方立法權(quán)限，限制民事權(quán)力。造價(jià)審計(jì)“關(guān)口前移”，從上個(gè)世紀(jì)九十年代以來，在建設(shè)市場(chǎng)的形成和發(fā)展初期發(fā)揮了十分重要的作用;但是進(jìn)入二十一世紀(jì)以后，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，尤其在當(dāng)前全面依法治國(guó)戰(zhàn)略背景下，加快推進(jìn)造價(jià)審計(jì)轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。

2.造價(jià)審計(jì)轉(zhuǎn)型是更好發(fā)揮市場(chǎng)和政府兩方面作用的需要。黨的十九屆四中全會(huì)首次將社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制上升為國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度，強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。就工程結(jié)算這一環(huán)節(jié)看，建設(shè)單位、施工單位、咨詢單位等市場(chǎng)主體，在市場(chǎng)體系的框架內(nèi)，按照市場(chǎng)規(guī)則決定結(jié)算價(jià)格，根據(jù)合同約定開展工程結(jié)算，這是一種平等民事主體的市場(chǎng)行為。審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施的造價(jià)審計(jì)屬于行政監(jiān)督，表現(xiàn)為審計(jì)機(jī)關(guān)和被審計(jì)單位的一種行政法律關(guān)系。造價(jià)審計(jì)結(jié)果只對(duì)被審計(jì)單位產(chǎn)生法律效力。如果“以審代結(jié)”，以行政手段過度干預(yù)市場(chǎng)，勢(shì)必弱化市場(chǎng)機(jī)制的自我調(diào)節(jié)作用，增加制度性交易成本和市場(chǎng)管理成本，也不利于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。另一方面，新時(shí)代的審計(jì)工作要求審計(jì)機(jī)關(guān)找準(zhǔn)作為宏觀管理部門的定位，造價(jià)審計(jì)也應(yīng)從市場(chǎng)和政府關(guān)系的大局出發(fā)，其落腳點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)規(guī)范各類市場(chǎng)主體行為，進(jìn)而推動(dòng)形成競(jìng)爭(zhēng)公平有序的市場(chǎng)環(huán)境。如，通過關(guān)注造價(jià)咨詢企業(yè)的履職盡責(zé)情況，促進(jìn)企業(yè)優(yōu)勝劣汰，推動(dòng)形成良性發(fā)展的造價(jià)咨詢市場(chǎng)。

3.造價(jià)審計(jì)轉(zhuǎn)型是投資審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展的需要。一是在更高層次發(fā)揮職能作用。單一造價(jià)審計(jì)涉及面窄、層次低，占用基層審計(jì)機(jī)關(guān)大量審計(jì)資源，不符合審計(jì)作為黨的工作部門和宏觀管理部門定位，不能滿足投資審計(jì)在促進(jìn)深化投融資體制改革、擴(kuò)大有效投資、提高投資績(jī)效等更高層次上發(fā)揮職能作用的需要。二是從源頭上防控審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。鑒于工程造價(jià)的專業(yè)性、復(fù)雜性以及審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量嚴(yán)重超過審計(jì)資源承受能力等，審計(jì)機(jī)關(guān)利用造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)的工作成果時(shí)，其審計(jì)質(zhì)量仍較多地取決于造價(jià)咨詢市場(chǎng)整體環(huán)境、造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)內(nèi)控水平和從業(yè)人員職業(yè)操守。實(shí)踐證明，審計(jì)機(jī)關(guān)若要全面有效地防控造價(jià)審計(jì)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、廉政風(fēng)險(xiǎn)，就必須徹底地扭轉(zhuǎn) “以審代結(jié)”、“凡投必審”等頑疾。

三、推動(dòng)造價(jià)審計(jì)全面轉(zhuǎn)型發(fā)展的幾點(diǎn)建議

以推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為契機(jī)，理清思路、凝聚共識(shí)、主動(dòng)作為，推動(dòng)造價(jià)審計(jì)“華麗轉(zhuǎn)身”。

1.切實(shí)轉(zhuǎn)變?cè)靸r(jià)審計(jì)工作理念和思路。要把規(guī)范投資審計(jì)擺在推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的布局中研究和考量，堅(jiān)持法治思維，推動(dòng)審計(jì)機(jī)關(guān)依法依規(guī)實(shí)現(xiàn)投資審計(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)造價(jià)審計(jì)轉(zhuǎn)型有關(guān)文件精神，把握好相關(guān)法律法規(guī)的適用范圍和規(guī)范對(duì)象，劃清市場(chǎng)和政府的功能邊界，找準(zhǔn)造價(jià)審計(jì)定位，理清造價(jià)審計(jì)和工程結(jié)算審核之間的關(guān)系，積極穩(wěn)妥推動(dòng)造價(jià)審計(jì)轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)和促進(jìn)結(jié)算審核市場(chǎng)化、規(guī)范化，加強(qiáng)審計(jì)再監(jiān)督。同時(shí)也要注意，轉(zhuǎn)型是為了還原造價(jià)審計(jì)監(jiān)督本職，更好地?fù)?dān)當(dāng)作為，不可“一退了之”，走向另一個(gè)極端。

2.更好地發(fā)揮投資審計(jì)職能作用。要盡快改變投資審計(jì)僅僅依托單一的造價(jià)審計(jì)業(yè)務(wù)甚至是“以審代結(jié)”局面。要圍繞重大投資領(lǐng)域或相關(guān)環(huán)節(jié)（投資審批放管服、重大民生投資、綠色環(huán)保、投資績(jī)效等），精心謀劃實(shí)施投資審計(jì)（專項(xiàng)調(diào)查）項(xiàng)目，通過高質(zhì)量的審計(jì)成果，讓投資審計(jì)在更高層面發(fā)揮重要作用，為黨委、政府當(dāng)好參謀助手。造價(jià)審計(jì)轉(zhuǎn)型無法一步到位的，可以嘗試在交通、水利等較為成熟的工程建設(shè)領(lǐng)域開展“試點(diǎn)”，明確審計(jì)不是工程結(jié)算的必要環(huán)節(jié)，不搞“以審代結(jié)”、“凡投必審”。通過審計(jì)調(diào)查，總體分析評(píng)判某些行業(yè)的政府投資項(xiàng)目工程價(jià)款結(jié)算的工作質(zhì)量，或根據(jù)審計(jì)力量有選擇性地開展重大項(xiàng)目竣工決算審計(jì)。要積極推進(jìn)審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)組織方式“兩統(tǒng)籌”，充分發(fā)揮投資審計(jì)專業(yè)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)投資審計(jì)與政策跟蹤、預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)濟(jì)責(zé)任等審計(jì)領(lǐng)域協(xié)同和融合。

3.推動(dòng)項(xiàng)目主管部門和建設(shè)單位有序“承接”結(jié)算審核職責(zé)。擠出工程結(jié)算“水份”的關(guān)鍵，在于建設(shè)單位把好第一道關(guān)。要積極采取措施，壓緊壓實(shí)建設(shè)單位主體責(zé)任和項(xiàng)目主管部門監(jiān)管責(zé)任。審計(jì)機(jī)關(guān)要根據(jù)《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》等，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目主管部門和建設(shè)單位工程結(jié)算內(nèi)部審計(jì)（審核）相關(guān)政策、業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和監(jiān)督，促進(jìn)建立健全制度規(guī)范、提高工作質(zhì)量。如，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)等，講授有關(guān)制度規(guī)定以及一些行之有效的做法。通過日常監(jiān)督、專項(xiàng)檢查等，對(duì)有關(guān)制度建設(shè)情況、工作質(zhì)量情況等進(jìn)行監(jiān)督。

4.確保轉(zhuǎn)型期間各項(xiàng)工作平穩(wěn)過渡。在審計(jì)機(jī)關(guān)造價(jià)審計(jì)轉(zhuǎn)型和政府投資項(xiàng)目結(jié)算監(jiān)管體系轉(zhuǎn)變的過渡期，要充分考慮轉(zhuǎn)型期間有關(guān)工作的銜接，把握工作方法和工作節(jié)奏，確保平穩(wěn)過渡。審計(jì)機(jī)關(guān)要主動(dòng)謀劃安排好相關(guān)工作，如向黨委、政府和有關(guān)部門進(jìn)行必要的解釋宣傳，避免片面認(rèn)識(shí)甚至誤解，營(yíng)造良好的外部環(huán)境;采取有效措施，提前考慮安排相關(guān)投資審計(jì)機(jī)構(gòu)（如投資審計(jì)中心）和人員，避免其在轉(zhuǎn)型后被重組或剝離，保存審計(jì)力量。

（作者單位：安徽省固定資產(chǎn)投資審計(jì)中心）